馬琳昆

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042）

黨的力量來(lái)自組織，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)[1]。無(wú)論該政黨以何種方式創(chuàng)建，或以何種性質(zhì)存在和發(fā)展，都必須通過(guò)其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)來(lái)運(yùn)作其政治過(guò)程[2]。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，黨的組織法規(guī)調(diào)整了黨的各級(jí)各類(lèi)組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)，規(guī)范了黨的中央組織、地方組織、基層組織和黨組、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)等不同層級(jí)與不同類(lèi)型的黨組織[3]。截至2021年7月，中國(guó)共產(chǎn)黨現(xiàn)行有效的黨的組織法規(guī)共153部，其中，中央黨內(nèi)法規(guī)15部、部委黨內(nèi)法規(guī)1部、地方黨內(nèi)法規(guī)137部，對(duì)黨的組織體系、黨內(nèi)選舉、組織工作、象征標(biāo)志等方面作出了相應(yīng)規(guī)定，為健全黨的組織法規(guī)體系提供有力支撐[4]。本文通過(guò)研究黨的組織配置制度的概念與黨的組織法規(guī)中的類(lèi)型模式，試圖回應(yīng)黨的組織職權(quán)配置中的難題，以提升黨的組織工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平。

一、黨的組織配置制度的內(nèi)涵厘定

黨的組織配置制度可從黨的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置與黨的組織職權(quán)配置兩個(gè)層面分析，二者是一體兩面的關(guān)系：作為黨組織存在的外在表現(xiàn)形式，組織結(jié)構(gòu)設(shè)定了黨內(nèi)與黨外的組織關(guān)系；作為黨組織的內(nèi)在功能定位，職權(quán)配置解決了各層級(jí)、各類(lèi)型黨組織之間，以及組織與成員之間、成員之間的利益沖突。

（一）黨的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置

政黨組織結(jié)構(gòu)是研究政黨無(wú)法回避的問(wèn)題，一個(gè)運(yùn)作良好的政黨應(yīng)當(dāng)具備完備的組織結(jié)構(gòu)體系，其不僅影響著政黨在政治體系中的發(fā)揮，也決定著政黨能否完成政治過(guò)程和政治使命。從社會(huì)學(xué)意義上講，組織結(jié)構(gòu)是指“一個(gè)組織系統(tǒng)內(nèi)各構(gòu)成部分或各個(gè)部分間所確定的關(guān)系形式”[5]。由于馬克思主義專(zhuān)家學(xué)者并未創(chuàng)設(shè)“政黨組織結(jié)構(gòu)”的概念，立足社會(huì)學(xué)的視角，可將政黨組織結(jié)構(gòu)定義為政黨內(nèi)部組織之間、政黨內(nèi)個(gè)體與組織間、政黨內(nèi)個(gè)體與個(gè)體間的關(guān)系及存在的形式，即政黨本身的組織形態(tài)、活動(dòng)樣式以及各要素之間相互關(guān)系。部分學(xué)者以政黨組織結(jié)構(gòu)要素為起點(diǎn)，提出“五要素說(shuō)”[6]、“三要素說(shuō)”[7]、“兩部分說(shuō)”[8]等觀點(diǎn)。

通過(guò)梳理不難發(fā)現(xiàn)，主流觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨組織結(jié)構(gòu)要素主要涵蓋以下內(nèi)容：其一，黨的意識(shí)形態(tài)。黨的意識(shí)形態(tài)是黨組織存在的理論基礎(chǔ)，也是組織的文化結(jié)構(gòu)。中國(guó)共產(chǎn)黨的意識(shí)形態(tài)是以馬克思主義為核心的意識(shí)形態(tài)，黨的綱領(lǐng)、任務(wù)目標(biāo)、時(shí)代理念、價(jià)值觀念、組織原則等是建構(gòu)具有思想吸引力和政治凝聚力的馬克思主義政黨意識(shí)形態(tài)的根本內(nèi)容。其二，黨的權(quán)力配置。作為組織結(jié)構(gòu)的靜態(tài)要素，權(quán)力代表了影響力、強(qiáng)制力、支配力。從組織運(yùn)行角度可以將權(quán)力劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，與組織權(quán)力對(duì)應(yīng)的是組織承擔(dān)的職責(zé)，如何從權(quán)力等級(jí)性與決策統(tǒng)一性配置黨內(nèi)各類(lèi)權(quán)責(zé)關(guān)系，對(duì)黨的組織結(jié)構(gòu)具有特殊意義。其三，黨的組織成員。作為組織結(jié)構(gòu)的人員要素，黨的組織成員是組織功能發(fā)揮的載體，包括了黨組織和黨員。其四，組織運(yùn)行制度。作為組織結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)要素，組織運(yùn)行制度不僅以相同的價(jià)值追求將成員聚集于一體，還通過(guò)活動(dòng)提高成員的積極性。

（二）黨的組織職權(quán)配置

黨的組織職權(quán)配置旨在保證黨組織的穩(wěn)定，促使組織內(nèi)職權(quán)配置制度化。制度化可通過(guò)以下兩方面進(jìn)行衡量：一是組織之于其環(huán)境的自主程度；二是組織的體系化程度，即組織內(nèi)不同部門(mén)之間相互依賴(lài)的程度[9]?？疾旖M織的自主程度和組織之間的依賴(lài)程度需要進(jìn)一步分解梳理黨內(nèi)組織關(guān)系。組織在特定環(huán)境中享有的權(quán)力類(lèi)型是其表現(xiàn)自主性的基石，基于組織之間職權(quán)的關(guān)系決定了組織相互之間的依賴(lài)性。馬克思主義政黨的組織模式是通過(guò)黨員參加黨的一個(gè)基層組織，同屬一個(gè)地區(qū)的若干基層組織再組成地方組織，地方組織受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)[10]。黨員所屬的黨組織在從事黨內(nèi)外活動(dòng)時(shí)，會(huì)根據(jù)組織職權(quán)的特性與功能，分別承擔(dān)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這三類(lèi)權(quán)力的相互制約和相互協(xié)調(diào)，構(gòu)成黨的組織權(quán)力的結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制。黨的組織開(kāi)展工作活動(dòng)時(shí)一般要行使兩種權(quán)力：一種是依規(guī)對(duì)外執(zhí)行公務(wù)，另一種是管理本單位內(nèi)部事務(wù)[11]。譬如，在黨組織行使職權(quán)對(duì)內(nèi)進(jìn)行管理時(shí)，即存在“黨員—黨的基層組織—黨的地方組織—黨的中央組織”“黨員—黨的領(lǐng)導(dǎo)干部—黨的核心領(lǐng)導(dǎo)干部”的縱向垂直結(jié)構(gòu)，以及“黨的組織A—黨的組織B”“黨員A—黨員B”的橫向平行結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步解構(gòu)黨的組織職權(quán)共性，以黨支部作為黨的自身組織機(jī)構(gòu)，黨在各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與各類(lèi)社會(huì)組織中也建立了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。這種黨與政的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制確立了一個(gè)有效的組織體制——黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的方針政策能夠在全國(guó)的統(tǒng)一行政工作中有效地貫徹執(zhí)行[12]。

二、黨的組織配置制度的類(lèi)型模式

黨的組織職權(quán)配置制度形成了組織間、組織與成員間、成員間層級(jí)分明、分工的合作模式，使組織決策、執(zhí)行、監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一。有學(xué)者將中國(guó)政治結(jié)構(gòu)比喻為一個(gè)由不同層級(jí)的同心圓組成的金字塔，中國(guó)共產(chǎn)黨居于這個(gè)同心圓的中央，在縱向維度，自上而下一以貫之；在橫向維度，具有強(qiáng)大的向心控制力[13]。無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨相比資產(chǎn)階級(jí)政黨最大的組織優(yōu)勢(shì)就在于：一是縱向的垂直式領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格依照民主集中制，全黨服從中央，下級(jí)服從上級(jí)；二是橫向的明確分工協(xié)作，快速、有效、及時(shí)地整合功能與資源。組織在特定環(huán)境中享有的權(quán)力類(lèi)型是其表現(xiàn)自主性的基石，基于組織之間職權(quán)的關(guān)系決定了組織相互之間的依賴(lài)性?；诖?，對(duì)組織的自主程度和組織之間的依賴(lài)程度的考察可從黨內(nèi)與黨外兩個(gè)維度進(jìn)行。

（一）黨內(nèi)職權(quán)配置類(lèi)型

1.縱向配置：黨內(nèi)科層制下的隸屬關(guān)系。作為公共行政學(xué)說(shuō)史上研究公共行政的組織結(jié)構(gòu)的第一人，馬克斯·韋伯構(gòu)建了理性科層制，他通過(guò)對(duì)德國(guó)軍隊(duì)中流行的等級(jí)組織體制的分析總結(jié)出了理想的科層結(jié)構(gòu)必須具備幾種基本特征，如專(zhuān)業(yè)化、等級(jí)制、職務(wù)分工、常任制、檔案制度等，是由職務(wù)等級(jí)制原則與上訴渠道原則確立的高級(jí)職務(wù)監(jiān)督低級(jí)職務(wù)的上下級(jí)隸屬體系[14]。在馬克斯·韋伯之后，西方的公共組織學(xué)者又創(chuàng)立了莫頓模型、塞爾茲尼克模型、古德納模型等三種模型。組織研究的又一重大成果是西蒙建立的理性決策模型，他認(rèn)為組織人既是決策者又是執(zhí)行人，人的決策只能是最滿(mǎn)意而達(dá)不到最優(yōu)，其研究同馬克斯·韋伯研究類(lèi)似，都是考察組織的機(jī)構(gòu)特征對(duì)個(gè)體決策者的影響[15]。然而，西方的科層制度理論與我國(guó)本土實(shí)踐發(fā)展有較大差異。中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)并在全國(guó)統(tǒng)一推廣和實(shí)行的行政模式是我國(guó)最大的公共行政特征。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)建立自己的科層體系和大力發(fā)展黨員將黨組織滲透到社會(huì)肌體中，統(tǒng)籌了社會(huì)動(dòng)態(tài)。正如黨章所規(guī)定的：黨員個(gè)人服從黨組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)。這種命令—服從的關(guān)系構(gòu)成了黨的縱向內(nèi)部結(jié)構(gòu)的運(yùn)作?？茖又频睦碚撘饬x在于厘清權(quán)力和權(quán)利配置，化解組織權(quán)力與黨員權(quán)利的沖突，通過(guò)控制黨組織和加強(qiáng)黨組織之間協(xié)作的手段，來(lái)提高黨組織的運(yùn)行效力和享有權(quán)力，以及監(jiān)督黨員義務(wù)履行和保障黨員權(quán)利。

科層制下的縱向隸屬關(guān)系是一種垂直關(guān)系，這種關(guān)系的核心是命令—服從模式。該關(guān)系調(diào)整的是職權(quán)的上下分配。梳理現(xiàn)行有效的黨的組織法規(guī)，有如下類(lèi)別：（1）黨內(nèi)組織之間隸屬關(guān)系，即領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是隸屬關(guān)系中最主要的關(guān)系，要求被領(lǐng)導(dǎo)者必須堅(jiān)決貫徹領(lǐng)導(dǎo)者意圖、無(wú)條件執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)者決定。比如中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)委員會(huì)，上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)黨委，地方委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)其工作部門(mén)或派出機(jī)關(guān)，黨委部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)其派出機(jī)構(gòu)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系指的是上級(jí)可以對(duì)下級(jí)工作提出意見(jiàn)建議、進(jìn)行督促檢查，下級(jí)應(yīng)將上級(jí)指示當(dāng)作開(kāi)展工作的重要參考，一般不得作出與之相悖的決定。如上下級(jí)黨委部門(mén)之間的關(guān)系。值得注意的是，根據(jù)黨章規(guī)定，地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)要同時(shí)在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，因此同級(jí)黨委會(huì)與紀(jì)律檢查委員會(huì)的關(guān)系既是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又是監(jiān)督關(guān)系；而上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)與下級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)則是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。（2）黨員與黨組織之間的隸屬關(guān)系。一是黨員服從所屬黨組織的命令。黨章規(guī)定，黨員必須加入黨的一個(gè)組織并在組織內(nèi)積極工作、執(zhí)行黨的決議、按期繳納黨費(fèi)。黨員應(yīng)歸屬于其中一個(gè)黨支部，接受黨支部的教育、管理、監(jiān)督。二是黨組織對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部黨員的監(jiān)督關(guān)系?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨支部工作條例》第二十二條規(guī)定，黨支部書(shū)記要向黨支部委員會(huì)、黨員大會(huì)、上級(jí)黨組織報(bào)告工作。上級(jí)黨組織可以根據(jù)工作需要，跨地區(qū)或從機(jī)關(guān)和事業(yè)單位選派黨支部書(shū)記。三是黨中央或上級(jí)黨組織對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的指導(dǎo)、培訓(xùn)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨支部工作條例》第二十五條規(guī)定，上級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對(duì)黨支部書(shū)記、副書(shū)記和其他委員進(jìn)行培訓(xùn)。中共中央組織部組織開(kāi)展黨支部書(shū)記示范培訓(xùn)，地方、行業(yè)、系統(tǒng)一般根據(jù)黨組織隸屬關(guān)系，分層分類(lèi)開(kāi)展黨支部書(shū)記全員輪訓(xùn)。（3）黨員之間的隸屬關(guān)系。一是中央領(lǐng)導(dǎo)人作為黨的主要或核心領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)全體黨員的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大形成了以習(xí)近平同志為核心的黨中央，有助于發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)下級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。三是同一黨組織內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)普通黨員的領(lǐng)導(dǎo)，在地方委員會(huì)的工作機(jī)制中，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。黨委書(shū)記帶頭執(zhí)行民主集中制，常委會(huì)其他委員支持黨委書(shū)記開(kāi)展工作，自覺(jué)接受黨委書(shū)記對(duì)其工作的督促檢查。

2.橫向配置：組織分工下的平權(quán)關(guān)系。亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中首次提出勞動(dòng)分工的觀點(diǎn)，認(rèn)為分工會(huì)帶來(lái)專(zhuān)業(yè)化水平以及勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，進(jìn)而論證了從勞動(dòng)分工到社會(huì)分工，只有專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，才能增加社會(huì)整體的成就和增進(jìn)科學(xué)的內(nèi)容[16]。馬克思的社會(huì)階級(jí)理論對(duì)社會(huì)分化研究影響重大，社會(huì)分層的實(shí)質(zhì)是社會(huì)資源在社會(huì)中的不均等分配[17]。因此，根據(jù)馬克思的社會(huì)階級(jí)理論，在社會(huì)生產(chǎn)力不斷提升的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的分工化決定了上層建筑分工化。為使職權(quán)行使更為專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化，同時(shí)避免權(quán)力集中導(dǎo)致權(quán)力濫用，需要引入分工理論在組織之間、成員之間配置職權(quán)功能。對(duì)于政黨權(quán)力的分工，馬克斯·韋伯更多的是從政治標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分的，即權(quán)力實(shí)際上是一種強(qiáng)制力，是指一個(gè)人即使在遇到反對(duì)時(shí)也能實(shí)現(xiàn)自己意志的可能性[18]。

分工制下的橫向平權(quán)關(guān)系是一種平行關(guān)系，這種關(guān)系的核心是分工合作模式。黨的組織法規(guī)中，規(guī)定了大量包括黨的中央組織、地方組織和基層組織以及黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作制度。黨組織中部、委、辦等各司其職、各負(fù)其責(zé)，形成了科學(xué)合理的內(nèi)部分工模式。梳理黨的組織法規(guī)，主要有以下類(lèi)別：其一，同一黨委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的組織之間分工合作關(guān)系。如《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》第二條規(guī)定，黨的工作機(jī)關(guān)是黨實(shí)施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)，是落實(shí)黨中央和地方各級(jí)黨委決策部署，實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)黨的事業(yè)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，主要包括辦公廳（室）、職能部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)。根據(jù)分工合作理論，黨委辦公廳（室）負(fù)責(zé)推動(dòng)黨委決策部署的落實(shí)，按照黨委要求協(xié)調(diào)有關(guān)方面開(kāi)展工作，承擔(dān)黨委運(yùn)行保障的具體事務(wù)；黨委職能部門(mén)中負(fù)責(zé)黨委某一方面工作的主管部門(mén)，按照規(guī)定行使相對(duì)獨(dú)立的管理職能，制定相關(guān)政策法規(guī)并組織實(shí)施，協(xié)調(diào)指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域工作；黨委辦事機(jī)構(gòu)是協(xié)助黨委辦理某一方面重要事務(wù)的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的綜合性服務(wù)工作；黨委派出機(jī)關(guān)是黨委為加強(qiáng)對(duì)特定領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)而派出的工作機(jī)關(guān)。其二，同一黨組織內(nèi)的黨員分工合作關(guān)系。組織決策體現(xiàn)在成員的執(zhí)行力?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第十一條規(guī)定，常委會(huì)其他委員根據(jù)分工負(fù)責(zé)承擔(dān)有關(guān)工作，履行分管領(lǐng)域從嚴(yán)治黨責(zé)任。黨的地方委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立職責(zé)清單制度，明確常委會(huì)及其成員職責(zé)，并在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。不同黨委下屬黨員，應(yīng)當(dāng)明確各自職責(zé)，提高工作效率。其三，不同黨委會(huì)的組織協(xié)調(diào)關(guān)系。根據(jù)“條塊管轄”的具有中國(guó)特色的“一元雙塔”結(jié)構(gòu)模式[19]，這類(lèi)關(guān)系主要是依據(jù)不同的地理位置、條塊關(guān)系而形成。比如根據(jù)行政區(qū)劃的設(shè)立，同級(jí)異地黨委互不隸屬。條塊關(guān)系是上級(jí)黨委按照“條”來(lái)管理本系統(tǒng)黨務(wù)，下級(jí)黨委按照“塊”來(lái)管理本地區(qū)黨務(wù)，二者互不隸屬。但下級(jí)黨委作出的決定一般不得與上級(jí)黨委部門(mén)作出的決定相抵觸。

3.斜向交互關(guān)系。在職權(quán)配置中，并非都是平行與垂直界限分明的關(guān)系，還存在眾多交互關(guān)系。交互關(guān)系的存在是為解決涉及公共服務(wù)中垂直維度的科層制和水平的跨部門(mén)合作在結(jié)構(gòu)上如何協(xié)調(diào)以及協(xié)調(diào)程度的問(wèn)題，旨在更好分配職權(quán)。這類(lèi)情況主要因人、時(shí)、地等需要，由受臨時(shí)組建的小組或委員會(huì)統(tǒng)一履行職能。比如，在國(guó)有企業(yè)的基層黨組織、社會(huì)團(tuán)體中的基層黨組織組建一個(gè)臨時(shí)工作小組，這類(lèi)臨時(shí)小組雖然無(wú)法嚴(yán)格歸到隸屬或平權(quán)關(guān)系網(wǎng)中，但其會(huì)基于目標(biāo)、任務(wù)導(dǎo)向存在聯(lián)系。實(shí)踐中主要有以下幾類(lèi)交互關(guān)系：一是黨委或其工作部門(mén)的辦公廳對(duì)本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位內(nèi)部黨務(wù)活動(dòng)的日常性協(xié)調(diào)；二是黨委有關(guān)部門(mén)履行主管部門(mén)職責(zé)對(duì)本系統(tǒng)所涉黨務(wù)活動(dòng)的協(xié)調(diào)，比如政法委代表黨委協(xié)調(diào)公、檢、法、司開(kāi)展工作；三是黨委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)專(zhuān)門(mén)事務(wù)的協(xié)調(diào)，比如編辦對(duì)不同黨政機(jī)關(guān)職能劃分意見(jiàn)分歧的協(xié)調(diào)；四是黨委授權(quán)專(zhuān)項(xiàng)工作牽頭單位通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制組織、聯(lián)系、協(xié)調(diào)其他參與單位分工合作，共同完成分工任務(wù)。

（二）黨外職權(quán)配置類(lèi)型

根據(jù)馬克思無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)理論，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨“應(yīng)該使自己的每一個(gè)支部變成工人聯(lián)合會(huì)的中心和核心”[20]。觀察黨的組織職權(quán)運(yùn)行過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)黨的組織總會(huì)與國(guó)家機(jī)關(guān)、非黨組織、人民群眾等發(fā)生聯(lián)系，這同我國(guó)國(guó)家政權(quán)、社會(huì)結(jié)構(gòu)密切關(guān)聯(lián)。在治國(guó)理政過(guò)程中，黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用時(shí)與非黨組織和黨外群眾形成的關(guān)系，是影響黨外組織職權(quán)配置的重要因素，該類(lèi)關(guān)系被稱(chēng)之為黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政關(guān)系[21]。一方為黨組織，另一方為非黨組織或者黨外群眾。非黨組織又可以細(xì)分為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、民主黨派、軍隊(duì)、社會(huì)團(tuán)體。黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政關(guān)系是源于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)并非直接用黨的命令來(lái)指揮國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、人民團(tuán)體及群眾等，而是運(yùn)用一系列政治與組織制度、機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。黨組制度、多黨合作與政治協(xié)商制度、黨群密切聯(lián)系機(jī)制等以黨為中心的外部衍生制度與機(jī)制的建構(gòu)決定黨在國(guó)家事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)者地位。

1.嵌入性理論下的黨組制度。在治理研究領(lǐng)域中，嵌入性理論被廣泛用于解釋政黨、國(guó)家與社會(huì)之間的治理關(guān)系問(wèn)題。嵌入性通常是指某種社會(huì)聯(lián)結(jié)鑲嵌于其他社會(huì)聯(lián)結(jié)之中[22]。政黨的嵌入性治理，是指政黨將其組織內(nèi)嵌于其他組織之中，從而實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)或參與國(guó)家、社會(huì)治理的目標(biāo)[23]。質(zhì)言之，黨組制度就是黨實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家政權(quán)，包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，以及對(duì)全部社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)的組織載體。根據(jù)黨章規(guī)定，黨組的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來(lái)自不同黨委，即通過(guò)黨內(nèi)民主選舉賦權(quán)并經(jīng)由黨員代表肯定，屬于黨委的直接授權(quán)。因此，黨組充分發(fā)揮了作為中介和橋梁的功能，以?xún)?nèi)嵌進(jìn)入國(guó)家和社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的形式，連接了黨組織與非黨組織、黨組織與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)國(guó)家與社會(huì)的治理。政黨的嵌入性行為有利于減少政黨周邊的不確定性，獲得、維持和鞏固政黨權(quán)威[24]。作為權(quán)力軸心的黨組是黨中央和地方各級(jí)黨委在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)黨在國(guó)家政權(quán)中的政治核心地位和發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨組織發(fā)揮影響黨組工作制度的功能，逐步嵌入社會(huì)各類(lèi)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，能夠有效增強(qiáng)社會(huì)的認(rèn)同感，從而獲得社會(huì)的支持。

2.協(xié)商民主理論下的多黨合作與政治協(xié)商制度。協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)以公共理性為基礎(chǔ)，通過(guò)自由平等的對(duì)話、討論、審議等方式參與公共決策和政治生活，協(xié)商不僅出于多數(shù)人的意愿，而且還基于集體的理性反思，協(xié)商結(jié)果不僅是一種社會(huì)道德理性，而且是一種社會(huì)的政治理性[25]。社會(huì)主義協(xié)商民主是伴隨著新中國(guó)的成立而確立起來(lái)的，改革開(kāi)放以來(lái)得到了不斷發(fā)展和完善。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面推動(dòng)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，政黨協(xié)商理論和實(shí)踐由此進(jìn)入新的發(fā)展階段。作為參政黨，各民主黨派代表了一部分的社會(huì)主義勞動(dòng)者、一部分社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、一部分擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者的主張和觀點(diǎn)。而“中國(guó)特色新型政黨制度”概念的提出，極大豐富和拓展了中國(guó)特色新型政黨制度的理論內(nèi)涵、制度特色和時(shí)代價(jià)值。在新型政黨制度下，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)民主黨派的主管部門(mén)是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部，該部門(mén)分布在基層至黨中央的各級(jí)黨委中，負(fù)責(zé)聯(lián)系各民主黨派。通過(guò)統(tǒng)戰(zhàn)部，中國(guó)共產(chǎn)黨可以組織民主黨派的力量和統(tǒng)一管理其成員，最大限度地發(fā)揮其參政議政的作用。利用多黨合作，黨派組織和成員聯(lián)系民主黨派、非黨派人士，政協(xié)組織在黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)下，吸收各人民團(tuán)體、少數(shù)民族和社會(huì)各界代表，參政議政，體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造力[26]。

3.黨群密切聯(lián)系機(jī)制。所謂黨群關(guān)系，從宏觀上講，就是政黨與人民群眾的關(guān)系；從微觀上講，是指政黨與組成社會(huì)的各個(gè)團(tuán)體、公民以及自治性組織的關(guān)系[27]。對(duì)于馬克思主義執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，黨群關(guān)系是其合法執(zhí)政的基礎(chǔ)，代表了最廣大人民的根本利益。在日常生活中，群眾既可以指某種集體、集團(tuán)、群體、人群，也可以指某一個(gè)人或其身份、地位、政治面貌等社會(huì)屬性[28]。黨群關(guān)系理論就是要處理好中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)群眾的關(guān)系。我國(guó)黨群密切聯(lián)系機(jī)制建設(shè)主要表現(xiàn)在以下方面：其一，黨員干部深入群眾機(jī)制。鼓勵(lì)黨代表、黨員干部深入基層，傾聽(tīng)群眾呼聲，尊重群眾意愿。其二，群眾利益訴求表達(dá)和參與機(jī)制。鼓勵(lì)人民群眾通過(guò)正常的渠道、健全的制度參與決策，使社會(huì)各階層的意愿能夠真實(shí)、迅速地反映到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)。發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、社會(huì)組織、信訪等渠道的作用，為群眾傾訴心聲、表達(dá)意愿、反映情況提供便捷、高效的平臺(tái)。其三，社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制。引導(dǎo)各個(gè)利益群體以理性、合法的形式表達(dá)利益訴求，協(xié)調(diào)利用行政、經(jīng)濟(jì)、司法手段解決社會(huì)矛盾和平衡各方利益。其四，考核和激勵(lì)機(jī)制。制定黨群關(guān)系指標(biāo)體系，把黨員干部聯(lián)系群眾的情況，作為年度考核和提拔獎(jiǎng)勵(lì)的重要內(nèi)容，同時(shí)建立群眾評(píng)議和監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把黨員聯(lián)系群眾的評(píng)判權(quán)交給群眾，讓群眾做裁判員[29]。

三、黨的組織配置制度的規(guī)范路徑

在社會(huì)已經(jīng)是組織化的背景下，有效的組織往往是制度變遷的關(guān)鍵。對(duì)于政黨而言，組織是政黨一切活動(dòng)的物質(zhì)載體，也是政黨有效發(fā)揮作用的重要依賴(lài)[30]。黨的組織配置制度是歷史發(fā)展和社會(huì)變遷的產(chǎn)物，它會(huì)隨政黨面臨的問(wèn)題、階段目標(biāo)與任務(wù)發(fā)展變化。黨的組織配置的類(lèi)型揭示了組織配置中需重點(diǎn)衡量的要素，為制度優(yōu)化提供了方向。

（一）黨的組織配置制度中的利益衡量

從政黨中復(fù)雜交錯(cuò)的形式來(lái)看，政黨并非簡(jiǎn)單由單個(gè)個(gè)人直接集合而成，而是由個(gè)人先集合成一個(gè)個(gè)具體的黨內(nèi)組織，再由組織集合成政黨。實(shí)踐中，因缺乏科學(xué)有效的配置制度導(dǎo)致的黨組織間互相推諉、權(quán)責(zé)不明，黨員主體意志欠缺、組織意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題較突出。究其原因，黨的組織配置制度中涉及大量的關(guān)于組織內(nèi)的權(quán)力如何分配、權(quán)力如何再生產(chǎn)、權(quán)力關(guān)系如何被改變以及改變后的效果等問(wèn)題，是黨組織的職權(quán)與職責(zé)、黨員權(quán)利與義務(wù)、黨組織權(quán)力與黨員權(quán)利、組織紀(jì)律與黨內(nèi)民主等因素綜合衡量的結(jié)果。

1.黨組織的職權(quán)與職責(zé)。職權(quán)與職責(zé)是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，沒(méi)有無(wú)權(quán)之責(zé)，也沒(méi)有無(wú)責(zé)之權(quán)[31]。黨章規(guī)定黨組織分為黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織。各級(jí)各類(lèi)黨組織在職責(zé)職權(quán)配置上各有側(cè)重，類(lèi)型、大小、運(yùn)行方式等均有不同。黨章作為根本性的文件，只能對(duì)其作出原則性規(guī)定，權(quán)責(zé)配置的制度化、規(guī)范化、程序化的任務(wù)則需要依靠其他的黨內(nèi)法規(guī)，尤其是黨的組織法規(guī)來(lái)設(shè)置。在靜態(tài)層面上，布局黨組織的職權(quán)與職責(zé)需從權(quán)力的劃分、責(zé)任的承擔(dān)、監(jiān)督的方式進(jìn)行考量；在動(dòng)態(tài)層面上，黨組織在決策、執(zhí)行、監(jiān)督的過(guò)程中需要考量所代表利益主體、達(dá)成的目標(biāo)，以及中央組織與地方組織的關(guān)系、上級(jí)組織與下級(jí)組織的關(guān)系、同級(jí)組織間分工合作的關(guān)系、不同組織間協(xié)調(diào)的關(guān)系。

2.黨員的權(quán)利與義務(wù)。在馬克思主義政黨模式下，黨員的義務(wù)是第一位的，權(quán)利是第二位的?，F(xiàn)代政黨層級(jí)型的權(quán)利義務(wù)配置是較為理想的模式，普通黨員、領(lǐng)導(dǎo)黨員、主要或核心領(lǐng)導(dǎo)黨員對(duì)政黨需要履行的義務(wù)應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出遞增式特點(diǎn)。配置這些不同層級(jí)的義務(wù)，需要考量黨員自身的能力，從身體素質(zhì)、年齡、學(xué)位學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)等，寄希望于黨員發(fā)揮能動(dòng)性為黨作出貢獻(xiàn)。通過(guò)權(quán)利義務(wù)良好關(guān)系配置，可以鼓勵(lì)黨員認(rèn)真履行義務(wù)。當(dāng)然，從權(quán)利的積極性來(lái)分析，匹配適當(dāng)權(quán)利并保障其行使有助于發(fā)揮黨員激勵(lì)機(jī)制，提高黨員參與黨的政治生活的主動(dòng)性。權(quán)利中最為重要的就是行使表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉的權(quán)利。

3.黨組織權(quán)力與黨員權(quán)利。黨員作為黨組織結(jié)構(gòu)中最基本的要素，黨員的質(zhì)量和數(shù)量直接影響到黨的組織狀況、制度的創(chuàng)設(shè)與貫徹執(zhí)行。在這對(duì)關(guān)系中，應(yīng)考量黨組織權(quán)力來(lái)源以及黨組織內(nèi)部授權(quán)。組織內(nèi)部授權(quán)關(guān)系主要有兩種：一是基層組織直接獲得黨員授權(quán)、高層組織權(quán)力通過(guò)低層組織間接獲得授權(quán)的等級(jí)授權(quán)模式，這種逐級(jí)授權(quán)形成的組織問(wèn)題在于權(quán)力在向少數(shù)人集中，組織內(nèi)部的層級(jí)越多，越容易造成黨的上層和基層的脫離與疏遠(yuǎn)。二是以黨員和基層組織向多層次的上級(jí)機(jī)構(gòu)直接授權(quán)的模式，這種模式雖然能解決黨員與組織之間、組織與組織之間的疏遠(yuǎn)問(wèn)題，但缺點(diǎn)在于授權(quán)的直接上移、越層級(jí)的遴選容易產(chǎn)生混亂式民主，難以保障決策效率性和執(zhí)行性[32]。實(shí)際上，世界上大多數(shù)政黨（多為資產(chǎn)階級(jí)政黨）處理授權(quán)模式是介于等級(jí)授權(quán)和直接授權(quán)之間，而在無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨中，黨員的權(quán)利相對(duì)于義務(wù)來(lái)說(shuō)，其能夠得到發(fā)揮的可能性較小。

4.組織紀(jì)律與黨內(nèi)自由。在馬克斯·韋伯的“理想類(lèi)型”中，組織紀(jì)律和黨內(nèi)自由是權(quán)利與義務(wù)配置的核心問(wèn)題，其歸納了三種黨規(guī)制度模式：自由主導(dǎo)型、紀(jì)律主導(dǎo)型、自由與紀(jì)律均衡型[33]。這三種模式在組織紀(jì)律與黨內(nèi)自由的問(wèn)題上，過(guò)于理想化甚至極端化，世界上多數(shù)國(guó)家的政黨模式都無(wú)法片面地歸于以上三類(lèi)，就算是崇尚個(gè)人主義的英美法系國(guó)家也只能說(shuō)接近于自由型模式。此外，一國(guó)的政黨模式的形成取決于政黨性質(zhì)、特定歷史文化階段、傳統(tǒng)法律文化背景等因素的共同作用，尤其是處于中間地帶的均衡型，作為最合理的模式，大多歷經(jīng)自由型或紀(jì)律型的困境。組織紀(jì)律與黨內(nèi)自由的關(guān)系，從其本質(zhì)上講就是解決政黨的制度導(dǎo)向問(wèn)題。組織紀(jì)律就是指黨的組織和黨員必須遵守與維護(hù)黨在組織上團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的行為準(zhǔn)則，是處理黨組織之間和黨組織與黨員之間關(guān)系的紀(jì)律。黨內(nèi)民主，就是黨內(nèi)自由的體現(xiàn)，作為前提和基礎(chǔ)的民主是民主集中制原則展示的哲學(xué)之義。但過(guò)度自由意味著放任，毫無(wú)原則、顧慮和限制，容易導(dǎo)致秩序混亂。

（二）黨的組織配置制度的優(yōu)化措施

1.堅(jiān)守黨的理論信仰。如果一個(gè)政黨沒(méi)有自己的一整套思想、理論、主張和政策，或者說(shuō)它和這一套東西與別的政黨毫無(wú)兩樣，它就會(huì)失去存在的基礎(chǔ)和理由[34]。黨的理論是全黨的智慧的結(jié)晶，是全黨意志的體現(xiàn)，是黨的寶貴精神財(cái)富，是實(shí)現(xiàn)全黨集中統(tǒng)一的思想保證。建黨百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思主義原理同中國(guó)革命、建設(shè)和改革的實(shí)際相結(jié)合，創(chuàng)立了毛澤東思想、鄧小平理論、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，形成了“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀。黨的十九大把“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”寫(xiě)進(jìn)黨章，作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于黨的各層級(jí)組織、黨員的組織紀(jì)律性的系列重要論述是黨的組織配置制度的最根本的指導(dǎo)思想。完善黨的組織配置制度，必須堅(jiān)守黨的理論信仰。其一，黨的理論作為黨的思想基礎(chǔ)，是黨贏得民眾合法力量的根本。只有依照馬克思主義信仰所建立的政黨，才能擁有最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，最大限度地為社會(huì)公眾和黨員所接受。其二，只有以黨的理論作為組織配置的根據(jù)，黨員的政治態(tài)度、價(jià)值觀、行為方式才會(huì)符合政黨組織結(jié)構(gòu)的要求，社會(huì)公眾才能信任黨的路線、方針、政策及制度。其三，只有在黨的理論指導(dǎo)下，黨員的忠誠(chéng)度才能得以提升。只有通過(guò)增強(qiáng)黨員的意識(shí)形態(tài)教育，強(qiáng)化黨員義務(wù)和責(zé)任意識(shí)，黨員才能在遵循黨內(nèi)法規(guī)的前提下，正確參與政治活動(dòng)。

2.規(guī)范黨內(nèi)組織法規(guī)。黨的組織法規(guī)是保證組織工作有條不紊的重要依據(jù)，可以規(guī)范黨的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，有助于合理進(jìn)行智能分工、健全運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)格黨員管理[35]。在規(guī)范黨內(nèi)組織法規(guī)時(shí)，要按照職責(zé)與職權(quán)相統(tǒng)一的原則來(lái)設(shè)定黨組織體制和運(yùn)行機(jī)制，如完善黨組織的權(quán)責(zé)糾紛、黨組織與黨員的權(quán)益爭(zhēng)議，處理好組織之間的管轄爭(zhēng)議；制定基礎(chǔ)性的主干黨規(guī)，并提升黨規(guī)的可操作性和效力性，增加細(xì)密的、兼具程序法和實(shí)體法規(guī)定的中央級(jí)別的法規(guī)，同時(shí)要及時(shí)清理地方的黨內(nèi)法規(guī)。以黨章為例，黨章對(duì)黨的中央組織的職責(zé)作出規(guī)定，但并未明確規(guī)定黨的全國(guó)代表大會(huì)和黨的全國(guó)代表會(huì)議的職責(zé)；黨章也未對(duì)基層組織的職權(quán)與職責(zé)作出規(guī)定，僅將二者合并規(guī)定為八項(xiàng)“基本任務(wù)”。在《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》中，對(duì)黨委的下屬部門(mén)，包括辦公室（廳）、職能部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)的具體工作模式缺乏明確的規(guī)定，對(duì)于黨委如何設(shè)立其下屬部門(mén)、如何處理與其下屬部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、各個(gè)部門(mén)之間如何實(shí)現(xiàn)分工合作的監(jiān)督機(jī)制等，均需要組織法規(guī)予以回應(yīng)。

3.健全多元監(jiān)督機(jī)制。黨的十九屆四中全會(huì)將健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系上升到國(guó)家治理的高度，提出完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制、構(gòu)建一體推進(jìn)“三不”體制機(jī)制要求。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，黨的中央組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委（黨組）全面監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督、黨的工作部門(mén)職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督以及黨員民主監(jiān)督是黨組織運(yùn)作實(shí)現(xiàn)廉潔性與高效性的保障。除完善的黨內(nèi)監(jiān)督體系外，黨內(nèi)監(jiān)督還應(yīng)當(dāng)同黨外監(jiān)督相結(jié)合。發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)與人民群眾的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，提升對(duì)組織職權(quán)配置監(jiān)督的客觀性與公正性。諸如構(gòu)建信訪窗口、建立網(wǎng)上群眾溝通平臺(tái)等均是有效舉措，可使組織層級(jí)中各類(lèi)利益訴求受到及時(shí)關(guān)注。