拜登政府的南海敘事邏輯、政策意涵與行為選擇

賀先青

(中國南海研究院 海上絲綢之路研究所，海南 ?？?571100)

一、引言

美國南海政策向來是南海周邊國家關(guān)注的重點議題。拜登當選美國總統(tǒng)后，美國的南海政策走向以及介入南海問題的方式、程度，成為影響中國、美國和其他南海聲索國在南海地區(qū)互動的重要因素。關(guān)于拜登政府的南海政策走向及行為方式，研究者普遍認為，繼承特朗普政府的對華強硬政策是主基調(diào)，在具體戰(zhàn)術(shù)操作層面將更加精細化。具體而言，拜登政府將以維護2016年南海仲裁裁決為核心，繼續(xù)加強對中國的法理戰(zhàn)，(1)閆巖：《法理戰(zhàn)視角下美國南海政策的調(diào)整與2020年南海形勢》，《邊界與海洋研究》2020年第6期，第35頁。將采取更加細致的法律路線，(2)傅崐成：《美國的政策轉(zhuǎn)向與南海形勢新動向》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第28-44頁。試圖建立排除中國的海洋安全秩序，(3)胡波：《當前南海局勢的影響因素與走向分析》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第66-72頁。對東南亞聲索國的外交、法律等支持將會加大，軍事聯(lián)合行動將會加強。(4)胡波：《拜登政府的南海政策》，《世界知識》2021年第1期，第74頁。不過，拜登政府的南海政策只是其大國競爭戰(zhàn)略的一部分，或?qū)⒄瘱|南亞聲索國和東盟的選擇。(5)Thomas,“Malaysia-US Ties Expected to Remain Strong under Biden’s Administration-Analyst”, The Malaysian Reserve, February 17, 2021, https://themalaysianreserve.com/2021/02/17/malaysia-us-ties-expected-to-remain-strong-under-bidens-administration-analyst/.對澳大利亞等域外國家，拜登政府將向其施加更多壓力在南海開展“自由航行”，并將南海議題帶入美日澳印四邊機制(Quad)領(lǐng)導(dǎo)人峰會議程。(6)Malcolm Cook,“Australia’s South China Sea Challenges”, Lowy Institute, May 26, 2021, https://www.lowyinstitute.org/sites/default/files/COOK%20SCS%20Challenges%20PDF%20FINAL.pdf, pp. 11, 15.執(zhí)政以來，拜登政府明確表示接受特朗普政府時期的“大國競爭”戰(zhàn)略愿景，將繼承特朗普政府對臺和對南海政策，執(zhí)行更加自信的“航行自由行動”，(7)U.S. Department of State,“U.S. Foreign Policy in the Biden Administration”, February 5, 2021, https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/u-s-foreign-policy-in-the-biden-administration/.強調(diào)對2020年特朗普政府時期發(fā)布的美國關(guān)于南海的立場聲明和2016年南海仲裁裁決的支持，(8)U.S. Department of State,“Department Press Briefing”, February 19, 2021, https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-february-19-2021/.重申美國盟友的價值和作用，并作出對盟友的新承諾。(9)Antony J. Blinken,“Reaffirming and Reimagining America’s Alliances”, U.S. Department of State, March 24, 2021, https://www.state.gov/reaffirming-and-reimagining-americas-alliances/.可見，拜登政府南海政策已輪廓初現(xiàn)。但拜登執(zhí)政以來，南海面臨的一系列新態(tài)勢、新情況尚未得到充分地研究，拜登政府針對中國頒布《海警法》、中菲牛軛礁事件、“南海行為準則”(以下簡稱“準則”)磋商、美國海警的作用、臺海和南海聯(lián)動、聯(lián)合域外國家干預(yù)南海等都有一些新認知并采取了相應(yīng)的行動。因此，拜登政府的南海政策以及行為趨勢，是值得探討的重要政策問題。

要理解拜登政府的南海政策及行為趨勢，分析拜登政府的官方話語以及支撐該話語的議會、議員和專家意見中的南海敘事邏輯是一條重要途徑。官方話語通常蘊含著官方對特定議題的敘事邏輯和主要內(nèi)容，與外交政策有關(guān)議題領(lǐng)域的官方話語，通常建構(gòu)并傳達了身份、內(nèi)容、含義與邏輯等元素，對分析國家的行為具有重要的意義。(10)賀先青：《特朗普政府的南海政策：話語、行為與趨勢》，《南洋問題研究》2018年第3期，第65-66頁。而美國憲法規(guī)定總統(tǒng)與國會分享外交和安全事務(wù)的權(quán)力，這使國會對美國的外交決策產(chǎn)生了重要的影響，國會出臺的法案和決議案、召開的聽證會、要求提交報告和控制財政撥款等具有重要的政策指向意義。(11)丁伊：《美國國會影響南海決策的機制及案例研究》，《國際關(guān)系研究》2019年第4期，第138頁。國會議員通常就他們關(guān)注和感興趣的議題主動提出解決方案，通過召開聽證會、發(fā)表演講和信件，介入具體議程的立法活動，議員的建議很可能轉(zhuǎn)化為相關(guān)政策。(12)James M. Scott,“The Challenge of the South China Sea: Congressional Engagement and the US Policy Response”, All Azimuth: A Journal of Foreign Policy and Peace, Vol. 7, No. 2(2018), pp. 5-30.此外，美國智庫具有“直接或間接參與決策”的能力,決策者也愿意向智庫尋求政策建議，(13)Donald E. Abelson,“Think Tanks and US Foreign Policy: An historical perspective”, US Foreign Policy Agenda, Vol. 7, No. 3(2002), pp. 9-12.而智庫幫助決策者產(chǎn)生解決問題的“新思維”，為政府和國會提供專業(yè)意見服務(wù)，(14)Richard N. Haass,“Think Tanks and US Foreign Policy: A Policy-makers Perspective”, US Foreign Policy Agenda, Vol. 7, No. 3(2002), pp. 5-8.對推動政府決策提供了重要的支撐?；诿绹婺虾９俜皆捳Z、議會和議員提交的法案和議案，以及美國智庫對南海的政策建議，本文具體研究以下問題：一是拜登政府南海政策的敘事邏輯及政策意涵；二是該敘事邏輯和政策意涵指向下的拜登政府的南?！盎疑貛А毙袨榧摆厔莺兔绹鴺?gòu)建同盟—伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并介入南海的具體形式。

二、拜登政府的南海敘事邏輯與政策意涵

拜登政府通過強化南海敘事，編織了一個針對中國的南海故事，意圖增加中國行動成本，并為其干預(yù)南海尋找正當性理由，強化與同盟—伙伴的關(guān)系提升遏制中國的能力。

(一)拜登政府的南海敘事劇本、邏輯與情節(jié)設(shè)定

敘事是這樣一種話語，以明晰的順序?qū)⑹录砸环N有意義的方式連接起來，從而為人們提供一種關(guān)于對世界或人的體驗的見解(insights)，敘事的主要特征是以時間為順序的故事講述結(jié)構(gòu)，通常以評估作為結(jié)束，該評估為未來提供經(jīng)驗教訓(xùn)，并就采取和支持那些它認為合理和現(xiàn)實的政策提出建議。敘事者運用敘事權(quán)來使某些行為過程看起來合乎邏輯、合乎常識甚至不可避免。(15)Linus Hagstr?m and Karl Gustafsson,“Narrative Power: How Story Telling Shapes East Asian International Politics”, Cambridge Review of International Affairs, Vol. 32, No .4(2019), pp. 390, 400.拜登政府關(guān)于南海的官方話語也展現(xiàn)了特定的敘事邏輯，講述了美國編織的南海故事：隨著中國在南海越來越強硬與自信(assertive)，采取了更多的脅迫(coercive)和非法(unlawful)手段，破壞南海航行自由，侵占、攫取屬于其他南海聲索國的海洋權(quán)益，威脅地區(qū)和平與穩(wěn)定，美國不允許中國建立海上帝國，必須與同盟和伙伴關(guān)系國家一起保衛(wèi)權(quán)利、維護和平、捍衛(wèi)法治。美國的南海故事劇本，構(gòu)建了故事發(fā)生的場景、事件因果關(guān)系、角色并設(shè)計了相關(guān)情節(jié)。(16)曹德軍：《大國競爭中的戰(zhàn)略敘事——中美外交話語博弈及其敘事劇本》，《世界經(jīng)濟與政治》2021年第5期，第53-54頁。

第一，拜登政府南海敘事的場景是“自由開放的印太”，這個場景的地緣政治特征之一是大國競爭。2020年7月，美國時任國務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表《美國關(guān)于南海海洋主張的立場》聲明，以美國支持“自由開放的印太”為開篇，把南海問題限定在美國構(gòu)建的印太戰(zhàn)略之中。拜登政府的南海故事繼承了特朗普政府的“印太”敘事，在美國與“印太”地區(qū)國家之間的雙邊多邊互動中，均把“自由開放的印太”與“南海問題”相銜接，大多表述為“致力于維護自由開放的印太地區(qū)”“確保南海的航行與飛越自由”“反對破壞基于規(guī)則的秩序”等。(17)拜登政府在與印太地區(qū)國家甚至與歐洲國家的互動中，都把構(gòu)建“自由開放的印太”焦點之一指向南海。參見The White House,“U.S.-ROK Leaders’ Joint Statement”, May 21, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/05/21/u-s-rok-leaders-joint-statement/; U.S. Department of State,“Highlights of Secretary Blinken’s Travel to Tokyo and Seoul”, March 17, 2021, https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/highlights-of-secretary-blinkens-travel-to-tokyo-and-seoul/; U.S. Department of State,“Secretary Blinken’s Call with Indonesian Foreign Minister Marsudi”, February 16, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-indonesian-foreign-minister-marsudi/。2021年7月，美國國務(wù)卿布林肯發(fā)表了《仲裁庭南海裁決五周年》的聲明，不僅重申堅持其前任國務(wù)卿蓬佩奧發(fā)布的“7·13”聲明，并稱“南海地區(qū)是基于規(guī)則的海上秩序受到最大威脅的地區(qū)，而中國對東南亞國家的脅迫威脅了這條海上通道的自由”。(18)U.S. Deparment of Staternment,“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”, July 11, 2021, https://www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/.自特朗普政府在2017年版《國家安全戰(zhàn)略報告》中提出“印太戰(zhàn)略”以來，所謂“自由開放的印太”已被賦予了太多的地緣政治含義，被美國視為“大國競爭”時代的競技場。

第二，拜登政府南海敘事的因果邏輯是，用意識形態(tài)語言制造對立，污名化中國的南海形象，進而為其采取行為措施提供合法化支撐。具體而言，拜登政府至少建立了以下幾種中美二元對立的南海形象：

一是自由與專制。拜登政府就職以來，在外交政策宣示以及雙多邊外交活動中，將其南海行為敘述為維護“航行自由”“自由開放的南?！薄盎谝?guī)則的自由開放的秩序”“自由開放的印太”等，(19)U.S. Department of State,“Secretary Blinken’s Call with Indonesian Foreign Minister Marsudi”, February 16, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-indonesian-foreign-minister-marsudi/; U.S. Department of State,“U.S. Foreign Policy in the Biden Administration”, February 5, 2021, https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/u-s-foreign-policy-in-the-biden-administration/.而中國正在南海地區(qū)搞“專制”統(tǒng)治，(20)The White House,“Remarks by President Biden at United States Coast Guard Academy’s 140th Commencement Exercises”, May 19, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/05/19/remarks-by-president-biden-at-united-states-coast-guard-academys-140th-commencement-exercises/; Antony J. Blinken,“Reaffirming and Reimagining America’s Alliances”, U.S. Department of State, March 24, 2021, https://www.state.gov/reaffirming-and-reimagining-americas-alliances/.“專制的共產(chǎn)主義中國正在將南海軍事化”(21)Wicker,“Colleagues Condemn Communist China’s Actions in the South China Sea”, March 11, 2021, https://www.wicker.senate.gov/public/index.cfm/2021/3/wicker-colleagues-condemn-communist-china-s-actions-in-the-south-china-sea.等充滿意識形態(tài)偏見的話語敘述。

二是合法與非法。拜登政府官方話語描述中國的南海政策為“主張非法、行為非法”。具體表述為：中國在南海的主張沒有國際法依據(jù)，中國不遵守2016年國際仲裁庭裁決；(22)U.S. Department of State,“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”, July 11, 2021, https://www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/.擔心中國運用新的法律(指2021年中國頒布的《海警法》)主張其南海的非法海上權(quán)利，提醒中國應(yīng)該根據(jù)《聯(lián)合國憲章》停止威脅與武力脅迫，根據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)確認其海洋主張。(23)U.S. Department of State,“Department Press Briefing”, February 19, 2021, https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-february-19-2021/.

三是“脅迫”與“反脅迫”。拜登政府官方話語將中國在南海地區(qū)的行動視為對東南亞沿海國家的脅迫(coerce)、霸凌(bully)、恐嚇(intimidate)等，而美國的使命就是要幫助其盟友和伙伴國家反對中國的“脅迫”。

拜登政府通過二元對立的南海話語敘述，把自身置于維護法律、道德、正義的制高點，而通過污名化中國的意識形態(tài)和政治體制，塑造中國不遵守國際法和破壞航行自由的形象，炒作“中國南海威脅論”，離間中國與東盟國家關(guān)系，從而為推動其“美國不允許中國建立海上帝國，必須與同盟和伙伴關(guān)系國家一起保衛(wèi)權(quán)利、維護和平、捍衛(wèi)法治”敘事終點提供法理、輿論和伙伴關(guān)系支撐。

第三，拜登政府的南海故事劇本，塑造了四種角色。美國是秩序維護者，中國是規(guī)則破壞者，南海其他聲索國是受脅迫者，“同盟—伙伴關(guān)系”網(wǎng)絡(luò)的民主國家是“自由、開放”的捍衛(wèi)者。2021年3月，美國國務(wù)卿布林肯發(fā)表了《重申并重構(gòu)美國聯(lián)盟》的講話，盡管此次講話是發(fā)生于布林肯訪問北約總部，但中國是這次講話的主要針對對象之一，布林肯在其定義的美國及其盟友面臨的第一個威脅——軍事威脅中，稱中國“威脅航行自由、軍事化南海、使用經(jīng)驗豐富(sophisticated)的軍隊將印太國家作為攻擊目標”，并提出一系列重整各種盟友和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的辦法。(24)Antony J. Blinken,“Reaffirming and Reimagining America’s Alliances”, U.S. Department of State, March 24, 2021, https://www.state.gov/reaffirming-and-reimagining-americas-alliances/.美國通過南海敘事劇本中的角色塑造，試圖建立一個美國主導(dǎo)、東南亞國家追隨、其他“同盟—伙伴關(guān)系”國家廣泛參與的遏華朋友圈，甚至試圖動員一些非國家行為體團結(jié)到遏制中國的戰(zhàn)略中來。

第四，制造角色之間的沖突是拜登政府推動其南海故事發(fā)展設(shè)計的情節(jié)。美國與中國的角色沖突是美國南海敘事劇本中最大的矛盾。如前所述，美國在敘事中把自身視為秩序維護者、法律遵循者，而中國破壞“基于規(guī)則的”地區(qū)秩序，不遵守國際法等，把中國與美國在南海的形象和行為制造出一種對立感，然后加強美國在南海地區(qū)針對中國的軍事化行動，例如放棄在南海島礁主權(quán)歸屬上不持立場的態(tài)度、加強“航行自由行動”甚至進入中國西沙群島12海里領(lǐng)海范圍內(nèi)挑釁、提升軍機海空偵查頻率等。

制造中國與南海沿岸國家的對立是美國推動其南海敘事發(fā)展的又一情節(jié)。拜登就任美國總統(tǒng)以來，美國政客、智庫等不斷炒作中國與東南亞國家在南海的摩擦事件，試圖在中國與東盟國家間制造對立。例如，2021年3月爆發(fā)的牛軛礁事件中，美國智庫提供衛(wèi)星圖像，污蔑在牛軛礁避風的中國漁船為海上民兵漁船，進而引起菲律賓國內(nèi)輿論反彈。(25)陳琦：《南?！案呖萍肌敝{言制造者——起底菲資美企Simularity公司》，南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃，2021年7月18日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1626581081。2021年7月，美國智庫戰(zhàn)略與國際問題研究中心(CSIS)發(fā)布報告，炒作中國海警船干擾馬來西亞油氣平臺作業(yè)，并試圖把6月中國軍機在南海的例行訓(xùn)練與“中國海警船干擾馬來西亞油氣平臺作業(yè)”聯(lián)系起來，(26)“Contest at Kasawari: Another Malaysian Gas Project Face Pressure”, Asia Maritime Transparency Initiative, July 7, 2021, https://amti.csis.org/contest-at-kasawari-another-malaysian-gas-project-faces-pressure/.試圖營造中國在利用?？諆?yōu)勢向馬來西亞施壓的氛圍，制造馬來西亞與中國的對立。

(二)拜登政府南海敘事的政策意涵

拜登政府通過場景設(shè)置、建構(gòu)二元對立的沖突邏輯、設(shè)定角色并制造角色之間的矛盾，編織了充滿沖突色彩的南海故事。這個故事凸顯了拜登政府在南海問題上對華施行成本強加的戰(zhàn)略目的，預(yù)示著美國將在南海地區(qū)可能推行的政策和行為，一是將其“灰色地帶行動”合法化；二是采取措施強化同盟—伙伴關(guān)系以加強遏制中國的實力。

第一，拜登政府南海敘事的根本目的是增加中國在南海的行動成本以遏制中國。特朗普政府將中國定義為“戰(zhàn)略競爭對手”，而拜登政府繼承特朗普政府的“大國競爭”戰(zhàn)略觀念，美國把遏制、打擊、削弱中國，進而增加中國行動成本(27)徐若杰：《“灰色地帶”與成本強加戰(zhàn)略——美國在南海的對華遏制戰(zhàn)略探析》，《世界經(jīng)濟與政治論壇》2020年第6期，第1-26頁。作為其南海政策的主要目標。從拜登政府的南海敘事中，至少可以看出美國想增加中國以下幾類成本。一是以維護航行自由為名，加大在南海地區(qū)的軍事挑釁活動，加強對中國的威懾，進而增加中國行為的軍事成本；二是通過強調(diào)維護國際法尤其是《公約》和2016年南海仲裁裁決，增加中國的法律成本；三是營造大國競爭的氛圍，將中國拖入其設(shè)計的“印太戰(zhàn)略”棋局，增加中國的政治成本；四是加強對南海周邊國家、東盟的外交力度，鼓動其他域外國家紛紛介入南海，增加中國的外交成本；五是加強對部分中國企業(yè)和人員的制裁，增加中國的經(jīng)濟成本；六是利用其全球話語權(quán)優(yōu)勢，增加中國的輿論成本。通過以上灰色地帶行動，全方位增強對華壓力。

第二，拜登政府南海敘事的政策意涵之一，是使美國介入南海具有正當性。美國并非南海聲索國，其介入南海的正當性主要來源于自身所認為的全球領(lǐng)導(dǎo)地位以及對同盟伙伴國的安全承諾。一方面，從其全球地位來看，美國介入南海必須把維護所謂“基于規(guī)則的秩序”、維護國際法、維護地區(qū)的自由與開放作為正當性理由。因此，美國在南海敘事邏輯上，必須塑造一個“秩序破壞者”“不遵守法律者”“反對自由開放的專制者”等對立性的假想敵身份，否則美國介入南海問題、干預(yù)南海事務(wù)的正當性將毫無根基。另一方面，加強對同盟—伙伴的安全承諾也是美國介入南海問題的正當性來源。美國以與盟國間的安全協(xié)議為紐帶，以對同盟國安全承諾的方式，介入南海。例如，拜登政府就職伊始，2021年1月27日，國務(wù)卿布林肯在與菲律賓外長的通話中，就明確強調(diào)了《美菲共同防御條約》對兩國安全的重要性，并明確其適用于對包括南海在內(nèi)的太平洋地區(qū)的菲律賓武裝部隊、公共船只或飛機的武裝襲擊；他公開表示，面對中國的壓力，美國承諾與東南亞聲索方站在一起。(28)U.S. Department of State,“Secretary Blinken’s Call with Philippine Secretary of Foreign Affairs Locsin”, January 27, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-philippine-secretary-of-foreign-affairs-locsin/.美國通過對其全球領(lǐng)導(dǎo)地位的反復(fù)強調(diào)和確認，以及通過對盟友—伙伴國的安全承諾，來增強其干預(yù)南海事務(wù)的合法性，將其自身的干預(yù)行為合法化。

第三，構(gòu)建同盟—伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)擴展其干預(yù)南海的實力。同盟與伙伴國是美國南海敘事劇本中的重要角色之一。美國構(gòu)建的南海同盟伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中主要包括兩類：一是包括域內(nèi)國家和組織，主要是菲律賓、越南、馬來西亞、印尼以及東盟等；二是域外國家聯(lián)盟，主要包括美英澳三國集團、美日印澳四邊機制、美英加澳新五眼聯(lián)盟以及七國集團(G7)等。美國將域內(nèi)國家作為干預(yù)南海問題的倚重對象，通過在主權(quán)與海洋權(quán)益問題上選邊站、加強軍事外交、強化安全承諾等方式黏合美國與域內(nèi)國家的關(guān)系，試圖通過塑造中國威脅，使域內(nèi)國家在南海問題上紛紛與美國綁定，擴展美國干預(yù)南海的實力。美國通過強調(diào)民主價值觀、強化議題聯(lián)系，發(fā)表共同聲明、鼓動一些域外國家在南海地區(qū)執(zhí)行“自由航行”，構(gòu)筑起美國干預(yù)南海的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，擴展美國干預(yù)南海的實力。

三、拜登政府南?！盎疑貛А毙袆蛹摆厔?/h2>

從拜登政府南海敘事來看，其南海政策主要是采用軍事、法律、外交、輿論等多種介于“戰(zhàn)爭”與“和平”之間的“灰色地帶”行動加大中國的行動成本。本文將結(jié)合拜登政府就職以來，美國國會通過的法案、議員提交的議案、智庫和學(xué)者觀點以及拜登政府南海行動的實踐分析拜登政府南海行為的操作方式和未來趨勢。

(一)軍事行動

拜登政府在南海的常規(guī)軍事威懾保持高壓甚至加強態(tài)勢，軍事演習(xí)注重艦隊之間、不同艦種、不同軍種之間以及與盟友伙伴國之間的協(xié)同性和互操作性。美軍在作戰(zhàn)概念上強調(diào)威懾、創(chuàng)新與反區(qū)域拒止。

第一，航行與飛越自由行動保持高頻甚至加強態(tài)勢，更加注重臺海和南海的聯(lián)動。截止2022年4月末，拜登政府至少在南海海域執(zhí)行了7次“航行自由行動”。(29)據(jù)公開信息，截至2022年4月30日，美國在南海執(zhí)行了7次“航行自由行動”，其中2021年5次，2022年2次。參見“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”, Congressional Research Service, August 4, 2021, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784, p. 37;“US Sails Ship Through South China Sea Days after China Institutes New Maritime ID Rules”, CNN News, September 8, 2021, https://edition.cnn.com/2021/09/08/politics/us-south-china-sea-maritime-id-rules/index.html;“US Navy Warship Challenges Chinese Territorial Claims in the South China Sea”, January 21, 2022, https://edition.cnn.com/2022/01/20/asia/us-navy-destroyer-china-paracel-islands-intl-hnk-ml/index.html。美國聲稱，其“航行自由行動”是為了反對中國大陸、臺灣和越南的過度海洋主張以及它們對無害通過權(quán)的限定，挑戰(zhàn)中國對西沙群島劃設(shè)的領(lǐng)海直線基線。(30)“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”, Congressional Research Service, August 4, 2021, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784, p. 37.拜登政府南海“航行自由行動”的特點是不規(guī)律地在西沙和南沙交替進行，在中國出臺相應(yīng)南海維權(quán)舉措時也會開展“航行自由行動”，其目的是將西沙問題爭議擴大化，聲援越南聲索。以航行自由為名阻撓中國劃設(shè)南沙群島領(lǐng)海基線，加大對南海的軍事介入，強化對華威懾效果。此外，拜登政府南?！昂叫凶杂尚袆印钡囊粋€新趨勢是，強化“臺海”和“南?！甭?lián)動，美國認為，中國大陸在南海地區(qū)建立包圍臺灣的海上禁區(qū)，(31)Ibid, p. 3.因此，拜登執(zhí)政以來，多次以“航行自由行動”為名，軍艦幾次同時穿越臺灣海峽和南海，試圖打破所謂的海上禁區(qū)。

第二，軍事演習(xí)活動常態(tài)化、多樣化，更加注重不同艦種、不同武器平臺以及與盟友之間的作戰(zhàn)協(xié)同。截至2022年4月30日，據(jù)美國印太司令部和公開新聞報道的消息分析，拜登執(zhí)政以來，美國與盟友和伙伴在南海及周邊地區(qū)的軍事演習(xí)活動已逾百場。單邊軍事演習(xí)方面，美軍在南海地區(qū)多次開展了海軍和空軍之間的協(xié)同戰(zhàn)術(shù)演練、(32)U.S. Indo-Pacific Command,“Theodore Roosevelt Carrier Strike Group Enters South China Sea”, January 23, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2480931/theodore-roosevelt-carrier-strike-group-enters-south-china-sea/.雙航母演練、(33)拜登政府時期美軍在南海開展的雙航母演習(xí)，參見U.S. Indo-Pacific Command,“The Odore Roosevelt Carrier Strike Group Operates with Nimitz Carrier Strike Group”, February 9, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2498498/theodore-roosevelt-carrier-strike-group-operates-with-nimitz-carrier-strike-gro/; U.S. Indo-Pacific Command,“U.S. Indo-Pacific Command Joint Force Conducts Dual Carrier Operations in South China Sea”, January 25, 2022, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2911148/us-indo-pacific-command-joint-force-conducts-dual-carrier-operations-in-south-c/。不同戰(zhàn)略平臺之間的協(xié)同軍事演習(xí)。(34)拜登政府時期部分不同戰(zhàn)略平臺在南海開展的聯(lián)合軍演，參見U.S. Indo-Pacific Command,“The Odore Roosevelt CSG, Makin Island ARG Join Forces in South China Sea”, April 9, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2567616/theodore-roosevelt-csg-makin-island-arg-join-forces-in-south-china-sea/; U.S. Indo-Pacific Command,“U.S. Forces, JGSDF Dominate Air, Land and Sea during Exercise Noble Fusion”, February 7, 2022, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2926369/us-forces-jgsdf-dominate-air-land-and-sea-during-exercise-noble-fusion/; U.S. Indo-Pacific Command,“Carl Vinson Carrier Strike Group and Essex Amphibious Ready Group Wrap Up Joint Operations in the South China Sea”, January 18, 2022, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2903052/carl-vinson-carrier-strike-group-and-essex-amphibious-ready-group-wrap-up-joint/。雙多邊軍事演習(xí)方面，拜登政府注重強化與“印太”盟友和伙伴國的互操作性與作戰(zhàn)協(xié)同，已先后多次與菲律賓、馬來西亞、新加坡、印尼、日本、澳大利亞、印度、英國等域內(nèi)外國家在南海地區(qū)開展了相關(guān)軍事演習(xí)。美國與盟友和伙伴國間戰(zhàn)術(shù)演練、海上補給訓(xùn)練、海上聯(lián)合搜救活動、人道主義救援等項目層出不窮，演習(xí)內(nèi)容涵蓋反艦作戰(zhàn)、反潛作戰(zhàn)、反水雷作戰(zhàn)、兩棲作戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)、海域態(tài)勢感知等多個領(lǐng)域。(35)美國與盟友和伙伴間的部分雙多邊軍事演習(xí)，參見U.S. Indo-Pacific Command,“U.S. Indo-Pacific Command Joint Force Conducts Dual Carrier Operations in South China Sea”, January 25, 2022, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2911148/us-indo-pacific-command-joint-force-conducts-dual-carrier-operations-in-south-c/; U.S. Indo-Pacific Command,“Theodore Roosevelt Carrier Strike Group Conducts Bilateral Exercise with Royal Malaysian Air Force”, April 7, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2564733/theodore-roosevelt-carrier-strike-group-conducts-bilateral-exercise-with-royal/; U.S. Indo-Pacific Command,“Ronald Reagan Carrier Strike Group Exercises with Republic of Singapore Navy”, June 21, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2664976/ronald-reagan-carrier-strike-group-exercises-with-republic-of-singapore-navy/; U.S. Indo-Pacific Command,“USS Curtis Wilbur Conducts Bilateral Operations with HMAS Ballarat”, June 11, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2655753/uss-curtis-wilbur-conducts-bilateral-operations-with-hmas-ballarat/; U.S. Indo-Pacific Command,“Indo-Pacific Forces from 21 Partner Nations Kick Off SEACAT”, August 10, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2726439/indo-pacific-forces-from-21-partner-nations-kick-off-seacat/。從美軍在南海軍演的強度、頻率和內(nèi)容來看，其增強在南海地區(qū)的實戰(zhàn)化意圖越來越明顯，謀求各戰(zhàn)略平臺，不同艦種、不同軍種和武器平臺以及與盟友和伙伴國家之間的互操作性和作戰(zhàn)協(xié)同，旨在提升在南海地區(qū)的對華威懾效果。此外，美軍對中國加強在南海三大礁的所謂軍事化部署感到擔憂，(36)“China Has Fully Militarized Three Islands in South China Sea, US Admiral Says”, The Guardian, March 21, 2022, https://www.theguardian.com/world/2022/mar/21/china-has-fully-militarized-three-islands-in-south-china-sea-us-admiral-says.美軍或在下一步的軍事演習(xí)中開展島礁登陸演習(xí)、切斷中國南沙島礁上的軍事補給線為主要任務(wù)目標之一。

第三，強調(diào)創(chuàng)新和綜合威懾的作戰(zhàn)概念。在軍事威脅的認知上，拜登政府將中國海軍視為美軍實現(xiàn)和維持西太平洋地區(qū)戰(zhàn)時控制能力的最大挑戰(zhàn)，是美國海軍自冷戰(zhàn)結(jié)束以來首次面臨此類挑戰(zhàn)，(37)“China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities-Background and Issues for Congress”, USNI News, August 3, 2021, https://s3.documentcloud.org/documents/21034388/rl33153-12.pdf, p. 34.反區(qū)域進入、反區(qū)域拒止(Area Access/Area Denial, A2/AD)是美國應(yīng)對中國挑戰(zhàn)的主要目標之一。在此認知上，拜登政府在南海作戰(zhàn)概念以及軍事組織部署上不斷推陳出新，試圖以新的軍事威懾手段遏制中國在南海行動。例如，美國國防部計劃在太平洋地區(qū)建立一支永久性的海軍特遣部隊，使國防部長能夠為中國問題分配額外的資金和資源、(38)“Navy Force Structure and Shipbuilding Plans: Background and Issues for Congress”, Congressional Research Service, August 3, 2021, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/RL/RL32665/340.提升敏捷作戰(zhàn)部署能力、(39)Alex Vivona,“Water Wars: No One in the Mood for Compromise in the South China Sea”, Lawfare, July 7, 2021, https://www.lawfareblog.com/water-wars-no-one-mood-compromise-south-china-sea.首次聯(lián)合組成一個由海軍遠征部隊(navy expeditionary forces)支持的水面任務(wù)組。(40)U.S. Indo-Pacific Command,“U.S. 7th Fleet Task Forces 71, 75, 76 form SAG in the South China Sea”, July 28, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2711486/us-7th-fleet-task-forces-71-75-76-form-sag-in-the-south-china-sea/.此外，美國海軍為對抗中國海上區(qū)域進入和區(qū)域拒止，計劃未來幾年將轉(zhuǎn)向更分散的艦隊架構(gòu)，使用較小規(guī)模的大艦艇和大規(guī)模的小艦艇以及大量無人機應(yīng)對中國的海上挑戰(zhàn)。(41)“China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities-Background and Issues for Congress”, Congressional Research Service, August 3, 2021, https://sgp.fas.org/crs/row/RL33153.pdf, p. 37.實際上，拜登政府沿襲特朗普政府的南海威懾策略，軍事戰(zhàn)略構(gòu)想更多強調(diào)綜合威懾，并大量投入新的軍事裝備和軍事技術(shù)，強調(diào)實際作戰(zhàn)效果。為了驗證和檢驗這些新的概念、技術(shù)、裝備等實際效果，美國在南海地區(qū)開展了大量的綜合海上打擊任務(wù)、海上攔截作戰(zhàn)、反潛戰(zhàn)、海上補給和編隊機動/導(dǎo)航作戰(zhàn)等演習(xí)項目，試圖形成對華新的戰(zhàn)略威懾優(yōu)勢。

第四，加強對華海上戰(zhàn)略威懾的資金投入。2021年3月，時任美國印太司令部司令菲利普·戴維森上將向參議院提交一份報告，請求在2022年至2027年增加約270億美元開支，呼吁在印太地區(qū)建立新的反導(dǎo)和防空系統(tǒng)、雷達系統(tǒng)、(部隊)集結(jié)待命區(qū)、情報共享中心、補給倉庫和試射場，并與盟國和伙伴開展演習(xí)。(42)《美媒：美印太司令部針對中國推動“太平洋威懾計劃”》，新華網(wǎng)，2021年3月4日，http://www.xinhuanet.com/mil/2021-03/04/c_1211050913.htm。5月25日，拜登政府公布了總額為7150億美元的2022財年國防預(yù)算，其中包括將向針對中國的“太平洋威懾倡議”(Pacific Deterrence Initiative)投資50億美元，通過增加雷達、衛(wèi)星和導(dǎo)彈系統(tǒng)的資金來提高美軍印太地區(qū)的戰(zhàn)備能力。(43)U.S Department of Defense,“Pacific Deterrence Initiative-Department of Defense Budget Fiscal Year(FY)2022”, May 25, 2021, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/FY2022/fy2022_Pacific_Deterrence_Initiative.pdf.

(二)法律施壓

拜登政府的南海敘事，設(shè)置了“合法與非法”的二元對立沖突，一方面，美國試圖利用國際法等占領(lǐng)國際道義的高地，增強其干預(yù)南海的合法性。另一方面，污名化中國的南海形象，增加中國在南海問題上的法律成本。

第一，繼續(xù)在雙邊多邊、國際場合污蔑中國不遵守《公約》和2016年南海仲裁裁決。拜登政府主要通過3種方式向中國施加法律壓力。一是在單邊政策聲明中污名化中國違反《公約》以及南海仲裁裁決決議。拜登就職以來，美國白宮、國務(wù)院發(fā)表的關(guān)于涉南海的政策聲明或政策文本，均污蔑中國不遵守《公約》以及2016年仲裁裁決決議，并以此為由，否認中國部分南海島礁主權(quán)及相關(guān)海洋權(quán)益，在南海島礁主權(quán)歸屬問題上明確選邊。2021年7月，美國國務(wù)院發(fā)表了《仲裁庭裁決五周年》的立場聲明，再度重申2020年的“7·13”聲明以及塑造中國不遵守《公約》的形象。2021年11月，美國務(wù)院發(fā)表所謂《關(guān)于南海局勢》的聲明，指責中國海警在仁愛礁采取的維權(quán)行動，要求中國遵守《公約》和2016年南海仲裁裁決。(44)U.S. Department of State,“On the Situation in the South China Sea”, November 19, 2021, https://www.state.gov/on-the-situation-in-the-south-china-sea/.2022年1月，美國務(wù)院發(fā)表了《海洋界限》第150號報告，試圖從國際法角度全盤否定中國南海主權(quán)及相關(guān)海洋權(quán)益主張；認為中國在南海劃設(shè)或主張劃設(shè)的直線基線不符合《公約》有關(guān)規(guī)定；聲稱中國對南海相關(guān)海洋區(qū)域的主張不符合國際法管轄權(quán)主張；否定中國對南海的歷史性權(quán)利。(45)U.S. Department of State,“Limits in the Seas No. 150 People’s Republic of China: Maritime Claims in the South China Sea”, January 13, 2022, https://s3.documentcloud.org/documents/21179250/limits-in-the-seas-peoples-republic-of-china-maritime-claims-in-the-south-china-sea.pdf.未來，拜登政府極可能繼續(xù)在一些重要紀念節(jié)日、重要時間節(jié)點再次發(fā)表類似立場聲明。

二是試圖將所謂中國不遵守《公約》以及2016南海仲裁裁決的形象推銷給其他南海聲索國。2021年4月29日，美國學(xué)者葛來儀(Bonnie S. Glaser)在美國參議院就印太海上安全與《公約》等議題作證時表示，越南沒有排除就中國在南海的脅迫行為對其提起國際仲裁的可能性。(46)U.S. Senate,“Glaser: Written Testimony, House Asia and Seapower Subcommittees”, April 29, 2021, https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20210429/112557/HHRG-117-FA05-Wstate-GlaserB-20210429.pdf.而越南認為，南海仲裁裁決支持了越南關(guān)于其在西沙和南沙群島的相關(guān)主張，2016年南海仲裁裁決已成為歷史的一部分，將繼續(xù)成為引導(dǎo)有關(guān)各方在南海建立可行的、以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)秩序的有益指南，而不是讓該地區(qū)成為國家間競爭的“權(quán)宜之計”。(47)Nguyen Hong Thao and Nguyen Thi Lan Huong,“Viability of the South China Sea Arbitration Award: An analysis”, Vietnam Law & Legal Forum, August 4, 2021, https://vietnamlawmagazine.vn/viability-of-the-south-china-sea-arbitration-award-an-analysis-37884.html.鑒于此，美國極有可能策劃并支持越南等將南海問題提請新的仲裁裁決。

三是在多邊國際場合制造中國不遵守國際法和國際規(guī)則的輿論。在2021年8月4日召開的東亞峰會上，美國國務(wù)卿布林肯強調(diào)“根據(jù)2016年仲裁庭的裁決，美國拒絕中國在南海提出的非法海洋主張”。(48)U.S. Department of state,“Secretary Blinken’s Participation in the East Asia Summit Foreign Ministers’ Meeting”, August 4, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-participation-in-the-east-asia-summit-foreign-ministers-meeting/.2021年8月9日，布林肯在聯(lián)合國安理會關(guān)于海上安全的會議上，再度表明2016年的仲裁裁決具有法律約束力，并呼吁南海其他聲索國拒絕中國在南海的非法主張。(49)U.S. Department of state,“Secretary Antony J. Blinken at the United Nations Security Council Meeting on Maintenance of International Peace and Security: Maritime Security”, August 9, 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-united-nations-security-council-meeting-on-maintenance-of-international-peace-and-security-maritime-security/.拜登政府試圖在多邊國際場合向中國施加法律壓力，使中國聲譽受損。這種行為，或?qū)⒊蔀榘莸钦虾Ｊ旱某Ｒ?guī)操作手段。

第二，拜登政府推動美國加入《公約》的可能性將有所加大。美國并不是《公約》締約國。盡管美國積極發(fā)起并參與了海洋法會議并在《公約》議題設(shè)置、規(guī)則制定到外交進程等全部條文的起草談判過程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，但美國參議院出于海洋霸權(quán)和海洋資源攫取的目的，尚未批準該《公約》。(50)沈雅梅：《美國與<聯(lián)合國海洋法公約>的較量》，《美國問題研究》2014年第1期，第56-77頁。但時過境遷，全球形勢發(fā)生急劇變化，拜登政府推動加入《公約》的可能性大大增強。一是拜登個人一直堅持主張加入《公約》，拜登在小布什政府時期任美國參議院外交委員會主席和奧巴馬政府副總統(tǒng)期間，均大力支持推動美國加入《公約》。(51)傅崐成：《美國的政策轉(zhuǎn)向與南海形勢新動向》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第28-44頁。二是美國朝野支持加入《公約》的呼聲日漸高漲。在參議院舉行提名約翰·阿奎利諾(John C. Aquilino)擔任印太司令部司令的聽證會上，阿奎利諾明確支持美國加入《公約》，認為這可以增加美國呼吁其他國家遵守國際法時的可信度，并保持美國軍隊的行動自由。(52)U.S. Senate,“Advance Policy Questions for Admiral John C. Aquilino, USN Nominee for Commander, U.S. Indo-Pacific Command”, March 23, 2021, https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Aquilino_APQs_03-23-21.pdf, p. 23.2021年3月17日，在參議院外交關(guān)系委員會作證的美國智庫學(xué)者在提到如何提高與中國的有效競爭時，也呼吁美國加入《公約》。(53)U.S. Senate,“Advancing Effective U.S. Policy for Strategic Competition with China in the Twenty-First Century”, May 24, 2021, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/03%2017%2021%20Advancing%20Effectivve%20US%20Policy%20for%20Strategic%20Competition%20with%20China%20in%20the%20Twenty%20First%20Century.pdf.2021年5月8日，美國3名參議員聯(lián)名提出決議案，呼吁參議院批準加入《公約》。(54)U.S. Senate,“Calling Upon the United States Senate to Give Its Advice and Consent to the Ratification of the United Nations Convention on the Law of the Sea”, April 24, 2021, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-resolution/361/text?r=1.此外，美國一些智庫中研究中國和南海的知名專家學(xué)者，如葛來儀、波林(Gregory Poling)等人也積極呼吁美國加入《公約》以對抗中國在南海地區(qū)的行動。(55)U.S. Senate,“Glaser: Written Testimony, House Asia and Seapower Subcommittees”, April 29, 2021, https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20210429/112557/HHRG-117-FA05-Wstate-GlaserB-20210429.pdf.三是此前阻礙美國加入《公約》的因素因此有所弱化。一些美國學(xué)者和議員指出，北極事務(wù)、中美海上安全競爭、俄羅斯海軍在黑海地區(qū)的行動等都需要美國加入《公約》。(56)“A Balanced Approach to the Arctic”, The Foreign Service Journal, May 2021, https://afsa.org/sites/default/files/flipping_book/0521/files/assets/common/downloads/The%20Foreign%20Service%20Journal,%20May%202021.pdf?uni=a5c736fc99e0d270508a3b3ea9e47e34, p. 33.

第三，繼續(xù)謀求在“準則”磋商中對華施加法律限制。盡管“準則”磋商是中國和東盟國家推動建設(shè)南海秩序的重要舉措，但是自奧巴馬政府高調(diào)介入南海問題以來，美國政府一致試圖通過主導(dǎo)“準則”磋商的話語權(quán)以及整合東盟內(nèi)部統(tǒng)一立場來干預(yù)“準則”磋商進程。(57)陳慈航：《美國在“南海行為準則”問題上的行為論析》，《國際政治研究》2018年第4期，第69-96頁。當前，“準則”磋商正處于關(guān)鍵時期，案文第二輪審讀已在日程之中，但各方對于準則適用的地理范圍、是否具有法律約束力以及是否適用《公約》強制解決程序等問題存在一定分歧。拜登政府構(gòu)建的南?！昂戏ㄅc非法”的二元對立話語及其法律施壓的策略，可能促使其采取外交行動，游說并干預(yù)南海其他聲索國以及東盟國家立場，謀求在“準則”磋商中加入限制中國的法律條款。

(三)執(zhí)法干擾

拜登就任總統(tǒng)后，中國于2021年1月通過了《海警法》、中菲牛軛礁事件爆發(fā)，從而引發(fā)了美國及部分盟友對中國海警以及中國漁民在南海行動的攻擊與炒作。針對中國海警執(zhí)法以及漁民活動，美國可能采取更多干擾措施。

第一，繼續(xù)夸大和炒作中國《海警法》、“海上民兵”的威脅。一是官方與智庫、美國與盟友緊密配合，肆意抹黑中國通過《海警法》維護中國海上正當合法權(quán)益的行為。2021年3月，美國參議院外交關(guān)系委員會通過了一項譴責中國海警法的決議，指責中國海警法定義的“管轄海域”沒有國際法依據(jù)，指責該法非法授權(quán)中國海警對外國船舶進行“侵略”等。(58)U.S. Senate,“S. Res.103-A Resolution Condemning Military Aggression and Use of Force by the Chinese Coast Guard Against Peaceful Foreign Vessels that Purportedly Violate the Unlawful Maritime Sovereignty of China”, March 10, 2021, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-resolution/103/text?r=5&s=1.美國智庫及美國盟友方面的學(xué)者也紛紛發(fā)聲，指責中國通過《海警法》是對周邊海洋國家的脅迫，(59)Abhijeet Nehra,“China’s New Coast Guard Law A ‘Verbal Threat of War’ and South China Sea”, June 18, 2021, https://www.researchgate.net/publication/349664106_China’_s_new_Coast_Guard_Law_a_‘verbal_threat_of_war’_and_South_China_Sea.挑戰(zhàn)了“基于規(guī)則的”地區(qū)秩序、(60)Wataru Okada,“China’s Coast Guard Law Challenges Rule Based Order”, The Diplomat, April 28, 2021, https://thediplomat.com/2021/04/chinas-coast-guard-law-challenges-rule-based-order/.引發(fā)地區(qū)沖突風險、(61)Ryan D. Martinson,“Gauging the Real Risks of China’s New Coastguard Law”, Australian Strategic Policy Institute, February 23, 2021, https://www.aspistrategist.org.au/gauging-the-real-risks-of-chinas-new-coastguard-law/?__cf_chl_jschl_tk__=pmd_oRrKfi8nV19aD58u1Zr749a9TJZ2MZWdeoX6VzwL7uM-1631093882-0-gqNtZGzNAhCjcnBszQjl.破壞地區(qū)安全架構(gòu)。(62)Nguyen Thanh Trung,“How China’s Coast Guard Law Has Changed the Regional Security Structure”, Asia Maritime Transparency Initiative, April 12, 2021, https://amti.csis.org/how-chinas-coast-guard-law-has-changed-the-regional-security-structure/.由于中國《海警法》出臺時間不久，尚需執(zhí)法實踐，美國未來恐不會放棄在輿論上抹黑《海警法》的行為，將進一步干擾中國海警在南海的執(zhí)法行動，增強中國海警南海執(zhí)法的輿論成本。二是炒作所謂中國“海上民兵”漁船，塑造中國全方位威脅形象。2021年3月，因海況和天氣原因，中國漁船停泊在斷續(xù)線內(nèi)的牛軛礁避風，菲方指責中國“民兵漁船”入侵菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)，此舉引發(fā)了美菲輿論對中國“民兵漁船”的攻擊與炒作。2021年4月8日，美國國務(wù)卿布林肯與菲律賓外長洛欽通話時表示，對牛軛礁附近中國民兵漁船的集結(jié)表示關(guān)切，并要求中國遵守2016年南海仲裁裁決。(63)U.S. Department of State,“Secretary Blinken’s Call with Philippine Secretary of Foreign Affairs Locsin”, April 8, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-philippine-secretary-of-foreign-affairs-locsin-2/.隨后，美國一些智庫、媒體和專家學(xué)者開始炒作該事件，聲稱中國漁船集結(jié)牛軛礁是想永久占領(lǐng)該島礁、(64)Rene Acosta,“Persistent Chinese Maritime Militia Presence off Philippines Raises Concerns in Manila”, USNI News, April 12, 2021, https://news.usni.org/2021/04/12/persistent-chinese-maritime-militia-presence-off-philippines-raises-concerns-in-manila.中國違反《公約》以及仲裁裁決，試圖通過海上民兵占領(lǐng)、設(shè)置海上前哨，(65)Andrew S. Erickson and Ryan D. Martinson,“Exposed! Here are China’s Maritime Militia Ships at Whitsun Reef”, March 29, 2021, http://www.andrewerickson.com/wp-content/uploads/2021/03/Maritime-Militia_Taishan_Fancheng-Fisheries_Whitsun-Reef_Foreign-Policy_Erickson-Martinson_20210329_SLIDE-DECK.pdf.騷擾和脅迫東南亞其他國家的輕型漁船。(66)Steven Stashwick,“Chinese Militia Vessels Departing Contested South China Sea Reef”, The Diplomat, April 15, 2021, https://thediplomat.com/2021/04/chinese-militia-vessels-departing-contested-south-china-sea-reef/.2021年12月，美國參議員史蒂夫·查博特(Steve Chabot)等提出一項名為《反擊中國海上民兵艦隊法案》(The Countering PRC Maritime Militia Fleet Act)的立法建議，要求美國防部進行一項研究，評估中國“海上民兵”艦隊，并據(jù)此分析提出回應(yīng)措施。美國試圖將所謂中國海上民兵炒作成為威脅周邊國家的“軍事力量”，加劇南海周邊國家的焦慮情緒，營造中國全方位威脅的氛圍。

第二，謀求美國海警在南海的活動空間。美國認為，由“志愿的”民主國家及合作伙伴的海軍和海岸警衛(wèi)隊建立系統(tǒng)化的多國巡邏，能阻止中國用武力改變現(xiàn)狀，防止事態(tài)升級。(67)Wataru Okada,“China’s Coast Guard Law Challenges Rule Based Order”, The Diplomat, April 28, 2021, https://thediplomat.com/2021/04/chinas-coast-guard-law-challenges-rule-based-order/.美國派遣海岸警衛(wèi)隊到南海行動已成為2019年以來在南海的灰色地帶行動的新舉措之一，多年來其一直與越南、菲律賓、馬來西亞和印尼等南海沿岸國通過提供裝備、培訓(xùn)和聯(lián)合訓(xùn)練等方式保持著緊密聯(lián)系，將其影響力投射到南海。(68)閆巖：《美國海岸警衛(wèi)隊在南海行動的法律邊界問題》，南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃，2020年12月24日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1608796586。2021年3月，美國駐臺協(xié)會與臺北駐美經(jīng)濟文化代表處簽署了《美臺海岸警衛(wèi)隊協(xié)議》，成立海岸警衛(wèi)隊工作小組，加強信息共享和協(xié)調(diào)海洋政策。(69)“AIT and TECRO Sign MOU to Establish a Coast Guard Working Group”, American Institute in Taiwan, https://www.ait.org.tw/ait-tecro-mou-to-establish-coast-guard-working-group/.美臺海警協(xié)議可能只是美國與南海周邊國家和地區(qū)簽署類似合作協(xié)議的開始，不排除美國未來推動與越南、菲律賓、印尼等國家簽署類似協(xié)議來介入南海，加強雙邊海警合作，共享情報信息、開展南海海上執(zhí)法活動。

第三，加強對中國海警執(zhí)法和中國漁船作業(yè)的直接干擾。美國認為，中國海警除了是一支海上執(zhí)法力量，更是主要的海上軍事力量。(70)Shigeki Sakamoto,“China’s New Coast Guard Law and Implications for Maritime Security in the East and South China Seas”, Lawfare, February16, 2021, https://www.lawfareblog.com/chinas-new-coast-guard-law-and-implications-maritime-security-east-and-south-china-seas?__cf_chl_jschl_tk__=pmd_7XjzEepxvP9NXqm9Qu04130TnNr2WrTn WOKs2U5u5_I-1631094439-0-gqNtZGzNAnujcnBszQm9.2021年2月生效的中國《海警法》賦予中國海警對外國軍艦和船只在中國主張管轄海域違反中國法律的行為予以武力反擊的權(quán)力。這可能導(dǎo)致美國在南海實際沖突中直接將中國海警定義為武裝力量，美國軍艦可能干擾中國海警在南海地區(qū)執(zhí)法，以軍事威懾對抗中國的海上執(zhí)法力量。例如，派遣軍艦在中國海警執(zhí)法船附近游弋、觀望和施壓；通過其國防部發(fā)表對中國海警南海執(zhí)法活動的譴責；通過鼓動、援助相關(guān)域內(nèi)國家直接對中國海警執(zhí)法船采取暴力或武力行動。針對中國南海海上漁民活動，美國認為這是中國人民武裝力量的“海上民兵”。(71)Andrew S. Erickson,“Fact Sheet: The People’s Armed Forces Maritime Militia(PAFMM)”, April 29, 2019, https://static1.squarespace.com/static/55faab67e4b0914105347194/t/608ab99829cbca59d700981d/1619704216320/Eri ckson+Publication_Maritime+Militia_Fact+Sheet--The+People%E2%80%99s+Armed+Forces+Maritime+Militia+%28PAFMM%29_Prof.+Andrew+S.+Erickson_20190429.pdf.2021年5月，美國有參議員提出一項法案，聲稱要禁止中國“海上民兵”船只參與國際漁業(yè)活動，并要求美國查明從事所謂準軍事活動的中國漁船并向國際漁業(yè)管理組織報告，以防止它們在國際公共海域中捕魚。(72)U.S. Senate,“Rubio Files Amendments to Strengthen America’s Approach to Confronting China”, May 25, 2021, https://www.rubio.senate.gov/public/index.cfm/press-releases?ID=5BDE53B1-EBA6-418F-B34D-0B2DA08402C7.此外，美國可能還會加強力度監(jiān)督、識別和歸類所謂中國海上民兵船只，一旦記錄在案，這些信息將與美國盟友和合作伙伴共享，以爭取對中國漁業(yè)公司實施精準制裁，通過這些手段向中國漁船施壓，迫使這些漁船放棄在南海地區(qū)的捕魚活動。

(四)強化制裁

拜登上任以來，不斷有議員和學(xué)者向美國政府施壓，認為特朗普時期的對華制裁手段遠未達到應(yīng)有效果，紛紛呼吁美國加強對中國涉南海企業(yè)和個人的制裁。

第一，擴大并加強對華涉南海經(jīng)濟制裁的范圍與力度。盡管特朗普政府時期已將中國部分涉南海企業(yè)和個人列入實體清單。但美國一些政客和學(xué)者并不滿意制裁效果，謀求對華施加更強的制裁行為。2021年2月，參議員托馬斯·科頓(Thomas B. Cotton)提出了一份名為《擊敗中國：脫鉤目標和經(jīng)濟長期戰(zhàn)爭》的報告，提出要對華實施經(jīng)濟“增長放緩戰(zhàn)略”(Slow China’s Growth)，認為通過放緩中國的經(jīng)濟增長速度，將改變中國投資的優(yōu)先性目標，使中國衡量是將資源投入到南海軍事投資并與美國開展競爭，還是投向華為這樣的民族企業(yè)或者其他領(lǐng)域。(73)U.S. Senate,“Tom Cotton: Beat China Targeted Decoupling and the Economic Long War”, February 2021, https://www.cotton.senate.gov/imo/media/doc/210216_1700_China%20Report_FINAL.pdf, p. 28.2021年6月，美國參議院通過的《美國創(chuàng)新和競爭法案》納入了部分參議員提出的《南海和東海制裁法案》，該法案提出，如果中國在南?；驏|海采取更多行動，且外國金融機構(gòu)在知情的情況下，為涉及南?；驏|海問題被制裁人員進行重大金融交易或提供便利，美國將對該外國金融機構(gòu)實施制裁。(74)U.S. Senate,“United States Innovation and Competition Act of 2021”, June 9, 2021, https://www.democrats.senate.gov/imo/media/doc/USICA%20Section-by-Section%205.19.21.pdf.此外，美國學(xué)者葛來儀聲稱，特朗普政府對中國涉南海的個人簽證限制以及將24家公司列入實體清單的制裁措施只是象征性的，根本沒有也不可能改變中國在南海的行動，建議拜登政府將中國在其他南海聲索國專屬經(jīng)濟區(qū)從事捕魚、旅游、科學(xué)調(diào)查或油氣勘探的船舶等列為制裁目標，并考慮財產(chǎn)封鎖和金融制裁以增加中國的行動成本。(75)U.S. Senate,“Glaser: Written Testimony, House Asia and Seapower Subcommittees”, April 29, 2021, https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20210429/112557/HHRG-117-FA05-Wstate-GlaserB-20210429.pdf.

第二，對華涉南海的個人實施簽證、黑名單以及其他制裁。拜登上臺伊始，美國參議員馬可·盧比奧(Marco A. Rubio)等人于2021年2月提出一項法案，提出應(yīng)回到2014年以前的對華簽證政策，取消中國人十年多次免簽的機會，直至國務(wù)卿證明中國收回在南海的非法主張以及對臺脅迫等。(76)U.S. Senate and Rubio Joins Cotton,“Colleagues in Introducing Bill to End China’s Access to Multi-Year Visas”, February 25, 2021, https://www.rubio.senate.gov/public/index.cfm/2021/2/rubio-joins-cotton-colleagues-in-introducing-bill-to-end-china-s-access-to-multi-year-visas.《美國創(chuàng)新和競爭法案》也提出要授權(quán)總統(tǒng)對參與建設(shè)或開發(fā)項目的中國個人以及那些威脅南海和東海和平、安全或穩(wěn)定的人實施封鎖制裁和禁止簽證。(77)U.S. Senate,“The United States Innovation and Competition Act of 2021”, June 9, 2021, https://www.democrats.senate.gov/imo/media/doc/USICA%20Summary%205.18.21.pdf?mkt_tok=NjAzLVVSVy0xMjcAAAF9coGdTwRWq OYvIg5YIE86hQ5tmOHUhxMjTuDxkci2fQ-4AgIkfXduO6wK3XSvjGpdRBkhZ21sF-XH58zyNcnBshDtD2otG2qn_5ImLgcs.

(五)輿論抹黑

拜登政府的南海話語，繼承甚至加強了意識形態(tài)因素，試圖將美國遏制中國的戰(zhàn)略意圖隱藏在意識形態(tài)的話語敘事之下，美國還積極動員南海沿岸國家加入美國編織的對華輿論戰(zhàn)網(wǎng)絡(luò)。

第一，拜登政府意在突出南海競爭的意識形態(tài)色彩。2021年3月，美國參議院通過了《21世紀美國對華戰(zhàn)略競爭政策法案》，其中明確提出，應(yīng)將中國的挑戰(zhàn)視為基于價值和規(guī)范的挑戰(zhàn)，而非崛起國與守成國之間的矛盾，因為一個包含價值觀和規(guī)范的框架更有可能讓美國的盟友和伙伴參與進來。南海沖突是中國對航行自由和國際法規(guī)范的挑戰(zhàn)，而不是美國與中國爭奪軍事優(yōu)勢的競爭。(78)U.S. Senate,“Advancing Effective U.S. Policy for Strategic Competition with China in the Twenty-First Century”, May 24, 2021, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/03%2017%2021%20Advancing%20Effectivve%20US% 20Policy%20for%20Strategic%20Competition%20with%20China%20in%20the%20Twenty%20First%20Century.pdf.在美國參議院通過的另一份報告中，直接抹黑“中國共產(chǎn)黨是我們這個時代的核心威脅，中國共產(chǎn)黨正在以犧牲他人為代價擴大自己的權(quán)力和影響力，在南海到喜馬拉雅山脈，中國正通過動用軍事力量欺凌鄰國、威脅海上航道并破壞邊界穩(wěn)定，增加沖突的風險”。(79)U.S. Department of State,“The Chinese Communist Party: Threatening Global Peace and Stability”, https://2017-2021.state.gov/wp-content/uploads/2020/10/FINAL20one-pager20Threatening20Global20Peace20Security-1.pdf.拜登政府將南海等涉及中國主權(quán)與領(lǐng)土完整的議題炒作成具有意識形態(tài)色彩的話題，試圖在輿論上重操“冷戰(zhàn)”模式，渲染南海緊張氣氛。

第二，多管齊下，多領(lǐng)域?qū)θA進行輿論施壓。美國著名智庫對外關(guān)系委員會(CFR)提議加強在南海周邊地區(qū)推行強有力的公共外交，聯(lián)合南海沿岸的域內(nèi)外國家，廣泛動員南海沿岸國家漁民或者其他主體拍攝更多中國漁船、執(zhí)法船等在南海行動的影像資料，在社交媒體公布拍攝信息，給中國制造更多的輿論和外交成本。(80)“Winning the Public Diplomacy Battle in the South China Sea”, Council on Foreign Relations, July 1, 2021, https://www.cfr.org/blog/winning-public-diplomacy-battle-south-china-sea.此外，美國還利用一些非官方機構(gòu)以及信息技術(shù)手段，制造謠言，編造中國南海威脅論。例如，2021年以來日趨活躍的美國一家從事地理空間技術(shù)的圖像模擬公司(Simularity)，制造了中國漁船排放糞便污水、破壞南海珊瑚礁和危害海洋生物的假圖像鬧劇。(81)陳琦：《南海“高科技”謠言制造者——起底菲資美企Simularity公司》，南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃，2021年7月18日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1626581081。2021年8月，有媒體根據(jù)該圖像模擬公司發(fā)布的衛(wèi)星圖像，指責中國漁船在南海的存在以及中國島礁建設(shè)活動導(dǎo)致藻類大量繁殖和浮游植物過度生長，破壞南海生態(tài)環(huán)境。(82)Leilani Chavez,“Geopolitical Standoff in South China Sea Leads to Environmental Fallout”, Mongabay, August 12, 2021, https://news.mongabay.com/2021/08/geopolitical-standoff-in-south-china-sea-leads-to-environmental-fallout/.

四、拜登政府南海同盟—伙伴關(guān)系構(gòu)建及對南海的介入方式

構(gòu)建南海同盟—伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是美國介入南海的重要支撐。拜登政府通過安全承諾、民主價值、共同威脅、軍事支持、情報信息共享以及明確在主權(quán)問題上選邊站隊等方式加強與域內(nèi)外盟友和伙伴國家的關(guān)系，鼓動其同盟—伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)里的國家向中國施壓和挑釁。

(一)域內(nèi)盟友—伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

第一，加強對域內(nèi)盟友的安全與法律承諾。2021年4月，美國參議院通過了《東南亞戰(zhàn)略法案》(Southeast Asia Strategies Act)，提出要與東盟國家保持共識，在諸如南海等地區(qū)重大政治和安全問題上保持一致。(83)U.S. Senate,“Southeast Asia strategies Act”, April 20, 2021, https://www.congress.gov/117/bills/hr1083/BILLS-117hr1083rfs.pdf.對菲律賓，拜登政府多次承諾美菲同盟條約對南海爭端的適用性，2021年7月，美菲重啟了自2020年2月以來3次暫停的《訪問部隊協(xié)議》，為美方軍人、軍事相關(guān)人員以及軍事裝備進入菲律賓等提供了便利條件。2022年4月，美菲召開首次海洋對話，雙方表示將加強在海洋各領(lǐng)域的務(wù)實合作。(84)U.S. Indo-Pacific Command,“The Philippines and the U.S. Launch Inaugural Maritime Dialogue”, April 22, 2022, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/3008542/the-philippines-and-the-us-launch-inaugural-maritime-dialogue/.對越南，拜登政府強調(diào)對安全伙伴關(guān)系的承諾，將繼續(xù)推動航母訪問越南。(85)The White House,“Fact Sheet: Strengthening the U.S.-Vietnam Comprehensive Partnership”, August 25, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/08/25/fact-sheet-strengthening-the-u-s-vietnam-comprehensive-partnership/.對印度尼西亞，美國強調(diào)對“東盟中心地位”“自由開放的印太”以及根據(jù)《公約》的南海海上自由的承諾。(86)The White House,“Statement by NSC Spokesperson Emily Horne on National Security Advisor Jake Sullivan’s Meeting with Foreign Minister Retno Marsudi of Indonesia”, August 2, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/08/02/statement-by-nsc-spokesperson-emily-horne-on-national-security-advisor-jake-sullivans-meeting-with-foreign-minister-retno-marsudi-of-indonesia/.拜登政府通過加強對域內(nèi)盟友的安全與法律承諾，增強域內(nèi)國家的抓手能力，為其合法介入南海提供支撐。

第二，明確在主權(quán)問題上選邊站隊。拜登政府多次重申將繼承特朗普政府于2020年7月發(fā)表的美國關(guān)于南海問題的立場聲明，明確在南海島礁主權(quán)歸屬問題上的選邊立場。在實際行動中，美國將支持其他南海聲索國與中國對抗，并在實際行動中予以軍事、輿論和法律支援。例如，2021年9月，美國“本福德”號驅(qū)逐艦駛?cè)肽仙趁罎?2海里內(nèi)執(zhí)行“航行自由行動”，聲稱美濟礁是低潮高地，不能產(chǎn)生領(lǐng)海。拜登政府就職以來，在中菲牛軛礁事件、中國通過《海警法》和《海上交通安全法》等事件中，美國不斷通過軍事威懾、輿論炒作迎合和塑造南海其他聲索國訴求，刻意忽略中國在南海的正當權(quán)益。

第三，加強對域內(nèi)盟友的軍事外交、軍事援助以及軍事投資。拜登就任以來，對南海周邊國家開展頻繁的軍事外交，通過建立軍事聯(lián)系，塑造中國威脅，鞏固同盟—伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。2021年6月，美國第7艦隊司令威廉·默茲(William Merz)對菲律賓武裝部隊進行了為期兩天的訪問，除了重申美菲同盟的承諾，還重點討論了南海甚至西太平洋地區(qū)的信息共享、南海自由和開放的海上通道、西太平洋行動以及該地區(qū)的海上巡邏和偵察機存在。(87)U.S. Indo-Pacific Command,“Commander, U.S. Seventh Fleet, Visits Philippines, Reaffirms Strong Bilateral Ties”, June 15, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2659575/commander-us-seventh-fleet-visits-philippines-reaffirms-strong-bilateral-ties/.同時，隨著南海局勢逐漸緊張，美國批準向菲律賓出售F-16戰(zhàn)斗機。(88)Nick Aspinwall,“US Clears F-16 Sale to Philippines as South China Sea Tensions Brew”, The Diplomat, June 30, 2021, https://thediplomat.com/2021/06/us-clears-f-16-sale-to-philippines-as-south-china-sea-tensions-brew/.6月，美國推動在印尼廖內(nèi)群島的巴淡島建設(shè)海事訓(xùn)練中心，聚焦地區(qū)安全等問題。(89)“Indonesia and US Building Maritime Training Center on Ddge of South China Sea”, CNN News, June 28, 2021, https://edition.cnn.com/2021/06/28/asia/indonesia-us-joint-maritime-training-center-intl-hnk/index.html.7月，美國防長奧斯汀訪問新加坡，不僅表達了對南海地區(qū)安全與“規(guī)則秩序遭到侵蝕”的擔憂，還提出將與盟友和合作伙伴討論綜合防御等想法。(90)U.S. Indo-Pacific Command,“Austin Arrives in Singapore to Highlight U.S. Reliability”, July 26, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2707789/austin-arrives-in-singapore-to-highlight-us-reliability/.8月，美國副總統(tǒng)哈里斯訪問越南，對越南做出“美國海軍將在南海保持強大存在，繼續(xù)挑戰(zhàn)北京的霸凌和過度海上主張”等承諾，并表示支持越南獲得美國退役海警巡邏船的請求，還聲稱要聯(lián)合向中國施壓，要求中國遵守《公約》，挑戰(zhàn)中國的所謂霸凌行為和過度海洋主張。(91)“Harris Tells Vietnam US Navy will Keep Presence in South China Sea”, August 26, 2021, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Biden-s-Asia-policy/Harris-tells-Vietnam-US-Navy-will-keep-presence-in-South-China-Sea.

第四，對南海域內(nèi)國家施加壓力。美國國務(wù)院在其發(fā)布的文萊人權(quán)報告中，批評文萊“禁止報道中國在南海的侵略”，指責文萊言論和新聞不自由。(92)U.S. Department of State,“Custom Report Excerpts: Brunei”, https://www.state.gov/report/custom/7bb186ab02/#!.未來，不排除美國采取更多對南海域內(nèi)國家的施壓行為，要求它們在南海問題上挑釁中國。

(二)與域外盟友的合作

美國通常以“民主價值觀”為幌子，號召域外國家介入南海。在美國鼓動下，拜登就職以來，四方機制、七國集團、五眼聯(lián)盟成員國以及其他部分“民主”國家紛紛介入南海，加劇南海緊張。

第一，發(fā)表集體聲明或鼓動域外盟友發(fā)表單獨聲明。拜登政府上臺以來，在與盟友和伙伴國家聯(lián)盟互動時，常在發(fā)表的聯(lián)合聲明中提出對南海問題的關(guān)切。例如，2021年3月，美日澳印四國領(lǐng)導(dǎo)人峰會明確表達了“我們將繼續(xù)優(yōu)先重視國際法在海洋領(lǐng)域的作用，特別是《公約》所體現(xiàn)的作用，并促進包括海洋安全在內(nèi)的合作，以應(yīng)對東海和南海基于規(guī)則的海洋秩序所面臨的挑戰(zhàn)”。(93)The White House,“Quad Leaders’ Joint Statement: The Spirit of the Quad”, March 12, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/quad-leaders-joint-statement-the-spirit-of-the-quad/.6月，在歐洲舉行的七國集團領(lǐng)導(dǎo)人峰會和美歐領(lǐng)導(dǎo)人峰會發(fā)表的聯(lián)合聲明中明確表達了對南海問題的關(guān)切，提出致力于自由開放的印太、維護南海航行與飛越自由、尊重國際法尤其是《公約》、反對單方改變現(xiàn)狀。(94)The White House,“Carbis Bay G7 Summit Communique”, June 13, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/13/carbis-bay-g7-summit-communique/; The White House,“U.S.-EU Summit Statement”, June 15, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/15/u-s-eu-summit-statement/.7月，美國國務(wù)院發(fā)表《仲裁庭裁決五周年》的立場聲明得到部分盟友和伙伴國的響應(yīng)，日本、(95)Ministry of Foreign Affairs of Japan,“Statement by Japanese Foreign Minister Motegi Toshimitsu”, July 12, 2021, https://www.mofa.go.jp/press/release/press3e_000209.html.加拿大、(96)Global Affairs Canada,“Statement by Global Affairs Canada on South China Sea Ruling”, July 11, 2021, https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2021/07/statement-by-global-affairs-canada-on-south-china-sea-ruling.html.澳大利亞(97)Australian Minister for Foreign Affairs,“Statement of Australian Minister for Foreign Affairs Marking the 5th Anniversary of the South China Sea Arbitral Award”, July 12, 2021, https://www.foreignminister.gov.au/minister/marise-payne/media-release/marking-5th-anniversary-south-china-sea-arbitral-award.等國發(fā)表相關(guān)聲明，歐盟、法國、德國、丹麥等國駐菲律賓使館也在社交媒體上發(fā)表相關(guān)聲明支持所謂南海仲裁裁決，污蔑中國對南海島礁主權(quán)及海洋權(quán)益的聲索缺乏國際法依據(jù)。

第二，鼓動域外國家單獨或集體派遣軍艦駛?cè)肽虾！０莸蔷吐氁詠?，美國的南海域外盟友紛紛以維護南海航行自由為名，派遣軍艦頻繁游弋南海。拜登執(zhí)政以來，推動澳大利亞在南海開展了多次航行，(98)“Is Australia’s Involvement in South China Sea Conflict Worth It?”, News, July 5, 2021, https://www.news.com.au/technology/innovation/military/is-australias-involvement-in-south-china-sea-conflict-worth-it/news-story/79a0eb85532b14c4c385e751302224eb.澳大利亞在南海的巡航活動頻率大幅提高。2021年5月，新西蘭表示，為紀念《五國防務(wù)安排》，計劃加入英國艦隊在南海的航行自由計劃。(99)“South China Sea-The Water Everyone Talks About”, The Stuff, May 27, 2021, https://www.stuff.co.nz/world/asia/300309656/south-china-sea--the-water-everyone-talks-about.7月，英國“伊麗莎白女王”號航空母艦及其支援艦駛?cè)肽虾?，并聲稱與美、日、澳、法等國加強軍事演習(xí)，顯示反對中國南海主張的力量團結(jié)。(100)“UK Says It Has No Plans for South China Sea Confrontation after Beijing Warning”, The Guardian, July 30, 2021, https://www.theguardian.com/world/2021/jul/30/china-royal-navy-south-china-sea-warning-beijing.荷蘭也聲稱在歐盟對華政策框架內(nèi)處理對華關(guān)系，派遣護衛(wèi)艦與英國航母一起穿越南海。(101)“The Dutch Frigate in the South China Sea Is A Wrong Signal”, Aviation Analysis, July 1, 2021, https://www.aviationanalysis.net/the-dutch-frigate-in-the-south-china-sea-is-a-wrong-signal/.8月，新西蘭發(fā)出外交照會，表示“對南中國海領(lǐng)土主權(quán)的競爭性主張不采取立場”，但同時指出，任何國家對南海海域所主張的歷史性權(quán)利以及大陸國家對本該島嶼國家主張的“群島地位”沒有任何法律依據(jù)。(102)“NZ Wades into South China Sea Dispute”, Newsroom, August 17, 2021, https://www.newsroom.co.nz/nz-wades-into-south-china-sea-dispute.此外，德國政府也開始積極介入南海問題，近20年來首次派遣軍艦駛?cè)肽虾Ｑ策?103)“Germany’s South China Sea Adventure Exposes Divisions in Berlin”, South China Morning Post, August 4, 2021, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3143750/germanys-south-china-sea-adventure-exposes-divisions-berlin.

(三)整合、強化盟友伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

第一，動員美國及盟友的次國家行為體介入南海。2021年3月，美國國務(wù)卿布林肯發(fā)表的《確認和重構(gòu)美國聯(lián)盟》的講話中，表示必須將更廣泛的盟友和合作伙伴聯(lián)合起來，這些聯(lián)盟伙伴關(guān)系還將超越國家政府，發(fā)揮私營部門、民間社會、慈善機構(gòu)、城市和大學(xué)等非國家行為體的作用。(104)Antony J. Blinken,“Reaffirming and Reimagining America’s Alliances”, U.S. Department of State, March 24, 2021, https://www.state.gov/reaffirming-and-reimagining-americas-alliances/.5月，總部位于澳大利亞珀斯的奧斯塔爾船廠(Austal)與美國國防部有密切關(guān)系的私營實體巨頭塞伯魯斯資本管理公司(Cerberus Capital Management)一起聯(lián)合收購了位于菲律賓蘇比克灣的韓進船塢廠(Hanjin shipyards)，此舉旨在為美國以及其他日益活躍于該地區(qū)的西方國家海軍艦船提供服務(wù)設(shè)施。(105)“Austal Sails into South China Sea, Backed by Might of US”, Financial Review, May 6, 2021, https://www.afr.com/politics/austal-sailing-into-south-china-sea-backed-by-might-of-us-20210506-p57pec.未來，美國或?qū)訂T自身及其盟友的一些次國家行為體積極介入南海。

第二，鼓勵域內(nèi)外國家聯(lián)動。美國積極鼓勵其域內(nèi)外盟友強化合作，形成對華施壓的縱橫交錯網(wǎng)絡(luò)。日本在南海地區(qū)開展的軍事外交、軍事援助、軍事演習(xí)等是美國域內(nèi)外盟友互動的主要表現(xiàn)。2021年5月，日本首相菅義偉與菲律賓總統(tǒng)杜特爾特通話時表達了對南海問題的共同關(guān)切，強調(diào)海上安全、航行與飛越自由等話題，菅義偉還表達了對東海和南海事態(tài)的關(guān)注，對杜特爾特支持南海仲裁裁決的原則立場表示贊賞。(106)“Duterte, Suga Talk About South China Sea Issues over Phone Call”, The Inquirer, May 19, 2021, https://globalnation.inquirer.net/196361/duterte-japan-pm-suga-discuss-maritime-issues-concerns-over-south-china-sea-over-phone-call.6月，日菲防長舉行線上會議表達對南海的軍事化的關(guān)切。(107)“PH, Japan Defense Execs Express ‘Grave Concern’ over South China Sea Issue”, The Rappler, June 4, 2021, https://www.rappler.com/nation/philippines-japan-defense-executives-concern-south-china-sea-issue.日本還積極介入中越之間的南海糾紛，(108)Giancarlo Elia Valori,“The Thorny Issue of the South China Sea between Japan, China and Vietnam”, Modern Diplomacy, May 19, 2021, https://moderndiplomacy.eu/2021/05/19/the-thorny-issue-of-the-south-china-sea-between-japan-china-and-vietnam/.向馬來西亞和菲律賓提供防務(wù)雷達系統(tǒng)，(109)“Japan Bids to Supply Malaysia with Defense Radar System As Chinese Aggression Rises”, Japan Forward, July 2, 2021, https://japan-forward.com/japan-bids-to-supply-malaysia-with-defense-radar-system-as-chinese-aggression-rises/.將日菲軍事聯(lián)合演習(xí)從海上擴展到空中，7月舉行了首次空中演習(xí)。(110)“Japan and Philippines to Hold First Joint Air Force Exercises”, Nikkei Asia, July 1, 2021, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Japan-and-Philippines-to-hold-first-joint-air-force-exercises.印度也積極謀求在南海地區(qū)的存在，2021年8月，其海軍借參加美日印澳四國“巴拉巴爾”軍事演習(xí)之機，分別與越南(111)“Navies of India, Vietnam Undertake Bilateral Maritime Exercise in South China Sea”, India Today, August 18, 2021, https://www.indiatoday.in/india/story/india-vietnam-naval-exercise-south-china-sea-1842437-2021-08-18.和菲律賓(112)“India Conducts Maritime Exercise with Philippine Navy”, The Indian Express, August 24, 2021, https://indianexpress.com/article/india/india-conducts-maritime-exercise-with-philippine-navy-7467671/.等國在南海地區(qū)開展聯(lián)合軍事演習(xí)，印度軍機P-8I飛越南海。(113)“Indian Navy’s P-8I Submarine Hunting Aircraft Spotted Flying Near South China Sea”, Swarajy, August 27, 2021, https://swarajyamag.com/defence/indian-navys-p-8i-submarine-hunting-aircraft-spotted-flying-near-south-china-sea.此外，歐洲國家除派遣軍艦進入南海，還頻繁與南海聲索國開展軍事外交，強調(diào)對南海航行自由的維護和國際法的尊重，(114)“Europe’s Naval Engagement in the South China Sea”, Istituto Affari Internazionali, June 12, 2021, https://www.iai.it/sites/default/files/joint_b_2.pdf.并與澳大利亞、(115)“Australian Warships ‘To Hold Naval Drills with UK Strike Group’ in Signal to China”, 9 News, June 14, 2021, https://www.9news.com.au/national/china-tensions-australian-warships-to-join-uk-navy-in-exercises/b932bb3b-42e2-401f-a399-c95b3f0f85be.荷蘭、日本等國在南海地區(qū)開展聯(lián)合軍事演習(xí)。

五、結(jié)語

拜登政府的南海敘事，建構(gòu)了以中美戰(zhàn)略競爭為主基調(diào)的南海故事，這個故事以“自由與專制”“合法與非法”“脅迫與反脅迫”等充滿二元對立的話語邏輯，驅(qū)動美國、中國、南海其他聲索國以及其他域外國家四種角色之間的沖突，其根本目的在于加大中國在南海的行動成本，強調(diào)美國介入南海的正當性，預(yù)示美國將采取行動對華施加更大的壓力，并將構(gòu)建盟友和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作為其干預(yù)南海的重要支撐。拜登政府將加強在南?！盎疑貛袆印倍糁浦袊牟椒?，其軍事行動將兼具威懾性、創(chuàng)新性和精確性，注重軍事行動的威懾程度與施壓力度，強調(diào)對作戰(zhàn)概念、力量組織的創(chuàng)新與資金投入；其法律行動將注重法律施壓的輿論效果以及對《公約》和2016年南海仲裁裁決的運用；加強針對中國南海執(zhí)法活動和漁船活動的精準施壓；強化經(jīng)濟和人員制裁力度；強調(diào)輿論施壓的意識形態(tài)效果，動員一些非國家行為體參與到對華施壓的輿論戰(zhàn)中。美國還注重通過安全承諾、民主價值、共同威脅、軍事支持以及明確在南海主權(quán)問題上選邊站隊等方式，加強與域內(nèi)外盟友和伙伴國家共同干預(yù)南海問題的力度。