公安機關在社區(qū)治理中視角、邏輯和運作機制

趙 穎

（中國人民公安大學，北京 100038）

社區(qū)是黨和政府聯(lián)系并服務群眾的“最后一公里”，也是公安機關落實“楓橋經(jīng)驗”、防范社區(qū)風險、維護社會穩(wěn)定的重要抓手。習近平總書記2021年在考察貴州社區(qū)時指出：“強化社區(qū)為民、便民、安民功能，做到居民有需求、社區(qū)有服務，讓社區(qū)成為居民最放心、最安心的港灣?！保?］這個講話對于社區(qū)建設的功能定位、實踐要求、工作目標簡明清晰、內(nèi)涵深刻，也為公安機關如何積極參與社區(qū)治理指明了方向。在黨和政府著力實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，公安機關要立足本職，深入分析社區(qū)安全面臨的問題、特點、趨勢，形成與其他社會組織和政府部門的差異化思考模式和協(xié)同配合工作思路，逐步明確具有公安機關特色的社區(qū)治理視角、邏輯和運作機制，以實現(xiàn)社區(qū)治理效能的整體最優(yōu)。

一、公安機關視角下的社區(qū)特點和社區(qū)矛盾沖突

社區(qū)的概念源于德國社會學家滕尼斯的著作《社區(qū)與社會》（1887年）。他所談及的社區(qū)是指建立在血緣、地緣、情感的傳統(tǒng)社會生活共同體。費孝通在《世界社區(qū)理論與實務經(jīng)典叢書》總序中回顧我國社區(qū)理論時說：“早在1933年，我就提出了‘社區(qū)’概念，并認為‘社區(qū)是具體的，在一個地區(qū)上形成的群體?！罁?jù)這個社區(qū)的定義，社區(qū)的研究對象‘就是生活在一個地區(qū)的一群人的社會關系’。”［2］20世紀90年代以來，針對我國住房制度改革等一系列社會經(jīng)濟變革和單位制不斷衰落的趨勢，社區(qū)建設作為一項旨在改革城市基層管理體制的基礎工程迅速發(fā)展，社區(qū)逐步成為城市基層管理體制?！爸袊纳鐓^(qū)概念和社區(qū)工作不僅成為學者和決策者關注的重要議題，而且逐漸成為城市居民日常生活的重要組成部分。”［3］十九大報告中指出：“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。［4］在這個背景下，探討公安機關參與社區(qū)治理實施路徑，需要深入分析社區(qū)靜態(tài)結(jié)構(gòu)的特點，直面社區(qū)中矛盾沖突的動態(tài)現(xiàn)實，為開展社區(qū)治理打下扎實的認識基礎。

（一）公安機關視角下的社區(qū)內(nèi)部靜態(tài)結(jié)構(gòu)基本特點

關于社區(qū)構(gòu)成、社區(qū)特征、社區(qū)功能的研究，由于學者研究角度的差異，各自提出不同的觀點。而在公安機關的視角里，社區(qū)的主要特點是什么？這是我們需要弄清楚的首要問題。公安機關對于社區(qū)狀態(tài)的把握，主要基于社會秩序的價值追求、重大風險防范化解及社區(qū)安全的綜合考量。［5］在他們眼里，社區(qū)內(nèi)部靜態(tài)結(jié)構(gòu)呈如下特點：

1.單元性。社區(qū)是以戶——即家庭為基本單元，這是社區(qū)的空間分配方法和人口構(gòu)成方式造成的。社區(qū)是以家庭為單位的活動人群的集合。在社區(qū)中居民也是以家庭為原點，構(gòu)成社區(qū)中人與人之間關系?！霸诂F(xiàn)代城市生活區(qū)里，個體房屋內(nèi)部是一個具有絕對主體性的空間，這種主體性包括法律意義歸屬性和個體心理的獨立性?！保?］公安機關對于人口的管理，是以戶作為單位的，是通過以房管人來實現(xiàn)的。因此，公安機關面對社區(qū)，首先關注的是家庭，需要深入分析家庭在社區(qū)中的基礎性作用。其一，家庭是隱秘的社區(qū)單元。從最直觀的表現(xiàn)形式看，每一個家庭基本生活在一個建筑單元中。由于家庭是生活單元，不是生產(chǎn)單位，不同家庭之間的關系基本獨立，不存在人與人之間的等級權(quán)力關系。人們平等生活，互不干預。其二，家庭具有公共性，特別是具有教育功能與政治功能。家庭對于個人的成長、生活有著極大的影響。家庭既能引導、規(guī)范家庭成員積極上進，為社會作出貢獻，也可能為個人危害社會的行為提供庇護所。在公安機關的視角里，既要尊重家庭的獨立性，也要關注其重要的社會功能，這是公安機關在社區(qū)管理中的重要切入點。

2.流動性。社區(qū)是一個流動開放的地域，人流、物流、信息流都在深刻地影響著社區(qū)的一切。每個家庭對社區(qū)有著不同要求，人們按照自身的經(jīng)濟實力和社會地位，選擇家庭的生活地點。每個人不僅僅有著理性計算和推理的能力，而且對于來自社會各方面的信息和機會有著高度的警覺。一旦居民有更好的機會，或者是生活遇到了困難，或者社區(qū)安全受到影響甚至是威脅，人們會選擇離開，去尋找新的生活地點，社區(qū)成為不同階層人群的交換器。“在現(xiàn)代化生活方式的影響下，小區(qū)居民流動性很大，這一點導致了共同的社區(qū)意識難以塑造，每年有離開的，也有在這里買房安家的。離開的不再回來，在這里安家的又會離開，一切都在變動。小區(qū)沒有確定的身份，住在小區(qū)里的人對于這個住址也沒有固定的認識。這種狀態(tài)使得小區(qū)的物質(zhì)、語言與空間處在離散狀態(tài)。這種狀態(tài)是一種共同身份的缺失?！保?］這種流動直接關聯(lián)著社區(qū)的秩序和安全，人流、物流、信息流的流入與流出方向，可能造成的后果，這都是公安機關所高度關注的焦點。

3.有機性。社區(qū)作為居民生活的聚集區(qū)，共同的生活地域客觀上為造就社區(qū)這個有機整體提供了現(xiàn)實依據(jù)。在社區(qū)里，居民主要追求的是個人生活的安全、家庭的和睦以及生活的舒適，這是社區(qū)中人們的共識。人們尋求社區(qū)的共同利益包括：一是最大限度尋求安全需求。相對應的是追求一個相對封閉的地域環(huán)境，如封閉的圍墻、完善的安保系統(tǒng)和水暖氣系統(tǒng)等各種便于人們生活的系統(tǒng)。即使是老舊社區(qū)也保持著比較強的獨立性，為社區(qū)居民的活動提供了獨立的空間。二是相近的身份認同。在當前住宅商品化的情況下，不論是新建的社區(qū)，還是老舊的社區(qū)，人們居住的社區(qū)是同自身的經(jīng)濟收入和社會地位相符的。相近生活水平的人員聚集一起，保證了社區(qū)內(nèi)各種要素的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。三是社區(qū)特有的行動規(guī)范。經(jīng)過一定的時間積累，加上共同生活環(huán)境、相似生活水平和公用設施鏈接，社區(qū)會逐步形成特有的注意事項、行為模式和居民承諾，為睦鄰關系提供行為規(guī)范，促進居民之間的聯(lián)系更為緊密，也推動了一批在社區(qū)里活躍的人群不斷涌現(xiàn)出來。

（二）公安機關視角下的矛盾沖突的特點

單元性、流動性、有機性只是社區(qū)靜態(tài)結(jié)構(gòu)特點，公安機關需要把握這些靜態(tài)特點，并關注由這些特點所衍生出來的社會關系，特別是在這種社會關系中所潛藏的矛盾沖突。這種矛盾沖突關涉到社區(qū)居民自身的利益，甚至社會秩序和社會穩(wěn)定。小的可能是由鄰里之間雞毛蒜皮的糾紛釀成人命大案，大的可能是因社區(qū)中的個人參與而造成社會重大事件，這就要求公安機關要全面深入了解和把握住社區(qū)矛盾沖突這個重點。近年來社區(qū)發(fā)生的矛盾沖突主要是發(fā)生在以下幾個方面：一是家庭內(nèi)部的矛盾，如家庭暴力；二是圍繞社區(qū)的空間的爭執(zhí)，如占用樓宇公共空間、占用社區(qū)道路等；三是公共環(huán)境管理，如綠化、社區(qū)的公共衛(wèi)生、甚至是廣場舞擾民等問題；四是物質(zhì)利益引發(fā)的矛盾，業(yè)主與物業(yè)的糾紛等；五是社區(qū)與周圍環(huán)境發(fā)生的矛盾，其最為引起關注的就是鄰避運動；六是社區(qū)人口的流動引發(fā)的矛盾，如流動人口與本社區(qū)人口的矛盾；七是社會對社區(qū)的影響而引發(fā)問題；八是社區(qū)居民在社會制造各種極端案事件等。這些只是例舉，從不同角度還可以進行細分。一般而言，這些在社區(qū)中發(fā)生的矛盾沖突甚至是極端案事件，不同于社會政治經(jīng)濟大問題，它不是在一種持續(xù)的緊張狀態(tài)下產(chǎn)生的，而是從生活中最簡單、最直接的關系中發(fā)生，甚至是在平和狀態(tài)下突然發(fā)生的，因此，需要認識和把握這些矛盾沖突的特點，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的規(guī)律性，提前預警、提前處置，防范和制止矛盾沖突向危機轉(zhuǎn)化。

1.隱蔽性與公開性相結(jié)合。作為以家庭為基本單元的社區(qū)，由于家庭的隱私性，人們很難對家庭的實際情況有深入的了解。無論是家庭內(nèi)部的矛盾、家庭與其他人的矛盾以及家庭成員參加社區(qū)其他沖突的矛盾，都很難暴露出來。矛盾沖突被一個個單元房間深深的隔離和遮蔽。但是，矛盾沖突一旦轉(zhuǎn)化為暴力沖突，就暴露在公眾的視野之下，從而對社區(qū)居民的內(nèi)心安全感產(chǎn)生巨大影響。

2.突發(fā)性與長期性相鏈接：由于社區(qū)人員往往是熟悉的陌生人，人與人之間，或者居民與社區(qū)的管理者之間的交流往往是缺乏的、微弱的，甚至是受到阻滯的，致使各種矛盾沖突在顯露之前很少引起人們注意，往往沒有任何危機前兆。這種矛盾一旦爆發(fā)出來，隨即打破平和狀態(tài)，瞬間導致社區(qū)內(nèi)部的強烈沖突。這使公安機關突然被置身于一種嚴峻的甚至是近于危機的狀態(tài)，很難有化解和處置的時間。而且一旦社區(qū)矛盾沖突公開化，則很難迅速消除，往往會演化成長期的爭斗，這使公安機關不得不投入大量的警力和精力來解決。

3.散發(fā)性與集中性相呼應。隨著人們法治意識、權(quán)利意識的發(fā)展，居民往往將社區(qū)的每一塊土地、每一個設施、車位、取暖等都視為自己應當享有的權(quán)利，都是自身財富的一部分。因此，社區(qū)內(nèi)部的矛盾就不是單一的矛盾。處于散發(fā)狀態(tài)的利益點都可能是矛盾沖突的燃點，隨時可能被點燃。這就使公安機關始終處于緊張狀態(tài)。同時，矛盾沖突一旦爆發(fā)，其效應幾何級數(shù)增長，往往在集中一個點爆發(fā)之后，潛藏的各種矛盾沖突又都暴露出來。集中和散發(fā)相配合，導致社區(qū)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。

4.現(xiàn)實性與虛擬性相共生。社區(qū)是真實的，但是在信息化時代，社區(qū)的一切矛盾沖突都會延伸到虛擬世界。這是當前社區(qū)矛盾沖突最重大的變化。傳統(tǒng)社區(qū)是平面的“地域—人群空間”，現(xiàn)代社區(qū)則是嶄新的全域的“電子—虛擬空間”。社區(qū)的一切在平面空間和虛擬空間同時展開，現(xiàn)實社區(qū)與虛擬社區(qū)既有區(qū)別，又有纏繞。社區(qū)居民不僅生活在社區(qū)中，同時也生活在虛擬“社區(qū)”里。社區(qū)居民的利益不僅在現(xiàn)實世界存在，而且在虛擬世界一樣存在，社區(qū)的一切活動都在虛擬社區(qū)中出現(xiàn)。微信等即時社交工具的廣泛使用，為人們聚集交流、討論問題提供了平臺，也為各種謠言、各種矛盾聚集爆發(fā)提供了爆點。這是公安機關正在摸索和破解的難題和挑戰(zhàn)。

社區(qū)的靜態(tài)結(jié)構(gòu)是骨骼，社區(qū)的矛盾沖突是肌肉，兩者的集合，意味著社區(qū)富有生命的張力，也意味著公安機關面對不確定性風險。要想持續(xù)解決社區(qū)客觀存在的矛盾沖突，公安民警需要具備在社區(qū)中發(fā)展并維系各種關系的能力、管理工作中情感溝通能力、在矛盾重重的情況下快速做出判斷和做出決定的能力、準確運用法律賦予的強制力的能力，從而推動社區(qū)治理能力不斷提升。

二、公安機關開展社區(qū)工作的基本邏輯

盡管社區(qū)居民有共同的生活家園、相同的生活追求、類似的生活條件，具有構(gòu)建安全和諧社區(qū)的一致期望。但是，現(xiàn)實中社區(qū)的共同體建設始終在過程中。由于人們的認知不同、利益不同，一些人在努力強化社區(qū)共同體意識，一些人則對社區(qū)始終是疏離的，而有一些人則完全反對任何對其私人空間和生活領域的干預。社區(qū)同時經(jīng)歷著共同體建設和個人家庭原子化的雙重歷練。在這樣的背景下，社區(qū)治理體系中公安機關如何定位？其職責與權(quán)限如何？應該如何開展必要的社區(qū)工作？與社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、業(yè)委會、社區(qū)居民之間的社區(qū)安全治理關系和社區(qū)協(xié)作機制如何建構(gòu)？

關于社區(qū)安全治理，目前有兩種截然相反的態(tài)度：

認知之一：強力管制的態(tài)度。依靠法律的強制，建設一個強力的社區(qū)管制體系。社區(qū)內(nèi)利益之爭屬于常態(tài)，混亂在所難免，要消除隱患，恢復安全和秩序，必須構(gòu)建嚴格的社區(qū)管理體系和剛性制度，對居民的行為進行必要約束。在這個認知之下，以法律強制為主要措施，以社區(qū)干部為主形成層級化組織，構(gòu)建科層管理體制，強力介入社區(qū)管理，成為最主要的選擇。警察權(quán)作為帶有強制性和權(quán)威性的行政權(quán)力，被嵌入社區(qū)治理權(quán)力架構(gòu)，成為社區(qū)安全治理的法律強制力保障力量。問題隨之而來，科層化的單位體制是一種組織化、規(guī)范化的權(quán)力，是在共同經(jīng)濟利益的基礎之上的垂直單向權(quán)力。這種治理直接威脅社區(qū)家庭的自主性。在實踐中，如果社區(qū)的共同追求與一個家庭利益高度一致，家庭則有可能積極投入社區(qū)的建設中去。否則，家庭根本不會接受社區(qū)約束，甚至完全與社區(qū)相抵觸。這種強制力要么由于投入成本過高，而無法持續(xù)，要么對個人或者家庭的剛性約束只停留在表面。

認知之二：放任的觀點。對于社區(qū)抱著自然生長的愿望，認為社區(qū)居民可以解決好自己的問題，自發(fā)地實現(xiàn)協(xié)商自治。居民對于社區(qū)參與的積極性不高，沒有內(nèi)部共同身份認定，也不可能有共同的規(guī)范建設，無意打造社區(qū)共同體，各種所謂傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約在城市生活中只是一種空想，不可能在實踐中推進。比如一些精英社區(qū)，人們具有強烈的權(quán)利意識，物業(yè)管理周到，保安措施嚴密，社區(qū)居民自己組織管理，井然有序。應當看到，按照這種認知建設的社區(qū)則可能成為一個法外之地。這些社區(qū)依然存在權(quán)利主體的矛盾沖突，依然可能藏污納垢，所謂的自我約束難以真正實現(xiàn)。如果長期放任，依然會滋生各種各樣的違法亂紀的問題。

這兩種認知，是極端的情況，也是片面的認知，是現(xiàn)實社區(qū)建設的潛在認知，但對于社區(qū)建設影響很大。深入剖析其思想基礎，不難發(fā)現(xiàn)二者的理論基礎和現(xiàn)實依據(jù)都是共同的，是一體兩面：即理性人的思想。他們認為，人是自私自利、且有意識有理性的人，力圖實現(xiàn)自身利益的最優(yōu)化。第一種認知是叢林法則的翻版，認為社區(qū)矛盾沖突是理性人為維護自身利益而產(chǎn)生的爭斗，其關注的問題是在相互爭斗情況下的如何保證社區(qū)的安全，在社區(qū)居民無力參與、無力解決的情況下，運用強制力是最好、最便捷的辦法；第二種認知，相信理性人的自主能力，相信他們的自主能力與自決能力。面對這兩種帶有普遍性的認知，公安機關如何把握介入社區(qū)治理的尺度是非?，F(xiàn)實的問題。公安機關應該超越認知的片面、理論的桎梏和破解現(xiàn)實的困境，形成具有公安機關特色的社區(qū)治理的理論邏輯。

“習近平總書記在十九大報告中強調(diào)，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。在社區(qū)層面，這一矛盾則主要表現(xiàn)為居民日益增長的對社區(qū)各項服務的需求與社區(qū)提供公共產(chǎn)品有限的矛盾?！保?］公安機關為社區(qū)提供的公共產(chǎn)品，就是社區(qū)的公共安全。公安機關在社區(qū)治理的實踐中，要以辯證唯物主義思想為指導，以主要矛盾理論為分析社區(qū)安全問題的武器，將社區(qū)安全置于社會穩(wěn)定的大局之中，運用法治思維，以法律與秩序為價值追求，以法治力量為保障手段，以維護社區(qū)居民的權(quán)利為基礎，從宏觀和微觀、法治與德治、群體與個體等多維度出發(fā)，構(gòu)建社區(qū)居民多元主體協(xié)調(diào)關系，激發(fā)社區(qū)居民參與社會治理的活力，推動社區(qū)良性導向，為社會穩(wěn)定打下堅實的基礎。

（一）戰(zhàn)略視野：以總體國家安全觀構(gòu)建社區(qū)治理體系

公安機關維護社區(qū)安全，其視野應該放到時代特點、地域特色之中，從關注社區(qū)安全轉(zhuǎn)向整體社會的公共安全，識別和防范由于整體社會環(huán)境的矛盾沖突引發(fā)社區(qū)風險，從而增強社區(qū)治理的穩(wěn)健性，以保持社區(qū)的長期安全穩(wěn)定。因此，對于社區(qū)治理需要從宏觀、中觀和微觀這三個層面來思考。

宏觀層面是指從國家層面思考。信息化、全球化的時代背景下，人流、物流、信息流高速流轉(zhuǎn)，國際動態(tài)、國家決策、市場動態(tài)甚至是股市動態(tài)，都有可能對社區(qū)居民的思想和行動產(chǎn)生深刻的影響。要始終關注各方面變化在社區(qū)中所產(chǎn)生影響程度、對居民行為的導向。中觀層面即所在城市層面。當前市域社區(qū)發(fā)展極為迅速，一批批新建小區(qū)拔地而起，大量老舊社區(qū)依然存在，還有一些從農(nóng)村改建的社區(qū)。新老社區(qū)各有其歷史和特色，需要我們了解。微觀層面，即分析影響社區(qū)安全的基本要素。包括社區(qū)在城市中位置、空間結(jié)構(gòu)、人員的流動、居住人群的構(gòu)成和主要需求等，從中辨別社區(qū)內(nèi)部存在的、潛在的問題?？傊鐓^(qū)安全不是一個單純的社區(qū)問題，需要放在社會穩(wěn)定的大局中思考。只有緊緊盯住全局，盯住整體態(tài)勢，在宏觀把脈、中觀掃描、微觀深入剖析的基礎上，綜合形成維護社區(qū)安全基本思路，才能真正把社區(qū)工作做好。

（二）法治思維：以法治方式確立社區(qū)共同的法律秩序價值追求

秩序和安全是社區(qū)的共同價值追求。公安機關主要使命是以法治的方式預防和打擊犯罪，消除危險隱患，維護社會穩(wěn)定。有人認為，社區(qū)民警做的都是家長里短的小事，社區(qū)民警只需要把這些小事做好就可以了。實質(zhì)上，社區(qū)居民最重要的期待就是盼望公安機關敢于和善于運用法律賦予的權(quán)力，為社區(qū)安全提供法律約束力。警察爭取和保持公眾的好感和支持，靠的不是迎合民意，而是堅決秉公執(zhí)法，維護法律的公正性，確保公安機關刑事強制力和社會治安力能夠得到全面、綜合發(fā)揮，使社區(qū)居民始終感到公平正義就在身邊。因此，公安機關要積極治理社區(qū)矛盾與糾紛，在社區(qū)里營造法律與秩序氛圍。社區(qū)居民也只有在這個安全秩序的空間中，才能敢于采取維護自身利益的行動，敢于保障自身的安全利益。

運用法治思維，追求安全秩序，公安機關應當從以下幾個方面入手：一是預測、預警、預防風險，制止危險。加強對社區(qū)的法治引導和治安防控，通過入戶信息采集、社區(qū)警保協(xié)作等基礎性公安工作，主動識別、感知、預測、預警、預防社區(qū)各類風險隱患。二是公平執(zhí)法。依法嚴格認真公正打擊違法犯罪。三是依法開展建構(gòu)性持續(xù)性管理。打擊違法犯罪的同時，結(jié)合日?；A防控、治安管理、案件查處工作，協(xié)助開展對社區(qū)服刑人員進行走訪、疏導、幫教、感化等社區(qū)矯正工作和必要的管理，消除基層不穩(wěn)定因素。四是合法有效。法律的執(zhí)行是一個過程，在這個過程中，合法合理實施切實的管理，依法打擊犯罪，既能獲得群眾的支持，又切實警戒潛在違法人員，才能達到法律效果、社會效果統(tǒng)一。

（三）系統(tǒng)聯(lián)動：以共同體思維建設社區(qū)居民多元主體協(xié)調(diào)關系

在社區(qū)治理體系中，政府——居民——第三方機構(gòu)的多層多元主體的嵌入與合作問題，是近幾年學界關注的問題。俞可平認為，治理的理論核心要求多主體參與，從而保障治理的有效性，提升治理的合法性。［9］從社區(qū)安全治理的角度看，這些社區(qū)治理力量間的協(xié)商、聯(lián)動與合作應該有共同體思維，并且在共同體思維指導下保持應有的行動邏輯和結(jié)構(gòu)位置。構(gòu)建居民的多元主體協(xié)調(diào)關系，是從制度層面從社區(qū)治理共同體角度出發(fā)，強調(diào)政府、市場和社會三方主體的治理參與，強化居民作為社區(qū)實際擁有者的主體地位。這種多元主體協(xié)調(diào)關系主要包括三個方面：

一是利益共同關系。歷史唯物主義是從利益角度關照社會的，列寧指出：“物質(zhì)利益問題是馬克思主義整個世界觀的基礎?！保?0］了解一個社會就必須了解利益在哪里？必須了解利益的定位和利益的流轉(zhuǎn)問題。從表面上看，社區(qū)有著復雜的日常生活結(jié)構(gòu)，但復雜的表象無法掩蓋簡單的本質(zhì)——社區(qū)是個人利益的重要所在。當前社會物質(zhì)財富高度分散，特別是在支付電子化、住房商品化情況下，財富分散在不同的環(huán)節(jié)、不同的場合，個人財富事實上具有極大的風險性。作為財富所有者一方面需要自我保護，另一方面希望公安機關來保護其財富的安全性。例如，住房是當前中國家庭資產(chǎn)以及財富積累的最重要體現(xiàn)，住房給個人和家庭帶來深刻影響。因此，保護社區(qū)安全就是維護其住房作為財富的利益，這是公安機關與居民的共同議題，也從務實的角度，通過社會利益和個人利益的對接，建立公安機關與居民的利益共同體。

二是信任關系?！昂芏嚓P于信任的文獻都有一個共同的主題，那就是一個人信任別人源于制度安排，使欺騙和背叛無法實現(xiàn)?！保?1］社區(qū)作為一個熟悉的陌生人的社會，傳統(tǒng)意義上的熟悉人群日益減少。要建設一個安全社區(qū)，就必須在社區(qū)居民中發(fā)展出以法律制度為基礎的信任，這種信任關系不僅僅是民警與社區(qū)居民的個人信任關系，更重要的是建立在國家法律與制度基礎之上的信任關系。這種以法律制度為基礎的信任，使社區(qū)居民深切地感受到自己不只是安全的受益者，也不是被動的受害者，而是社區(qū)安全的積極參與者，敢于與陌生人建立良好的社區(qū)關系，敢于面對危險，使居民能夠感受到一種社區(qū)凝聚力，形成更穩(wěn)定、更有效、更具體的信任關系。

三是合作關系。國家機器“只有與分散到家庭（家長權(quán)力）、宗教社群、職業(yè)團體等地的權(quán)力聯(lián)系起來，權(quán)力才能發(fā)揮作用。正是由于社會中存在權(quán)力的微部門，國家的新機器等才能夠切實有效地運轉(zhuǎn)?！保?2］公安機關在社區(qū)的權(quán)力運用不是單向度的權(quán)力控制，而是與社區(qū)居民密切合作的基礎上的運行。公安機關除了要在打擊犯罪的戰(zhàn)場上獲得壓倒性優(yōu)勢外，更要為公安機關開展的各種執(zhí)法活動贏得法理道義的支持，以減少公安機關在打擊違法犯罪時使用武力和強制措施的必要性，激發(fā)社區(qū)居民參與社會治理的活力，形成公安機關積極執(zhí)法與公眾自我保護的一體化，推動社區(qū)秩序的良性導向，共同對抗外部風險和內(nèi)部衍生風險。

三、公安機關維護社區(qū)安全的戰(zhàn)略舉措

當前，社區(qū)矛盾沖突從現(xiàn)實空間向虛擬空間拓展，各種矛盾沖突行為主體的力量呈融合方向發(fā)展，各種社區(qū)矛盾從社區(qū)向社會各個領域波及。“戰(zhàn)略管理是一門科學，他包括一個組織以一種面臨不確定性也能作出有效決策的方式來分析數(shù)量信息。有效的戰(zhàn)略選擇還需要創(chuàng)造性的思維、經(jīng)驗、判斷和敏銳的洞察力，對風險的評估以及面對不確定性敢于采取行動的意志。”［13］公安機關參與社區(qū)治理工作在多層次、多領域展開，社區(qū)安全建設成為一項長期的基礎性的戰(zhàn)略管理工程。公安機關社區(qū)安全治理要摒棄控制性或放任性態(tài)度，堅持戰(zhàn)略視野、法治思維和共同體思維，堅持總體安全觀，采取如下戰(zhàn)略舉措：

（一）集聚警力整體力量，構(gòu)建犯罪“零容忍”安全社區(qū)

社區(qū)安全是社會安全的基礎。公安機關要匯集各種力量，對違法犯罪“零容忍”，消除群眾對于社區(qū)安全的擔憂，增強群眾的安全感。一是公安機關要切實將警力、信息、能量三大核心要素置于社區(qū)，建立以社區(qū)為中心的信息情報平臺，科學部署警務室、警務站等最小作戰(zhàn)單元，在社區(qū)形成并長期保持穩(wěn)控能力優(yōu)勢。其運作思路要突破傳統(tǒng)的行政機關機械化大兵團作戰(zhàn)方式，學習當前網(wǎng)絡“平臺”快遞小哥送外賣的方式，打通化解社區(qū)矛盾沖突的“最后一公里”，在末端化解社會矛盾。其運作方式是，由“平臺”匯總各方面情報信息，向最小作戰(zhàn)單元——這個是能夠看得見、體會到社區(qū)矛盾的警力——“派單”，最小作戰(zhàn)單元“接單”后，迅速采取行動，完成任務后，向“平臺”報告。打造出以平臺為基礎，由不同作戰(zhàn)功能單元構(gòu)成的，具有高度適應性的化解矛盾沖突、打擊違法犯罪的“火力網(wǎng)”和保護居民利益的“安全網(wǎng)”。二是要集中警種、社區(qū)基層組織和居民的智慧，通過對社區(qū)案件歷史回溯、現(xiàn)實分析，進行梳理分類，明確打擊重點。對社區(qū)各類案事件、事故發(fā)生的誘因開展系統(tǒng)分析，深入研究隱患產(chǎn)生、傳導、疊加、轉(zhuǎn)化的規(guī)律特點，在找全找準影響社區(qū)安全要素的基礎上，明確社區(qū)各個領域、各種類型的違法犯罪行為的類型、主要因素及其表現(xiàn)形式，進行精準打擊。三是要堅持融入日常，摒棄運動式一陣風做法。對各種違法行為采取篩查隱患清零措施，嚴密閉環(huán)式跟蹤督導，貫穿于防范、打擊、服務、管理等公安工作各方面，全過程，著力發(fā)現(xiàn)在早，處置在小。

（二）充分運用家庭功能，防范個人“極端化”行為偏差

家庭是社區(qū)單元，是社會穩(wěn)定的基礎?！霸诂F(xiàn)代化進程中，家庭的私人性要受到法律保護，但是家庭的公共性以及所具有的政治功能也是不能忽視的問題”。［14］公安機關對社區(qū)基本元素“戶”的把握，要在尊重其私人性的基礎上，關注其公共性，使其發(fā)揮應有的教育功能與政治功能。特別是著重管理好重點人口及特殊家庭。一個對于社會具有潛在破壞力的個人，如果采取“極端化”的行為，往往是能量巨大，對于社會將產(chǎn)生巨大的沖擊力。而推動個人理性、平和的處理問題，避免個人采取暴力“極端化”的暴力行為，緩和矛盾沖突，最持久、最便宜也是最有效的辦法在于發(fā)揮家庭的正向作用。

逐戶走訪，入戶信息采集，了解家庭，對于世界上每一個國家的警察機構(gòu)都是一項基本職能，其目的也在于提前防范個人行為的“極端化”。一是深入家庭，掌握家庭的基本情況、家庭成員的主要活動、對于社會的態(tài)度、在虛擬世界的活動，甚至是家庭人員之間的關系。二是推動家庭發(fā)揮對個人的正向影響。對于具有極端傾向的個人，推動其回歸家庭，恢復理性和冷靜，消除其可能對社會的危害性行為。特別需要強調(diào)的是，一些曾經(jīng)違法犯罪或犯過錯誤的人，這些人不是社會的敵人，不能將其標簽化，不能將這些人置于社區(qū)的敵人境地，而是要幫助他面對問題解決問題，而最有效的辦法就是發(fā)揮家庭的規(guī)勸和約束作用。人回歸了家庭，一定程度上也就回歸了社會。三是高度關注困難家庭及遇到問題的家庭，避免家庭內(nèi)部矛盾激化及外溢化。各種風險隱患，往往從家庭矛盾或者是家庭遇到的困難中產(chǎn)生。深入了解家庭內(nèi)部的空間、結(jié)構(gòu)，感受到家庭的脆弱、家庭成員關系的縫隙。從這些縫隙中排查預防潛在的風險。這些家庭缺失的部分，就是公安機關關注的焦點。一旦發(fā)現(xiàn)問題，就要提前介入，提前采取措施。

（三）打造數(shù)字信息網(wǎng)絡，建設警務“內(nèi)嵌式”智慧平臺

隨著網(wǎng)絡的廣泛運用，僅僅靠個人理性已經(jīng)不足以對抗信息風險的極度擴張，如黃色信息、電信詐騙、網(wǎng)上輿情等等。傳統(tǒng)的政治法律系統(tǒng)的外部干預方法已經(jīng)無法有效地保護人民群眾的權(quán)益，公安機關必須從時空全方位維度來考察社區(qū)居民的信息技術(shù)使用情況，將民警的自主性、現(xiàn)代人工智能和大數(shù)據(jù)，“內(nèi)嵌式”組合在一起，實現(xiàn)對人民群眾的“內(nèi)嵌式”保護。主要做法就是要針對社區(qū)的復雜情況，運用大數(shù)據(jù)建設智能感知神經(jīng)元，織密智能感知網(wǎng)絡，構(gòu)建先進的網(wǎng)絡架構(gòu)，連接社區(qū)以及居民各項信息并能夠進行信息整合和集成，實現(xiàn)對各類隱患的即時精準感知。特別是針對各種隱患開發(fā)出預警模型，實現(xiàn)隱患自動預警推送，從而為防范、化解和抵御社區(qū)矛盾沖突提供強大的信息支撐。其制勝機理是，公安機關的“內(nèi)嵌式”融合行動，能夠?qū)崿F(xiàn)精準感知、高效共享和智能融合信息，用信息流精準控制物質(zhì)流和能量流，形成和保持信息優(yōu)勢，形成對社區(qū)安全更好的保護。

（四）強化居民主體意識，推動各方“組織化”協(xié)同治理

警力有限，民力無窮。公安機關的力量來自人民。社區(qū)中的每一個居民都是力量，都是寶貴的資源，要想辦法發(fā)動一切可以發(fā)動的家庭和個人，把這些人組織起來。在當前著重要發(fā)動：網(wǎng)格長、樓棟長等社區(qū)基礎力量；社區(qū)中參與各種活動包括參與社區(qū)之外活動的志愿者；社區(qū)中的一些企事業(yè)單位；物業(yè)保安；退休、閑居在家的各種人員以及回鄉(xiāng)的大學生。

組織群眾要重點在四個方面下功夫：一是賦予群眾組織的活動以意義，否則群眾將很快失去興趣。通過社區(qū)志愿者活動，打破社區(qū)人與人之間的陌生關系，解決那些即時的、流動的日常矛盾沖突。社區(qū)居民感到公安機關無論實行采取什么措施，都是根據(jù)法律的規(guī)定，根據(jù)社區(qū)特定的需要，為社區(qū)特別定制的，培養(yǎng)社區(qū)居民通過共同工作來解決社區(qū)問題的成就感。二是組織要多樣化、活動要多樣化。社區(qū)的居民組織要有各種形式，無論治安組織、還是文娛組織，都是社區(qū)的一支力量，都要支持，無論是一種活動還是多種活動都要鼓勵，使社區(qū)豐富多彩，積少成多，就能夠發(fā)揮重要的作用。三是把那些潛在的受害者組織起來，防范潛在風險。特別是針對現(xiàn)在猖獗的電信詐騙，使“寶媽”等那些潛在的受害者，成為各類“電詐”方式的揭發(fā)者、防范的宣傳者，從而使?jié)撛谑芎φ咦兂闪藷崆榈?、積極性很高的志愿者，既消除了潛在侵害，還獲得了力量。四是搭建志愿者平臺。建立和利用義務志愿者的平臺，便于志愿者交流，組織活動，也使志愿者在奉獻中得到尊重。

（五）介入社區(qū)場所整治，維護環(huán)境“秩序化”空間配置

“破窗理論”是社區(qū)安全空間建設的典型理論?！鞍踩臻g是針對環(huán)境（自然的、認為的）運作、裝配和組織，它使得一切因素得以連接起來，讓權(quán)力的毛細血管影響生活場域的每一個角落，讓那些由個人和團體生成的種種事件得以符合權(quán)力設定的秩序?！保?5］公安機關要按照“非接觸、無感知、便利順暢”角度推動社區(qū)人與空間和諧相處，推動社區(qū)的環(huán)境建設。

一是推動公共環(huán)境治理。加強指導監(jiān)管，強化社區(qū)環(huán)境干凈整潔，物品井然有序，照明裝置齊全，避免犯罪的發(fā)生。對存在重大隱患的區(qū)域、部位，推動有關部門逐一制定方案，綜合運用整體改造，系統(tǒng)升級，設施完善，管理跟進等措施，全力清零攻堅。二是強化持續(xù)的社區(qū)觀察。傳統(tǒng)的方式是運用志愿者在樓宇等公共地域?qū)用裉貏e是陌生人進行觀察。這種方式雖然比較原始，但是，卻能夠分辨居民或者是陌生人各種問題或弱點，形成個性化的認識，從而干預潛在危險。第二種方式就是通過監(jiān)控等方式，對人的行為進行記錄，使觀察變得更為輕便迅速有效，提升干預危險性行為的能力。三是在必要的情況下采取阻斷的方式。通過設置管理人員，通過查驗身份證、檢查車輛、掌握進入時間等方式，控制陌生人進入小區(qū)、樓宇、公共地區(qū)等，這是一種內(nèi)向的防御功能，通過中斷或遲滯交流方式防止危險的發(fā)生。

公安機關參與社區(qū)治理，是一項長期的戰(zhàn)略任務。通過差異化的思考，形成公安機關特色的視角、邏輯和舉措，目的是推動社區(qū)力量相互協(xié)作打整體戰(zhàn)、合成戰(zhàn)。安全社區(qū)的形成，安全紅利的釋放，必然推動社區(qū)品質(zhì)整體提升，滿足人民群眾的新需求、新期待，讓人民群眾在安全感中體會幸福感、獲得感，“讓社區(qū)成為居民最放心、最安心的港灣?！?/p>