姚云貴，吳崇伯

（1.江西師范大學(xué) 國際教育學(xué)院暨東南亞研究中心，江西 南昌 330022；2.廈門大學(xué) 東南亞研究中心，福建 廈門 361005）

當(dāng)今世界，國有企業(yè)是一國政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的微觀主體。由于各國具體國情和發(fā)展模式不同，國有企業(yè)的發(fā)展軌跡和管理體制不盡相同，但均面臨著進(jìn)一步改革與調(diào)整的問題。新加坡的國有企業(yè)是在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)起飛和結(jié)構(gòu)變革進(jìn)程中形成與發(fā)展起來的，表現(xiàn)出混合經(jīng)濟(jì)體制下的固有特征與弊端，這也迫使近年新加坡加快國有企業(yè)的改革與調(diào)整。在時(shí)代之變和疫情相互疊加背景下，新加坡國有企業(yè)如何發(fā)揮應(yīng)有的使命和擔(dān)當(dāng)，如何應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化的新特點(diǎn)和新變化，如何在區(qū)域發(fā)展不平衡、政策協(xié)調(diào)不一致、資金需求缺口大等新問題下更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，這些都對其改革提出了新要求。目前，中國的國有企業(yè)改革正處于關(guān)鍵時(shí)期，新加坡國有企業(yè)的發(fā)展與改革，為中國的國有企業(yè)改革提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

一、新加坡國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的作用

在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的新加坡，國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)與發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，集中體現(xiàn)在推動國民經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)勞動保障、保證重要經(jīng)濟(jì)部門獨(dú)立及抗擊新冠肺炎疫情確保公共衛(wèi)生安全等方面。

（一）推動國民經(jīng)濟(jì)增長，穩(wěn)定市場經(jīng)濟(jì)秩序

新加坡國有企業(yè)從成立之初、迅速發(fā)展到私有化改革，極大地促進(jìn)和穩(wěn)定了國民經(jīng)濟(jì)增長，對穩(wěn)定市場經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)揮了不可或缺的重要作用。新加坡國有企業(yè)經(jīng)營效率高，在國民經(jīng)濟(jì)中也占有很大比重，其中淡馬錫控股公司可謂居功至偉。淡馬錫是新加坡財(cái)政部于1974年投資的一家公司，投資組合凈值不斷提高。Temasek Review 2021①來源：https：//www.temasekreview.com.sg/，March 31，2021。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2011年，淡馬錫投資組合凈值1930億新加坡元（以下簡稱新元），2021年投資組合凈值增加到3810億新元。

從1974年成立以來，淡馬錫的股東總回報(bào)率為15%，創(chuàng)造了世界國有企業(yè)盈利的神話。淡馬錫在新加坡國民經(jīng)濟(jì)中具有重要地位，直接掌管企業(yè)20多家，間接控制企業(yè)2000余家，覆蓋信貸、金融服務(wù)、多行業(yè)基金、交通與工業(yè)、能源與資源、消費(fèi)與房地產(chǎn)、電信媒體與科技、生命科學(xué)與綜合農(nóng)業(yè)等主要行業(yè)。Temasek Review 2021相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021年淡馬錫行業(yè)領(lǐng)域投資組合2830億美元，其中金融服務(wù)、電信媒體與科技、交通與工業(yè)、消費(fèi)與房地產(chǎn)分別為24%、21%、19%、14%；在新加坡10家規(guī)模最大的企業(yè)中，淡馬錫占7家。

不難看出，淡馬錫掌控著新加坡幾乎所有最重要、營業(yè)額最大的企業(yè)。包括新加坡航空有限公司、新加坡電信有限公司、新加坡地鐵有限公司、新加坡國際港務(wù)集團(tuán)、新加坡吉寶企業(yè)、新加坡電力集團(tuán)、萊佛士酒店、星展銀行有限公司和東方?；屎竭\(yùn)等國資背景企業(yè)。新加坡經(jīng)濟(jì)模式也因此被稱為“國家資本主義”［1］，即通過國家控制的私人企業(yè)進(jìn)行投資、主導(dǎo)以私營企業(yè)為主的資本市場，為國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長提供重要保障。

（二）創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)勞動保障

第二次世界大戰(zhàn)后，新加坡取得政治獨(dú)立。由于新加坡政治獨(dú)立以前受西方殖民者的長期統(tǒng)治或支配，因而其政治獨(dú)立之初經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極為薄弱，失業(yè)率居高不下，投資能力也相對有限，許多部門僅靠私營企業(yè)投資難以為繼。因此，新加坡政府面臨的首要難題就是創(chuàng)造工作機(jī)會，減緩就業(yè)壓力。由此，新加坡興辦國有企業(yè)：一方面，出于國家安全考慮，軍工企業(yè)由國家經(jīng)營；另一方面，國家投資興辦私人資本無力經(jīng)營的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共事業(yè)，這不僅創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會，降低了失業(yè)率，而且對整個社會生產(chǎn)和發(fā)展及勞動保障產(chǎn)生重要作用。

根據(jù)政府資本參與形式的不同，新加坡國有企業(yè)分為以法定機(jī)構(gòu)為代表的壟斷性國有企業(yè)和以政府控股公司為代表的競爭性國有企業(yè)。1986年，新加坡共有國有企業(yè)608家，其中法定機(jī)構(gòu)總收益132億新元，雇傭員工3.6萬人［2］。1990年，新加坡政府控股公司580家，年利潤51億美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的14.7%，帶動8.37萬人就業(yè)，占全國總勞動人數(shù)的5.4%［3］。2019年，淡馬錫以控股方式管理國聯(lián)公司23家，其中獨(dú)資公司14家、上市公司7家、有限責(zé)任公司2家，管轄大小各類公司2000余家，雇傭職工14萬人，創(chuàng)造總資產(chǎn)420億美元，約占GDP的8%［4］。

（三）保證重要經(jīng)濟(jì)部門獨(dú)立，推動經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

新加坡國有企業(yè)的作用不僅體現(xiàn)在穩(wěn)定與發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)與勞動力保障等方面，還體現(xiàn)在保證重要經(jīng)濟(jì)部門的獨(dú)立與發(fā)展上。

淡馬錫不僅是世界上運(yùn)營極為成功的國有企業(yè)，也是國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的成功典范，更重要的是其確保了新加坡重要經(jīng)濟(jì)部門的獨(dú)立與發(fā)展。1959年，新加坡從英國贏得自治，1965年與馬來西亞分離并成立新加坡共和國。誕生不久的新加坡經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極為薄弱，投資能力也非常有限，許多部門僅靠私營企業(yè)難以為繼，這促使新加坡采取以政府為主導(dǎo)、大力發(fā)展勞動密集型制造業(yè)的經(jīng)濟(jì)方針②Singapore：History.來源：https：//thecommonwealth.org/history，F(xiàn)ebruary 6，2022。。新加坡的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)均由政府投資興辦，鋼鐵、造船、石化、電信、民航、地鐵、港口等重要經(jīng)濟(jì)部門很快取得了獨(dú)立與發(fā)展。20世紀(jì)70年代，新加坡國有企業(yè)發(fā)展呈迅猛之勢，管控難度日益增大。新加坡政府研究決定，由財(cái)政部負(fù)責(zé)組建淡馬錫公司，專門經(jīng)管各類國聯(lián)企業(yè)。

在淡馬錫的培育下，新加坡涌現(xiàn)出如吉寶集團(tuán)、新加坡航空公司、新加坡國際港務(wù)集團(tuán)等一批具有國際水準(zhǔn)的大型國有企業(yè)，淡馬錫逐步掌控了新加坡幾乎所有最重要、營業(yè)額最大的經(jīng)濟(jì)部門，股票市價(jià)占整個新加坡股票市場的47%［5］，在很大程度上確保了重要經(jīng)濟(jì)部門的獨(dú)立與發(fā)展。

（四）提供大量資金積極抗擊新冠肺炎疫情，降低共患病風(fēng)險(xiǎn)

新冠肺炎疫情突如其來，在新加坡迅速蔓延。新冠肺炎疫情的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2022年3月21日，新加坡新增病例28697人，確診病例1015017人，與上周相比增加了7%，死亡病例1198人，與上周相比增加了3.9%［6］，直接對新加坡經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊。在新冠肺炎疫情蔓延背景下，以淡馬錫為首的新加坡國有企業(yè)多措并舉，提供了大量資金積極抗擊新冠肺炎疫情，各方面支援主要涉及物資馳援、護(hù)理與治療方案、防護(hù)與保障措施、檢測與診斷技術(shù)及遏制疫情蔓延與接觸追蹤等。其中，淡馬錫旗下的投資組合公司D'Crypt開發(fā)的“藍(lán)色通行證”（Blue Pass），服務(wù)人數(shù)超過83.5萬人。2021年4月，淡馬錫基金會提出第二次BYOB clean倡議，免費(fèi)發(fā)放消毒洗手液11.5萬升，抗菌口罩3000萬只［7］，極大地遏制了新冠肺炎疫情社區(qū)傳播，降低了共患病風(fēng)險(xiǎn)。新加坡國有企業(yè)積極抗擊新冠肺炎疫情，不僅延緩了疫情的擴(kuò)散，也在很大程度上確保了公共衛(wèi)生安全。

二、新加坡國有企業(yè)存在的問題

新加坡國有企業(yè)對促進(jìn)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展具有極其重要的作用，關(guān)乎新加坡國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的走向。但是，新加坡國有企業(yè)高度壟斷、效率日漸降低、制度寄生性腐敗等問題，使其發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也嚴(yán)重制約其健康發(fā)展。

（一）新加坡國有企業(yè)高度壟斷，極大限制了市場競爭

和許多國家一樣，新加坡通過國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了對整個經(jīng)濟(jì)生活的宏觀干預(yù)。新加坡國有資本控制著國家經(jīng)濟(jì)命脈，如自來水、電力、煤氣、郵政、電信、鐵路、航空等重要經(jīng)濟(jì)部門，具有高度壟斷性。

新加坡國有企業(yè)壟斷性在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)、保障社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)、反對外國壟斷資本等方面發(fā)揮了積極作用［8］，同時(shí)也產(chǎn)生了不少負(fù)面效應(yīng)，最直接的就是極大地限制了市場競爭，破壞了市場競爭機(jī)制，進(jìn)而影響社會資源優(yōu)化配置、企業(yè)技術(shù)升級及運(yùn)行效率。例如，作為新加坡國有企業(yè)的“領(lǐng)頭羊”，淡馬錫通過產(chǎn)權(quán)投資、控股參股等方式，直接控制企業(yè)23家，間接控制企業(yè)2000余家，形成了一個龐大系統(tǒng)的“資本帝國”。這些國有企業(yè)以通信、金融、地產(chǎn)、科技、航空為主要業(yè)務(wù)，與新加坡國民工作生活息息相關(guān)，不僅是新加坡經(jīng)濟(jì)增長的核心動力，更是民營企業(yè)難以涉足的投資領(lǐng)域，這在很大程度上限制了市場競爭，抬高了產(chǎn)品市場價(jià)格。

（二）新加坡國有企業(yè)效率日漸降低，虧損日漸顯現(xiàn)

效率是微觀企業(yè)的本質(zhì)，也是宏觀經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)前提。作為國民經(jīng)濟(jì)的微觀主體，國有企業(yè)效率直接關(guān)乎新加坡經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。生產(chǎn)效率低下、常年虧損，甚至虧損嚴(yán)重，是一些東盟國家國有企業(yè)的通病。即便是凈資產(chǎn)規(guī)模逼近2000億美元的新加坡國有企業(yè)淡馬錫，由于受經(jīng)濟(jì)全球化和信息化技術(shù)的沖擊，其效率也日漸降低，虧損現(xiàn)象日漸顯現(xiàn)。

新加坡作為資本主義國家，國有企業(yè)是其國民經(jīng)濟(jì)增長的核心動力。近年來，新加坡政府投資公司（GIC）和淡馬錫兩家公司慘遭虧損。2015—2016財(cái)年，GIC業(yè)績出現(xiàn)下滑，收益率從過去20年的4.9%降到4%。2016年，淡馬錫虧損240億新元，這是2009年以來凈值首次下滑，股東一年期回報(bào)率為-9.02%，與成立以來15%的總回報(bào)率形成極大反差①Two years after Li Guangyao's death，what has changed in Li Xian long's Singapore.來源：http：//www. bestchinanews.com/International/11729.html，July 24，2017。。2017年5月，GIC試圖減持瑞銀集團(tuán)股票，出售規(guī)模16億美元，對瑞銀的持股比例由原來的5.1%跌至2.7%，使其投資首次遭遇虧損，投資組合回報(bào)率也連年下跌。路透社統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，GIC在瑞銀投資虧損不低于40億瑞郎（約56億新元）［9］。此外，2018年以來，新加坡地鐵有限公司（SMRT Trains Ltd Pte）連續(xù)三年虧損，2018年虧損金額8590萬新元、2019年虧損15530萬新元、2020年虧損1980萬新元。隨著“改善法”及政府雇傭補(bǔ)貼計(jì)劃的實(shí)施，新加坡地鐵有限公司于2021年首次扭虧為盈，凈利為2390萬新元［10］。

新加坡國有企業(yè)出現(xiàn)虧損，原因主要?dú)w為三點(diǎn)：一是新加坡經(jīng)濟(jì)以服務(wù)業(yè)和制造業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重畸形。近幾年來，服務(wù)業(yè)和制造業(yè)增速下滑直接導(dǎo)致新加坡經(jīng)濟(jì)衰退，重創(chuàng)了其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。二是新加坡經(jīng)濟(jì)為外向型經(jīng)濟(jì)，具有敏感性與脆弱性。全球經(jīng)濟(jì)不景氣和不穩(wěn)定仍在繼續(xù)，作為以貿(mào)易為主的國家，新加坡經(jīng)濟(jì)極易遭受直接沖擊。三是新加坡國有企業(yè)偏安一隅，隨著發(fā)展中國家的快速發(fā)展，其外部競爭日漸加劇。不管是從內(nèi)部發(fā)展還是外部環(huán)境來看，新加坡國有企業(yè)面臨的形勢均不容樂觀。盡管新加坡近年經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)上升現(xiàn)象，但新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的弊端對國有企業(yè)虧損的影響日漸顯現(xiàn)。隨著社會的發(fā)展，以淡馬錫和GIC為代表的國有企業(yè)發(fā)展模式已不太適應(yīng)時(shí)代要求，開始日漸式微。

（三）新加坡國有企業(yè)制度寄生性腐敗，廉潔形象受到極大影響

新加坡國有企業(yè)由于缺乏明確的市場定位和比價(jià)，為實(shí)際經(jīng)辦人員獲得非市場收益留下了操作空間。同時(shí)，國有企業(yè)的非市場化管理、公有權(quán)力的介入過深，都成為新加坡國有企業(yè)腐敗現(xiàn)象的制度性土壤。

長期以來，新加坡被譽(yù)為全球最清廉的國家，2010年以來清廉指數(shù)均在84分以上，新加坡企業(yè)也因此享有高度廉潔的聲譽(yù)。然而近年來，新加坡廉潔形象因國有企業(yè)腐敗問題遭受極大影響。比如，新加坡某跨國公司在海外行賄長達(dá)數(shù)十年，以獲取東道國公司以及相關(guān)公司協(xié)議，為少數(shù)特權(quán)取得超額收入創(chuàng)造時(shí)機(jī)。海外尋租行賄案曝光以后，這家國有企業(yè)付出了慘重代價(jià)，除了上繳巨額罰金，還直接導(dǎo)致該企業(yè)首次出現(xiàn)虧損①Lawrence LOH.Bribe Case Rocks Singapore's Squeaky Clean Image.Think Business，Think Business from NUS Business School，Mar 12，2018。。此外，一些國有企業(yè)的前總裁或顧問因貪腐被調(diào)查的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅將面對一連串刑事罪名，還直接導(dǎo)致企業(yè)股價(jià)大幅下跌［11］。不難看出，貪腐抑制了企業(yè)對效率的追求，降低了經(jīng)濟(jì)增長效率，制約新加坡國有企業(yè)的良性發(fā)展。

三、新加坡國有企業(yè)改革的政策措施

面對上述問題，新加坡積極推進(jìn)國有企業(yè)改革。新加坡國有企業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是通過產(chǎn)權(quán)改革和對外開放，實(shí)現(xiàn)效率提升和引入競爭。新加坡圍繞改革與立法、企業(yè)改造和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面對國有企業(yè)進(jìn)行改革，呈現(xiàn)出較為系統(tǒng)的改革框架。

（一）完善企業(yè)法，加強(qiáng)政府對國有企業(yè)的監(jiān)管

新加坡政府對國有企業(yè)兼具管理者與股東雙重身份。為了有效隔離這種身份，新加坡建立了以淡馬錫為代表的國有控股公司，并對國有企業(yè)采取“政府—國有控股—政聯(lián)公司”三級管理模式。

新加坡憲法規(guī)定的國有控股公司主要有淡馬錫、GIC和新加坡國家發(fā)展部控股有限公司（MND），這些控股公司通過多渠道投資，形成了幾乎覆蓋各個行業(yè)的企業(yè)網(wǎng)絡(luò)。新加坡政府對國有控股公司秉持“無為而治”的態(tài)度，但委托代理問題在國有控股公司中依然存在。新加坡新憲法規(guī)定，任何國有控股公司董事或首席執(zhí)行官的任命或免職必須經(jīng)總統(tǒng)審批，至于具體人選則由財(cái)政部下設(shè)的財(cái)長公司董事任免會決定，除控股公司董事外，還包括控股公司向下轄子公司派出的董事長②Constitution of the Republic of Singapore.來源：https：//sso.agc.gov.sg/Act/CONS1963，F(xiàn)ebruary 11，2020。，以降低企業(yè)代理成本。在每個財(cái)政年度之前，國有控股公司須向政府提交或增加預(yù)算方案，以獲總統(tǒng)審批。新憲法還規(guī)定總審計(jì)長由總統(tǒng)任命，每屆6年，可連選連任，總統(tǒng)須確保往屆政府任期內(nèi)企業(yè)儲備金的安全①What is the President's role in safeguarding the reserves？來源：https：//www.mof.gov.sg/policies/reserves/what-is-the-president-s-role-in-safeguarding-the-reserves，March8，2022。。

1983年，新加坡國會通過的《法定機(jī)構(gòu)及政府公司（秘密保護(hù)）法》規(guī)定，未經(jīng)所在機(jī)構(gòu)授權(quán)，任何人不得通過職務(wù)披露所獲得或可以得到的信息、秘密或機(jī)密文件，否則視為犯罪行為。近年來，公眾日益關(guān)切國有資本投資回報(bào)，國有控股公司信息披露問題成為焦點(diǎn)，特別是淡馬錫對泰國Shin公司投資失敗后，該問題進(jìn)一步加?、赟ee Temasek.Should Be Accountable for Shin Deal：PM Lee.The Straits Times，January 15，2007。。在《法定機(jī)構(gòu)及政府公司（秘密保護(hù)）法》約束下，國有控股公司無法滿足商業(yè)化經(jīng)營中透明度的相關(guān)要求。關(guān)于國有控股公司的經(jīng)營信息是否保密，保密是否違反商業(yè)活動中的透明性原則，是否侵犯了全體國民知情權(quán)，仍是一個具有爭議性的話題③Transparency and Disclosure Practices of State-Owned Enterprises and their Owners，OECD.來源：https：//www.oecd.org/corporate/Transparency-Disclosure-Practices-SOEs，2020。。綜合來看，隨著新加坡國有企業(yè)法的相繼完善，新加坡國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理活動得以規(guī)范，國有企業(yè)監(jiān)管得以加強(qiáng)，國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)生活中仍發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

（二）實(shí)行滾動式私有化計(jì)劃，加快國有企業(yè)改革進(jìn)程

20世紀(jì)60年代起，特別是在70年代，新加坡國有企業(yè)經(jīng)歷了迅速發(fā)展，其在經(jīng)濟(jì)中的地位愈發(fā)重要，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到了重要推動作用。20世紀(jì)80年代中后期，新加坡經(jīng)濟(jì)急劇衰退，經(jīng)濟(jì)增長率大幅下跌④Singapore GDP growth（annual %）.來源：https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.K D.ZG？locations=SG&view=chart，F(xiàn)ebruary 10，2022。。經(jīng)濟(jì)波動緊隨其后，國有工業(yè)部門需求嚴(yán)重不足，造紙廠、紡織廠等小型國有企業(yè)紛紛倒閉，迫使新加坡政府對國有企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)整頓。

為減少政府在實(shí)業(yè)界的作用，1985年3月新加坡政府提出國有企業(yè)私有化計(jì)劃，讓私營企業(yè)在未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演主要角色，并于1986年1月成立政府企業(yè)私營化委員會。經(jīng)過一年的調(diào)查研究，該委員會提出10年內(nèi)逐步將4家法定機(jī)構(gòu)和23家國有企業(yè)私有化，被列入私有化的法定機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)主要有新加坡民航局、新加坡電信管理局、新加坡港務(wù)局和新加坡公共事業(yè)局，以及新加坡國際貿(mào)易公司、新加坡聯(lián)合工業(yè)公司、新加坡化學(xué)工業(yè)遠(yuǎn)東公司、新加坡興馬電機(jī)公司、新加坡大眾鋼鐵廠等，資產(chǎn)總額達(dá)59億新元［12］。1987年2月，新加坡國會批準(zhǔn)通過《公共部門私有化報(bào)告》，標(biāo)志著國有企業(yè)私有化綱領(lǐng)性文件正式形成，計(jì)劃40家法定機(jī)構(gòu)和600家政府企業(yè)10年內(nèi)撤資［13］，并出臺三大配套措施：一是國有企業(yè)從私營企業(yè)固有的商業(yè)領(lǐng)域中主動退出；二是深化和擴(kuò)展新加坡股市；三是減少國有企業(yè)與私營企業(yè)之間的市場競爭。在這次私有化浪潮中，新加坡國有企業(yè)私有化成效顯著。以1993年為例，以新加坡造幣廠、新加坡吉寶銀行為首的5家國有企業(yè)相繼上市，新加坡電信公司逐步實(shí)現(xiàn)私有化，出售股票籌集的資金占總資產(chǎn)的11%［14］。國有企業(yè)私有化名單并未涉及高新技術(shù)公司，私有化的實(shí)際實(shí)施也非常緩慢，下轄企業(yè)經(jīng)營方向雖有轉(zhuǎn)變，但涉足領(lǐng)域有增無減。

就國有企業(yè)私有化而言，新加坡實(shí)行滾動式私有化戰(zhàn)略。一方面，繼續(xù)確定私有化目標(biāo)，退出無須由政府加以促進(jìn)的領(lǐng)域；另一方面，通過使用股票轉(zhuǎn)讓資金繼續(xù)投資優(yōu)先領(lǐng)域，特別是“雙碳”目標(biāo)下那些高科技和資本密集的工業(yè)部門，其中測算和管理環(huán)境足跡依然是其投資和變革的主要推力。另外，新加坡國有企業(yè)改革采取了部分私有化模式，宣布私有化的國有企業(yè)一律實(shí)行政府控股，不允許私人特別是外國投資者控制國有企業(yè)。新加坡政府通過因勢利導(dǎo)和循序漸進(jìn)，在國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮了積極作用，兼具股東與管理者雙重身份，很大程度上加快了國有企業(yè)改革進(jìn)程。此外，國有企業(yè)私有化并未降低新加坡政府在經(jīng)濟(jì)中的重要作用，政府在船舶、電力、公共基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)鍵領(lǐng)域大多初始投資比例有增無減，在機(jī)械工業(yè)等主要工業(yè)領(lǐng)域也保持著絕對控股優(yōu)勢。

（三）引進(jìn)外資，參與國有企業(yè)改造

縱觀新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，大力吸引外資并利用外資參與國有企業(yè)改造是新加坡國有企業(yè)改革的重要舉措，不僅彌補(bǔ)了國有企業(yè)資金之不足，還有助于引進(jìn)國外先進(jìn)的技術(shù)和管理，調(diào)整國有企業(yè)投資方向。

第二次世界大戰(zhàn)后，東南亞國家紛紛獲得政治獨(dú)立，鞏固國家政權(quán)、改善人民生活、大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為迫切需要解決的難題。受墨西哥、韓國、中國臺灣等國家和地區(qū)大力吸引和利用外資的影響，20世紀(jì)60年代初新加坡率先轉(zhuǎn)變觀念，采取積極姿態(tài)吸引外資，大力發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)。20世紀(jì)80年代，全球經(jīng)濟(jì)迎來了新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮，資本密集型產(chǎn)業(yè)在外資的帶動下紛紛向政局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長較快的地區(qū)轉(zhuǎn)移，以新加坡、泰國為代表的東南亞國家有效承接了全球產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)移，通過多次修改吸引外資的相關(guān)法律，進(jìn)一步放寬對外資的限制，開始制定外資政策吸引外資［15］。換言之，在20世紀(jì)80年代，吸引和利用外資發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)和參與國有企業(yè)改造在新加坡已成共識。一個典型的例子是政府主導(dǎo)的裕廊工業(yè)區(qū)建設(shè)，即新加坡政府為吸引外資而進(jìn)行的規(guī)模龐大的工業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

現(xiàn)如今，新加坡憑借其優(yōu)越的地理位置和營商環(huán)境，已成為吸引外資的最有利地區(qū)之一。作為負(fù)責(zé)外商投資的主管部門，新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展局制定和實(shí)施了各種吸引外資的優(yōu)惠政策，意在將新加坡打造成全球最具吸引力的商業(yè)投資樞紐。新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年新加坡吸引固定資產(chǎn)投資118億新元，遠(yuǎn)超80億至100億新元的中長期目標(biāo)［16］。中國商務(wù)部發(fā)布的《新加坡—對外投資合作國別（地區(qū)）指南（2020年版）》顯示，除國防、廣播、印刷媒體、法律服務(wù)和住宅房地產(chǎn)受限外，新加坡對外資的運(yùn)作沒有設(shè)限，并給予國民待遇。新加坡不少國有企業(yè)借機(jī)引進(jìn)外資參與企業(yè)內(nèi)部改造，整改后的國有企業(yè)大多成為國家控股的股份公司或中外合資企業(yè)，而以半導(dǎo)體行業(yè)為代表的技術(shù)、資本密集型高科技行業(yè)從中獲益良多。目前，新加坡的集成電路設(shè)計(jì)中心超過30家、晶圓廠20家、裝備和測試企業(yè)10家，其出口份額占全球半導(dǎo)體設(shè)備的四分之一，成為當(dāng)下全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的重要節(jié)點(diǎn)［17］。

（四）多措并舉，優(yōu)化國有企業(yè)結(jié)構(gòu)

在東南亞地區(qū)，國有企業(yè)并購是國有企業(yè)改革中慣常性政策措施，并呈現(xiàn)金額大、領(lǐng)域廣的特點(diǎn)。新加坡、泰國和印度尼西亞是東南亞境內(nèi)并購最活躍的三大市場，而新加坡并購常發(fā)生于國有企業(yè)之間，已成為國有企業(yè)改革的重要舉措之一。2012年4月，星展銀行以72億美元并購印度尼西亞金融銀行，溢價(jià)增幅約52%［18］。2018年，新加坡前三季度境內(nèi)并購354億美元，超過2017年全年并購金額。其中科技領(lǐng)域最為活躍，共有21項(xiàng)，總值47億美元；其次是房地產(chǎn)領(lǐng)域，有7項(xiàng)，總值18億美元；再次是電信領(lǐng)域，有1項(xiàng)，總值15億新元；最后是醫(yī)藥領(lǐng)域，共有7項(xiàng)，總值9.28億美元，以及消費(fèi)領(lǐng)域，共9項(xiàng)，總值7.88億美元。以電信領(lǐng)域收購為例，新加坡吉寶企業(yè)和新加坡報(bào)業(yè)控股集團(tuán)（SPH）聯(lián)合收購第一通（Mobile One）。新加坡境外并購項(xiàng)目也不少。2018年上半年，GIC和淡馬錫境外并購金額140億美元［19］。

在新加坡國有企業(yè)改革進(jìn)程中，國有企業(yè)間合并與重組也較常見。2018年6月，新加坡國際企業(yè)發(fā)展局（IE Singapore）和新加坡標(biāo)新局（SPRING Singapore）合并為新加坡企業(yè)發(fā)展局，新加坡通過整合兩局的國際網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)專長，為新加坡企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、拓展海外業(yè)務(wù)提供整套服務(wù)①Enterprise Singapore formed to grow stronger companies.來源：https：//www.enterprisesg.gov.sg/media-centre/media-releases/2018/april/enterprise-singapore-formed-to-grow-stronger-companies，April 2，2018。。新加坡企業(yè)發(fā)展局綜合了發(fā)展局和標(biāo)新局的雙重比較優(yōu)勢，能更好地提升企業(yè)競爭力，以應(yīng)對后疫情背景下瞬息萬變的全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

綜合來看，新加坡國有企業(yè)改革將多種措施相結(jié)合，效果較為明顯。由于每個時(shí)期國有企業(yè)情況不同，改革進(jìn)度也不同，因而每個國有企業(yè)改革方案的側(cè)重點(diǎn)也不盡相同，選擇方案也有所側(cè)重，以期從整體和戰(zhàn)略上改善國有企業(yè)經(jīng)營管理狀況，增強(qiáng)企業(yè)市場競爭力，強(qiáng)化企業(yè)活力。同時(shí)，這些政策和措施相結(jié)合在很大程度上緩解了國有企業(yè)困境、優(yōu)化了國有企業(yè)結(jié)構(gòu)，成為新加坡國有企業(yè)改革進(jìn)程中的重要方案。

四、新加坡國有企業(yè)改革的成效與主要障礙

經(jīng)過新加坡歷屆政府的努力，新加坡國有企業(yè)改革取得初步成效，主要表現(xiàn)在國有企業(yè)數(shù)量逐步減少但作用依然重要、上繳利潤增加、競爭能力提高等方面，呈現(xiàn)向好趨勢。

（一）新加坡國有企業(yè)改革的成效

1. 新加坡國有企業(yè)比重和數(shù)量逐漸減少但作用依然重要。新加坡是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)國家，其國有企業(yè)獨(dú)具特色，以獨(dú)資、控股等形式滲透到國民經(jīng)濟(jì)各個領(lǐng)域。根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和投資狀況，改革后的國有企業(yè)數(shù)量逐步減少。1968—1986年，新加坡政府除繼續(xù)投資社會基礎(chǔ)設(shè)施部門外，還開始大量投資工商業(yè)領(lǐng)域，創(chuàng)建了很多國有企業(yè)，截至1986年，新加坡政府約有國有企業(yè)608家。1986—1994年，新加坡大規(guī)模推行私有化改革，到1990年24家國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)私有化，其中17家國有企業(yè)股份全部出售，7家國有企業(yè)股份部分出售［20］。

以淡馬錫為例，截至2015年，在其投資組合中涉及企業(yè)45家，覆蓋金融服務(wù)業(yè)、交通與工業(yè)、能源與資源、消費(fèi)與房產(chǎn)、電信媒體與科技、生命科學(xué)與農(nóng)業(yè)六大領(lǐng)域。官方數(shù)據(jù)顯示，淡馬錫以控股方式管理的國有企業(yè)剩余23家，其中獨(dú)資企業(yè)14家、上市公司7家、責(zé)任公司2家［21］。Temasek Review 2021、Temasek Review 2020數(shù)據(jù)顯示，這些企業(yè)的資產(chǎn)收益率呈穩(wěn)健增長趨勢，2019年資產(chǎn)收益率為2.3%、2020年為1.5%、2021年為8.7%。改革后，新加坡國有企業(yè)數(shù)量減少了，但并不意味著其退出了經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場，反而更具競爭優(yōu)勢和活力，不斷向新區(qū)進(jìn)軍、向高科技挑戰(zhàn)，迅速以信息技術(shù)、低碳等產(chǎn)業(yè)趕上歷史潮流。

目前，新加坡已是成熟的經(jīng)濟(jì)體。隨著全球政治、經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域的不確定性因素增多，新加坡很難像過去一樣保持5%～6%的經(jīng)濟(jì)增速，未來10年有可能維持在2%～3%［22］。在新冠肺炎疫情背景下，新加坡國有企業(yè)繼續(xù)對外開放與世界接軌，繼續(xù)與時(shí)俱進(jìn)增強(qiáng)創(chuàng)新能力，繼續(xù)探索與政府和國民合作新模式，繼續(xù)落實(shí)與經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)策略，并力爭在推進(jìn)“智慧國家2025計(jì)劃”中發(fā)揮不可或缺的重要作用。誠然，以上這些也將反過來進(jìn)一步挖掘新加坡國有企業(yè)潛力，從而推動新加坡國有企業(yè)改革成效實(shí)現(xiàn)新突破。

2. 新加坡國有企業(yè)上繳利潤增加并呈遞增趨勢。淡馬錫是新加坡最大的國有投資控股公司，專門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的運(yùn)營與管理，產(chǎn)業(yè)涉及各個領(lǐng)域，其中大多是新加坡的核心企業(yè)，主導(dǎo)著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈。在法律上，淡馬錫是一個企業(yè)和私人領(lǐng)域的法人，而非政府機(jī)構(gòu)和公共領(lǐng)域的管理者①Erick Brimen.Temasek and the Singapore Model.來源：https：//www.erickbrimen.com/post/temaseand-the-singapore-model，July 23，2018。。

淡馬錫由財(cái)政部100%持股，并由財(cái)政部投資司負(fù)責(zé)監(jiān)督，每年從下屬公司獲取紅利，并將50%的利潤上繳財(cái)政部②FAQs（frequently asked questions）.來源：https：//www.temasek.com.sg/en/faqs，March 13，2022.。2011年以來，淡馬錫加大了對科技、消費(fèi)、綜合農(nóng)業(yè)、生命科學(xué)、非銀行金融服務(wù)等領(lǐng)域的投資，這些重點(diǎn)行業(yè)大多以科技驅(qū)動，2017年投資組合800億新元，占總投資組合的26%，與2011年相比增長了8倍③Temasek going slow on its investment plan.The Star，July 11，2018。，推動了淡馬錫營業(yè)收入穩(wěn)健增長。受疫情影響，2021年淡馬錫資產(chǎn)收益為1109億新元，同比下降6.5%④Temasek Review 2021.來源：https：//www.temasekreview.com.sg/，March 31，2021。。隨著年度紅利的日漸增加，股東回報(bào)率也呈上升趨勢，Temasek Review 2021相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，淡馬錫2021財(cái)年投資額490億新元，脫售額390億新元，1年期股東回報(bào)率為24.53%、20年期股東回報(bào)率為8%。在日漸復(fù)雜的疫情環(huán)境下，淡馬錫繼續(xù)投入技術(shù)升級，在信息科技和網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)方面相繼采取措施，通過構(gòu)建敏捷工作組和可持續(xù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步研發(fā)區(qū)塊鏈、人工智能、環(huán)保足跡等高新技術(shù)。得益于淡馬錫所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，淡馬錫利潤逐年增加，上繳利潤也隨之遞增呈上升趨勢。

綜合來看，新加坡大多國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了盈利，上繳利潤不斷增加，呈現(xiàn)上升趨勢。隨著改革的進(jìn)一步深入，新加坡國有企業(yè)上繳利潤整體呈上升趨勢。誠然，也不排除一些國有企業(yè)因疫情沖擊出現(xiàn)短期虧損的可能。

（二）新加坡國有企業(yè)改革面臨的主要障礙

盡管新加坡國有企業(yè)改革取得初步成效，凈利水平也有所提高，但其依然面臨盈利能力堪憂、監(jiān)督管理缺乏、運(yùn)營效率較低、市場化程度不高、資本結(jié)構(gòu)性失衡等問題。

1. 新加坡國有企業(yè)虧損局面得以扭轉(zhuǎn)，但持續(xù)盈利能力堪憂。新加坡國有企業(yè)改革獨(dú)具特色，通過改革縮減國有企業(yè)規(guī)模、提高資本投資效率，以此改進(jìn)國有企業(yè)在新加坡體制中的運(yùn)行缺陷，推進(jìn)國內(nèi)資本市場的成熟與發(fā)展。

新加坡政府通過國有企業(yè)改革，提高了國有企業(yè)運(yùn)營效率。新加坡民營資本市場規(guī)?？捎^，也為國有企業(yè)改革提供了便利條件。新加坡國有企業(yè)改革成績驕人，經(jīng)驗(yàn)也十分豐富，尤其是淡馬錫模式可謂是國有企業(yè)經(jīng)營管理的典范，呈現(xiàn)董事制度健全有效、控制方式分層遞進(jìn)、人才選聘市場導(dǎo)向等特點(diǎn)。但由于新加坡經(jīng)濟(jì)模式存在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、外向型經(jīng)濟(jì)具有明顯的脆弱性與敏感性等弊端，新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越受到疫情等外部因素的影響，易受國際市場價(jià)格波動和西方國家經(jīng)濟(jì)形勢的浸染，這對國有企業(yè)盈利能力的影響日漸明顯，導(dǎo)致國有企業(yè)持續(xù)盈利水平日漸降低。

2. 新加坡國有企業(yè)凈利水平有所提高，但運(yùn)營效率有待提高。自1974年成立起至2004年9月，淡馬錫從未公布財(cái)務(wù)報(bào)表。2014年10月，淡馬錫首次公開2003年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，其規(guī)模可與通用電氣、西門子等跨國公司相媲美，投資組合市值1030億新元，同比增加15%，凈利潤76億新元①Temasek Review 2004.來源：https：//www.temasek.com.sg/content/dam/temasek-corporate/ourfinancials/investor -library/annual-review/en-tr-thumbnail-and-pdf/TR04_Secured.pdf，October 1，2004。。2014年，淡馬錫凈利潤11億新元，與2005年相比增長37.5%。多年以來，淡馬錫年復(fù)合回報(bào)率約16%，遠(yuǎn)超過新加坡同期股市回報(bào)率和GDP增速。淡馬錫主席表示，盡管歐洲風(fēng)險(xiǎn)向全球擴(kuò)散，全球疫情日益蔓延，淡馬錫營業(yè)凈利率水平仍處于健康區(qū)間，Temasek Review 2021、Temasek Review 2020相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，淡馬錫2019年?duì)I業(yè)凈利水平為10.3%、2020年為7.4%、2021年為50.9%?？傊?，改革后的新加坡國有企業(yè)營業(yè)凈利水平不斷提高。然而，隨著全球經(jīng)濟(jì)放緩、俄烏沖突升級、加息進(jìn)程暫停及本土房地產(chǎn)市場降溫，新加坡國有企業(yè)盈利指標(biāo)等數(shù)據(jù)根本無法掩蓋其整體增長乏力的事實(shí)，國有企業(yè)運(yùn)營效率也有待提高。不難看出，經(jīng)過改革，新加坡國有企業(yè)的凈利水平相繼增加，但受全球疫情、金融危機(jī)、社會體制、國有企業(yè)弊端、市場競爭等因素影響，新加坡國有企業(yè)遭受內(nèi)外環(huán)境的雙重沖擊，直接導(dǎo)致其運(yùn)營效率增長乏力，成為新加坡亟待解決的難題。

此外，新加坡國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)逐步規(guī)范，但市場化程度依舊不高。通過歷屆政府的努力，新加坡大多國有企業(yè)進(jìn)行了股份制改革，公司治理結(jié)構(gòu)逐步規(guī)范，現(xiàn)代公司治理框架初步形成。但新加坡國有企業(yè)市場化程度依然不高，在一些多元股權(quán)的國有企業(yè)中，一股獨(dú)大的現(xiàn)象仍較常見，淡馬錫極具代表性。新加坡不少國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)表面上看似完善，實(shí)則依舊存在治理體系不健全、經(jīng)營機(jī)制須轉(zhuǎn)變、治理能力待提高等問題。

綜合來看，經(jīng)過幾十年的改革，新加坡不少國有企業(yè)扭虧為盈，凈利水平也呈增長態(tài)勢。但也不可忽視新加坡國有企業(yè)改革面臨的障礙，持續(xù)盈利能力堪憂、運(yùn)營效率較低、市場化程度不高、國有資本結(jié)構(gòu)性失衡等問題仍是制約新加坡國有企業(yè)改革的主要因素，也是其改革過程中亟待解決的難題。

五、新加坡國有企業(yè)改革對中國的啟示

新加坡國有企業(yè)改革有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有慘痛的教訓(xùn)。中國借鑒新加坡國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)、避免教訓(xùn)，有助于推進(jìn)國有企業(yè)深化改革。

（一）借鑒新加坡國有企業(yè)私有化中的有益經(jīng)驗(yàn)，但中國要基于自身國情正確取舍

新加坡工業(yè)化早期，對國有企業(yè)實(shí)行較多的政府干預(yù)，其成效也較明顯。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新階段，新加坡政府干預(yù)甚至過度干預(yù)的經(jīng)濟(jì)措施與市場規(guī)則相沖突，很大程度上造成了市場扭曲。在這樣的背景下，新加坡政府減少經(jīng)濟(jì)干預(yù)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)自由化、推行國有企業(yè)私有化、鼓勵民營企業(yè)發(fā)展等，以提高大型國有企業(yè)和整個行業(yè)的運(yùn)營效率。

新加坡推行國有企業(yè)私有化，一方面可減少國有資產(chǎn)不必要的流失；另一方面，國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移可以實(shí)現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理發(fā)展戰(zhàn)略。新加坡國有企業(yè)通過階段性發(fā)展，不少成為國民經(jīng)濟(jì)的重要力量，通過出售股權(quán)抽回部分資金，投入現(xiàn)階段亟須發(fā)展的領(lǐng)域［23］。同時(shí)，新加坡國有企業(yè)股票上市，可以擴(kuò)大股票交易規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)效益，加強(qiáng)金融系統(tǒng)對企業(yè)經(jīng)營活動的監(jiān)督，更重要的是，可以實(shí)現(xiàn)員工持股，調(diào)動員工的積極性。但是，新加坡國有企業(yè)私有化也有其局限性，因?yàn)樗接谢蕴岣咝蕿槟康?，國有企業(yè)改革后經(jīng)濟(jì)效率可能提高了，社會成本也可能相應(yīng)增加，甚至?xí)^企業(yè)的預(yù)期收益。

可見，新加坡國有企業(yè)私有化有一定的積極效應(yīng)，其中的一些有益經(jīng)驗(yàn)，諸如減少政府干預(yù)、鼓勵民營企業(yè)發(fā)展、推動國有企業(yè)上市、實(shí)現(xiàn)員工持股等值得借鑒。但以自由市場為基礎(chǔ)的私有化改革并不適合中國國情。我國國有企業(yè)改革是在堅(jiān)持公有制為主體的前提下，推動國有企業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)深入融合，其改革的目的不是削弱國有企業(yè)，而是適應(yīng)市場資源配置機(jī)制的運(yùn)行，優(yōu)化自身產(chǎn)權(quán)組織形式和經(jīng)營管理機(jī)制，以將國有企業(yè)打造成自主經(jīng)營、自主競爭、自我發(fā)展和自我約束的市場主體。因此，我國在國有企業(yè)改革過程中應(yīng)高度警惕一些將國有企業(yè)私有化的極端做法。如若將國有企業(yè)改革簡單理解為產(chǎn)權(quán)私有化，這不僅達(dá)不到改革的預(yù)期效果，還會使國有企業(yè)改革面臨的問題惡化。

（二）借鑒新加坡國有民營中的有益經(jīng)驗(yàn)，突出內(nèi)涵式管理

一般而言，國有民營是指國有企業(yè)部分內(nèi)容的經(jīng)營權(quán)由民營企業(yè)或個人單位承包的情形。20世紀(jì)70年代，新加坡國有企業(yè)基本由政府投資經(jīng)營，多數(shù)還實(shí)現(xiàn)盈利。相較于民營企業(yè)，新加坡國有企業(yè)在機(jī)制上還存在一些問題。為提高國有企業(yè)效率，新加坡政府通過立法等形式，從20世紀(jì)80年代開始推行國有民營，涉及公共設(shè)施、公共事業(yè)、城市交通、道路碼頭等領(lǐng)域。

新加坡實(shí)行國有民營，有一定的積極作用：一是政府不必直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動，較好地解決了國有企業(yè)行政化等問題，也減輕了政府負(fù)擔(dān)；二是國有企業(yè)與私人大財(cái)閥掛鉤，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)資本與金融資本有機(jī)結(jié)合，促使國有企業(yè)發(fā)揮更大效用；三是國有企業(yè)通過上市，出售部分國有資產(chǎn)，使政府手中掌握更多資金，用于投資或建設(shè)其他事業(yè)，更為關(guān)鍵的是國有資本并未削弱，反而為政府節(jié)約了龐大的支出成本。需要注意的是，新加坡不少股份制企業(yè)由原國有大中型企業(yè)改制而成。顯然，國有民營有利于新加坡通過控股方式，用較少的資金控制更多的資源，以維護(hù)國有企業(yè)在整個國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位。

新加坡國有民營有其積極意義，其中一些有益經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。當(dāng)前，混合所有制改革是我國國企改革的主要方向。國有企業(yè)混合所有制改革即在不改變所有制性質(zhì)的前提下，企業(yè)的所有者以合同或入股的形式，通過引入個體經(jīng)營機(jī)制，使所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離、使所有制公有化與經(jīng)營方式私營化相融合。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，面對我國要素資源的日益緊張與成本高企，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》相繼出臺，混合所有制改革成為國有企業(yè)改革的主要方向。研究表明，我國國有企業(yè)引入民營機(jī)制和資本成為混合所有制企業(yè)以后，國有企業(yè)政策性和社會性負(fù)擔(dān)有所降低，創(chuàng)新水平有所提高，企業(yè)績效和生產(chǎn)效率均有改善［24］。我國國有企業(yè)混合所有制改革可以借鑒新加坡國有民營中的一些有益經(jīng)驗(yàn)，如突出內(nèi)涵式管理，通過向管理要效益、重視教育投資以及依靠現(xiàn)代科技等方式實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。

（三）完善社會保障體系，緩解企業(yè)壓力

在新加坡，社會保障工作被視為搞活國有企業(yè)的重要方法，成功地減輕了企業(yè)社會負(fù)擔(dān)，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部條件。新加坡國有企業(yè)不辦社會保險(xiǎn)，職工住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等由政府統(tǒng)一組織施策，效果十分明顯。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，新加坡公積金制度由一項(xiàng)老年儲蓄計(jì)劃逐漸演變成向社會所有人提供廣泛服務(wù)的社保制度。與中央公積金制度相配套的還有“居者有其屋計(jì)劃”（Home Ownership Scheme）。據(jù)亞洲人口排行榜數(shù)據(jù)，2021年，新加坡常住人口約545萬人，本國公民350萬人，占比64.2%①Population and Population Structure.來源：https：//www.singstat.gov.sg/find-data/search-by-theme/population/population-and-population-structure/latest-data，March 20，2022。，其中80%以上的新加坡公民享有政府租屋，人均住房面積早在2005年已達(dá)25平方米②Why 80% of Singaporeans live in government-built flats.The Economist，July 6，2017。。完善社會保障體系，可有效維護(hù)新加坡國有企業(yè)員工的經(jīng)濟(jì)需求和合法權(quán)益，提升國有企業(yè)的綜合實(shí)力，已成為新加坡國有企業(yè)改革的重要經(jīng)驗(yàn)之一。

目前，中國社會保障體系還不太完善，存在覆蓋范圍窄、保障水平低、法律不健全等問題。作為社會保障制度的重要內(nèi)容，“五險(xiǎn)一金”制度的建立提高了國有企業(yè)職工承受風(fēng)險(xiǎn)的能力。然而，我國“五險(xiǎn)一金”大多還是由企業(yè)上繳，繳納金的逐年增加，給國有企業(yè)發(fā)展帶來了沉重負(fù)擔(dān)，倒逼企業(yè)降低成本。對此，我國應(yīng)正確處理國有企業(yè)改革與社會保障體系改革的配套關(guān)系，堅(jiān)持“漸進(jìn)式”改革策略，通過降低企業(yè)繳納基數(shù)和繳納比例，分別設(shè)立不同種類的保險(xiǎn)基金，根據(jù)基金性質(zhì)和目標(biāo)的不同，采取不同的運(yùn)營機(jī)制和管理模式，以緩解企業(yè)壓力。

（四）管理體制改革應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展

新加坡在調(diào)節(jié)政府與國有企業(yè)之間關(guān)系時(shí)，采用了兩種經(jīng)濟(jì)職能和運(yùn)行方式不同的中介機(jī)構(gòu)，分別是法定機(jī)構(gòu)和控股公司。作為國有資產(chǎn)的一種管理形式，新加坡法定機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)可概括為四點(diǎn)：一是依據(jù)議會批準(zhǔn)通過的單獨(dú)法令設(shè)立并委托有關(guān)部門；二是具有特定的任務(wù)和完成任務(wù)的特殊權(quán)力；三是主要承擔(dān)政府行為，代表政府制定相應(yīng)的法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策，并協(xié)調(diào)職責(zé)范圍內(nèi)的相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動，而這些行為不以營利為目的；四是國有企業(yè)子公司的經(jīng)營范圍限定在法定機(jī)構(gòu)的職責(zé)之內(nèi)，其經(jīng)營管理按《新加坡公司法》運(yùn)營，照章納稅自負(fù)盈虧［25］。此外，新加坡還實(shí)施經(jīng)濟(jì)立法，推行積極的經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策，采取各種經(jīng)濟(jì)鼓勵政策、控股方法和財(cái)政監(jiān)督等措施，以完善新加坡國有企業(yè)管理模式?？傊?，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的管理體制，是新加坡實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)改革與發(fā)展目標(biāo)的重點(diǎn)。

新加坡國有企業(yè)管理體制獨(dú)具特色，一些政企分離、政資分開、商業(yè)運(yùn)行和優(yōu)勝劣汰的經(jīng)驗(yàn)與做法對我國建立現(xiàn)代企業(yè)制度、推進(jìn)國有企業(yè)改革、搞好國有資產(chǎn)管理等具有重要的借鑒意義。當(dāng)前，我國國有企業(yè)改革進(jìn)入了關(guān)鍵階段，未來應(yīng)繼續(xù)深入推進(jìn)國有大型企業(yè)股份制改革，建立健全公司法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制，適時(shí)建立適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求的激勵約束機(jī)制等。

（五）淡馬錫模式并非萬能，須辯證看待

目前，新加坡形成了一套管理經(jīng)營性資產(chǎn)和投資的有效體制，而淡馬錫是典型代表。淡馬錫負(fù)責(zé)新加坡政府在國內(nèi)外的直接投資，較好地解決了一般國有企業(yè)管理所存在的問題③Li Yang.Singapore's Temasek to be 'model' for SOE reform.China Daily，January 28，2014。，比如經(jīng)營者素質(zhì)較低、職工積極性不高、國有企業(yè)惰性、政府干涉過多、監(jiān)督不到位等問題。

淡馬錫掌握著新加坡國民經(jīng)濟(jì)命脈，佐證了國有資本效率同樣可以有效發(fā)揮［26］。淡馬錫模式主要包括以下內(nèi)容：（1）通過國有控股公司行使出資人權(quán)利。新加坡政府不直接管控國有企業(yè)，而是設(shè)立國家控股公司并由其代表國家持有國有企業(yè)股權(quán)，行使股東權(quán)利，這種“抓大放小”的國有資產(chǎn)管理方式，有助于國有經(jīng)濟(jì)對國民經(jīng)濟(jì)的有效控制。（2）建立科學(xué)有效的法人治理結(jié)構(gòu)。淡馬錫公司由新加坡政府財(cái)政部全資所有，政府對企業(yè)的經(jīng)營活動監(jiān)管不干預(yù)、審核不承諾、鼓勵不失控，其股東、董事會、管理層責(zé)權(quán)利清晰，既各司其職，又相互制衡。（3）完全市場化運(yùn)作。淡馬錫以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，以追求利潤和股東利益為目標(biāo)，在適度考量產(chǎn)業(yè)政策的前提下，遵照市場規(guī)則自主經(jīng)營。（4）重視企業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)。淡馬錫用人理念是任人唯賢，選拔經(jīng)營者時(shí)采取市場化運(yùn)作方式，面向全球招攬人才，薪酬水平與國際接軌，確保獲得高素質(zhì)的管理者。（5）重視內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)防范。淡馬錫特別注重風(fēng)險(xiǎn)管理，其審計(jì)制度規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制合理，并得到了有效的運(yùn)行。淡馬錫模式并非萬能，也有不少缺陷，比如抗風(fēng)險(xiǎn)能力偏弱，因?yàn)榈R錫將眼光主要集中于新加坡和亞洲，嚴(yán)重依賴國際市場和金融投資，如若發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)極易受到牽連。

就我國而言，應(yīng)正確處理國有企業(yè)改革與各項(xiàng)體制改革的配套關(guān)系，加強(qiáng)對國有企業(yè)的監(jiān)督約束。2020年9月，《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》的發(fā)布，使得國內(nèi)關(guān)于學(xué)習(xí)借鑒淡馬錫模式的呼聲不斷出現(xiàn)［27］。有些人認(rèn)為淡馬錫模式是“萬能藥”，可以采取“拿來主義”直接為我所用。不可否認(rèn)，淡馬錫法人治理結(jié)構(gòu)、投資體制及其運(yùn)作和管理方式確實(shí)有獨(dú)到之處，但淡馬錫模式不一定適合中國①China rejects Singapore model for state-owned enterprise reform.Financial Times，July 20，2017。。且不說新加坡是城市國家，與中國情況不同，單就其家族式的管理模式而言就值得商榷。更何況淡馬錫流動性的投資方式對中國國有企業(yè)改革來說不具有完全的可借鑒性。

綜上所述，新加坡國有企業(yè)改革體現(xiàn)了從實(shí)際條件出發(fā)、以使用效果為導(dǎo)向、以理性來設(shè)計(jì)制度和作出決策的特點(diǎn)。經(jīng)過幾十年的改革，新加坡國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制發(fā)生了很大變化。除少數(shù)企業(yè)外，相當(dāng)數(shù)量的新加坡國有企業(yè)已成為由政府控股的股份企業(yè)，大多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)成為獨(dú)立自主經(jīng)營的市場主體，并且累積了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，值得我國借鑒。但是，新加坡國有企業(yè)改革過程中也存有不少教訓(xùn)和問題，尤其是貪腐漸顯、進(jìn)程緩慢等，還有一些計(jì)劃國有企業(yè)全部私有化的極端做法，我國在國有企業(yè)改革過程中都應(yīng)有意識地避免，少走彎路。