公安機(jī)關(guān)應(yīng)急處突策略論

羅興國

（貴州警察學(xué)院，貴州 貴陽 550005）

在我們生存的自然界和人類社會，各種各樣的突發(fā)事件相伴幾乎成為常態(tài)，有效應(yīng)對和處置突發(fā)事件是人類永恒的任務(wù)?！巴话l(fā)事件是公共安全科學(xué)關(guān)注的重點(diǎn)之一?！保?］我國《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）對突發(fā)事件的性質(zhì)、類型與級別都做了規(guī)定，但按照通常的理解，“突發(fā)事件是指可能對人、物或社會系統(tǒng)帶來災(zāi)難性破壞的事件，”具有突發(fā)性、不確定性、高度破壞性、影響的社會性與擴(kuò)散性等基本特征，本世紀(jì)以來發(fā)生的許多重大公共突發(fā)事件至今令我們記憶猶新。公安機(jī)關(guān)是維護(hù)國家安全、社會公共安全的重要力量，是應(yīng)急處突的基本職能部門。所謂“應(yīng)急處突”，即指應(yīng)對與處置突發(fā)事件，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》《人民警察法》《戒嚴(yán)法》等多部法律都規(guī)定了公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急處突特別是在社會安全事件應(yīng)對處置中的基本職能。所以，大凡應(yīng)急處突，公安力量的介入都是不可缺少的，但公安機(jī)關(guān)如何有效應(yīng)對和處置重大公共突發(fā)事件，這既是戰(zhàn)斗力的拷問，也是方法策略巧妙運(yùn)用之拷問。應(yīng)急處突之策略，始終是公安機(jī)關(guān)值得研究的重大課題。

一、“遇事先控勢”是公安機(jī)關(guān)應(yīng)急處突的目標(biāo)任務(wù)

事物的運(yùn)動(dòng)在特定環(huán)境中進(jìn)行，營造特定環(huán)境與氛圍掌控事物的運(yùn)動(dòng)，就能順勢而為，一路暢通，迅速達(dá)成目標(biāo)，這便是“控勢”?！秾O子兵法·兵勢篇》有云：“故善戰(zhàn)者，求之于勢，不責(zé)于人，故能擇人而任勢……故善戰(zhàn)人之勢，如轉(zhuǎn)圓石于千仞之山者，勢也?！薄翱貏荨睔v來是兵之大謀，蓋因“兵者，國之大事，生死之地，存亡之道，不可不察也?！保?］一般說來，“控勢”不是常態(tài)，而是在非常態(tài)特別是重大公共突發(fā)事件背景下使用；“控勢”的目標(biāo)是通過蓄聚或者耗散社會能量解決重大問題，以度過特定難關(guān)。

“控勢”的原理體現(xiàn)在我們?nèi)粘Ｉ钪芯褪且朴陬A(yù)判、掌控事件特別是重大公共突發(fā)事件的局勢、走勢，包括正反兩個(gè)方面：一是“造勢”，即根據(jù)完成目標(biāo)的需要營造濃厚氛圍，大事渲染，擴(kuò)大事態(tài)，造成轟動(dòng)效應(yīng)，以充分調(diào)動(dòng)人們自覺參與的積極性；二是“滅勢”，即控制事態(tài)進(jìn)一步發(fā)展，甚至要徹底、迅速消滅這種態(tài)勢，需要釜底抽薪，且要做得不知不覺，使社會秩序平靜如初。

重大公共突發(fā)事件背景下公安機(jī)關(guān)如何有效“控勢”呢？

（一）科學(xué)預(yù)判，從容應(yīng)對

對于重大公共突發(fā)事件，始終要堅(jiān)持“預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的基本原則，實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早預(yù)警，防患于未然，避免突發(fā)事件演變?yōu)橹卮蠊参C(jī)，帶來重大損失。聯(lián)合國前秘書長安南曾說：“災(zāi)難前的預(yù)防不僅比災(zāi)后救災(zāi)更人道，而且更經(jīng)濟(jì)。”［3］安全管理上的“冰山理論”告訴我們，已經(jīng)發(fā)生的事故也許只是局部，更大的隱患與災(zāi)難可能還沒有表現(xiàn)出來，不加預(yù)判和不采取預(yù)防措施，后果是很嚴(yán)重的。所以，進(jìn)行科學(xué)預(yù)判、提前防范是公安機(jī)關(guān)應(yīng)急處突最基本的要求。

一是要秉承居安思危的理念。突發(fā)事件有多種形態(tài)①我國2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》將突發(fā)事件劃分為四大類，即：自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素又將這些事件分為特別重大、重大、較大和一般四個(gè)等級。，有一些突發(fā)事件似乎是人力無法控制的，為此，應(yīng)急處突就顯得很被動(dòng)。但突發(fā)事件的發(fā)生演化畢竟有一個(gè)過程，這個(gè)過程不是毫無規(guī)律可循，很多情況下是可以預(yù)測和認(rèn)識的，而且還可以通過合理的人為干預(yù)改變突發(fā)事件的演化進(jìn)程，從而減少其對人類造成的危害。

實(shí)際上，任何突發(fā)事件，不管“黑天鵝事件”還是“灰犀牛事件”，它的發(fā)生與造成的嚴(yán)重后果，都與人們的主觀盲目、對危險(xiǎn)視而不見有很大關(guān)系。美國有著世界上最先進(jìn)的軍事情報(bào)和安全防范體系，但還是未能成功阻止“9·11”恐怖襲擊事件的發(fā)生?；仡櫭绹?dāng)時(shí)對事件的應(yīng)急處置，不難發(fā)現(xiàn)許多“人禍”導(dǎo)致的重大失誤：1.美國中情局在恐怖襲擊發(fā)生1年前已經(jīng)發(fā)現(xiàn)恐怖襲擊分子與恐怖組織有聯(lián)系，中情局也進(jìn)行了跟蹤監(jiān)控，但一直未將情報(bào)向國家安全局匯報(bào)，也未采取任何措施；2.事發(fā)當(dāng)天，恐怖分子分4個(gè)小組在不同城市登機(jī)安檢受阻，在進(jìn)行人工檢查時(shí)均發(fā)現(xiàn)攜帶了刀具但仍被放行允許登機(jī)；3.航空管理人員發(fā)現(xiàn)飛機(jī)被挾持請求軍方派戰(zhàn)機(jī)支援，但礙于繁瑣的審批程序遭拒絕；4.被挾持飛機(jī)空乘人員反復(fù)緊急呼救沒有得到任何幫助等等，最終造成人類史上的重大災(zāi)難，至數(shù)千人瞬間失去了生命。歷史都驚人的相似，以史為鑒彌足珍貴，公安機(jī)關(guān)是重大公共突發(fā)事件特別是社會安全事件發(fā)生應(yīng)急處置的主要職能部門，應(yīng)時(shí)刻保持警覺，特別是秉承居安思危的安全理念就顯得十分重要。

二是要科學(xué)預(yù)防與預(yù)警。2003年在防治非典疫情時(shí)，胡錦濤同志就曾指出：“要大力增強(qiáng)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的能力，經(jīng)常性地做好應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的思想準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備、機(jī)制準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備，堅(jiān)持防患于未然。”①摘自2003年7月28日胡錦濤在全國防治非典工作會議上的講話。突發(fā)事件的應(yīng)急處置是一個(gè)系統(tǒng)工程，大致分為事前、事臨、事中、事后等階段，圍繞這些階段，應(yīng)當(dāng)開展預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、災(zāi)后恢復(fù)與重建等活動(dòng)。但不管怎樣，避免與預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生始終是首要原則，預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警在公安機(jī)關(guān)應(yīng)急處突中具有特別重要的意義。如奧運(yùn)會是世界舉世矚目的盛大賽事，但正因?yàn)槿藗兏叨汝P(guān)注，所以歷史上奧運(yùn)會的舉辦常伴隨著慘案，這些慘案的發(fā)生令人防不勝防，帶有典型的重大公共突發(fā)事件特征。但是，2008年北京奧運(yùn)會則是奧運(yùn)史上一屆非常安全、成功的盛會，自始至終沒有發(fā)生任何突發(fā)事件。究其原因是在奧運(yùn)會開始前國家有關(guān)部門及北京市對奧運(yùn)會期間可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)都進(jìn)行了預(yù)測評估，制定了應(yīng)急預(yù)案，從而保證了奧運(yùn)會的順利進(jìn)行。

所以，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該針對突發(fā)事件的特點(diǎn)與規(guī)律和應(yīng)急管理的需要，在日常工作中從體制機(jī)制、預(yù)案設(shè)施、資源與隊(duì)伍保障等方面進(jìn)行科學(xué)有效的預(yù)防準(zhǔn)備，關(guān)口前移，防患于未然。同時(shí)，還要加強(qiáng)調(diào)查研究，做好監(jiān)測評估，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)苗頭及時(shí)預(yù)警，從而提高應(yīng)急處突的能力。

三是要善于反思總結(jié)，化被動(dòng)為主動(dòng)，在危局中開新局。恩格斯曾經(jīng)說過：“沒有哪一次巨大的歷史災(zāi)難，不是以歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償?shù)摹?。?］他還認(rèn)為聰明的民族從災(zāi)難和錯(cuò)誤中學(xué)到的東西會比平時(shí)多得多。確實(shí)如此，許多重大公共突發(fā)事件給人類造成了損害，但是，經(jīng)歷這樣的災(zāi)難又教育了人們，為今后預(yù)防和減少災(zāi)害積累了經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還會促成制度的建立與完善，這又從反面成為推進(jìn)社會進(jìn)步的力量?！?·11”事件的發(fā)生，徹底改變了人們對恐怖活動(dòng)的認(rèn)識，美國也從中吸取了深刻教訓(xùn)，應(yīng)急管理制度得到完善，防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)的能力大幅提升。經(jīng)歷2003年非典疫情，我國應(yīng)急管理工作實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)折，之后迅速建立了中國特色的應(yīng)急管理體系；建立了以“一案三制”②“一案三制”即指應(yīng)急管理體系中建立的應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制，是我國在長期應(yīng)急管理實(shí)踐中創(chuàng)立的具有中國特色的應(yīng)急管理制度。為代表的應(yīng)對重大公共突發(fā)事件的體制機(jī)制；加快了應(yīng)對突發(fā)事件的法制建設(shè)。黨的十九大后，根據(jù)黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案，成立了專門的國家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，使得公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對和處置重大公共突發(fā)事件中的職能更加清晰明確，體系建設(shè)更加規(guī)范化、專業(yè)化、職業(yè)化，應(yīng)急處突能力也得到了大幅度提升。

（二）廣泛動(dòng)員，鑄就社會強(qiáng)大合力

偉大的革命先行者孫中山先生在臨終的時(shí)候留下遺言，要求“喚起民眾”，這是他革命生涯幾十年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?？谷諔?zhàn)爭期間，“亡國論”者認(rèn)為我們武器不如人，戰(zhàn)則必亡，陷入了“唯武器論”的泥潭，毛澤東同志認(rèn)為：“武器是戰(zhàn)爭的重要的因素，但不是決定的因素，決定的因素是人不是物。力量對比不但是軍力和經(jīng)濟(jì)力的對比，而且是人力和人心的對比?！保?］這意味著，必須充分重視人的因素，充分發(fā)動(dòng)群眾，自覺貫徹群眾路線，做好戰(zhàn)爭政治動(dòng)員。不過“抗日以前，沒有抗日的政治動(dòng)員，這是中國的大缺陷，已經(jīng)輸了敵人一著，”［6］之后如何動(dòng)員呢？首先把戰(zhàn)爭的目的告訴軍隊(duì)和人民，使他們都明白打仗與他們的關(guān)系。在動(dòng)員的時(shí)候，不是只靠口說，還靠傳單布告、報(bào)紙書籍、戲劇電影；靠學(xué)校、民眾團(tuán)體；靠廣大的革命干部人員等。

在重大公共突發(fā)事件背景下，要摒棄政府一家單打獨(dú)斗唱獨(dú)角戲的做法，實(shí)際上，應(yīng)對和處置突發(fā)事件的力量來自很多方面，要堅(jiān)持協(xié)同性原則。目前世界上許多國家“通常由警察治安當(dāng)局負(fù)責(zé)事發(fā)現(xiàn)場的組織協(xié)同工作?！保?］在我國，應(yīng)對處置重大公共突發(fā)事件也有三支重要力量：軍隊(duì)、警察和預(yù)備役民兵隊(duì)伍（突擊力量）；專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍（骨干力量）；單位職工、一般民眾、志愿者隊(duì)伍（輔助力量）。其中，動(dòng)員專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍和警察力量應(yīng)對重大公共突發(fā)事件幾乎是一種常態(tài)，2008年1月我國南方發(fā)生的低溫雨雪極寒冰凍災(zāi)害天氣致大面積停水停電、交通通信中斷，又值春運(yùn)期間，大量旅客滯留，給南方許多城市帶來嚴(yán)重的社會危機(jī)，隨時(shí)可能誘發(fā)各種突發(fā)后續(xù)災(zāi)害事件。但各地積極支援，軍民眾志成城，特別是廣州市等旅客滯留嚴(yán)重的大城市堅(jiān)持軍地合作，加強(qiáng)警力動(dòng)員投入，創(chuàng)新應(yīng)對處置方式①這些創(chuàng)新的應(yīng)急處置方式如廣州警方創(chuàng)造的分段截留、擺渡式疏導(dǎo)、曲線及后方疏導(dǎo)“S”形行進(jìn)、多層人墻保護(hù)、牽引式緩慢放行等方法，對有效疏散人群發(fā)揮了重大作用。，成功化解了幾百萬旅客滯留的公共危機(jī)。

在新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，我們“舉全國之力予以支援，組織29個(gè)省市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、軍隊(duì)330多支醫(yī)療隊(duì)、41 600多名醫(yī)護(hù)人員馳援，優(yōu)先保障武漢和湖北需要的醫(yī)用物資，中央統(tǒng)籌安排19個(gè)省份與湖北除武漢以外的16個(gè)地市，確定了對口支援關(guān)系”。［8］

就公安機(jī)關(guān)而言，除了援鄂，全國各省都實(shí)現(xiàn)了全體動(dòng)員，立即進(jìn)入戰(zhàn)備狀態(tài)，絕大部分警力被派駐基層和抗疫一線。通過動(dòng)員，調(diào)動(dòng)了民警和群眾的主觀能動(dòng)性，全民萬眾一心抗疫的場面是撼動(dòng)人心的，真正實(shí)現(xiàn)了抗疫過程中的政治自覺、思想自覺、行動(dòng)自覺，這也是“造勢”原理指導(dǎo)下的思想政治工作。

（三）做好輿論引導(dǎo)，營造良好氛圍

收集分析與披露信息是“控勢”的重要手段，但有的時(shí)候我們卻顯得很被動(dòng)，抗日戰(zhàn)爭初期，正如毛澤東同志說：“人民的大多數(shù)，是從敵人的炮火和飛機(jī)炸彈那里聽到消息的，這也是一種動(dòng)員，但這是敵人替我們做的，不是我們自己做的。”［9］當(dāng)今時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)，近年來的大量事例證明，網(wǎng)絡(luò)謠言幾乎成為重大公共突發(fā)事件的“標(biāo)配”，也許“當(dāng)真理還在穿鞋的時(shí)候，謠言已經(jīng)光著腳跑遍了每一個(gè)角落?！保?0］有的時(shí)候本是小事，但因謠言的瘋狂傳播則釀成了重大突發(fā)事件，嚴(yán)重影響了輿論環(huán)境，造成了社會恐慌，同時(shí)還大量浪費(fèi)了警力資源。2019年10月10日發(fā)生在江蘇無錫市的大橋側(cè)翻事故，因政府機(jī)關(guān)信息發(fā)布嚴(yán)重滯后、發(fā)布的信息量嚴(yán)重不足、信息發(fā)布頻次偏低、與社會媒體的關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)溝通，許多信息被媒體搶了先，所以造成“政府機(jī)關(guān)嚴(yán)重不作為”的質(zhì)疑。更可怕的是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)空間充還斥著大量負(fù)面消息：諸如“便衣警察喝酒參加現(xiàn)場處置”“警察毆打記者”“警察沒收了記者的通信工具及攝像器材”“一個(gè)地級市的公安局長戴著價(jià)值400萬元的名手表出現(xiàn)在現(xiàn)場，估計(jì)是忙得忘了摘下來”等，事實(shí)證明這些都是謠言，但由于事件處置部門信息掌控存在瑕疵，以至失去了掌控事件局勢的主導(dǎo)權(quán)。所以，公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急處突中應(yīng)當(dāng)妥善建立相關(guān)信息報(bào)告、舉報(bào)、分析和發(fā)布機(jī)制，特殊情況下還需建立新聞發(fā)言人制度，“在新聞發(fā)布中要堅(jiān)持及時(shí)、準(zhǔn)確、適度、于我有利的原則。”［11］“要善于爭奪第一話語權(quán)、第一解釋權(quán)、第一評論權(quán)和第一定義權(quán)?！保?2］另外，媒體作為新聞輿論工具，在重大公共突發(fā)事件中的積極介入是關(guān)鍵，公安機(jī)關(guān)為有效應(yīng)對和處置重大公共突發(fā)事件，需要做好新聞輿論宣傳工作，為應(yīng)急處突營造良好氛圍。

（四）及時(shí)介入，快速行動(dòng)

突發(fā)事件最大的特點(diǎn)就是事件發(fā)生的突然性，但這種突然性并不必然意味著危害降臨的突然性，從事件的發(fā)生到損害結(jié)果的發(fā)生往往有一個(gè)過程，這個(gè)過程涵蓋著時(shí)間、空間、災(zāi)害要素和受災(zāi)對象等若干變量，損害結(jié)果的發(fā)生或者損害結(jié)果的大小就取決于這些變量的狀態(tài)與演化，采取科學(xué)有效的方法措施控制這些變量的狀態(tài)或使其朝著有利的方向演化，是應(yīng)急管理的根本要求。

但部分公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對和處置重大公共突發(fā)事件的實(shí)踐中，忽視時(shí)間和效率原則導(dǎo)致“小事拖大、大事拖炸”的示例并不鮮見，教訓(xùn)都很深刻。發(fā)生在2004年重慶萬州的騷亂事件，原本是搬運(yùn)工與路上行人偶然碰撞發(fā)生的一起小糾紛，處置糾紛的公安民警到達(dá)現(xiàn)場后，部分群眾誤認(rèn)為是“官官相護(hù)”，公安機(jī)關(guān)未向群眾有效釋明和有效應(yīng)對處置，致群眾采取過激手段，圍堵、傷害辦案民警（包括武警和消防官兵），截留、砸壞并焚毀辦案警車，沖擊政府大樓等，造成嚴(yán)重后果。另外，發(fā)生在2008年貴州黔南州甕安縣的“6·28”事件也是一起普通的中學(xué)生溺水死亡事件，開始的時(shí)候局勢較為平穩(wěn)，死者家屬也未有過激情緒，但因當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門在事件發(fā)生初期錯(cuò)失最佳處置時(shí)機(jī)，致事態(tài)不斷擴(kuò)大，越演越烈，迅速演變成打砸搶燒、沖擊國家機(jī)關(guān)的暴亂事件，造成重大損失，也嚴(yán)重影響了社會治安秩序和國家機(jī)關(guān)、人民警察的形象。江蘇無錫市大橋側(cè)翻事故，人們遲遲不見公安機(jī)關(guān)及相關(guān)部門處置行動(dòng)的消息，也被質(zhì)疑嚴(yán)重“不作為”，造成了不小的負(fù)面影響。

為此，在突發(fā)事件特別是重大公共突發(fā)事件背景下，公安機(jī)關(guān)必須快速行動(dòng)，及時(shí)介入，快刀斬亂麻，有時(shí)還需要突破程序，采取非常規(guī)手段。要善于“造勢”，還要善于“滅勢”，千萬不能優(yōu)柔寡斷、反應(yīng)遲鈍，坐失良機(jī)，否則，就會處處陷入被動(dòng)，導(dǎo)致災(zāi)難發(fā)生，對應(yīng)急處突工作帶來不利甚至功虧一簣，留下很大遺憾。

二、“干事先立規(guī)”是公安機(jī)關(guān)應(yīng)急處突的基本要求

干事要立規(guī)，干事必立規(guī)，這是基本要求。這里的“規(guī)”，亦“規(guī)則”之意，應(yīng)作廣義理解，既包括法律法規(guī)、紀(jì)律要求，還包括技術(shù)操作規(guī)程等，這些規(guī)則便是我們認(rèn)識事物、判斷是非、解決問題的基本標(biāo)準(zhǔn)。這里的“立規(guī)“，既包括創(chuàng)立新的規(guī)則，并大力宣傳普及新規(guī)，做到有規(guī)可依；也包括對已有規(guī)則的嚴(yán)格執(zhí)行，嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，將行為控制在規(guī)則范圍之內(nèi)。

公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急處突需要先立規(guī)。

（一）“立規(guī)”是體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)和人民警察性質(zhì)并有效履行職責(zé)使命的需要

“公安機(jī)關(guān)是我國人民民主專政的重要工具，這是公安機(jī)關(guān)的階級屬性，也是它的根本屬性。”［13］我國人民警察是國家重要的治安行政和刑事司法力量，公安機(jī)關(guān)和人民警察具有很強(qiáng)的政治屬性，階級屬性也是政治屬性的體現(xiàn)，要求其必須服從于特定政治目的，服務(wù)于特定統(tǒng)治階級，切實(shí)履行專政職能。毛澤東同志說：“公安機(jī)關(guān)是無產(chǎn)階級手中的一把刀子?！保?4］從這一層面理解，“警察是政治規(guī)訓(xùn)和懲罰體系的組成部分，是政治規(guī)則的落實(shí)和執(zhí)行者之一?！保?5］公安機(jī)關(guān)和人民警察首先得樹立政治規(guī)矩、遵守政治規(guī)矩，不講政治規(guī)矩的所謂“警察中立論”和“警察福利論”是不成立的。當(dāng)然，我們也不能將公安機(jī)關(guān)和人民警察作“泛政治化”理解而忽視甚至放棄民主職能，在當(dāng)今中國語境下，“群眾話語塑造執(zhí)法是中國特有的一項(xiàng)法律經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。”［16］新形勢下公安機(jī)關(guān)和人民警察“對黨忠誠、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”的總要求不但有鮮明的政治本質(zhì)和階級本質(zhì)，也是民主職能的體現(xiàn)。

另外，公安機(jī)關(guān)和人民警察在履行職能時(shí)必須接受集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，保持嚴(yán)格的組織紀(jì)律性和快速機(jī)動(dòng)的反應(yīng)能力，嚴(yán)格依法辦事，維護(hù)社會公平正義；嚴(yán)格執(zhí)法、打造現(xiàn)代法治政府；努力為社會、為人民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品等。“公安機(jī)關(guān)幾乎所有的工作都是執(zhí)法工作、所有的活動(dòng)都是執(zhí)法活動(dòng)，必須堅(jiān)守社會公平正義的核心價(jià)值追求?！保?7］執(zhí)法必依規(guī)，都離不開規(guī)則的約束與指引。新冠肺炎疫情的爆發(fā)是一場重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件，對于它的應(yīng)對與處置，要按照習(xí)近平總書記的要求，“全面依法履行職責(zé)，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控工作。”［18］要打贏新冠疫情人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，一方面需要科學(xué)技術(shù)，做到科學(xué)防控；另一方面還需要法治、規(guī)則做保障，實(shí)現(xiàn)依法依規(guī)防控。在新冠肺炎疫情期間，整個(gè)社會的治安秩序全部落在了公安機(jī)關(guān)和人民警察的肩上，可謂責(zé)任之大，如果步調(diào)不一、我行我素、不守規(guī)矩，沒有法律和相關(guān)規(guī)則約束，要完成這樣艱巨的任務(wù)斷無可能。因此，大凡遭遇重大公共突發(fā)事件，人民警察都應(yīng)該加強(qiáng)思想政治教育、法治教育，強(qiáng)化法治規(guī)則意識，依法依規(guī)妥善應(yīng)對處置突發(fā)事件，才能保證社會的良好秩序。

（二）“立規(guī)”是彌補(bǔ)突發(fā)事件條件下法律和規(guī)則不完善的需要

全面推進(jìn)依法治國，必須依賴完善的中國特色社會主義法治體系建設(shè)。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)要加快七個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，特別是預(yù)防性法律制度建設(shè)，要求積極推進(jìn)、填補(bǔ)空白點(diǎn)，補(bǔ)強(qiáng)薄弱點(diǎn)，增強(qiáng)立法的針對性和可操作性。

新冠肺炎疫情的爆發(fā)對我們國家治理體系和治理能力是一次嚴(yán)峻考驗(yàn)，也是對公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力的檢驗(yàn)，其間也暴露出不少短板和不足，特別是相關(guān)規(guī)則不完善，措施不力，一定程度上制約了防控工作的有效開展。單就技術(shù)規(guī)程而言，國家衛(wèi)健委曾根據(jù)疫情發(fā)展和防控經(jīng)驗(yàn)的積累，先后發(fā)布了九版診療方案，對確診病例、疑似病例、病愈出院的判斷手段和判斷標(biāo)準(zhǔn)都作了不斷的修訂，說明不單法律規(guī)則，技術(shù)規(guī)程也是一個(gè)必需但又不斷完善的過程，但在診療規(guī)程沒有完善而疫情態(tài)勢又迅猛發(fā)展的情況下，人們曾一度沒有遵循、手足無措、進(jìn)退無序、無所適從，在此背景下，社會難免生亂，大大增加了公安機(jī)關(guān)管控社會秩序的難度。在我國，雖然也制定不少應(yīng)對重大公共突發(fā)事件的法律法規(guī)和政策文件，但仍然存在不少短板，特別是應(yīng)急文化建設(shè)規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后，社會公眾受到的這方面的熏陶少，應(yīng)急意識較為淡漠，不但防范、自救互救知識缺乏，訓(xùn)練嚴(yán)重不足，而且有時(shí)還會產(chǎn)生嚴(yán)重抵觸與對抗情緒。

所以，按照建設(shè)新時(shí)代法治公安的要求，“要針對容易產(chǎn)生執(zhí)法問題的關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步健全完善執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法細(xì)則和實(shí)戰(zhàn)指引，努力使各個(gè)執(zhí)法崗位、各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)都有規(guī)可依、有章可循?！保?9］同時(shí)，公安機(jī)關(guān)在日常工作中還需要對社會公眾普及和宣傳應(yīng)急知識技巧與相關(guān)規(guī)則，有條件的還需依法依規(guī)開展應(yīng)急演練，培養(yǎng)和增強(qiáng)群眾應(yīng)對和處置突發(fā)事件的能力，這對預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生，減少突發(fā)事件造成的損失，提升公安機(jī)關(guān)應(yīng)急處突能力有很大的作用。

（三）“立規(guī)”是突發(fā)事件條件下對社會進(jìn)行有效管控的需要

但凡遭遇重大公共突發(fā)事件，為了有效進(jìn)行社會管控，國家往往需要借助警力，有時(shí)還要?jiǎng)佑密婈?duì)甚至需要采取非常規(guī)措施和手段，如執(zhí)法人員配備和使用武器、“封城”、交通管制、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)行驅(qū)散、強(qiáng)制約束等。同時(shí)，重大公共突發(fā)事件往往還牽連著經(jīng)濟(jì)、政治、外交、宗教等方面的許多問題，處理較為棘手的突發(fā)事件，權(quán)力的運(yùn)用特別關(guān)鍵，需要堅(jiān)持合法性原則，“立規(guī)”是必須的。但許多非常規(guī)措施往往是新規(guī)矩，部分公眾可能不理解不配合，很容易產(chǎn)生矛盾與沖突。上個(gè)世紀(jì)的前二十年，我國北方曾爆發(fā)了兩場嚴(yán)重的肺鼠疫，但在這兩場疫情防控中采取的許多措施都屬于驚人之舉，比如動(dòng)用大量軍隊(duì)和警察實(shí)行嚴(yán)格交通管制、人員隔離、尸體解剖、死者火化等，這些措施都是創(chuàng)立新規(guī)矩，不但限制了人們的自由，打亂了人們的生活，而且許多規(guī)矩還與當(dāng)時(shí)國人固守的觀念、習(xí)俗背道而馳，人們并不理解，甚至心生怨恨。在山西肺鼠疫防控中，有人就大發(fā)牢騷：“強(qiáng)權(quán)之下，確無公理”“共和后國利民福效果”如是？怨氣和質(zhì)疑可見一斑。在2003年的非典疫情和新冠肺炎疫情事件中也存在矛盾沖突的情況。在矛盾尖銳、任務(wù)繁重的情況下，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象也顯現(xiàn)出來，政策朝令夕改、找“偏方”、走“捷徑”、執(zhí)法不規(guī)范不公正、執(zhí)法尺度不統(tǒng)一、執(zhí)行有差距；選擇性執(zhí)法、隨意性執(zhí)法、亂作為不作為等現(xiàn)象皆有表現(xiàn)，曾給疫情防控工作造成阻礙。

在突發(fā)事件下采取什么手段才能實(shí)現(xiàn)有效執(zhí)法，這是公安機(jī)關(guān)需要思考的重大問題。有學(xué)者認(rèn)為，“警察享有使用暴力解決各類社會問題的權(quán)力，報(bào)警即是求助于暴力?！保?0］雖然我們不主張暴力執(zhí)法，但警察執(zhí)法的強(qiáng)制性還是不容否定的，這也正是警察區(qū)別于國家其他工作人員的顯著特征。執(zhí)法手段的暴力性、強(qiáng)制性尤其需要“合法性”支撐，所以，“立規(guī)”既是客觀形勢的產(chǎn)物，也是有效執(zhí)法的需要。

重大公共突發(fā)事件往往也是社會滋生違法犯罪的溫床，在2003年的非典疫情和新冠肺炎疫情期間，一些違法犯罪分子對抗抗疫大局，觸碰法律底線。通過囤積居奇、制售假冒防疫物資、涉疫詐騙等牟取暴利；編造發(fā)布虛假信息，擾亂視聽，給正常抗疫工作帶來不安定因素；不顧社會公共安全，暴力傷醫(yī)；公然無視和抗拒科學(xué)防疫，致疫情蔓延威脅人民群眾生命健康安全等，這些違法犯罪由于發(fā)生在特殊時(shí)期和特定背景下，性質(zhì)更為惡劣，危害更大，人民群眾更加不能容忍。曾在全國兩會上人大代表、政協(xié)委員們議論得比較多的便是疫情的依法防控及其防控的效果問題，為此，公安機(jī)關(guān)必須按照“規(guī)矩”準(zhǔn)確、及時(shí)查處各種違法犯罪，更好地以法治思維和法治方法化解風(fēng)險(xiǎn)，掌控局勢，努力實(shí)現(xiàn)良好法律效果、政治效果和社會效果的統(tǒng)一，為處置和應(yīng)對突發(fā)事件創(chuàng)造有利的環(huán)境與氛圍。

當(dāng)然，公安機(jī)關(guān)和人民警察也有做好群眾工作、對群眾進(jìn)行“新規(guī)”教育的責(zé)任。在新冠肺炎疫情期間，還“要準(zhǔn)確把握常態(tài)化疫情防控條件下的社會心態(tài)和群眾情緒，在嚴(yán)格依法履行職責(zé)的同時(shí)，注重理性執(zhí)法、人性化執(zhí)法，讓執(zhí)法既有力度又有溫度。”［21］總之，規(guī)則教育是雙向的，公安機(jī)關(guān)和人民警察既要向群眾做規(guī)則普及，自身也需要接受規(guī)則教育并執(zhí)行規(guī)則，只有這樣才能提升應(yīng)對和處置重大公共突發(fā)事件的戰(zhàn)斗力。

三、“謀事先謀下”是公安機(jī)關(guān)應(yīng)急處突的基礎(chǔ)條件

謀事先謀下，這里的“下”指公安機(jī)關(guān)的“基層”“一線”，是相對于公安管理機(jī)關(guān)、指揮機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)這些上層機(jī)關(guān)而言?！盎鶎邮谴蠖鄶?shù)突發(fā)事件的第一現(xiàn)場，也是預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和處置突發(fā)事件的第一道關(guān)口。提高基層應(yīng)急先期處置能力，對于及時(shí)有效地控制和處置突發(fā)事件，盡可能減少損失，防止和控制次生、衍生事件的發(fā)生等具有十分重要的意義?！保?2］習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，公安機(jī)關(guān)要推行扁平化管理，把基層做強(qiáng)、把基礎(chǔ)做實(shí)?！耙獦淞⒋笞セ鶎?、大抓基礎(chǔ)的導(dǎo)向，推動(dòng)重心下移、警力下沉、保障下傾，增強(qiáng)基層實(shí)力、激發(fā)基層活力、提升基層戰(zhàn)斗力。”①摘自習(xí)近平總書記在2019年5月8日全國公安工作會議上的講話。這為做好公安基層工作、加強(qiáng)公安基層建設(shè)以提升應(yīng)急處突能力提供了根本遵循。

（一）在應(yīng)急處突中樹立向基層要戰(zhàn)斗力的理念

實(shí)踐證明，許多突發(fā)事件的發(fā)生，或造成嚴(yán)重后果，與地方基層組織渙散、反映遲鈍、基層有效社會治理長期缺失等有很大的關(guān)系。

基層是基礎(chǔ)，基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖?！吧鐣卫砉ぷ髯钪匾娜蝿?wù)在基層，最堅(jiān)實(shí)的力量支撐也在基層，基層社會治理越有力、越有效，整個(gè)社會治理的基礎(chǔ)就越牢固、越堅(jiān)實(shí)?！保?3］基層也是社會矛盾糾紛多發(fā)地帶，還容易產(chǎn)生執(zhí)法的“軟肋”和“盲區(qū)”，所以，基層社會治理成效直接關(guān)系到整個(gè)社會治理能力的現(xiàn)代化。黨的十九屆四中、五中全會都強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建新時(shí)代共建共治共享的基層治理新格局。公安機(jī)關(guān)的基層建設(shè)，特別要加強(qiáng)公安派出所的建設(shè)，2020年初，公安部以1號文件形式制定下發(fā)了《新時(shí)代公安派出所工作的實(shí)施意見》，對新時(shí)代公安派出所堅(jiān)持的指導(dǎo)思想、職責(zé)定位、智能化建設(shè)、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、警務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面都做了詳細(xì)的安排部署，足見對公安基層的重視，為公安機(jī)關(guān)基層建設(shè)提供了重要的政策依據(jù)。

公安機(jī)關(guān)是基層社會治理的主導(dǎo)力量，近年來，各地公安機(jī)關(guān)都在探索基層社會治理的有效模式，也積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，為加強(qiáng)應(yīng)急管理，提升應(yīng)急處突的能力起到了重要作用。如貴州省銅仁市公安機(jī)關(guān)創(chuàng)造的“一分析三報(bào)告”工作機(jī)制②該機(jī)制的具體內(nèi)容就是基層公安派出所每月收集轄區(qū)內(nèi)的社情、輿情、案情、警情，首先分析研判解決，解決不了的及時(shí)書面上報(bào)同級黨委政府、同級綜治部門和縣級公安機(jī)關(guān)，做到矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)早解決，避免拖“大”拖“炸”。，促成了當(dāng)?shù)毓矐?zhàn)斗力的極大飛躍，社會治理取得顯著成就，2018年貴州省銅仁市獲得了“全國社會治安綜合治理優(yōu)秀城市”的榮譽(yù)；2019年在群眾安全感和滿意度測評中實(shí)現(xiàn)貴州全省“雙第一”成績，其經(jīng)驗(yàn)先后被“中央政法委《政法動(dòng)態(tài)》和《法治參考》、公安部《公安內(nèi)參》、人民網(wǎng)新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’專欄、貴州日報(bào)等中央和省級報(bào)刊宣傳報(bào)道和刊發(fā)推廣?！保?4］

將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)、解決在基層，矛盾不上交，這是當(dāng)前社會治理需要實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo)，也是我們倡導(dǎo)的新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精神實(shí)質(zhì)所在。在新冠疫情防控期間，基層在社會治理中的作用與功能得到了充分展現(xiàn)，曾幾何時(shí)，“全國400多萬名社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在65萬個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)防控一線”［25］，筑起了一道疫情防控的“鋼鐵長城”和抵御病毒的強(qiáng)大“免疫系統(tǒng)”，在這些基層社區(qū)工作者中，基層公安民警的身影隨處可見。所以，公安管理機(jī)關(guān)、上級公安機(jī)關(guān)務(wù)必牢固樹立大抓基層、大抓基礎(chǔ)的導(dǎo)向，以黨建為引領(lǐng)，以警務(wù)機(jī)制改革為動(dòng)力，推動(dòng)重心下移、警力下沉、保障下傾，全面增強(qiáng)基層實(shí)力、激發(fā)基層活力，提升基層戰(zhàn)斗力，努力實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)牢固、少出事甚至不出事，減少和杜絕重大公共治安突發(fā)事件發(fā)生、社會治安穩(wěn)定向好、黨和人民滿意的工作目標(biāo)。

（二）在應(yīng)急處突中加強(qiáng)基層黨建引領(lǐng)和教育

由于基層公安民警對政策的把控，業(yè)務(wù)和文化水平相對較低，同時(shí)，基層民警走街串巷、事務(wù)繁多，時(shí)間緊壓力大，所以，應(yīng)當(dāng)加大基層公安民警培訓(xùn)教育力度，這是提高他們思想覺悟和業(yè)務(wù)水平的重要措施，也是加強(qiáng)公安基層有效應(yīng)對和處置重大公共突發(fā)事件的重要抓手。

一是加強(qiáng)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的學(xué)習(xí)。2014年，習(xí)近平總書記就提出了總體國家安全觀思想，列舉了11種安全類型，要求既要注意傳統(tǒng)安全，也要注意非傳統(tǒng)安全。新冠肺炎疫情期間，習(xí)近平總書記親自指揮、親自部署，為疫情防控做出了一系列重要指示，所有這些都需要我們認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，并作為應(yīng)對處置突發(fā)事件的根本遵循。有人說“公安無理論，關(guān)鍵靠實(shí)干”，這是錯(cuò)誤的。實(shí)際上，沒有理論指導(dǎo)的實(shí)踐是盲目的，不但形不成應(yīng)急處突的戰(zhàn)斗力，甚至可能形成破壞力。越是關(guān)鍵時(shí)刻、危急時(shí)刻，越需要正確理論指導(dǎo)。

二是加強(qiáng)黨建引領(lǐng)。加強(qiáng)支部組織建設(shè)，堅(jiān)持“三會一課”制度，講好黨課，增強(qiáng)支部戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。越是在關(guān)鍵和危難時(shí)刻，越不能放松黨建，強(qiáng)化黨建對提升信心、凝聚人心具有非常重要的作用。我們知道，秋收起義失敗后，部隊(duì)士氣低落，許多人對中國革命的前途失去了信心，于是當(dāng)起了逃兵，但黨員多的連隊(duì)幾乎沒有逃兵，充分顯示了黨的凝聚作用，毛澤東同志受到啟發(fā)，通過深入調(diào)研，決定將黨的支部建在連上，進(jìn)行了著名的“三灣改編”。起義部隊(duì)上井岡山之前，毛澤東兩次親自為新入黨的戰(zhàn)士主持入黨宣誓，之后，始終堅(jiān)持新黨員要舉行宣誓儀式的要求。習(xí)近平總書記非常重視黨建，十九大剛結(jié)束，就帶領(lǐng)中央政治局常委一行人員瞻仰中共一大會址和嘉興南湖紅船，回顧建黨歷史，重溫入黨誓詞，高度重視黨的建設(shè)工作。

新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，各地公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)黨建引領(lǐng)有不少“發(fā)明創(chuàng)造”，積累了許多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如重要防控點(diǎn)成立臨時(shí)黨支部和交界地方建立跨界黨支部、火線入黨、重溫入黨誓詞、黨員“出征”宣誓、設(shè)置黨員先鋒崗、網(wǎng)絡(luò)黨課等，從而凝聚起了廣大公安民警戰(zhàn)勝疫情的信心與決心。這些做法都充分發(fā)揮了黨建引領(lǐng)的作用。

三是加強(qiáng)忠誠和宗旨意識教育。要基層民警始終做到堅(jiān)持“四個(gè)意識”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，忠于黨，忠于人民公安事業(yè)?；鶎用窬c廣大人民群眾接觸多、聯(lián)系廣泛，最了解老百姓所思所想所盼。由于擔(dān)負(fù)著轄區(qū)穩(wěn)定、守護(hù)一方平安的重任，直接關(guān)系黨和政府的形象，關(guān)系黨群關(guān)系、警民關(guān)系，還負(fù)有捍衛(wèi)新時(shí)代政治安全、維護(hù)社會安定、保障人民安寧、全心全意為人民服務(wù)的使命任務(wù)，要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)都需要通過強(qiáng)化忠誠和宗旨意識來保證。

四是加強(qiáng)方法論教育?；鶎庸裁窬癁檎Ｂ男新氊?zé)特別是為應(yīng)急處突需要，應(yīng)當(dāng)熟練掌握調(diào)查研究、掌握先進(jìn)科技、收集運(yùn)用情報(bào)信息、組織治安調(diào)解化解矛盾糾紛、做群眾工作以融洽警民關(guān)系、堅(jiān)持底線思維化解重大風(fēng)險(xiǎn)、有效工作與調(diào)節(jié)心理壓力等諸多方面的方法技巧，上級公安機(jī)關(guān)也負(fù)有對基層民警加強(qiáng)方法與能力教育培訓(xùn)的職責(zé)。

（三）在應(yīng)急處突中強(qiáng)化公安基層激勵(lì)優(yōu)撫機(jī)制

為有效應(yīng)對和處置重大公共突發(fā)事件，公安機(jī)關(guān)和人民警察往往戰(zhàn)斗在一線，面臨很大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。在2003年抗擊非典疫情過程中，全國公安機(jī)關(guān)動(dòng)用的警力累計(jì)超過上百萬人次，承擔(dān)了道路封鎖、強(qiáng)制隔離治療、查找疑似病人、流動(dòng)人口摸底登記等任務(wù)，戰(zhàn)斗在最基層，工作異常艱苦。在新冠疫情爆發(fā)初期，公安部要求全國各級公安機(jī)關(guān)抽調(diào)20%的警力支援抗疫一線，抽調(diào)民警支援湖北參與疫情防控工作，各地公安機(jī)關(guān)實(shí)際下沉一線的警力比例更大，幾乎傾注了全部力量，有的民警在疫情防控中還獻(xiàn)出了寶貴的生命。所以，通過健全激勵(lì)保障機(jī)制調(diào)動(dòng)基層積極性是十分必要的。

一是使警力盡量下沉基層一線。公安機(jī)關(guān)警力不足是個(gè)老問題，但公安基層警力不足更加嚴(yán)峻。有的公安派出所管轄面積寬（特別在邊遠(yuǎn)落后的農(nóng)村）、人口多、社會環(huán)境復(fù)雜，民警數(shù)量嚴(yán)重不足，民警們成天疲于奔命、應(yīng)接不暇，生理心理上都承受巨大壓力。黨的十九屆四中全會明確強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。如根據(jù)貴州公安機(jī)關(guān)的規(guī)劃，今后全省公安派出所的警力將不少于公安機(jī)關(guān)總警力的40%，2022年年底前，派出所實(shí)有民警將全部達(dá)到5人以上，有的甚至達(dá)到10人、20人以上，市縣公安機(jī)關(guān)新招錄的民警原則上安排到派出所工作或鍛煉的時(shí)間不少于2年。這些措施將會在一定程度上緩解貴州基層公安機(jī)關(guān)面臨的困難。

二是強(qiáng)化社區(qū)警務(wù)。社區(qū)警務(wù)是公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)基層建設(shè)的重要抓手，公安機(jī)關(guān)應(yīng)與社區(qū)單位和群眾建立密切聯(lián)系，依靠群眾的力量開展日常性的社區(qū)警務(wù)工作，使基層民警在工作中增進(jìn)與當(dāng)?shù)厝罕姷挠颜x，保持心情舒暢，緩解心理壓力，做到對基層工作不反感、不排斥、甘于奉獻(xiàn)。此外，公安機(jī)關(guān)還應(yīng)規(guī)范成立社區(qū)警務(wù)室，配備必要的交通工具、辦公用品、警用裝備、服務(wù)設(shè)備和生活設(shè)施，保證社區(qū)民警、輔警駐社區(qū)工作和生活的需要。

三是采取多種形式落實(shí)基層激勵(lì)優(yōu)撫措施。公安機(jī)關(guān)應(yīng)加大基層宣傳表彰以鼓舞士氣，弘揚(yáng)基層連續(xù)戰(zhàn)斗、不怕疲勞、不怕犧牲的精神。在新冠疫情爆發(fā)初期，公安部連續(xù)召開會議進(jìn)行安排部署，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)暖警惠警措施，扎實(shí)做好疫情防控和維護(hù)穩(wěn)定一線犧牲民警、輔警撫恤表彰工作。各地公安機(jī)關(guān)為貫徹公安部部署，通過開展火線入黨、破格提拔干部、立功嘉獎(jiǎng)（甚至領(lǐng)導(dǎo)送獎(jiǎng)上門）、追授榮譽(yù)、典型宣傳等手段激勵(lì)民警斗志。還通過開展心理輔導(dǎo)、危機(jī)干預(yù)、幫助解決民警家庭實(shí)際困難等措施進(jìn)一步提振民警精氣神，確保全警始終以飽滿的精神和昂揚(yáng)的斗志全力投入防風(fēng)險(xiǎn)、護(hù)安全、戰(zhàn)疫情、保穩(wěn)定的工作中去，有力支持了抗疫斗爭。

四、“成事先助力”是公安機(jī)關(guān)應(yīng)急處突的重要保障

公安工作特別是應(yīng)急處突工作是一項(xiàng)責(zé)任重大、付出較多的艱苦工作?！昂推綍r(shí)期，公安隊(duì)伍是犧牲最多、奉獻(xiàn)最大的一支隊(duì)伍。對這支特殊的隊(duì)伍，要給予特殊的關(guān)愛，政治上關(guān)心、工作上支持、待遇上保障，全面落實(shí)從優(yōu)待警措施?！雹僬粤?xí)近平總書記在2019年5月8日全國公安工作會議上的講話。在公安工作中，講奉獻(xiàn)和擔(dān)當(dāng)是應(yīng)該的，主張發(fā)揮主觀能動(dòng)性也是必要的，但這些要求都需建立在“助力”基礎(chǔ)上，也就是首先要做好保障。忽視保障工作也就違背了公安工作的客觀規(guī)律，必定挫傷民警積極性，增加做思想政治工作的難度，也導(dǎo)致“巧婦難為無米之炊”，其結(jié)果必定大大降低戰(zhàn)斗力，導(dǎo)致不能順利達(dá)成目標(biāo)。但在實(shí)踐中，每當(dāng)面臨重大任務(wù)特別是應(yīng)對處置公共突發(fā)事件，有的領(lǐng)導(dǎo)和上級部門重視下任務(wù)、定指標(biāo)、搶時(shí)間、壓責(zé)任，要求長時(shí)間備勤，保障措施卻嚴(yán)重脫節(jié)，甚至基本保障都不能滿足，不顧基層死活，結(jié)果弄得下面怨聲載道，這種狀況要么過早犧牲了民警的身體健康甚至生命，要么逼迫下面另想對策、打折扣、弄虛作假，嚴(yán)重?fù)p害工作效果，弊端是顯而易見的。

如何通過加強(qiáng)保障來提升公安應(yīng)急處突的能力呢？

（一）加強(qiáng)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，為應(yīng)急處突工作提供強(qiáng)大政治保證

2003年抗擊非典疫情，是我們國家應(yīng)急管理工作的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折，通過不斷實(shí)踐，我們建立了中國特色的應(yīng)急管理體系，成功處理了許多重大公共突發(fā)事件，積累了一系列寶貴經(jīng)驗(yàn)，這都得益于黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、黨中央和國務(wù)院的英明決策部署，在此之下，各級黨委政府積極行動(dòng)，靠前指揮，廣大黨員干部努力踐行初心使命，勇?lián)厝?，積極發(fā)揮先鋒模范作用。同時(shí)，我們應(yīng)對和處置重大突發(fā)事件充滿信心，得益于我們堅(jiān)持“四個(gè)自信”；得益于中國特色社會主義制度的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢等，這一切為我們提供了戰(zhàn)勝任何艱難險(xiǎn)阻的強(qiáng)大力量。所以，公安機(jī)關(guān)應(yīng)對各種災(zāi)難和危機(jī)，要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)最大的政治保障優(yōu)勢，在此前提下科學(xué)決策、快速行動(dòng)、重拳出擊、力挽狂瀾。為此，需要不斷加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)黨的建設(shè)，加強(qiáng)黨員民警的理想信念教育、忠誠教育、宗旨意識教育，培育正確世界觀、人生觀、價(jià)值觀，充分調(diào)動(dòng)主觀能動(dòng)性。在新冠疫情防控斗爭中，廣大黨員民警身先士卒，始終沖在疫情防控第一線，爭做公安機(jī)關(guān)抗疫斗爭的主力軍，這說明，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨員民警的先鋒模范作用，強(qiáng)化對他們的政治引領(lǐng)、思想教育是保證公安隊(duì)伍強(qiáng)大戰(zhàn)斗力的重要條件。

同時(shí)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)還需要加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，“要堅(jiān)持黨管干部原則，按照新時(shí)期好干部標(biāo)準(zhǔn)，選好配強(qiáng)各級公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部”。①摘自習(xí)近平總書記在2019年5月8日全國公安工作會議上的講話。公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子是公安機(jī)關(guān)的帶頭人，在廣大民警面前具有很強(qiáng)的示范引領(lǐng)作用，一馬當(dāng)先方能帶動(dòng)萬馬奔騰，好的領(lǐng)導(dǎo)班子能夠?qū)Ⅻh的重大方針政策和決策部署不折不扣落實(shí)到具體工作中，既干好工作，又帶好隊(duì)伍，切實(shí)履行一崗雙責(zé)。能夠帶出一支戰(zhàn)斗力強(qiáng)的公安隊(duì)伍，關(guān)鍵時(shí)刻，挺身而出科學(xué)決策、靠前指揮有利提升整個(gè)公安隊(duì)伍的應(yīng)急處突能力。

（二）落實(shí)必要經(jīng)費(fèi)裝備，為應(yīng)急處突提供強(qiáng)大物質(zhì)保障

重大公共突發(fā)事件的物質(zhì)保障主要靠各級政府，內(nèi)容涉及應(yīng)急處突的方方面面，包括應(yīng)急資金的投入、基本生活物資的儲備和調(diào)配、應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)、社會救災(zāi)捐助物資使用管理、財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系的構(gòu)建、應(yīng)急救災(zāi)物資的管理使用監(jiān)督等。這些保障體系在歷次公共突發(fā)事件特別在新冠疫情期間發(fā)揮了重大的作用，使事態(tài)及時(shí)得到控制，但也暴露出一些問題。實(shí)際上，公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)裝備保障這是一個(gè)老問題，也是一個(gè)大問題。在各種突發(fā)事件中公安力量的介入成為常態(tài)，不但要承擔(dān)事件應(yīng)急救援任務(wù)，還肩負(fù)社會服務(wù)、打擊犯罪的重任，如果沒有保障或保障不及時(shí)到位，是會嚴(yán)重影響戰(zhàn)斗力的。

經(jīng)費(fèi)裝備就是人民警察戰(zhàn)斗的武器，掌握充分的、先進(jìn)的武器是增強(qiáng)民警工作信心、提升戰(zhàn)斗力的重要保證，也是有效開展思想政治工作的先決條件。所以，為公安機(jī)關(guān)和人民警察落實(shí)必要的辦案經(jīng)費(fèi)、加班津貼、執(zhí)勤慰問物品，配備必要的辦公場所、辦公用品、交通工具、警用設(shè)備、服務(wù)設(shè)備乃至生活設(shè)施等是各級公安機(jī)關(guān)黨委和領(lǐng)導(dǎo)班子以及地方黨委和政府優(yōu)先應(yīng)當(dāng)考慮的問題。當(dāng)然公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)合理安排經(jīng)費(fèi)物資的用途，精打細(xì)算、厲行節(jié)約、物盡其用，以保證應(yīng)急管理之需要、實(shí)戰(zhàn)之需要。

（三）配備必要警力，為應(yīng)急處突提供人力資源保障

警力不足這是我國公安機(jī)關(guān)特別是基層公安機(jī)關(guān)普遍存在的問題。在我國警察隊(duì)伍中有一種奇特的現(xiàn)象，那就是輔警的數(shù)量比正式民警的數(shù)量要多（有的地方要多出一倍以上），這雖然一定程度上緩解了警力不足的矛盾，但輔警畢竟不是正式民警，嚴(yán)格來講，大量使用輔警，將他們劃入警察范圍，折算成警力，那是不恰當(dāng)?shù)?，在?shí)際工作中，輔警與正式民警往往同工不同酬，無法平等對待，有損公平，也無法做到公平。雖然近年來輔警待遇在逐漸提高，但提高幅度不大。所以，目前公安機(jī)關(guān)輔警普遍存在流動(dòng)性大的問題，隊(duì)伍極不穩(wěn)定。

從性質(zhì)上講，警察具有國家治安行政屬性，這已經(jīng)將警察與私人偵探、輔警、文職等非國家和非行政性的功能主體區(qū)別開了，將輔警劃入警察范圍是有問題的。另外，輔警的招錄程序與正式民警招錄程序不同，要求要低，導(dǎo)致輔警的思想素質(zhì)、文化修養(yǎng)、能力水平相對不足。這說明，警力配備確實(shí)是公安機(jī)關(guān)有效應(yīng)急處突需要解決的重大問題，各級政府應(yīng)當(dāng)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制安排、經(jīng)費(fèi)分配上適當(dāng)向公安機(jī)關(guān)傾斜，切實(shí)保障公安職能得到有效發(fā)揮，以提升公安機(jī)關(guān)應(yīng)對和處置重大公共突發(fā)事件的能力。

（四）掌握運(yùn)用最新科技成果，為應(yīng)急處突提供技術(shù)支撐

掌握運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)科學(xué)技術(shù)對于整個(gè)公安工作來講是至關(guān)重要的。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要把大數(shù)據(jù)作為推動(dòng)公安工作創(chuàng)新發(fā)展的大引擎、培育戰(zhàn)斗力生成新的增長點(diǎn)，全面助推公安工作質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革?！雹僬粤?xí)近平總書記在2019年5月8日全國公安工作會議上的講話。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等這些新技術(shù)新手段都已經(jīng)滲透到現(xiàn)代社會各行各業(yè)之中，公安工作要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，特別是能夠有效應(yīng)對各種復(fù)雜情況，必須有先進(jìn)技術(shù)支撐，這是重要保證。貴州是全國首個(gè)大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)，貴州公安機(jī)關(guān)以此為契機(jī)，主動(dòng)擁抱大數(shù)據(jù)，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)人才保障，大力培育科技信息化核心人才，大力推動(dòng)大數(shù)據(jù)在公安工作中的創(chuàng)新運(yùn)用，給工作帶來了新的活力，實(shí)現(xiàn)了對各類風(fēng)險(xiǎn)隱患的自動(dòng)識別、預(yù)防預(yù)控和社會管控的力量匯聚、精細(xì)精準(zhǔn)等目標(biāo)?！百F州省貴陽市南明區(qū)花果園社區(qū)是全國最大的棚戶區(qū)改造小區(qū)，有市場主體30 000多家，樓宇311棟，社區(qū)常住人口50萬人，日流動(dòng)峰值人口達(dá)100萬人次，超過北上廣等地核心區(qū)的人口密度?！保?6］這里人員和市場主體結(jié)構(gòu)紛繁，社會環(huán)境極其復(fù)雜，矛盾多發(fā)，形成許多基層治理的“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”和“難點(diǎn)”，極易誘發(fā)各種公共突發(fā)事件。過去小區(qū)只有一個(gè)公安派出所，民警猶如機(jī)器常處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)仍顯警力不足。但近幾年來，花果園社區(qū)依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，以“大數(shù)據(jù)+”為抓手打造“花果園社區(qū)大腦”為核心的“數(shù)智共享平臺”，其中，通過加快優(yōu)化“公安小腦”模塊，以“大數(shù)據(jù)+平安”為抓手構(gòu)筑起打、防、管、控、服務(wù)于一體的數(shù)智共享公共安全防控體系，為社區(qū)營造了良好的社會治安環(huán)境，解決了許多過去棘手的難題，體現(xiàn)了先進(jìn)科學(xué)技術(shù)在基層社會治理和有效應(yīng)急處突工作中的強(qiáng)大作用。

在新冠肺炎疫情防控中，我們發(fā)現(xiàn)單靠面對面開展工作是極不現(xiàn)實(shí)的，也是沒必要的，現(xiàn)代技術(shù)已經(jīng)為人們之間的工作和日常交往提供了多種選擇和更加便捷高效的手段。但是，對先進(jìn)技術(shù)的掌握并非每個(gè)民警都能做到，公安機(jī)關(guān)需要開展這方面的培訓(xùn)、服務(wù)，使之在公安民警中更加普及，從而更好適應(yīng)應(yīng)急處突的需要。

（五）優(yōu)化社會環(huán)境，為民警應(yīng)急處突提供履職保障

人民警察行使國家警察權(quán)，切實(shí)做到嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法是基本的要求。但在現(xiàn)實(shí)生活中，敢于挑戰(zhàn)權(quán)威、不顧后果以身試法的違法犯罪也大有人在，有的甚至公然挑戰(zhàn)國家警察權(quán)，人民警察稍有怠慢，他們便不依不饒，或者故意挑起事端，對人民警察侮辱謾罵甚至進(jìn)行人身攻擊，民警往往只能忍氣吞聲，“打不還手、罵不還口”①發(fā)生在2004年的重慶萬州騷亂事件，政府就明確要求參與民警務(wù)必做到“打不還手、罵不還口”，部分民警因此受到嚴(yán)重傷害。，有的為此受傷甚至犧牲生命。這樣的環(huán)境助漲了少數(shù)不法分子的囂張氣焰，現(xiàn)實(shí)生活中時(shí)常出現(xiàn)的暴力襲警事件就是真實(shí)反映，不但嚴(yán)重妨礙了人民警察正常執(zhí)法，也對民警造成了很大的心理壓力。同時(shí)，民警執(zhí)法過程中難免出現(xiàn)疏漏，社會輿論可能會揪住不放，甚至無限放大，抱著“息事寧人”和“不出事”的邏輯理念，公安機(jī)關(guān)可能還要對當(dāng)事民警進(jìn)行問責(zé)與處罰以平息社會輿論。這實(shí)際上是社會監(jiān)督和警務(wù)管理的異化，其結(jié)果可能導(dǎo)致警察職能的異化——民警不得不消極執(zhí)法、折扣執(zhí)法。更嚴(yán)重的是，“消極執(zhí)法對執(zhí)法對象產(chǎn)生了逆向激勵(lì)，使得執(zhí)法對象對抵制行為的收益形成了較高的預(yù)期。”［27］導(dǎo)致少數(shù)別有用心的人變本加厲、鋌而走險(xiǎn)，這種現(xiàn)象如果出現(xiàn)在重大公共突發(fā)事件情況下，結(jié)果將是災(zāi)難性的，必定會極大降低公安機(jī)關(guān)的應(yīng)對和處置能力，最終殃及國家和社會。

世界上以“文明”標(biāo)榜的美國等西方國家，警察暴力執(zhí)法嚴(yán)重侵犯人權(quán)的現(xiàn)象并不鮮見，我們不提倡美國警察的執(zhí)法理念和執(zhí)法方式，但非常頻繁的警察暴力執(zhí)法并未受到嚴(yán)肅追究，一方面是這些國家社會制度及管理體制機(jī)制的缺陷所致，另一方面我們也要認(rèn)識到，這與警察執(zhí)法時(shí)面臨高度危險(xiǎn)的工作環(huán)境和高危人群的侵害不無關(guān)系。所以，為了消除警察心理障礙，讓他們信心滿滿地投入工作，應(yīng)對每一起突發(fā)事件，我們也需要為警察執(zhí)法營造一個(gè)良好的執(zhí)法環(huán)境。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“各級黨委要高度重視公安工作，加強(qiáng)對公安工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持公安機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、履行職責(zé)，幫助解決公安工作中遇到的實(shí)際困難和問題，為公安機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)創(chuàng)造良好條件。”②摘自習(xí)近平總書記在2019年5月8日全國公安工作會議上的講話。

當(dāng)然，我國《刑法第十一修正案》對“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察”的犯罪情節(jié)作了更加具體化的規(guī)定，提高了處罰標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上避免了突發(fā)事件本身和社會環(huán)境兩大因素對執(zhí)法民警造成的雙重傷害，強(qiáng)化了人民警察的履職保障，這對于提升公安機(jī)關(guān)應(yīng)對和處置突發(fā)事件的信心和戰(zhàn)斗力必將產(chǎn)生積極的作用。