摘 要：關于國有金融資產管理問題，黨的十九大報告作了明確指示：“進一步完善國有金融資產管理體制，對于國有金融資本授權經營體制實施改革，從而確保國有金融資產的保值增值”。為了更好地貫徹該指示精神，國務院專門印發(fā)了《關于完善國有金融資本管理的指導意見》（以下簡稱《意見》），確認由財政部門集中統一履行國有金融資本出資人職責，同時需加強國有金融資本的管理，這就為國有金融資本管理部門的工作提出了新要求。本文以國有金融資本管理的基本內容和含義為出發(fā)點，通過深入分析國有金融資本管理工作現狀，揭示該項工作的重要性和必要性，進而為完善國有金融資本管理體系提出相應建議。

關鍵詞：國有金融資本管理;國有金融資本;金融監(jiān)管;監(jiān)管職責;聯動監(jiān)管

本文索引：王杉.我國政府國有金融資本管理的現狀和改革路徑探析[J].中國商論，2022（02）：-089.

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2022）01（b）--03

為進一步加強國有金融資本的管理工作，2018年中共中央、國務院印發(fā)了《關于完善國有金融資本管理的指導意見》，從戰(zhàn)略高度就完善國有金融資本管理機制體制做出重大部署。這項文件的出臺，標志著我國的國有金融資本管理工作上了一個新臺階，標志著我國供給側改革進入了新的發(fā)展階段，對于我國財政監(jiān)督體制建設和財政監(jiān)督職能的加強，是一個新的里程碑。

1 國有金融資本管理的內涵

與其他部門的金融監(jiān)管工作相比而言，國有金融資本管理意義重大，是財政部門必須履行的金融監(jiān)管職能，是國之大計。根據《意見》內容，財政部門作為可全權代表國家行使集中統一國有金融資本出資人職責的部門，依法享有重大決策權、選擇管理者的權力，以及享有投資收益權力。此外，各級財政部門應根據規(guī)定保障出資人權益[1]。由此可見，這一政策實際上進一步明確了國有金融資本管理的職責，即加強對金融資本的管理：根據國務院、地方政府的授權，各級財政部門應基于出資人職責，加強對金融機構的內部監(jiān)管，并享有參與重大決策等多項權利，也應確保出資人權益不受侵害。同時，作為公共管理部門，財政部門還應依法履行其他金融管理職責，比如就金融行業(yè)資產、相關財務管理等擬定相關管理制度，并監(jiān)督執(zhí)行，可按照《會計法》的有關規(guī)定監(jiān)督檢查金融機構會計信息的質量。

2 我國國有金融資本管理的現狀

2.1 中央金融監(jiān)管部門對國有金融資本管理的現狀

國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金穩(wěn)委”）成立于2017年，其主要職能是統籌協調金融穩(wěn)定及改革發(fā)展重大問題，這是為更好管理國有金融資本而專門組建的議事協調機構[2]。2018年，國務院機構改革方案正式被全國人大通過，該方案明確規(guī)定，將銀監(jiān)會與保監(jiān)會的職責予以整合，并成立中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀保監(jiān)會”），銀保監(jiān)會隸屬于國務院直屬事業(yè)單位[3]。原屬于銀監(jiān)會、保監(jiān)會的擬定行業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管制度的職責，被劃歸中國人民銀行。而銀保監(jiān)會、證監(jiān)會則擁有微觀監(jiān)管的專項職能，其內容包括金融機構的微觀審慎監(jiān)管、消費者保護等方面。2018年4月，商務部根據全國金融工作會議決議、《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》等相關要求，把商業(yè)保理公司、融資租賃公司、典當行等行業(yè)的相關監(jiān)管職責劃撥給銀保監(jiān)會，銀保監(jiān)會負責相關業(yè)務經營規(guī)則的制定及監(jiān)管工作的實施，由此可見，“一委一行兩會”的金融監(jiān)管新格局基本確立。中央金融監(jiān)管部門的監(jiān)管屬于行政監(jiān)管，是國家行使社會管理職能的體現，其對各種所有制類型的金融資本進行行政監(jiān)管，監(jiān)管對象包含國有金融資本和私有金融資本。中央金融監(jiān)管的重點是我國金融資本運作的合規(guī)管理，以確保國家層面的金融安全。

2.2 地方金融監(jiān)管部門國有金融資本管理的現狀

根據相關監(jiān)管職責調整要求，若地方金融管理情況出現變化，需接受地方政府金融管理的機構限于區(qū)域性類金融機構，像融資性擔保公司、小額貸款公司、農村資金互助社等，其中兩個類型的金融機構主要由地方金融辦或地方金融管理局管理，準入監(jiān)管、日常行為監(jiān)管等都是其監(jiān)管內容，且監(jiān)管更規(guī)范一些。但是農村資金互助社的監(jiān)管標準不統一且缺乏規(guī)范性，大多數情況下由地方財政部門、供銷合作社等負責監(jiān)管，甚至有些地方并未將此類金融機構納入地方金融系統的監(jiān)管之列[4]。地方金融監(jiān)管部門主要對地方的金融資本進行監(jiān)管，通過行政審批和行政處罰體現國家的金融意志，對于違法違規(guī)的金融企業(yè)實施行政處罰，秉持公正、公平的原則對金融資本進行縱向監(jiān)管。

2.3 財政部門國有金融資本管理的現狀

自《意見》出臺以來，財政部門、其他金融監(jiān)管部門的職責相對變得清晰，財政部負責履行國有金融資本出資人職責，根據產權關系監(jiān)管相關金融機構，確保國有資本的安全;新成立的“一委一行兩會”需加強對各類金融機構的外部監(jiān)管，確保各種系統性金融風險不會發(fā)生，“管風險、管法人、管準入”是其主要監(jiān)管原則，以保障各類金融機構的穩(wěn)定運行，實現審慎監(jiān)管目標。此外，財政部門還需劃清出資人職責與其他金融管理職責這兩者之間的界限，做到有所為有所不為，從而為我國構建系統、科學的國有金融資本管理體制機制[5]。

3 我國國有金融資本管理的改革路徑

3.1 堅決維護黨對國有金融資本管理工作的領導作用

從黨的十九大報告到全國金融工作會議，黨和國家都以相關政策和文件表明了加強國有金融資本管理的重要性，因此，構建完善的國有資產管理體制，是一項非常重要、關鍵的工作[6]。為了進一步明確國有金融資本管理的發(fā)展方向和目標，就必須切實加強黨的領導，加強黨對國有金融資本管理工作的領導，從而提高國有金融機構的核心競爭力，推動我國金融治理體系、治理能力加快走向現代化的步伐，從而將新時期中國特色社會主義思想貫徹到金融領域，為我國國有金融資本的優(yōu)化配置提供更加廣闊的空間。

因此，我們應深入探索黨組織究竟該如何充分發(fā)揮對國有金融資本的監(jiān)督管理，進一步做好黨對國有金融資本管理工作的領導工作，在發(fā)揮市場對國有金融資本配置的調節(jié)作用的同時，使黨的路線方針政策貫徹到國有金融資本的管理工作中來。劃清國有金融機構內部的黨委、董事會和經營管理層之間的權責界限，全面落實黨委參與企業(yè)重大決策工作制度，創(chuàng)新黨建工作的形式、方法，根據金融業(yè)的行業(yè)特征，實現加強黨的領導工作與提高金融機構治理能力兩者的有機結合，將黨建與金融業(yè)務工作深度融合起來，從而使黨建工作更好發(fā)揮對國有金融機構的領導作用。

3.2 優(yōu)化國有金融資本配置

我國目前大約有330萬億元的國有金融資本存量，分布于銀行、保險、證券等多個領域，其中銀行業(yè)金融資本超過250萬億元，占據全部國有金融資本的80%以上[7]。新時期新形勢下，應該如何根據我國國有金融資本的現實進一步優(yōu)化其戰(zhàn)略布局？根據《意見》要求，應立足全局從戰(zhàn)略高度予以統籌規(guī)劃，按照社會經濟發(fā)展需要進退適宜地做好布局，調整國有金融資本在整個金融行業(yè)中所占的比重，實現國有金融資本管理的戰(zhàn)略性、安全性、效益性三重目標，并根據類別差異實施多樣性政策：一方面減少競爭性領域的國有金融資本，以避免過度占用現象;另一方面，保持國有金融資本對關鍵戰(zhàn)略性領域的控制權，這是出于國家戰(zhàn)略目標和國家整體經濟安全的考慮而做出的全局性安排[8]。比如根據《意見》要求，國有金融資本應確保對政策性和開發(fā)性金融機構的百分百控股，對事關我國金融安全、外溢性強的金融基礎設施類機構要百分百控股，對擁有重要行業(yè)影響力的國有金融機構要保持主導和必要的控制力。同時，為了確保國有金融資本市場的經營性效益目標，還必須降低過度占用現象，像其他國有金融機構在參與市場競爭時應按照市場化原則來管理國有金融資本的配置，推進混合所有制改革，根據市場需要推進絕對控股、相對控股或者參股等持股比例模式。總而言之，維護國家金融安全是國有金融資本配置的根本性原則，在此基礎上根據市場化原則加強國有金融資本管理工作，從而確保國有金融資本的戰(zhàn)略性、安全性及效益性目標。

3.3 防范化解金融風險

產業(yè)資本與金融資本的結合，簡稱為產融結合，是以股權投資為紐帶，以控股、參股以及人員參與等方式將兩者有機結合或者融合起來。與產業(yè)資本相比較，我國銀行業(yè)（資本）發(fā)展滯后，且效率相對低下，更為關鍵的是，我國政策規(guī)定銀行業(yè)不能投資實業(yè)，這就導致我國產融結合中的投資方向是產業(yè)集團投向金融行業(yè)。在產融結合之初，央企由于管理規(guī)范、資金實力雄厚、風險控制能力強等原因，對于促進產融結合的發(fā)展起到了積極的推動作用。然而，近年來我國實體經濟發(fā)展速度緩慢，尤其是互聯網金融的興起，導致一些地方國有非金融企業(yè)、中小民營企業(yè)等紛紛進軍金融市場，導致我國的金融風險成倍增長。

為了有效防范金融風險，可采取如下措施：第一，根據《意見》要求，構建金融企業(yè)與非金融企業(yè)之間的“防火墻”，與此同時國有資本實行獨立、分開管理。該措施可將金融風險控制在一定范圍內，以避免金融風險波及實體經濟。更重要的是，當前一些地方并未將金融企業(yè)與非金融企業(yè)國有資本實行獨立、分開管理，是由某一部門進行集中統一監(jiān)管，這必然導致風險隔離機制無法落實到位，無法推進產融結合的有序進行，資金脫實向虛現象屢屢發(fā)生，甚至有的企業(yè)在金融性公司與非金融性公司之間通過關聯交易投機倒把，金融風險必然相伴相生。第二，推進金融監(jiān)管與部門預算、轉移支付、外債監(jiān)管等相關工作的有機結合。緊抓金融風險高發(fā)領域，做到風險傳導渠道關鍵信息的高效、及時，切實解決小微企業(yè)的融資難融資貴等問題，站在國有金融資本管理的全局性高度，在促發(fā)展的同時防風險，為我國經濟穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好條件。第三，將金融監(jiān)管提高到一個新的層次，在提高金融監(jiān)管有效性、防范化解金融風險的同時，切實優(yōu)化“一行二局”資金支出結構，改進預算管理，深化大金融監(jiān)管。

3.4 厘清金融監(jiān)管職責的邊界

《意見》明確提出，當前必須以管資本為主要途徑，來加強國有資產的管理，這是今后一段時期內國有金融資本管理的大方向，并推動國有金融資本的管理方式由行政化管理轉變?yōu)槭袌龌芾?，促進政企分開的同時實現政資分開。一是根據實質重于形式原則，通過資本穿透管理來完成對國有金融機構股權出資情況的管控，從產權投資、產權監(jiān)管等方面，推進國有金融機構公司治理走向完善、成熟，避免內部人控制情形，從而切實解決管理方面的問題;二是按照市場經濟發(fā)展原則、理念，充分發(fā)揮國有金融資本投資、管理公司的市場主體作用，構建系統、科學的激勵約束機制，創(chuàng)新管理方式方法，提高國有金融資本管理的效用，從而解決監(jiān)管理念方面的問題。為了實現上述目標，財政部門應進一步清晰出資人代表職責與其金融監(jiān)管職責的界限，根據股東身份的相關要求，切勿行政干預，從而推動國有金融資本管理從“行政化”轉變?yōu)椤笆袌龌保瑢崿F國有資產的保值、增值。

3.5 各部門間協同聯動監(jiān)管

目前我國國有金融資本存在多個管理主體現象，“一行兩會”、財政部等部門或機構都在不同程度地參與國有金融資本的管理工作，而地方上的財政、國資、金融辦（或地方金融管理局）、地方投資運營公司等相關單位、部門也在參與本地國有金融資本的管理工作。因此，根據《意見》相關精神，我國現行國有金融資本管理中的“政出多門”問題可得到有效解決，并能從根本上理順國有金融資本管理體制機制。

作為一項牽扯多部門的系統工程，國有金融資本管理改革需要多方面的配合與支持，在職能調整的同時做好銜接，切勿出現監(jiān)管真空，影響我國經濟的健康發(fā)展。各有關部門通過加強政策溝通、協調，在規(guī)避系統性金融風險的同時，構建系統、科學的信息共享機制，集合各部門的力量來加強國有金融資本的監(jiān)管，實現國有金融資本的保值增值，并充分發(fā)揮國有金融資本的政策性功能，為推進我國經濟發(fā)展奠定堅實的基礎。中央、地方財政部門應加強與其他金融監(jiān)管部門的溝通、協作，其中包括中央層面就國有金融資本管理做好頂層制度設計方面的協作，還包括地方層面的財務部門、財政部駐地方專員辦、“一行兩會”派出機構等各機構之間的合作，可通過定期會商、監(jiān)管合作等合作模式，實現信息共享、合力監(jiān)管，從而更高效地預防財政金融風險。

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Analysis on the Current Situation and Reform Paths of State-owned Financial Capital Management of Chinese Government

Business School， Nanjing University? Nanjing， Jiangsu? 210093

WANG Shan

Abstract： Regarding the management of state-owned financial assets， the report of the 19th National Congress of the Communist Party of China made clear instructions： “Further improve the management system of state-owned financial assets， and implement reforms to the authorized operation system of state-owned financial capital， so as to ensure the preservation and appreciation of state-owned financial assets”. In order to better implement the spirit of the instruction， the State Council specially issued the Guiding Opinions on Improving the Management of State-owned Financial Capital （hereinafter referred to as the Opinions）， confirming that the financial department shall perform the duties of state-owned financial capital contributors in a centralized and unified manner， and at the same time， it is necessary to strengthen the state-owned financial capital， which puts forward new requirements for the work of the state-owned financial capital management department. Based on the basic content and meaning of state-owned financial capital management， this study analyzes the status quo of state-owned financial capital management， reveals the importance and necessity of this work， and then puts forward corresponding suggestions for improving the state-owned financial capital management system.

Keywords： state-owned financial capital management; state-owned financial capital; financial supervision; supervisory responsibilities; joint supervision