協(xié)商民主在全過(guò)程人民民主中的獨(dú)特作用及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制

劉 暉

（上海市社會(huì)主義學(xué)院新型政黨制度研究中心，上海200237）

一、問(wèn)題的提出

民主是全人類共同的價(jià)值追求，也是中國(guó)共產(chǎn)黨矢志不渝堅(jiān)持的重要理念。中國(guó)共產(chǎn)黨是為人民奮斗的使命型政黨，百年來(lái)始終把實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主作為奮斗目標(biāo)，探索出協(xié)商民主這一不同于西方國(guó)家、有著鮮明中國(guó)特色的社會(huì)主義民主實(shí)現(xiàn)形式，并將其深深嵌入社會(huì)主義民主政治的全過(guò)程。2019年11月2日，習(xí)近平總書(shū)記在上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察時(shí)指出：“人民民主是一種全過(guò)程的民主”［1］，首次提出全過(guò)程民主這一新概念。在2021年10月召開(kāi)的中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)全過(guò)程人民民主進(jìn)行全面闡述，強(qiáng)調(diào)“我國(guó)全過(guò)程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐。我國(guó)全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主”［2］。全過(guò)程人民民主涵蓋“全過(guò)程”要素，匯集“全過(guò)程”民意，其民主決策、民主協(xié)商、民主實(shí)踐的全過(guò)程性，體現(xiàn)了民主領(lǐng)域的廣泛性，保障了民主權(quán)利的真實(shí)性，強(qiáng)化了民主運(yùn)行的有效性，彌補(bǔ)了“非全過(guò)程民主”的某些缺陷，超越了 “非全過(guò)程民主”［3］，這是跳出治亂興衰歷史周期律的一條新路，也是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)之治”的重要密碼。

全過(guò)程人民民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主發(fā)展的最新形態(tài)和最新實(shí)踐，是人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)。它將民主的價(jià)值與形態(tài)、性質(zhì)與質(zhì)量、內(nèi)容與形式、過(guò)程與績(jī)效、制度與道路有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，其本質(zhì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民當(dāng)家作主，體現(xiàn)為公共權(quán)力的有效制約與積極行使、公民權(quán)利的有效維護(hù)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)、公共利益的有效分配與社會(huì)生產(chǎn)、公共精神的有效提升與共同進(jìn)步“四公”目標(biāo)的“四位一體”過(guò)程［4］。從價(jià)值邏輯的角度來(lái)看，全過(guò)程人民民主是指人民在縱向時(shí)間和多維空間①中享有完整行使民主的權(quán)利，以對(duì)人民多數(shù)人意志尊重為目的的新形態(tài)民主，是人類對(duì)民主探索的最新文明成果［5］。相對(duì)于“非全過(guò)程人民民主”，全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)了某種意義上的彌補(bǔ)和超越，改變了那種“一次性消費(fèi)行為”般的民主游戲，具有時(shí)間上的連續(xù)性、內(nèi)容上的整體性、黨政部門(mén)的協(xié)同性、公民參與的全過(guò)程性和多環(huán)節(jié)的聯(lián)系性等基本特征［6］。協(xié)商民主被視為推動(dòng)中國(guó)式民主進(jìn)程的重要戰(zhàn)略途徑，尋求以最小化的民主實(shí)踐成本，獲取最大化的民主收益，以達(dá)成民主績(jī)效的帕累托最優(yōu)。

社會(huì)主義協(xié)商民主作為中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是全過(guò)程人民民主的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)渠道。協(xié)商民主是貫穿全過(guò)程人民民主的一條主線，發(fā)展協(xié)商民主就是踐行全過(guò)程人民民主的直接體現(xiàn)。作為全過(guò)程人民民主的運(yùn)作形態(tài)之一，協(xié)商民主有著不同于其他類型民主方式的優(yōu)勢(shì)地位，最能反映和體現(xiàn)全過(guò)程人民民主的核心實(shí)質(zhì)，是發(fā)展全過(guò)程人民民主的“定盤(pán)星”和助推器。那么，如何在全過(guò)程人民民主的視域中全面觀照協(xié)商民主？協(xié)商民主對(duì)于推進(jìn)全過(guò)程人民民主的獨(dú)特作用何在？怎樣認(rèn)識(shí)其實(shí)現(xiàn)機(jī)制和實(shí)踐路徑？凡此種種均需從理論和實(shí)踐層面進(jìn)行深入探討。推動(dòng)協(xié)商民主制度安排、議程設(shè)置等的全過(guò)程性及實(shí)際操作的全過(guò)程化，展現(xiàn)中國(guó)特色協(xié)商民主真實(shí)、管用、有效的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，對(duì)于推進(jìn)全過(guò)程人民民主建設(shè)，堅(jiān)定制度自信，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二、協(xié)商民主對(duì)于構(gòu)建全過(guò)程人民民主的獨(dú)特作用

全過(guò)程人民民主是將黨的價(jià)值追求轉(zhuǎn)化為民主實(shí)踐的過(guò)程，也是選舉民主和協(xié)商民主有機(jī)統(tǒng)一的過(guò)程。習(xí)近平總書(shū)記指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”［7］，明晰了協(xié)商民主對(duì)人民民主的重要價(jià)值所在。選舉民主作為人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容和政治基礎(chǔ)，是全過(guò)程人民民主的基礎(chǔ)性制度性安排。而協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要載體，拓展了人民民主的形式和渠道，彰顯了人民民主的功能與價(jià)值，對(duì)于構(gòu)建全過(guò)程人民民主發(fā)揮著獨(dú)特作用。

（一）體系化協(xié)商構(gòu)成全過(guò)程人民民主運(yùn)行基礎(chǔ)

當(dāng)今世界，由于社會(huì)性質(zhì)、政治道路、文化傳統(tǒng)和歷史傳承等因素的影響，不同國(guó)家的民主實(shí)現(xiàn)機(jī)制都有其自身特點(diǎn)，體現(xiàn)出差異性［8］。在中國(guó)，協(xié)商民主是在源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的中華優(yōu)秀政治文化以及中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民在革命、建設(shè)、改革中長(zhǎng)期發(fā)展、內(nèi)生性演化的結(jié)果，既有完整的制度體系設(shè)計(jì)，又有實(shí)現(xiàn)參與實(shí)踐的民主形式，是全過(guò)程人民民主的一種重要實(shí)現(xiàn)方式。全過(guò)程人民民主是一個(gè)完整的制度鏈條，包括選舉民主、協(xié)商民主、社會(huì)民主、基層民主、公民民主等民主政治的全部要素，涵蓋了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主過(guò)程的一切領(lǐng)域，其“全過(guò)程性”不僅包括選舉過(guò)程，更包括協(xié)商過(guò)程。選舉民主保障和實(shí)現(xiàn)公民的選舉權(quán)，而協(xié)商民主則是通過(guò)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等多種渠道，實(shí)現(xiàn)公民的話語(yǔ)權(quán)和決策參與權(quán)。在制度化安排和民主實(shí)踐中，協(xié)商民主與選舉民主有機(jī)結(jié)合、相互補(bǔ)充，涵蓋民主政治建設(shè)的方方面面，貫通并形成了從中央、地方到基層的民主鏈條，構(gòu)成完整的全過(guò)程人民民主運(yùn)行體系，是統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)、實(shí)踐方略和優(yōu)化治理的基本途徑。

協(xié)商民主作為塑造維系和諧社會(huì)政治關(guān)系的重要方式，貫穿于人民民主的全過(guò)程。中共十八屆三中全會(huì)指出，要“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”［9］。在全過(guò)程人民民主的實(shí)際運(yùn)作中，協(xié)商民主在中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)制度框架下有序展開(kāi)：通過(guò)政黨協(xié)商，中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派、無(wú)黨派人士就國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題進(jìn)行積極溝通與協(xié)商合作，達(dá)成共識(shí)；各黨派、各階層、各群體通過(guò)多種協(xié)商渠道表達(dá)其主張和利益訴求，凝聚推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的智慧和力量。協(xié)商民主由此成為一元引領(lǐng)和多元共存的銜接點(diǎn)，能夠克服西方國(guó)家選舉政治極化而導(dǎo)致社會(huì)撕裂的弊端，有效避免因利益分化、訴求表達(dá)不暢而對(duì)國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)沖擊，充分彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義民主的優(yōu)越性。

（二）多層次協(xié)商拓展全過(guò)程人民民主領(lǐng)域邊界

全過(guò)程人民民主把民主的原則和精神貫穿到國(guó)家政治生活以及社會(huì)生活的全部過(guò)程、各個(gè)方面，蘊(yùn)含著全覆蓋的要素要求，涵蓋到所有的參與主體和民主協(xié)商的全部?jī)?nèi)容。中共十八大以來(lái)，協(xié)商民主朝著內(nèi)容更豐富、渠道更健全、程序更規(guī)范、機(jī)制更有效的方向不斷發(fā)展完善。協(xié)商民主作為全過(guò)程人民民主的實(shí)踐方式，覆蓋了國(guó)家政治生活的方方面面，貫穿于基層社會(huì)事務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。多層次的協(xié)商民主已經(jīng)超越了直接民主和間接民主的分野，適用于社會(huì)各個(gè)層面。上至國(guó)家層級(jí)大政方針、法律法規(guī)的謀劃制定，下至地方層級(jí)公共議題、具體事務(wù)的決策考量，協(xié)商民主實(shí)踐激發(fā)全過(guò)程人民民主的制度潛能充分釋放。在全過(guò)程人民民主的制度安排和實(shí)踐發(fā)展中，協(xié)商民主有著縱向貫通、橫向協(xié)同的體系架構(gòu)，不僅在國(guó)家公共權(quán)力與公民社會(huì)之間架起溝通的橋梁，而且在社會(huì)各方面、各群體間建立起具有廣泛聯(lián)動(dòng)性的戰(zhàn)線。

一是擴(kuò)大政治參與，達(dá)成最大共識(shí)。發(fā)展全過(guò)程人民民主的核心目標(biāo)，是最大限度地凝聚推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的共識(shí)和力量，避免各種矛盾分化導(dǎo)致社會(huì)撕裂或內(nèi)耗?！爸袊?guó)的協(xié)商民主，廣開(kāi)言路，集思廣益，促進(jìn)不同思想觀點(diǎn)的充分表達(dá)和深入交流，做到相互尊重、平等協(xié)商而不強(qiáng)加于人，遵循規(guī)則、有序協(xié)商而不各說(shuō)各話，體諒包容、真誠(chéng)協(xié)商而不偏激偏執(zhí)，形成既暢所欲言、各抒己見(jiàn)，又理性有度、合法依章的良好協(xié)商氛圍”［10］。公民平等參與對(duì)話，是協(xié)商民主的一個(gè)重要特征。通過(guò)協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展，更好地滿足社會(huì)各方面、各階層主體平等參與的要求，在理性表達(dá)、平等對(duì)話協(xié)商的基礎(chǔ)上，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，促進(jìn)全社會(huì)共識(shí)的達(dá)成。

二是拓展渠道邊界，貫穿公共決策全過(guò)程。公共政策民主化是形成和發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要著力點(diǎn)，直接體現(xiàn)著全過(guò)程公眾民主權(quán)利的廣泛性和真實(shí)性。協(xié)商民主是公民參與公共決策的重要途徑，它拓寬了公民有序政治參與的渠道，能夠有效彌補(bǔ)選舉民主本身所不可避免的缺陷，最大限度把民主的精神和原則貫徹到政治的過(guò)程之中［11］。中共十八屆三中全會(huì)明確提出，把協(xié)商民主的協(xié)商渠道由“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體”拓展為“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織”［9］。此后，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要“繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開(kāi)展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商”［12］，指明了協(xié)商民主的發(fā)展方向和著力重點(diǎn)。就協(xié)商涵蓋的范圍和內(nèi)容而言，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“深入開(kāi)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商”［9］，涉及政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面。各領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)協(xié)商渠道的構(gòu)建和協(xié)商內(nèi)容的廣泛性，能夠確保民眾通過(guò)協(xié)商民主的渠道和程序有序參與到公共決策的全過(guò)程。協(xié)商主體通過(guò)協(xié)商民主實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)決策前的意見(jiàn)表達(dá)和決策實(shí)踐的民主監(jiān)督，大大提升政策效能，從而使政府的決策運(yùn)行更具科學(xué)性、合理性和公共性。人民群眾對(duì)政府的施政滿意度由此得以提升，無(wú)疑會(huì)有效降低政策運(yùn)行阻力，使全過(guò)程人民民主的社會(huì)基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。

三是提升政治包容性，釋放制度潛能。協(xié)商民主是一種包容性政治，社會(huì)多元主體以平等身份參與討論重大問(wèn)題，并在廣泛協(xié)商基礎(chǔ)上形成共識(shí)。這一過(guò)程不僅能夠調(diào)動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的多方積極因素，亦可建構(gòu)起決策過(guò)程中衍生問(wèn)題的糾偏機(jī)制。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的那樣：“中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主可以廣泛形成發(fā)現(xiàn)和改正失誤和錯(cuò)誤的機(jī)制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端”［13］。通過(guò)協(xié)商民主建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，有助于形成更加積極的政治生態(tài)和政治倫理，推動(dòng)全過(guò)程人民民主不斷得以完善與發(fā)展。

（三）廣泛性協(xié)商彰顯全過(guò)程人民民主的價(jià)值旨?xì)w

全過(guò)程人民民主的核心要義，就是保證和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記提出要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主”［14］。在意見(jiàn)多元化時(shí)代，若要最大程度地集中社會(huì)的共同意愿，實(shí)現(xiàn)真實(shí)、有效、管用的民主，必須發(fā)揮好廣泛性協(xié)商的積極作用，踐行全過(guò)程人民民主的人民性。

“發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，要把民主集中制的優(yōu)勢(shì)運(yùn)用好”［15］。協(xié)商民主的民主集中制優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在全過(guò)程人民民主中的重要體現(xiàn)，它具有鮮明的人民立場(chǎng)，契合人民群眾對(duì)人民民主現(xiàn)實(shí)性和可操作性的內(nèi)在要求。一方面，通過(guò)民主基礎(chǔ)上的集中，由根據(jù)不同社會(huì)主體意志和合法程序選舉出的人民代表，平等參與到重大決策和治國(guó)理政實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨和人民群眾意志的統(tǒng)一；另一方面，通過(guò)集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主，廣泛參與到政治事務(wù)和公共權(quán)力的運(yùn)行與監(jiān)督之中。在中國(guó)協(xié)商民主體系中，協(xié)商主體的多元性、協(xié)商主題的寬領(lǐng)域性、協(xié)商范圍的全域性及協(xié)商程序的規(guī)范性，形成廣泛性協(xié)商的支撐機(jī)制。每一位參與協(xié)商的主體均擁有話語(yǔ)權(quán)，經(jīng)過(guò)廣泛協(xié)商形成的共同意見(jiàn)，會(huì)通過(guò)制度政策的醞釀并最終依據(jù)相關(guān)程序和法律得以規(guī)范化。協(xié)商民主的廣泛參與性及其民主集中制優(yōu)勢(shì)，使國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)力量和支撐力量得以銜接，長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和現(xiàn)實(shí)需要的矛盾得到調(diào)節(jié)，從而避免因不同主體覺(jué)悟程度和利益需求的差異性而產(chǎn)生民主耗散，使得治理效能大大提升，全過(guò)程人民民主以人民為中心的價(jià)值旨?xì)w得以彰顯。

（四）制度化協(xié)商提升全過(guò)程人民民主的治理效能

人民政協(xié)作為新型政黨制度的重要組織形式和社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道，其規(guī)范的制度化安排和系統(tǒng)的組織化機(jī)構(gòu)，能夠有效踐行“眾人的事情由眾人商量”的民主真諦，最大程度地釋放全過(guò)程人民民主的機(jī)制效能。中共十九大對(duì)協(xié)商民主的制度安排、運(yùn)作方式提出明確要求：“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。人民政協(xié)的根本任務(wù)，是“把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過(guò)程，完善協(xié)商議政內(nèi)容和形式，著力增進(jìn)共識(shí)、促進(jìn)團(tuán)結(jié)”［16］，制度化協(xié)商的運(yùn)行效率至為關(guān)鍵。若聚焦人民政協(xié)來(lái)觀察和思考制度化協(xié)商對(duì)于提升全過(guò)程人民民主治理效能的價(jià)值，則人民政協(xié)的制度優(yōu)勢(shì)是政協(xié)協(xié)商制度化運(yùn)作的依托，其優(yōu)勢(shì)集中體現(xiàn)在統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織功能、多黨合作機(jī)構(gòu)職能以及協(xié)商民主形式效能層面。

一是人民政協(xié)具有政治組織的整合、溝通和吸納作用。人民政協(xié)作為中國(guó)特色的制度安排，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要陣地。通過(guò)政協(xié)制度的有效運(yùn)行，能夠把黨的主張凝聚為各黨派、各團(tuán)體和各族各界人士的共識(shí)，團(tuán)結(jié)引導(dǎo)其始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺(jué)貫徹黨的路線、方針和政策。依據(jù)民主程序，不同領(lǐng)域、不同階層、不同族群的優(yōu)秀代表能夠融入到參政議政全過(guò)程，充分表達(dá)、協(xié)商交流，在共同思想政治基礎(chǔ)上化解分歧、凝聚共識(shí)，推動(dòng)決策科學(xué)化民主化。

二是人民政協(xié)能夠發(fā)揮組織的團(tuán)結(jié)、友好與合力作用。人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組織形式，也是最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，具有代表性強(qiáng)、包容性廣的優(yōu)勢(shì)。一方面，通過(guò)機(jī)制性安排，最大程度地包容個(gè)體的非理性情緒因素和非公共利益訴求，各黨派團(tuán)體、各民族界別人士以討論、磋商等方式尋求最大公約數(shù)，繪就最大同心圓；另一方面，能夠通過(guò)協(xié)商充分發(fā)揮人民政協(xié)的“精英”智囊團(tuán)優(yōu)勢(shì)，整合不同知識(shí)背景、社會(huì)閱歷群體的智力資源，產(chǎn)生集合效應(yīng)，更好地凝聚共識(shí)、凝聚智慧、凝聚力量。

三是人民政協(xié)具有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c協(xié)商的優(yōu)勢(shì)。協(xié)商是人民政協(xié)的主責(zé)主業(yè)，在政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過(guò)程，人民政協(xié)能夠?yàn)閺V泛性、持續(xù)性參與的深度提供制度保障。一方面，可通過(guò)人民政協(xié)的組織平臺(tái)和嚴(yán)密程序，實(shí)現(xiàn)多層次、寬領(lǐng)域的協(xié)商，貫穿協(xié)商民主全鏈條；另一方面，可在民主協(xié)商推進(jìn)過(guò)程中，圍繞事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題以及關(guān)系人民群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施中有序參與、廣泛協(xié)商，對(duì)決策后的落實(shí)情況開(kāi)展民主監(jiān)督。這種制度化協(xié)商貫通協(xié)商民主全過(guò)程，將人民政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)，使全過(guò)程人民民主的治理效能得以顯著提升。

三、新時(shí)代協(xié)商民主推進(jìn)全過(guò)程人民民主的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

全過(guò)程人民民主作為中國(guó)共產(chǎn)黨百年民主追求和實(shí)踐探索的智慧成果，已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的時(shí)代命題。在中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)推動(dòng)全過(guò)程人民民主進(jìn)程作出重大部署，明確提出：“要繼續(xù)推進(jìn)全過(guò)程人民民主建設(shè)，把人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨治國(guó)理政的政策措施上來(lái)，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨和國(guó)家機(jī)關(guān)各個(gè)方面各個(gè)層級(jí)工作上來(lái)，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的工作上來(lái)?！保?］“三個(gè)體現(xiàn)到”的重要論述，明晰了新時(shí)代協(xié)商民主推進(jìn)全過(guò)程人民民主的實(shí)踐基礎(chǔ)，為踐行全過(guò)程人民民主指明了實(shí)踐方向。協(xié)商民主既是人民民主的一種實(shí)踐形式，同時(shí)也是黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要平臺(tái)與機(jī)制。因而，協(xié)商民主在當(dāng)代中國(guó)所承載的功能必然要大大超越出協(xié)商民主本身，成為支撐黨、國(guó)家與社會(huì)的制度力量［17］89。中國(guó)特色協(xié)商民主作為不同政治行為者通過(guò)制度化對(duì)話和商量討論、取得最大共識(shí)的合作式集體決策模式［18］，它與中國(guó)的政治形態(tài)高度契合。充分發(fā)揮協(xié)商民主的功能和效能優(yōu)勢(shì)，有助于推動(dòng)全過(guò)程人民民主的歷史進(jìn)程。

（一）健全引領(lǐng)保障機(jī)制，提升協(xié)商民主制度化水平

協(xié)商民主可以運(yùn)用于任何時(shí)候、任何領(lǐng)域以及任何環(huán)節(jié)，具有很強(qiáng)的通適性。但作為民主形式的協(xié)商民主，一定是作為一種制度或制度的機(jī)制嵌入在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度體系的運(yùn)行之中，從而在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度體系中擁有制度性的地位［17］62。其關(guān)鍵點(diǎn)在于，協(xié)商民主成為各領(lǐng)域制度中不可或缺的制度要素，并在制度規(guī)范的規(guī)約之下實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的制度保障至關(guān)重要。

第一，堅(jiān)持協(xié)商民主的主導(dǎo)性。實(shí)踐證明，協(xié)商民主的運(yùn)行離不開(kāi)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代發(fā)展全過(guò)程人民民主的根本保證。從某種意義上而言，中國(guó)的協(xié)商民主是一種組織化、制度化的協(xié)商，是由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政黨或政府主持的主導(dǎo)性協(xié)商［19］，它既體現(xiàn)大多數(shù)人民意愿，又遵循民主集中制。在現(xiàn)代中國(guó)的國(guó)家治理體系中，政黨力量和國(guó)家力量無(wú)疑起到主導(dǎo)作用，但這種主導(dǎo)作用只有通過(guò)與社會(huì)力量的有機(jī)合作才能得到有效落實(shí)。鞏固和優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的有效路徑，就是發(fā)展和完善協(xié)商民主，使協(xié)商民主既成為黨實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)的重要民主形式，同時(shí)也成為黨處理好其與人民、與國(guó)家之間制度關(guān)系的重要民主機(jī)制［17］106，100。一 方 面 應(yīng) 堅(jiān) 持 黨 在 協(xié) 商 民 主 中 的 主 導(dǎo) 地位，另一方面亦要?jiǎng)訂T更多的社會(huì)力量融入?yún)f(xié)商體系，實(shí)現(xiàn)多元力量的合作共治，其共治水平與質(zhì)量將會(huì)對(duì)國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

第二，強(qiáng)化協(xié)商民主制度保障。完善協(xié)商民主，需要利用程序設(shè)計(jì)和技術(shù)規(guī)范推動(dòng)制度實(shí)踐，明確的程序設(shè)計(jì)和技術(shù)規(guī)范可以提高協(xié)商民主的參與預(yù)期和有效性［20］。中共十九大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐”［16］，確保協(xié)商民主的制度性地位。首先，持續(xù)完善政治協(xié)商制度。在中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、無(wú)黨派人士直接開(kāi)展政治協(xié)商和通過(guò)人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商兩個(gè)方面下功夫，對(duì)協(xié)商的內(nèi)容、程序等全過(guò)程進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范化。各級(jí)黨委加強(qiáng)對(duì)政治協(xié)商活動(dòng)的研究部署，統(tǒng)籌安排政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商，增強(qiáng)協(xié)商活動(dòng)計(jì)劃性，提高協(xié)商議題針對(duì)性，支持各方面做好協(xié)商準(zhǔn)備［21］；其次，持續(xù)完善國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和人民政協(xié)的協(xié)商民主制度。推動(dòng)全國(guó)和地方人大開(kāi)門(mén)立法，深化立法論證、聽(tīng)證、評(píng)估機(jī)制。深化政府決策協(xié)商機(jī)制、擴(kuò)大公民參與決策范圍，增強(qiáng)決策的科學(xué)化、民主化及實(shí)踐成效。推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度體系建設(shè)，強(qiáng)化協(xié)商功能，落實(shí)協(xié)商工作規(guī)則，推動(dòng)完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制［22］，建立健全“協(xié)商議題提出——調(diào)研考察組織——協(xié)商活動(dòng)安排——協(xié)商成果落實(shí)和反饋機(jī)制”的全過(guò)程制度安排［23］；再次，持續(xù)完善社會(huì)協(xié)商民主制度。積極探索基層民主協(xié)商新形式，如“協(xié)商于民”工作站、社會(huì)主義復(fù)式協(xié)商民主工作坊等，關(guān)注全媒體時(shí)代以自媒體社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)等為載體的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，加強(qiáng)對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段的運(yùn)用，規(guī)范“網(wǎng)上議事廳”和網(wǎng)絡(luò)議政等民主協(xié)商常態(tài)化，推進(jìn)基層民主協(xié)商制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化。

第三，加強(qiáng)協(xié)商民主的法律保障。中共十八屆四中全會(huì)明確提出，要推進(jìn)社會(huì)主義民主政治法治化。在頂層設(shè)計(jì)層面，應(yīng)把包括協(xié)商民主在內(nèi)的社會(huì)主義民主政治建設(shè)納入法治化軌道，依法保障和推進(jìn)民主政治的進(jìn)程［24］；在實(shí)踐層面，充分論證、積極探索協(xié)商民主法治化的可行性及其制度建構(gòu)路徑，確立協(xié)商民主的地位，明確協(xié)商民主運(yùn)用范圍，規(guī)范協(xié)商民主程序，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化，做到依法依規(guī)協(xié)商；在地方層面，各級(jí)黨委政府要依據(jù)國(guó)家的相關(guān)法律政策，結(jié)合地方具體實(shí)際，針對(duì)不同類型協(xié)商需求，補(bǔ)充完善相應(yīng)的法律細(xì)則和規(guī)范性文件，對(duì)基層協(xié)商的內(nèi)容形式、運(yùn)行方式和協(xié)商成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)化等方面加以規(guī)范，使基層協(xié)商民主有法可依、有規(guī)可循，朝著法治化方向健康發(fā)展。

（二）完善聯(lián)動(dòng)參與機(jī)制，提高協(xié)商民主協(xié)同化水平

中共十八大以來(lái)，社會(huì)主義協(xié)商民主達(dá)到新高度，協(xié)商的社會(huì)氛圍逐漸形成，民眾對(duì)協(xié)商民主參與意識(shí)和需求層次日益提高。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)主義協(xié)商民主，應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在的、而不是做樣子的，應(yīng)該是全方位的、而不是局限在某個(gè)方面的，應(yīng)該是全國(guó)上上下下都要做的、而不是局限在某一級(jí)的”［13］，對(duì)完善協(xié)商民主的聯(lián)動(dòng)參與機(jī)制提出新要求。

第一，培育協(xié)商主體參與意識(shí)。協(xié)商民主需要具備一定的社會(huì)政治生態(tài)環(huán)境，如寬容的心態(tài)和遵守規(guī)則的習(xí)慣，這是做到既暢所欲言、各抒己見(jiàn)，又理性有度、合法依章的外在條件［25］。在協(xié)商民主實(shí)踐中不斷提高民眾參與協(xié)商的積極性，充分表達(dá)協(xié)商訴求、參與協(xié)商程序、監(jiān)督協(xié)商結(jié)果，營(yíng)造協(xié)商民主的良好社會(huì)氛圍。各類協(xié)商主體，應(yīng)樹(shù)立正確的協(xié)商理念，提升協(xié)商意識(shí)，堅(jiān)持“有事多商量，遇事多商量，做事多商量”，不斷增強(qiáng)協(xié)商自覺(jué)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在協(xié)商民主的制度實(shí)踐中發(fā)揮主導(dǎo)作用，直接影響協(xié)商民主的質(zhì)量和水平。各級(jí)黨委政府要把協(xié)商民主作為踐行群眾路線的重要途徑，不斷規(guī)范黨內(nèi)民主，并把協(xié)商民主開(kāi)展落實(shí)情況納入考核評(píng)價(jià)體系。各民主黨派和無(wú)黨派人士作為重要的協(xié)商主體，要不斷增強(qiáng)擔(dān)當(dāng)意識(shí)，提升政治參與水平和協(xié)商能力，通過(guò)人民政協(xié)平臺(tái)積極履職盡責(zé)。對(duì)政協(xié)委員而言，應(yīng)加強(qiáng)教育培訓(xùn)和管理監(jiān)督，不斷完善政協(xié)委員遴選推薦機(jī)制和履職建言制度。

第二，加快構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動(dòng)的協(xié)商參與格局。當(dāng)前，協(xié)商民主實(shí)踐已經(jīng)拓展到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，基本形成了國(guó)家制度、社會(huì)組織和基層治理三個(gè)層面相互關(guān)聯(lián)的協(xié)商民主格局。中共十九大提出推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展的宏偉目標(biāo)，這就需要加快構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動(dòng)的協(xié)商參與格局，擴(kuò)大協(xié)商的廣度和深度。一方面要統(tǒng)籌整合各場(chǎng)域協(xié)商資源，明確協(xié)商職責(zé)和程序要求，推進(jìn)政治協(xié)商、立法協(xié)商、行政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等多元協(xié)商在決策全過(guò)程的相互配合。2022年6月發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》提出明確要求，各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)按照形式與內(nèi)容相匹配的要求，合理運(yùn)用協(xié)商形式，保證協(xié)商活動(dòng)有序開(kāi)展。在政治協(xié)商活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持參加協(xié)商的各方講真話、建諍言，加強(qiáng)互動(dòng)交流，營(yíng)造寬松民主和諧的協(xié)商氛圍［21］；另一方面要關(guān)注不同社會(huì)階層的參與訴求，健全完善上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，特別是要重點(diǎn)構(gòu)建對(duì)接基層的協(xié)商機(jī)制，將協(xié)商延伸到鄉(xiāng)村、社區(qū)、企業(yè)等基層的各個(gè)角落，構(gòu)建起上下貫通、左右相連的多層次、寬領(lǐng)域的民主協(xié)商網(wǎng)絡(luò)。

第三，持續(xù)拓展協(xié)商民主參與渠道。人民政協(xié)是協(xié)商民主的專門(mén)機(jī)構(gòu)和重要渠道，其組織架構(gòu)覆蓋面廣，在推進(jìn)全過(guò)程人民民主中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。在實(shí)踐層面應(yīng)把握好三個(gè)著力點(diǎn)：一是要進(jìn)一步拓展人民政協(xié)協(xié)商渠道，提升協(xié)商議政質(zhì)量。增強(qiáng)政協(xié)委員的使命擔(dān)當(dāng)，提高履職積極性，夯實(shí)人民政協(xié)話語(yǔ)權(quán)的影響力和參與的有效性，拓展人民政協(xié)“互聯(lián)網(wǎng)+”議事平臺(tái)，豐富新時(shí)代協(xié)商議政形式［26］；二是要推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商與黨委政府工作的銜接。政協(xié)作為協(xié)商載體，應(yīng)積極建立黨委政府在政協(xié)協(xié)商的常態(tài)化機(jī)制，暢通各民主黨派參政議政以及各界別協(xié)商的信息渠道，完善知情明政機(jī)制；三是要推進(jìn)政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的有效銜接。以建立長(zhǎng)效聯(lián)系和溝通機(jī)制為目標(biāo)，暢通基層協(xié)商渠道，打通協(xié)商民主的“最后一公里”。

（三）構(gòu)建創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，提高協(xié)商民主現(xiàn)代化水平

社會(huì)主義協(xié)商民主是內(nèi)生的，它根植于中國(guó)革命、建設(shè)和改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程中，也必將隨著新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐不斷創(chuàng)新發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記指出，一個(gè)國(guó)家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主，而且“實(shí)現(xiàn)民主有多種方式，不可能千篇一律”［2］。面對(duì)發(fā)展全過(guò)程人民民主的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，必須加快構(gòu)建協(xié)商民主創(chuàng)新機(jī)制，推動(dòng)協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)方式的多樣化，最大程度地釋放民主政治的效能。

第一，創(chuàng)新協(xié)商民主思維。發(fā)展協(xié)商民主，并不是就民主說(shuō)民主，而是要通過(guò)協(xié)商民主的方式滿足廣大人民群眾對(duì)美好生活的向往和追求，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展以更好地造福人民。因此，推進(jìn)協(xié)商民主創(chuàng)新發(fā)展，要堅(jiān)持把人民的利益訴求和社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展作為根本指向。協(xié)商民主思維的創(chuàng)新，必須扎根于中國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)、制度與組織、文化與價(jià)值［17］29，不僅要通過(guò)自上而下的制度安排，也要積極培育新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主文化，促進(jìn)公民精神養(yǎng)成，引領(lǐng)人民群眾自下而上地參與到民主決策和民主管理。

第二，創(chuàng)新拓展協(xié)商民主的方式和范圍。一是要順應(yīng)時(shí)代新變化，基于多元社會(huì)結(jié)構(gòu)和群眾復(fù)雜利益訴求，創(chuàng)新協(xié)商民主形式。在民主懇談會(huì)等形式的基礎(chǔ)上，探索互聯(lián)網(wǎng)+基層協(xié)商、社會(huì)公民協(xié)商、聯(lián)合協(xié)商議政等多種方式，降低協(xié)商民主的參與門(mén)檻，擴(kuò)大民主協(xié)商的覆蓋面和影響力；二是要進(jìn)一步拓展協(xié)商民主范圍，延伸協(xié)商民主觸角。推動(dòng)協(xié)商民主的資源不斷向基層延伸，構(gòu)筑常態(tài)化協(xié)商的空間和程序，健全各類協(xié)商組織聯(lián)系服務(wù)基層的工作網(wǎng)絡(luò)，在新興產(chǎn)業(yè)、新興領(lǐng)域以及新的社會(huì)階層、新群體中培育社會(huì)組織，增強(qiáng)協(xié)商民主的廣泛性和包容性；三是要進(jìn)一步推動(dòng)協(xié)商民主向網(wǎng)絡(luò)空間延伸，充分利用門(mén)戶網(wǎng)站、政務(wù)微信以及自媒體等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，拓展協(xié)商民主的空間和范圍。

第三，創(chuàng)新協(xié)商民主技術(shù)手段。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)快速發(fā)展，為協(xié)商民主技術(shù)創(chuàng)新提供了新機(jī)遇。一是要把協(xié)商民主的價(jià)值理念與信息技術(shù)手段相集合，利用信息抓取、文本識(shí)別、數(shù)據(jù)分析等手段，及時(shí)了解民意訴求，降低組織者和參與者的協(xié)商成本，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的便捷化和精準(zhǔn)化；二是要利用高度發(fā)達(dá)的信息平臺(tái)提高回應(yīng)速度和辦事效率，拓展公民網(wǎng)絡(luò)參政議政的功能方式，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的時(shí)效化。

（四）優(yōu)化責(zé)任推進(jìn)機(jī)制，提高協(xié)商民主規(guī)范化水平

習(xí)近平總書(shū)記指出：“民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民要解決的問(wèn)題的”［2］。全過(guò)程人民民主的實(shí)現(xiàn)不僅體現(xiàn)在完善的制度設(shè)計(jì)層面，更要落實(shí)到人民群眾對(duì)政治生活和社會(huì)生活的參與實(shí)踐中。中共十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度對(duì)堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主作出重要部署。協(xié)商民主優(yōu)勢(shì)作用的發(fā)揮，需要進(jìn)一步優(yōu)化責(zé)任推進(jìn)機(jī)制，提高協(xié)商民主規(guī)范化水平，助推國(guó)家治理現(xiàn)代化。

第一，探索完善協(xié)商民主建設(shè)責(zé)任制度。將協(xié)商民主納入各級(jí)黨委工作部署和議事日程，優(yōu)化完善由黨組織為主導(dǎo)的協(xié)商平臺(tái)和多方聯(lián)動(dòng)工作責(zé)任機(jī)制，使協(xié)商民主貫穿決策的全過(guò)程，將黨的組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為協(xié)商治理優(yōu)勢(shì)。

第二，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作。一是不斷完善政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度，提升政協(xié)委員的協(xié)商能力。充分發(fā)揮政協(xié)委員主體作用，建立分工聯(lián)系機(jī)制，深入基層開(kāi)展有針對(duì)性的調(diào)研、走訪、交流活動(dòng)，了解和反映他們所聯(lián)系的群眾的愿望和要求，提高調(diào)研質(zhì)量與成效，當(dāng)好反映訴求、匯集民智、凝聚共識(shí)、匯聚力量的橋梁和紐帶；二是進(jìn)一步規(guī)范政協(xié)協(xié)商工作程序。通過(guò)完善協(xié)商議題形成機(jī)制、協(xié)商過(guò)程互動(dòng)機(jī)制、協(xié)商成果報(bào)送督辦機(jī)制等方式，建立由選題、調(diào)研、協(xié)商、報(bào)送、督辦、問(wèn)效等環(huán)節(jié)組成的協(xié)商程序閉環(huán)，提升各級(jí)政協(xié)協(xié)商民主運(yùn)行質(zhì)量；三是持續(xù)完善政協(xié)協(xié)商對(duì)接機(jī)制。實(shí)現(xiàn)政協(xié)內(nèi)部機(jī)制和外部制度間的配套與銜接，通過(guò)完善與黨委政府部門(mén)的定期聯(lián)系機(jī)制、協(xié)商成果采納機(jī)制、落實(shí)與反饋機(jī)制等，細(xì)化成果落實(shí)程序，推動(dòng)協(xié)商成果的運(yùn)用轉(zhuǎn)化；四是創(chuàng)新監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等多種渠道及時(shí)公開(kāi)協(xié)商民主的工作進(jìn)程，接受群眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商的民主監(jiān)督，發(fā)揮協(xié)商式監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，建立監(jiān)督運(yùn)行合作機(jī)制、質(zhì)詢機(jī)制和協(xié)商結(jié)果反饋機(jī)制，將監(jiān)督反饋評(píng)價(jià)作為政協(xié)機(jī)關(guān)考核的重要指標(biāo)。通過(guò)政協(xié)委員和基層群眾“雙向參與”，實(shí)現(xiàn)建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力，更好地發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主的治理效能，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的創(chuàng)新發(fā)展。

注釋：

①所謂縱向時(shí)間，是指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督過(guò)程，人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利。所謂空間多維，是指政治民主、經(jīng)濟(jì)民主、社會(huì)民主和文化民主等實(shí)踐，履行主體所擁有的主權(quán)功能。全過(guò)程人民民主表現(xiàn)出民主實(shí)踐的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、行使主體的人民性、行使過(guò)程的完整性、民主形態(tài)的復(fù)合性和民主績(jī)效的帕累托最優(yōu)等鮮明特征。