□何 平

一、問題引入：被遮蔽的黨員申訴權(quán)程序保障問題

“堅持依規(guī)治黨，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[1]，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會上的講話中將黨的十八以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得的卓越成果提煉為新時代中國特色社會主義偉大成就之一，并將之作為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的制度保證。“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度”[2]，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。當下，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》已告完成，以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的“1+4”黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)框架業(yè)已形成，高效有力的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系成效顯著，黨內(nèi)治理體系與治理能力日臻成熟。當前，在以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)的全面依法治國這一國家治理的深刻變革與歷史任務(wù)中，建設(shè)中國特色社會主義法治體系成為全面依法治國的總目標與總抓手，而嚴密的國家法律體系與完善的黨內(nèi)法規(guī)體系則構(gòu)成了這一法治體系的表里內(nèi)涵。在國家法律與黨內(nèi)法規(guī)都相繼完成自身的規(guī)范化與體系化建設(shè)的新時代，黨的十八屆四中全會提出的“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接與協(xié)調(diào)”的命題顯現(xiàn)出深遠意義。這一命題不僅指向黨如何在法治軌道上推進治國理政的技術(shù)性問題，意在尋求統(tǒng)籌黨內(nèi)與國家在治理體系與治理能力現(xiàn)代化上的適恰方略，更關(guān)乎黨與國家的根本關(guān)系問題，如何將黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)化為國家治理乃至社會運轉(zhuǎn)的內(nèi)在邏輯。而本文所關(guān)注的黨員申訴權(quán)的程序保障問題正是這一命題在黨的監(jiān)督保障法規(guī)領(lǐng)域的具體呈現(xiàn)。盡管長期以來，“黨員義務(wù)本位”的理論誤區(qū)、對“黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律”的理論誤讀遮蔽了黨員申訴權(quán)的程序保障問題，但對于一個擁有9500多萬黨員的超大規(guī)模執(zhí)政黨而言，健全黨員申訴權(quán)的程序保障，不僅是協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的應(yīng)有之義，更是黨內(nèi)貫徹民主集中制原則實踐黨內(nèi)民主的必須。

二、邏輯起點：表里共治關(guān)系中黨規(guī)國法的銜接與協(xié)調(diào)

“問題是時代的格言，是表達時代自己內(nèi)心狀態(tài)的最實際的呼聲”[3]（P203）。習(xí)近平法治思想正是以習(xí)近平同志為核心的黨中央面對世界百年未有之大變局，順應(yīng)實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時代要求應(yīng)運而生的重大理論創(chuàng)新成果，深刻回答了為什么實行全面依法治國以及如何實行全面依法治國的時代之問[4]（P13）。而“依規(guī)治黨”正是習(xí)近平法治思想為解答這一時代之問所提出的原創(chuàng)性貢獻之一。作為習(xí)近平法治思想中的核心要義之一，健全的國家法律體系與完善的黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)成了中國特色社會主義法治體系的“一體兩翼”。而這兩者關(guān)系如何則成為理論界長期關(guān)注的焦點問題。在當下的學(xué)術(shù)場域內(nèi)圍繞黨規(guī)國法關(guān)系的理論探討形成了相當程度的共識，理論界的主流觀點集中于結(jié)構(gòu)論上的“內(nèi)在一致，外在有別”說[5]、位階論上的“黨規(guī)嚴于國法，國法高于黨規(guī)”說[6]。理論界的主流共識成為詮釋習(xí)近平法治思想的理論注腳，習(xí)近平法治思想要求“堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”，強調(diào)發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用，形成國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系相輔相成、相互促進及相互保障的格局[7]（P3）?？梢哉f，國家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系在制定主體、規(guī)范功能、制定程序、調(diào)整對象、效力范圍等領(lǐng)域互為表里，又在本質(zhì)屬性與價值追求上統(tǒng)合于黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革的總目標上。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間內(nèi)外有別的“表里”關(guān)系為呈現(xiàn)兩者間的張力提供了空間，進而也構(gòu)成了推動兩者銜接與協(xié)調(diào)的內(nèi)在動力，而兩者在本質(zhì)屬性上的同構(gòu)與價值追求上的一致，最終收斂于“共治”這一主題之中，為兩者的銜接與協(xié)調(diào)提供政治基礎(chǔ)與法理依據(jù)。因而，正是習(xí)近平法治思想所揭示的國家法律與黨內(nèi)法規(guī)間呈現(xiàn)的“表里共治”關(guān)系，成為進一步探索兩者間銜接與協(xié)調(diào)關(guān)系的邏輯起點。

由“表里共治”這一邏輯起點出發(fā)，依循全面從嚴治黨的現(xiàn)實要求，疊加調(diào)整對象的高度重合性，黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國家監(jiān)察法律的銜接與協(xié)調(diào)問題是當前研究黨內(nèi)法規(guī)與國家法律互動關(guān)系問題的重要理論場域。這不僅是學(xué)界的理論自覺也是黨規(guī)國法互動的現(xiàn)實需要。

黨的監(jiān)督保障法規(guī)是指規(guī)范黨的監(jiān)督、激勵、保障等內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，包括黨內(nèi)監(jiān)督、考察考核、問責追責、表彰獎勵、關(guān)懷幫扶、容錯糾錯、黨員權(quán)利保障、制度建設(shè)保障、機關(guān)運行保障等方面的一系列黨內(nèi)法規(guī)[8]。其中，涉及黨紀懲戒的問責追責規(guī)范占有相當重要比例。以北大法寶黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫為例，截至2021年6月，在黨的中央組織頒布的57項現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)中，黨的監(jiān)督保障法規(guī)（15項）占比26.3%，高于其他三類黨內(nèi)法規(guī)的占比，同時，在黨的監(jiān)督保障法規(guī)內(nèi)部，涉及黨紀懲戒的問責追責規(guī)范是近年來黨內(nèi)法規(guī)密集編訂纂修的重要對象，2016年修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》；2018年修訂《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）；2019年相繼修訂《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》、制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》、修訂《中國共產(chǎn)黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）；2021年制定《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》（以下簡稱《組織處理規(guī)定》）。其中，以《紀律處分條例》《問責條例》《組織處理規(guī)定》為核心，黨內(nèi)法規(guī)體系在問責追責領(lǐng)域搭建起了“黨紀處分兼容組織處理”的嚴密規(guī)范框架。而在問責追責法規(guī)的制定目的上，以問責追責法規(guī)內(nèi)調(diào)整對象最廣泛的《紀律處分條例》為適例，其規(guī)定旨在“落實新時代黨的建設(shè)總要求和全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署，全面加強黨的紀律建設(shè)”，而在調(diào)整范圍上，《紀律處分條例》約束“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益，依照規(guī)定應(yīng)當給予紀律處理或者處分的”行為。

就歷史脈絡(luò)而言，黨內(nèi)問責追責規(guī)范由來已久，在規(guī)范更新上也以修訂為主，制定為輔。而肇始于國家監(jiān)察體制改革的國家監(jiān)察法律制度則屬于新近創(chuàng)設(shè)的部門法。國家監(jiān)察法律是特定機構(gòu)制定的在全國范圍內(nèi)監(jiān)察領(lǐng)域施行適用的具有普遍拘束力的一種法規(guī)范形式[9]（P89）。目前，國家監(jiān)察法律已形成以《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）為統(tǒng)領(lǐng)，《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）為依托的兩位階立法體系。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，國家監(jiān)察法律的立法目的在于“深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其在調(diào)整范圍上涵蓋“所有行使公權(quán)力的公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”行為。如前所述，由于公職人員中絕大部分具有黨員身份，因此其行為受到《紀律處分條例》與《監(jiān)察法》的雙重約束，且《紀律處分條例》的調(diào)整范圍遠大于《監(jiān)察法》，體現(xiàn)了“堅持嚴字當頭，把紀律挺在前面”的從嚴治黨理念。以全面從嚴治黨新成效推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是黨的十九屆中央紀委四次全會作出的重要戰(zhàn)略部署。由此延伸，黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國家監(jiān)察法律在價值訴求上均希冀通過規(guī)范權(quán)力運行達致“共治”的改革目標，而基于調(diào)整對象與約束范圍上的“視域疊加”又形成互為表里的耦合關(guān)系，而這一耦合關(guān)系則集中反映為由“黨紀處分—組織處理—政務(wù)處分”所構(gòu)成的互為表里的責任體系。

應(yīng)當看到，當下仍處在進行時的黨政機構(gòu)合署合并改革進一步強化了黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國家監(jiān)察法律的“表里共治”關(guān)系[10]（P78—87）。以此為契機，學(xué)界普遍認為，國家監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公推動了黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國家監(jiān)察法律的“互融互通與全面執(zhí)行”[11]（P37），也正是在這對“表里共治”邏輯關(guān)系的延伸中，問責追責/監(jiān)察領(lǐng)域成為審視黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)的重要窗口。

從黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國家監(jiān)察法律的“表里共治”關(guān)系中衍生出二者銜接與協(xié)調(diào)的命題，正是基于對這一命題的思索，黨員申訴權(quán)的程序保障問題進入視野。這一邏輯鏈條表明，黨的監(jiān)督保障法規(guī)和國家監(jiān)察法律的銜接與協(xié)調(diào)，構(gòu)成了黨員申訴權(quán)程序保障問題的邏輯起點，其意義在于，對黨員申訴權(quán)程序保障問題的探討勢必放置于黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國家監(jiān)察法律銜接與協(xié)調(diào)這一背景之中，而一旦這一邏輯鏈條斷裂抑或離開這一背景，黨員申訴權(quán)程序保障將失去其外部參照。這或許也部分地解釋了為什么在國家法律領(lǐng)域“無救濟則無權(quán)利”、程序正義等法治觀念早已成為社會共識[12]，而黨員申訴權(quán)的程序保障問題卻一直處于被遮蔽的狀態(tài)而未受到足夠的重視。

值得注意的是，盡管學(xué)界已經(jīng)敏銳發(fā)現(xiàn)“監(jiān)察法規(guī)可以其較低之位階實現(xiàn)對黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)命題的具體回應(yīng)”[7]，但梳理當下的學(xué)理研究不難發(fā)現(xiàn)，對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與協(xié)調(diào)問題的揭示尚屬薄弱，不少文獻只在原則層面抽象論述其中的問題，抑或只是采取較為粗糙的類型化思路闡述銜接與協(xié)調(diào)的必要，甚而大部分學(xué)者行文所舉都是重復(fù)的示例[13]（P131—141）。而本文試圖通過對黨員申訴權(quán)程序保障問題的揭示與分析，將對黨紀國法銜接與協(xié)調(diào)問題的思考，由抽象原則的證成引向具體規(guī)范的改進，這或許不僅是黨內(nèi)法規(guī)學(xué)這門新興學(xué)科的當下使命，更是黨內(nèi)法規(guī)自身建設(shè)不斷邁向成熟的應(yīng)有之義[14]（P90—98）。

三、制度透視：黨員申訴權(quán)的時代意義與規(guī)范檢視

黨內(nèi)救濟是指特定主體的權(quán)益受到黨組織、黨員侵害時，其有權(quán)向相應(yīng)的黨內(nèi)機關(guān)提出申請，由該黨內(nèi)機關(guān)按一定程序，采取補救措施，作出恢復(fù)原狀、消除影響等處理，以維護該特定主體權(quán)益的制度。根據(jù)救濟權(quán)主體的不同，黨內(nèi)救濟可區(qū)分黨員救濟權(quán)與黨組織救濟權(quán)。與國家監(jiān)察法律在權(quán)利救濟領(lǐng)域存在銜接與協(xié)調(diào)必要與可能的主要是黨員救濟權(quán)。目前，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》第4條及《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（以下簡稱《權(quán)利保障條例》）第15、18條之規(guī)定，黨員救濟權(quán)基本形成以“事中申辯—事后申訴”的兩階段程序保障模式。其中，申辯權(quán)是指黨員有權(quán)實事求是地對被反映的本人問題向黨組織作出說明、解釋；在基層黨組織討論決定對自身處分或者作出鑒定時，有權(quán)參加和進行辯解，其他黨員可以為其作證和辯護的權(quán)利。申辯權(quán)屬于黨員事中的救濟權(quán)。申訴權(quán)是指黨員對于黨組織給予本人的處理、處分或者作出的鑒定、審查結(jié)論不服或認為不當?shù)模袡?quán)按照規(guī)定程序逐級向本人所在黨組織、上級黨組織直至中央提出異議的權(quán)利。申訴權(quán)屬于黨員事后的救濟權(quán)。有學(xué)者認為控告也屬于黨員救濟權(quán)范疇[15]（P440—441），但本文認為，縱觀從1993年頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》到2020年實施的《紀檢監(jiān)察機關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》，黨內(nèi)法規(guī)在長期實踐中一直是將“控告”與“檢舉”結(jié)合使用，其適用對象也局限于其他黨員、黨組織違法亂紀的行為。因此，控告權(quán)在法益上更傾向?qū)h的純潔性的維護，而與救濟權(quán)直接指向黨員個人權(quán)益的保護有所差別，因此本文認為控告權(quán)不宜納入黨員救濟權(quán)范疇。同時，與國家監(jiān)察法律的立法傾向一致，屬于事后救濟的申訴權(quán)一直是黨員救濟權(quán)程序保障的主要對象。因而本文也將黨員申訴權(quán)程序保障問題作為主要的研究對象。

（一）黨員申訴權(quán)的歷史脈絡(luò)

黨員申訴權(quán)可追溯至七大黨章，這是我黨獨立自主制定的第一部黨章。為完善黨的民主集中制原則，七大黨章對擴大黨內(nèi)民主與實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作了詳細的規(guī)定，因此，在黨員權(quán)利保障方面，黨員申訴權(quán)也應(yīng)運而生。七大黨章第六十六條規(guī)定，“凡被處分后不服者，均可進行辯護，并可要求復(fù)議及向上級機關(guān)申訴。各級黨委對于任何黨員的申訴書，須迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣壓?！弊源耍h員申訴權(quán)作為黨員救濟權(quán)的一項核心權(quán)能，成為保障黨員安定有序參與黨內(nèi)政治生活、貫徹民主集中制原則實踐黨內(nèi)民主的重要制度依托。此后，八大黨章延續(xù)了黨員申訴權(quán)的規(guī)定。但隨著“文革”的到來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)同樣遭遇嚴重挫折，九大黨章、十大黨章刪除了有關(guān)黨內(nèi)民主、集體領(lǐng)導(dǎo)、黨員權(quán)利的規(guī)定，黨員申訴權(quán)自然也受到波及，這既是左傾錯誤的結(jié)果和體現(xiàn)，也是左傾錯誤不斷惡化的重要原因；而“文革”一經(jīng)糾正，自十一大黨章開始，黨員權(quán)利包括黨員申訴權(quán)就再未缺席過歷屆黨章。改革開放以來，黨的制度建設(shè)問題成為關(guān)系黨和國家前途命運最根本的問題，其中充實發(fā)展黨內(nèi)民主和完善民主集中制原則成為制度治黨的關(guān)鍵領(lǐng)域[6]（P97—98），為此，中共中央紀律檢查委員會常委會議在1993年5月通過《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》，該條例首次規(guī)定黨員申訴權(quán)的處理程序，將黨章中有關(guān)黨員申訴權(quán)保障的抽象原則落實為具體規(guī)范，成為此后各類黨的監(jiān)督保障法規(guī)中黨員申訴權(quán)的援引規(guī)定，同時期的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》也開宗明義，將發(fā)揚黨內(nèi)民主、健全黨內(nèi)生活作為為黨員權(quán)利保障的立規(guī)目的；黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)站在全面依法治國與全面從嚴治黨兩大戰(zhàn)略布局的交匯點上，成為推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一改革總目標的基石性制度保障。而一部新修訂的《權(quán)利保障條例》開創(chuàng)性地提出“黨組織必須尊重黨員主體地位，強化管黨治黨政治責任，將黨員權(quán)利保障融入新時代黨的建設(shè)，嚴格按照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)保障黨員各項權(quán)利、完善黨員權(quán)利保障制度機制”，其背后蘊含著黨員權(quán)利保障理念由管制到治理的重大轉(zhuǎn)變。而作為黨員基本權(quán)利的申訴權(quán)，也在國家發(fā)展理念更新中迎來了與國家監(jiān)察法律救濟權(quán)的同頻共振。

（二）黨員申訴權(quán)的時代意義

“黨的歷史是最生動、最有說服力的教科書”。梳理黨員申訴權(quán)的歷史脈絡(luò)，不難看出，黨員權(quán)利的保障（包括黨員申訴權(quán)）并非局限于自我封閉式的線性發(fā)展，而是呈開放式的曲折進步，受到國家發(fā)展狀態(tài)與黨自身建設(shè)的雙重作用，這種內(nèi)在的規(guī)定性決定了黨員申訴權(quán)不僅是黨員權(quán)利的有機組成，更具有鮮明的時代意義。由黨員申訴權(quán)歷史梳理生發(fā)出對以黨員申訴權(quán)為表征的黨員救濟乃至整體性黨員權(quán)利當下意義的挖掘，而由歷史與當下所編織的意義之網(wǎng)也成為審思黨員申訴權(quán)具體規(guī)范的應(yīng)然教義。

完善黨員申訴權(quán)是貫徹民主集中制原則實踐黨內(nèi)民主的應(yīng)然要求。民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用。必須充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性[16]（P30—34）。黨員申訴權(quán)作為黨員救濟權(quán)利的核心權(quán)能，兜底性的保障了黨員其他民主權(quán)利的有效實施，是尊重黨員主體地位的鮮明表現(xiàn)。但在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的長期實踐中，“黨員義務(wù)本位”觀念一直占有一定地位，甚至成為影響黨員申訴權(quán)實現(xiàn)的理論與觀念誤區(qū)。這一觀念主張從黨章文本結(jié)構(gòu)上看，黨員義務(wù)先于黨員權(quán)利規(guī)定，從價值取向上看，黨員義務(wù)才是黨員活動的最終目的與價值追求，黨員權(quán)利不過是實現(xiàn)義務(wù)的手段與方法，從黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容上看，約束與責任才是規(guī)范的重點[17]（P65—66），但應(yīng)當看到，對黨章規(guī)范結(jié)構(gòu)與價值取向的理解不能局限于文本解釋，而應(yīng)融入目的解釋與歷史解釋，黨員申訴權(quán)源于七大黨章，而中共七大召開于抗戰(zhàn)勝利的前夜與國家前途命運抉擇的關(guān)鍵時點[18]（P103—105），以毛澤東為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)找到了克服興衰治亂“歷史周期律”的正道，力行民主也成為黨員申訴權(quán)寫入黨章的思想淵源。而黨紀國法廢弛，黨員權(quán)利受到肆意傾軋正是文革的切膚之痛，隨著撥亂反正的開啟，黨員申訴權(quán)旋即重獲黨章確立。在新時代，“尊重黨員主體地位”的黨章要求推導(dǎo)出的自然應(yīng)是對包括黨員申訴權(quán)在內(nèi)的黨員權(quán)利的保障。因此，回溯黨員申訴權(quán)的形成歷史與尋求黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范目的，不難理解“黨員義務(wù)本位”觀念的誤區(qū)，確立完善黨員申訴權(quán)是貫徹民主集中制原則實踐黨內(nèi)民主的應(yīng)然要求這一理念也就有了“批判的武器”價值。

完善黨員申訴權(quán)是健全黨內(nèi)法規(guī)體系推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略的應(yīng)然要求。制度治黨是黨在百年建設(shè)過程中提煉與遵循的寶貴經(jīng)驗[19]（P22—23），新時代，健全黨內(nèi)法規(guī)體系成為推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略的重要陣地，黨的十九屆四中全會更是把健全維護黨的集中統(tǒng)一的組織制度，作為堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重要內(nèi)容，納入國家制度和國家治理體系之中。當前，在黨的監(jiān)督保障法規(guī)中，問責追責規(guī)范占比高，權(quán)利保障條款相對薄弱，黨員申訴權(quán)的程序保障存在規(guī)則設(shè)置滯后、規(guī)則分布散碎、規(guī)則間存在抵牾等問題，成為制約黨的監(jiān)督保障法規(guī)形成科學(xué)嚴密體系的現(xiàn)實障礙[6]。因此，必須站在健全黨內(nèi)法規(guī)體系推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略的高度打破舊有理論藩籬，落實“尊重黨員主體地位”的新發(fā)展理念，推動黨員申訴權(quán)的高質(zhì)量發(fā)展[20]（P79—84）。

完善黨內(nèi)申訴權(quán)是促成黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)落實全面依法治國戰(zhàn)略的應(yīng)然要求?！皥猿忠婪ㄖ螄鸵酪?guī)治黨有機統(tǒng)一，確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨”是習(xí)近平法治思想深刻內(nèi)涵與具體要求。而依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一在規(guī)范層面，則表現(xiàn)為黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國家監(jiān)察法律的表里共治關(guān)系，從這一關(guān)系中延伸出黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)的命題，這一邏輯鏈條最終指向落實全面依法治國推進國家治理現(xiàn)代化這一深化改革的總目標。其中，黨員申訴權(quán)正是這一邏輯鏈條中不可或缺的一環(huán)。如何落實行政相對人救濟權(quán)保障問題，一直是憲法與行政法理論與實踐的焦點問題，而黨內(nèi)救濟權(quán)特別是黨員申訴權(quán)保障問題卻一直少人問津，本文認為就理論層面而言，對“黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律”的理論誤讀造成了這一領(lǐng)域的研究缺憾?！包h內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律”源于將紀律挺在前面這一治黨管黨的實踐要求，本質(zhì)上是要求黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍應(yīng)兼容國家法律，在懲戒幅度上應(yīng)把握國家法律尺度，并著重構(gòu)建與政務(wù)處分相協(xié)同的階層化黨紀處分與組織處理體系，但既有研究往往在探討“黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律”的根本依據(jù)時，將黨員對自身基本權(quán)利的主觀放棄視為其正當性與合理性的來源，而忽視了基本權(quán)利放棄具有個案性、不可概括性及范圍有限性等特征[21]（P104—110）。這一理論誤讀在學(xué)界的理論慣性成為遮蔽黨員申訴權(quán)研究的重要障礙。實際上，“黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律”的實踐要求恰恰是在探討黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)命題時推導(dǎo)出完善黨員申訴權(quán)的重要理據(jù)，因為相較于國家監(jiān)察法律，調(diào)整范圍的擴張與懲戒尺度的膨脹帶來的必然是案件量的提升，考慮到我們黨已經(jīng)成為一個黨員數(shù)量超過9500萬的超大規(guī)模執(zhí)政黨，有限的紀檢監(jiān)察力量在自我甄別與糾錯的能力上自然難以匹配現(xiàn)實需求，因此從黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)角度設(shè)置更為科學(xué)嚴密的黨員申訴權(quán)就顯得尤為必要。

（三）黨員申訴權(quán)的規(guī)范檢視

隨著《政務(wù)處分法》的實施，在國家監(jiān)察領(lǐng)域已經(jīng)形成以《監(jiān)察法》為基礎(chǔ)、《政務(wù)處分法》為主干的監(jiān)察法律體系?！侗O(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)督對象救濟權(quán)的程序保障問題也在《政務(wù)處分法》中得到細化，并作出了專章規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第49條確立了監(jiān)察對象救濟權(quán)的程序保障路徑，即“復(fù)審—復(fù)核”程序，監(jiān)察對象對監(jiān)察機關(guān)作出的涉及本人的處理決定不服的，可以向作出決定的監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)審，監(jiān)察對象對復(fù)審決定仍不服的，可以向上一級監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)核；明確了“復(fù)審—復(fù)核”程序的處理期限，其中，復(fù)審期間為一個月，復(fù)核期間為兩個月；吸收了行政法上的通行做法，確立了“復(fù)審—復(fù)核”期間不停止執(zhí)行原則。而《政務(wù)處分法》則進一步細化了“復(fù)審—復(fù)核”程序：增加了監(jiān)察機關(guān)自我及向下的監(jiān)督原則；確立了監(jiān)督對象尋求救濟的禁止不利益變更原則；規(guī)定了變更或重新作出政務(wù)處分的適用情形；明確了政務(wù)處分變更或重新作出后的恢復(fù)原狀原則。

以監(jiān)察法律體系中監(jiān)督對象的救濟權(quán)程序保障為參照系，梳理現(xiàn)行有效黨的監(jiān)督保障法規(guī)中黨員申訴權(quán)的有關(guān)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，黨員申訴權(quán)的程序保障至少存在以下問題：

一是規(guī)則設(shè)置滯后于觀念的更新。這集中表現(xiàn)為現(xiàn)有黨員申訴權(quán)規(guī)范中欠缺申訴禁止不利益變更原則。行政法上的申辯禁止不利益變更原則是由刑事訴訟法上“上訴不加刑”原則借鑒而來，并很快在行政法領(lǐng)域獲得學(xué)界與實務(wù)部門的認可，成為我國行政法上一項重要的立法原則。申辯禁止不利益變更原則是指行政處罰過程中行政主體不得因被處罰行為提出異議而改變行政處罰的種類和幅度[22]（P68—78）。這一原則既是對行政相對人陳述申辯權(quán)的保障，打消因?qū)で缶葷艿礁鼑绤柼幜P的擔憂，為行政相對人提供穩(wěn)定的行為預(yù)期，同時也為行政相對人提供了強有力的平等武器，給予行政相對人尋求救濟的勇氣，其背后更是國家行政權(quán)謙抑性的表現(xiàn)，彰顯了現(xiàn)代公法上尊重公民主體地位、保護公民合法權(quán)益的進步理念[23]。這一原則同樣為《政務(wù)處分法》所吸納，該法第56條明確規(guī)定，公職人員不因提出復(fù)審、復(fù)核而被加重政務(wù)處分。應(yīng)當看到，“尊重黨員主體地位”，保護黨員合法權(quán)益的理念已經(jīng)為《黨章》所確認與保護，并得到《權(quán)利保障條例》的積極響應(yīng)。但在黨員申訴權(quán)的具體規(guī)范中，這一理念尚未獲得規(guī)范的承載。目前，無論是《問責條例》《紀律處分條例》《組織處理規(guī)定》還是《權(quán)利保障條例》都沒有確立申辯禁止不利益變更原則。

二是規(guī)則分布散碎繁復(fù)。具體表現(xiàn)為黨員申訴權(quán)在數(shù)部黨的監(jiān)督保障法規(guī)中均有規(guī)定，但存在“一事多規(guī)”，缺乏綜合性、集成性的規(guī)范。就本文的考察，在現(xiàn)行有效的黨的監(jiān)督保障法規(guī)中，黨員申訴權(quán)散見于至少有6部法規(guī)中。同時，在長達近30年的黨內(nèi)法規(guī)實踐中，針對黨員申訴權(quán)至少形成了四種程序保障模式：其一是“復(fù)議—復(fù)查”模式。這一模式出現(xiàn)在1993年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》（以下簡稱《申訴工作條例》）、2019年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（以下簡稱《執(zhí)紀工作規(guī)則》）以及2020年印發(fā)的《權(quán)利保障條例》中；其二是“一次書面申訴”模式。這一模式由2019年印發(fā)的《問責條例》所確立；其三是“兩次書面申訴”模式。2021年印發(fā)的《組織處理規(guī)定》確立了這一模式；其四是轉(zhuǎn)引模式。2018年印發(fā)的《紀律處分條例》第42條規(guī)定，黨員對所受黨紀處分不服的，可以依照黨章及有關(guān)規(guī)定提出申訴。本文將之概括為轉(zhuǎn)引模式。盡管上述數(shù)項監(jiān)督保障法規(guī)在適用對象和調(diào)整范圍上存在差異，但作為事后救濟權(quán)的黨員申訴權(quán)在上述法規(guī)中應(yīng)當是均質(zhì)的存在，而且即便是均為約束領(lǐng)導(dǎo)干部的《問責條例》與《組織處理規(guī)定》之間也在黨員申訴權(quán)的程序保障上存在巨大差異。此外，轉(zhuǎn)引模式的存在也帶來應(yīng)指向何種救濟模式的困惑，條款中的“有關(guān)規(guī)定”應(yīng)如何檢索與界定也需要審慎對待。盡管由于欠缺配套的制定說明，制定機關(guān)在創(chuàng)制這些法規(guī)時的初衷不得而知，但無論如何，相較于國家監(jiān)察法律體系中明晰的“復(fù)審—復(fù)核”救濟程序，黨的監(jiān)督保障法規(guī)在黨員申訴權(quán)程序規(guī)范設(shè)置上無疑顯得散碎繁復(fù)?？梢韵胍姡@不僅不利于受處分處理的黨員及時尋求黨內(nèi)法規(guī)的救濟，也會為紀檢部門開展工作帶來相當?shù)睦_。

三是規(guī)則適用存在抵牾。具體表現(xiàn)為不同位階法規(guī)間的沖突與同一位階內(nèi)不同法規(guī)間的失調(diào)。其中，不同位階間的沖突集中體現(xiàn)在黨的監(jiān)督保障法規(guī)與《黨章》在黨員申訴權(quán)程序保障上的緊張關(guān)系?，F(xiàn)行《黨章》第4條第1款第8項規(guī)定，黨員有權(quán)向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，并要求有關(guān)組織給以負責的答復(fù)。為保障黨員的申訴權(quán)，《黨章》第43條更是規(guī)定“如果本人對處分決定不服，可以提出申訴，有關(guān)黨組織必須負責處理或者迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣壓”。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》（以下簡稱《解釋工作規(guī)定》）第4條所確立的黨內(nèi)法規(guī)解釋原則，“忠實于黨內(nèi)法規(guī)原意”的文義解釋方法處于優(yōu)先地位。據(jù)此，現(xiàn)行《黨章》所確認的黨員申訴權(quán)是一項在權(quán)能上近乎無限的權(quán)利，因為任何一位普通黨員的申訴權(quán)都可直通黨中央，且可要求黨中央給以負責的答復(fù)，與之對應(yīng)的則是各級黨組織無條件的轉(zhuǎn)遞責任，但在《黨章》之下的監(jiān)督保障法規(guī)之中，不管是何種黨員申訴權(quán)程序保障模式都不足以支撐起《黨章》所確立的“無限申訴權(quán)”。這里“無限”申訴權(quán)與“短缺”程序保障之間的緊張關(guān)系幾乎沒有回旋的余地。此外，在申訴期間是否停止執(zhí)行的問題上，現(xiàn)行《黨章》未對此作出規(guī)定，依法理，《黨章》未明確限制的利益應(yīng)歸屬于黨員，據(jù)此，可推導(dǎo)出申訴期間應(yīng)當停止執(zhí)行處分或處理決定，但《問責條例》與《組織處理規(guī)定》中卻明確規(guī)定了申訴期間不停止執(zhí)行原則，這明顯屬于下位法限縮上位法的適用條件，屬于同上位法相抵觸的情形；同一位階內(nèi)不同法規(guī)間的失調(diào)則表現(xiàn)為不同類型黨員申訴權(quán)程序保障間的沖突。比如，在提出申訴與處理申訴的期限規(guī)定上，《執(zhí)紀工作規(guī)則》承繼《申訴工作條例》，仍未規(guī)定提出申訴的期限，僅規(guī)定復(fù)議復(fù)查的期限為3個月，且未明確規(guī)定向申訴人告知復(fù)議復(fù)查結(jié)論的具體期限。同時，由于《權(quán)利保障條例》規(guī)定“黨員的申訴，有關(guān)黨組織應(yīng)當按照規(guī)定進行復(fù)議、復(fù)查，不得扣壓”，因而，此處的“規(guī)定”應(yīng)指向《執(zhí)紀工作規(guī)則》。而在《問責條例》中，問責對象必須在收到問責決定之日起1個月內(nèi)，向作出問責決定的黨組織提出書面申訴，且作出問責決定的黨組織接到書面申訴后，應(yīng)當在1個月內(nèi)作出申訴處理決定。此時，作為舊規(guī)且為特別法規(guī)的《問責條例》就與新規(guī)又屬一般法規(guī)的《權(quán)利保障條例》之間產(chǎn)生適用上的沖突，該法規(guī)適用沖突也超出了《解釋工作規(guī)定》第33條關(guān)于法規(guī)選擇適用問題解決機制的處理范圍。

四、守正創(chuàng)新：黨員申訴權(quán)的優(yōu)化路徑

以國家監(jiān)察法律為參照，檢視當前黨員申訴權(quán)的程序保障規(guī)范，規(guī)則設(shè)置滯后于觀念更新、規(guī)則分布散碎繁復(fù)、規(guī)則適用存在抵牾等問題成為阻礙黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)的重要障礙，在紀檢監(jiān)察部門合署合并改革的大背景下，黨員申訴權(quán)程序保障的缺憾易導(dǎo)致權(quán)利保障的不周延，影響紀檢部門案件辦理質(zhì)量的提升，這一影響也可能隨著證據(jù)轉(zhuǎn)化等聯(lián)通機制傳導(dǎo)至監(jiān)察案件處理環(huán)節(jié)，侵害公職人員的合法權(quán)益，損害國家監(jiān)察法律執(zhí)行的嚴肅性與安定性，進而損害黨規(guī)國法本應(yīng)“相輔相成、共襄法治”的表里共治關(guān)系[13]（P116—118）。因而，有必要在黨內(nèi)法規(guī)一側(cè)完善黨員申訴權(quán)的程序保障及配套機制。

一是按程序修訂《黨章》，優(yōu)化黨員申訴權(quán)的原則性規(guī)定，刪除“無限申訴權(quán)”的表述?，F(xiàn)行《黨章》所確立的“無限申訴權(quán)”盡管充分彰顯了黨中央對黨員權(quán)利的尊重，但顯然也應(yīng)考慮到程序保障的成本、當前黨的事業(yè)發(fā)展需要與黨的建設(shè)實際。毋庸置疑，“無限申訴權(quán)”的確立有其深刻的時代背景與歷史意義，但隨著社會歷史條件的轉(zhuǎn)型，一味固守“無限申訴權(quán)”無異于刻舟求劍，不僅可能推遲正義的到來，更是對黨內(nèi)資源的濫用，因為在給定黨內(nèi)投入處理申訴資源的前提下，一人行使“無限申訴權(quán)”便意味著對其他尋求救濟主體的擠占與排拒。在發(fā)現(xiàn)真相與程序效益之間尋找適恰的平衡是現(xiàn)代國法體系中一項重要的理念，也無疑是利益衡量與比例原則在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)領(lǐng)域的投影[24]（P106—127）。

二是合并各類黨的監(jiān)督保障法規(guī)中涉及黨員申訴權(quán)的條款，修訂后集中規(guī)定于《權(quán)利保障條例》中，并在《權(quán)利保障條例》中新設(shè)黨員權(quán)利救濟章節(jié)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，應(yīng)及時清理黨的監(jiān)督保障法規(guī)內(nèi)涉及黨員申訴權(quán)程序保障的條款，為便于與國家監(jiān)察法律所確立的“復(fù)審—復(fù)核”程序相銜接，建議將原有四類程序保障機制統(tǒng)一為“復(fù)議—復(fù)查”模式，在充實、優(yōu)化這一模式基礎(chǔ)上，增加申訴禁止不利益變更原則的具體規(guī)定，集中統(tǒng)一規(guī)定在《權(quán)利保障條例》中，并新設(shè)黨員權(quán)利救濟章節(jié)，提升法規(guī)指引、保障功能。根據(jù)清理情況，及時作出修改、廢止、宣布失效等決定。

三是強化黨內(nèi)法規(guī)備案審查與解釋工作。黨員申訴權(quán)程序保障不僅有賴于黨內(nèi)法規(guī)的正面規(guī)定，也同樣需要配套機制的給養(yǎng)。由于黨內(nèi)法規(guī)特別是基礎(chǔ)性、骨干性的黨內(nèi)法規(guī)不宜經(jīng)常修訂，因此，在黨員申訴權(quán)后續(xù)實踐中如因黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國家監(jiān)察法律銜接與協(xié)調(diào)命題的需要而呈現(xiàn)出新的動向，則應(yīng)在已有法規(guī)框架內(nèi)充分發(fā)揮事前、事中的黨內(nèi)法規(guī)備案審查及事后的解釋機制，以此踐行在法治軌道上推動黨內(nèi)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

論述至此，在黨規(guī)國法銜接與協(xié)調(diào)這一命題中探究黨員申訴權(quán)程序保障問題衍生出本文對研究視域轉(zhuǎn)換問題的思考。長期以來，在黨內(nèi)法規(guī)理論研究領(lǐng)域，論者往往不自覺的以黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或執(zhí)紀問責機關(guān)的視角展開，聚焦于黨內(nèi)法規(guī)是否便于工作的開展。而在對黨員申訴權(quán)程序保障問題的探討中，本文的研究則由制定或執(zhí)行者的視角轉(zhuǎn)換為受監(jiān)督保障對象的角度，由此，注意到黨員申訴權(quán)這一長期處于被遮蔽狀態(tài)的黨員救濟權(quán)，在規(guī)范層面仍有改進的空間，以利于黨規(guī)國法的銜接與協(xié)調(diào)，因為對于監(jiān)督保障對象而言，無救濟則無權(quán)利，面對可能面臨的處分或是處理決定，最關(guān)心的自然是申訴權(quán)及其是否具有健全的程序保障。這種以程序利用者視角打開研究對象的方式是否可行以及能否為完善黨內(nèi)法規(guī)提供智識資源還有待后來者的檢驗。