美國南海政策的演變特征與成效評估(2009—2022)

金永明，崔 婷

(中國海洋大學(xué) a. 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，b. 法學(xué)院，山東 青島 266100)

一、問題的提出

美國南海政策受中美關(guān)系的影響，是中美戰(zhàn)略競爭的重要組成部分。中國的快速崛起導(dǎo)致美國對華認(rèn)知發(fā)生轉(zhuǎn)變，與中國的博弈程度加大。尤其是自2009年奧巴馬上臺后，美國的戰(zhàn)略重心逐漸東移，南海愈發(fā)成為美國遏制或抵消中國在地區(qū)影響力的重要抓手。隨著美國對南海問題介入程度不斷加深，南海問題持續(xù)升溫，美國愈益成為南海地區(qū)局勢穩(wěn)定與否的關(guān)鍵因素之一。目前，南海問題在摻雜越來越多的美國因素后，被賦予更多的博弈焦點，逐漸成為中美兩國在區(qū)域安全、海洋權(quán)力、海洋規(guī)則和法律秩序等方面博弈的象征，這導(dǎo)致南海問題變得更加復(fù)雜和不確定。南海問題不僅是中美戰(zhàn)略競爭的縮影，更是影響亞太地區(qū)穩(wěn)定的一個關(guān)鍵因素。因此，破解中美兩國在南海問題的困境，成為維護(hù)亞太地區(qū)穩(wěn)定所面臨的迫切問題。

自2009年以來，美國對南海的介入程度逐漸加深，其南海政策隨之發(fā)生調(diào)整與轉(zhuǎn)變，學(xué)界對此進(jìn)行了諸多研究與討論。通過梳理比較具有代表性的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對美國南海政策研究主要呈現(xiàn)以下特征：一是，側(cè)重于研究某一屆政府的南海政策立場和具體舉措，對其政策主要作事實性分析。(1)鞠海龍：《美國奧巴馬政府南海政策研究》，《當(dāng)代亞太》2011年第3期，第97-112頁；韋宗友：《解讀奧巴馬政府的南海政策》，《太平洋學(xué)報》2016年第2期，第27-37頁；韋宗友：《特朗普政府南海政策初探》，《東南亞研究》2018年第2期，第123-136頁；張蕾蕾：《美國特朗普政府南海政策分析》，《國際論壇》2019年第1期，第88-102頁；蘇曉暉：《美國新政府南海政策發(fā)展態(tài)勢研究》，《太平洋學(xué)報》2017年第7期，第36-43頁；齊皓：《印太戰(zhàn)略視角下南海問題國際化的特點與前景》，《南洋問題研究》2020年第3期，第67-81頁；王聯(lián)合：《美國“印太戰(zhàn)略”框架下針對南海問題的聯(lián)盟新樣式》，《國際觀察》2021年第1期，第106-130頁；朱鋒：《大變局下的南海局勢：新問題與新特點》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第45-58頁；傅夢孜、陳子楠：《拜登政府南海政策的調(diào)整方向與限度》，《邊界與海洋研究》2021年第3期，第41-56頁；鞠海龍、林愷鋮：《拜登政府的南海政策：地區(qū)影響及其限度》，《國際問題研究》2022年第2期，第102-118頁；Michael McDevitt,“The South China Sea and U.S. Policy Options”, American Foreign Policy Interests, Vol. 35(2013), pp. 175-187; Phuong Nguyen,“Deciphering the Shift in America’s South China Sea policy”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 38, No. 3(2016), pp. 389-421; Joel Wuthnow,“Beyond Imposing Costs: Recalibrating US Strategy in the South China Sea”, Asia Policy, No. 24(2017), pp. 123-138.二是，集中分析美國南海政策轉(zhuǎn)變的主要原因，(2)周琪：《冷戰(zhàn)后美國南海政策的演變及其根源》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2014年第6期，第23-44頁；吳士存：《南海緣何再度成為大國角逐的舞臺》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第16-27頁；Jean Garrison and Marc Wall,“The Rise of Hedging and Regionalism: An Explanation and Evaluation of President Obama’s China Policy”, Asian Affairs: An American Review, Vol. 43(2016), pp. 47-63.且從不同的理論視角進(jìn)行研究，如地緣政治理論和權(quán)力轉(zhuǎn)移理論等。(3)陳慈航：《美國在南海問題上的對華政策轉(zhuǎn)向——基于強(qiáng)制外交與威懾理論的考察》，《當(dāng)代亞太》2019年第3期，第95-128頁；鐘飛騰：《理解美國南海政策轉(zhuǎn)變的三個維度——霸權(quán)衰落、權(quán)力轉(zhuǎn)移與美國國內(nèi)政治》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第73-91頁；胡波：《中美南海競爭的格局和趨勢——基于權(quán)力、規(guī)則及第三方因素三大變量的綜合分析》，《外交評論》2021年第1期，第24-46頁；Mikael Weissmann,“Understanding Power(Shift)in East Asia: The Sino-US Narrative Battle about Leadership in the South China Sea”, Asian Perspective, Vol. 43, No. 2(2019), pp. 223-248; Danah Ali Alenezi,“US Rebalance Strategy to Asia and US-China Rivalry in South China Sea from the Perspective of the Offensive Realism”, Review of Economics and Political Science, 2020, pp. 1-14.上述文獻(xiàn)和成果，對本文的研究具有重要的參考價值。但現(xiàn)今的研究成果主要存在兩點不足：第一，美國積極介入南海問題后，對其南海政策的討論主要側(cè)重于美國單屆政府的南海政策，導(dǎo)致割裂看待美國介入南海問題以來的政策，缺乏從縱向視角的整體脈絡(luò)分析美國南海政策的延續(xù)和調(diào)整的成果。第二，目前對于美國南海政策的研究主要側(cè)重于從是什么、為什么的邏輯出發(fā)，即主要分析美國南海政策發(fā)生轉(zhuǎn)變以及轉(zhuǎn)變背后的具體原因，但相對忽略了對美國南海政策實踐成效的評估和分析。

針對上述問題，本文重點探討2009年以來，美國積極介入南海問題的政策演變以及實踐特征，并在縱向分析美國南海政策的基礎(chǔ)上，總結(jié)美國南海政策的發(fā)展規(guī)律。其基本特征是，美國的南海政策注重多種手段相結(jié)合，以實現(xiàn)其預(yù)期戰(zhàn)略目標(biāo)。那么，在具體的實踐進(jìn)程中，美國南海政策所取得的成效如何？這是本文擬回答的主要問題。文章認(rèn)為，客觀評估美國南海政策成效，將有助于我國進(jìn)一步制定合理科學(xué)的對策，以期中國能夠更加積極有效地應(yīng)處中美南海博弈，維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

二、美國南海政策的演變與特征

美國對華態(tài)度和立場的轉(zhuǎn)變是影響美國南海政策制定的關(guān)鍵。自2009年奧巴馬上臺后，美國對南海的介入力度逐漸加大。此后隨著中美競爭關(guān)系的不斷加劇，美國的南海政策隨之發(fā)生調(diào)整和轉(zhuǎn)變。雖然美國介入南海問題主要是以軍事、外交和法律手段相結(jié)合，但是美國各屆政府的戰(zhàn)略思維存在差異，故而上述3種手段在實施過程中的側(cè)重有所不同。

(一)奧巴馬政府的南海政策：雙軌政策

自2009年，奧巴馬政府提出“重返亞太”，南海成為美國實施該戰(zhàn)略的重要抓手，美國開始積極介入南海問題。

第一，在政策表述層面。2010年7月，希拉里·克林頓發(fā)表了美國關(guān)于南海問題的講話。她表示：“美國在航行自由、開放進(jìn)入亞洲海洋公域以及尊重南海的國際法方面具有國家利益；在南海爭議方面，美國不偏袒爭議任何一方，但是主張各方行動符合國際法，反對任何聲索方使用或威脅使用武力去解決沖突等?！?4)Hillary Rodham Clinton,“Remarks at Press Availability”, July 23, 2010, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm.此次講話較完整地表達(dá)了奧巴馬政府的南海政策，被視作美國積極介入南海問題的標(biāo)志。此后，美國官方又多次就南海問題表態(tài)。2011年7月22日，希拉里·克林頓再次重申美國對南海領(lǐng)土爭議任何一方不持立場，維護(hù)航行自由等。(5)Hillary Rodham Clinton,“The South China Sea”, U.S. Department of State, July 22, 2011, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2011/07/168989.htm.2012年8月3日，美國國務(wù)院發(fā)表了關(guān)于南海問題的政策聲明。在該聲明中，美國對南海問題在維持原有態(tài)度的基礎(chǔ)上，增加了對中國三沙市行政建設(shè)的指責(zé)，認(rèn)為中國“破壞地區(qū)現(xiàn)狀”，且明確提到聲索國根據(jù)需要可以適用仲裁或其他國際法律機(jī)制。(6)Patrick Ventrell,“South China Sea”, U.S. Department of State, August 3, 2012, https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/08/196022.htm.這表明美國在南海問題上對中國的指向性增強(qiáng)，且傾向以法律手段插手南海問題。2014年12月5日，美國國務(wù)院網(wǎng)站發(fā)布了“海洋界限”第143號報告，否定中國“斷續(xù)線”的合法性。(7)United States Department of State Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, Limits in the Seas, No. 143, China: Maritime Claims in the South China Sea, December 5, 2014, https://2009-2017.state.gov/documents/organization/234936.pdf.值得注意的是，此份報告是在菲律賓就南海問題提出國際仲裁的背景下發(fā)布的，無疑具有明顯的指向性和針對性。

第二，在政策實施層面。與先前政策相比，美國在涉及南海問題的軍事、外交和法律手段上均作出了相應(yīng)的調(diào)整。一是在軍事層面，美國強(qiáng)化在南海及周邊海域的前沿軍事部署，擴(kuò)建軍事基地，鞏固與盟國的軍事合作和聯(lián)合軍演，并借“航行自由”之名，增加對南海的軍事巡航。例如，2013年12月，美國國務(wù)卿約翰·克里宣布將提供3250萬美元的援助，以推進(jìn)東南亞的海事能力建設(shè)。(8)Michael Fuchs,“Fourth Annual South China Sea Conference”, July 11, 2014, https://2009-2017.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/07/229129.htm.值得注意的是，自2015年起，奧巴馬政府開始派遣軍艦駛?cè)肽虾：Ｓ驁?zhí)行“航行自由行動”。(9)Mikhail Terskikh, Ekaterina Narkhova and Anastasia Gorbatko,“The Transformation of the South China Sea Issue in the US Foreign Policy: from Rebalancing to the Indo-Pacific Narrative”, Executive Editor, 2021, p. 168.這標(biāo)志著美國進(jìn)一步推動了南海問題軍事化。二是在外交層面，奧巴馬政府主張多邊外交，強(qiáng)調(diào)聯(lián)盟和伙伴關(guān)系的重要性。奧巴馬政府積極參與東盟多邊機(jī)制，對東盟各國進(jìn)行國事訪問，尤其注重增進(jìn)與越南和菲律賓的安全合作關(guān)系。但在這一時期美國只是借助傳統(tǒng)盟友常規(guī)施壓，且主要以所謂的特殊事件插手南海問題。如2012年黃巖島事件，美國聲稱對黃巖島這些巖礁本身的主權(quán)歸屬持中立態(tài)度，但是卻加大了對菲律賓的軍事援助，對華指向明顯。2013年，菲律賓就中國南海問題提起國際仲裁事件，以及2014年的中國“海洋石油981”鉆井平臺事件等，均呈現(xiàn)出美國暗中插手南海問題的特征。三是在國際法層面，美國反復(fù)聲明維護(hù)南海“航行自由”利益，將國際法作為維護(hù)利益的工具。在奧巴馬執(zhí)政前期，美國支持東盟與中國就南海問題進(jìn)行談判磋商，啟動“南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程，而后期主要轉(zhuǎn)向?qū)δ虾７蓡栴}的針對性指責(zé)，尤其是涉及“九段線”的爭論開始增多，并多次呼吁南海聲索國(尤其是越南和菲律賓)通過司法渠道解決南海爭議，試圖將南海問題司法化。

值得注意的是，奧巴馬執(zhí)政時期，其南海政策具有明顯的“雙軌政策”特征。所謂“雙軌政策”是指，在政策表述層面和政策實際操作層面存在明顯差異。在南海政策表述層面，奧巴馬政府多次以官方形式堅稱在涉及南海島礁主權(quán)爭議問題上保持中立、不持立場。這表明該時期美國的南海政策在涉及中國領(lǐng)土的核心利益問題上，相對保守和謹(jǐn)慎，盡可能保持戰(zhàn)略克制，且多借助外交和法律層面的軟制衡。

在南海政策實際操作層面，奧巴馬政府則表現(xiàn)出“選邊站”的特征，積極介入南海問題并暗中給予南海聲索國尤其是東盟的一些國家相關(guān)援助，以增強(qiáng)其與中國的對抗能力。美國這種既克制又強(qiáng)制的特征，主要是因為美國的南海政策被置于中美關(guān)系大框架下，即中美關(guān)系處于戰(zhàn)略競合階段。在該階段，中美關(guān)系具有兩面性，兩國間競爭與合作相交織。(10)王帆：《不對稱相互依存與合作型施壓——美國對華戰(zhàn)略的策略調(diào)整》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2010年第12期，第32頁。所以，奧巴馬政府在南海問題上的政策選擇表現(xiàn)出既要防范遏制中國，又要避免過度干預(yù)南海問題而與中國發(fā)生正面對抗的特征。

(二)特朗普政府的南海政策：武力威懾

特朗普上臺后，重新定位中美關(guān)系，將中國視為最大的戰(zhàn)略競爭對手。在中美戰(zhàn)略競爭框架下，特朗普政府的南海政策由奧巴馬政府的相對保守與克制轉(zhuǎn)向更為激進(jìn)的對抗策略，在政策重點上尤其側(cè)重武力威懾。2017年1月11日，美國國務(wù)卿雷克斯·蒂勒森在參議院外委會提名聽證會上宣稱，中國在南海“占據(jù)”、控制或宣稱主權(quán)的領(lǐng)土不合法，性質(zhì)如同俄羅斯“吞并”克里米亞。(11)張敦偉：《試論美國南海政策的轉(zhuǎn)向》，《國際研究參考》2018年第7期，第2頁。2017年12月，特朗普政府發(fā)布美國《國家安全戰(zhàn)略報告》，稱“中國建設(shè)和‘軍事化’南海前哨的行為危及貿(mào)易自由流通，威脅其他國家的主權(quán)，并損害地區(qū)穩(wěn)定”。(12)“National Security Strategy of the United States of America”, The White House, December 2017, p. 46, http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2020/04/2017.pdf.而在2020年7月，美國國務(wù)卿邁克爾·蓬佩奧就南海問題正式發(fā)表聲明，幾乎完全否定了中國在南海的相關(guān)主張，并聲稱要與東南亞盟友和伙伴國一起，維護(hù)他們近海資源的主權(quán)。(13)“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”, U.S. Embassy & Consulates in China, July 13, 2020, https://china.usembassy-china.org.cn/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.美國國務(wù)院的上述立場表明，美國開始重點關(guān)注并指責(zé)中國的島礁建設(shè)，認(rèn)為中國的行為已經(jīng)改變南海現(xiàn)狀，打破地區(qū)力量的平衡。此外，特朗普政府逐漸打破奧巴馬政府涉及南海主權(quán)爭議的“不選邊、中立原則”，而轉(zhuǎn)向“選邊站”，稱其不再對中國在南海的主張保持沉默。(14)針對美國國務(wù)院發(fā)布《美國對中國在南中國海海事聲索的聲明》(2020年7月13日)分析內(nèi)容，參見金永明：《美國的南海問題政策解析及前景展望》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第92-98頁。

特朗普政府認(rèn)為，奧巴馬政府的南海政策沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和成效，因為中國并沒有停止島礁建設(shè)，以及對南海主權(quán)和主權(quán)權(quán)利的維護(hù)。特朗普政府將奧巴馬政府以外交和法律為主的軟制衡轉(zhuǎn)向以軍事為主的武力威懾，主張采取更加強(qiáng)硬的直接對抗方式遏制中國。在軍事上，特朗普政府主張建設(shè)強(qiáng)大的軍事力量，提升對中國的遏制能力與效力。特朗普政府在南海地區(qū)總體保持高強(qiáng)度的軍事活動，頻繁展開各類軍事演習(xí)，增加空中抵近偵察、“航行自由行動”等軍事行為，將南海地區(qū)軍事行動擴(kuò)大化、多樣化。例如，在航母編隊演習(xí)方面，2017年，美國海軍“尼米茲”號(CVN-68)、“里根”號(CVN-76)和“羅斯福”號(CVN-71)航母在西太平洋進(jìn)行了三航母打擊群演習(xí)；2018年，美國海軍“里根”號(CVN-76)和“斯坦尼斯”號(CVN-74)航母打擊群在菲律賓海共同作戰(zhàn)。(15)U.S. 7th Fleet Public Affairs Office,“Nimitz, Reagan Stand with Allies and Partners in South China Sea”, July 16, 2020, https://www.c7f.navy.mil/Media/News/Display/Article/2277511/nimitz-reagan-stand-with-allies-and-partners-in-south-china-sea/.據(jù)中國外交部統(tǒng)計，僅2020年上半年，美國就派出近3000架次軍機(jī)、60余艘次軍艦，包括多批次戰(zhàn)略轟炸機(jī)和雙航母編隊，不斷在南海炫耀武力，強(qiáng)化軍事部署。(16)《王毅國務(wù)委員兼外長在第十屆東亞峰會外長會上的發(fā)言》，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2020年9月10日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/202009/t20200910_9870656.shtml。在“航行自由方面”，特朗普政府升級在南海的“航行自由行動”，使之更加常規(guī)化。(17)美國的“航行自由行動”起源于1979年美國卡特政府提出的所謂“航行自由計劃”(Freedom of Navigation Program, FON)，自1983年開始執(zhí)行，挑戰(zhàn)在全球各地被美國依據(jù)海洋法(包括習(xí)慣國際法、1958年《日內(nèi)瓦海洋法公約》，以及1982年《聯(lián)合國海洋法公約》)片面認(rèn)定的“過度海洋主張”(Excessive Maritime Claims)，以維護(hù)美國的海洋利益尤其在公海的航行自由和安全目標(biāo)。參見宋燕輝：《南海仲裁，<聯(lián)合國海洋法公約>第121條第3款之解釋及國家實踐：美國之例》，見吳士存主編：《南海評論2》，北京：世界知識出版社，2018年，第4頁。據(jù)統(tǒng)計，在奧巴馬執(zhí)政時期，美國在我國南海諸島的南沙島礁周邊海域(2015年10月27日、2016年5月10日)和西沙群島的領(lǐng)海內(nèi)(2016年1月29日、2016年10月21日)實施了4次所謂的“航行自由行動”。(18)Eleanor Freund,“Freedom of Navigation in the South China Sea: A Practical Guide”, Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard Kennedy School, June 2017, https://www.belfercenter.org/publication/freedom-navigation-south-china-sea-practical-guide.據(jù)中國外交部和國防部統(tǒng)計，在特朗普執(zhí)政時期，美國在南海的“航行自由行動”的次數(shù)為：2017年4次、2018年5次、2019年8次、2020年9次，范圍涉及中國南海諸島的南沙群島周邊海域、西沙群島的領(lǐng)海以及中沙群島的黃巖島周邊海域。(19)金永明：《新中國的海洋政策與法律制度》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2020年，第160-162頁。2019—2020年的“航行自由行動”數(shù)據(jù)來源于中國外交部和國防部的新聞報道?？梢?，無論在數(shù)量上，還是在范圍上，特朗普政府在南海的所謂“航行自由行動”相較奧巴馬政府均有明顯增加。

總之，特朗普政府的南海政策目標(biāo)主要是防止中國打破南海地區(qū)原有的軍事力量格局，從而繼續(xù)維護(hù)美國的海上軍事優(yōu)勢。特朗普政府在對華實施武力威懾的同時，還伴隨經(jīng)濟(jì)制裁等手段，例如制裁中國有關(guān)涉及南海建設(shè)的企業(yè)?？梢?，特朗普政府針對中國南海問題所實施的是一種高強(qiáng)度戰(zhàn)略強(qiáng)制和威懾措施。

與軍事力量投入相比，特朗普政府在外交和法律層面的關(guān)注稍顯不足，效果有限。在外交層面，特朗普政府試圖構(gòu)筑聯(lián)盟制衡體系，拉攏傳統(tǒng)盟友、友好國家和伙伴國構(gòu)筑對華戰(zhàn)略包圍。但特朗普秉持現(xiàn)實主義外交理念，既注重眼前和短期的利益，又要求在承擔(dān)最小的責(zé)任和義務(wù)的同時能獲得最大收益。在該理念下，雖然美日印澳四國機(jī)制重啟，但在外交政策上取得的效果并不顯著。在法律層面，特朗普政府原則上繼承了奧巴馬政府的基本立場，進(jìn)一步利用“南海仲裁案裁決”，而美國國會也通過了遏制南海問題的相關(guān)法案。例如，2018年12月美國國會通過的《亞洲再保證倡議法案》和2019年通過的《國防授權(quán)法案》，均對中國南海島礁建設(shè)進(jìn)行了指責(zé)。(20)閆巖：《法理戰(zhàn)視角下美國南海政策的調(diào)整與2020年南海形勢》，《邊界與海洋研究》2020年第6期，第26頁。而且，特朗普雖然在其他領(lǐng)域包括在國際組織方面輕視國際規(guī)則和國際法，但是在南海問題上卻借助、利用國際法，目的是將南海問題國際化、司法化，并以此成為美國和其他國家強(qiáng)化在南海進(jìn)行軍事部署的借口和“理據(jù)”。

(三)拜登政府的南海政策：一體化威懾

拜登上臺至今，其南海政策逐漸清晰。相較于特朗普政府，拜登政府的南海政策并未發(fā)生根本性的變化，在很大程度上延續(xù)前任做法，進(jìn)一步就南海問題向中國施壓。整體上看，拜登政府的南海政策目標(biāo)并無太大調(diào)整，依舊強(qiáng)調(diào)致力于維護(hù)“航行自由”，要求中國遵守“基于規(guī)則的”海洋秩序等。在具體手段的選擇方面，拜登政府依舊強(qiáng)調(diào)以軍事、外交和法律3種手段為主，在3個方面平衡著力，但在具體實踐過程中，拜登政府進(jìn)行了更精細(xì)的調(diào)整和設(shè)計。

首先，在軍事層面，拜登政府繼續(xù)加強(qiáng)在南海及其周邊的軍事存在和活動。美國的海上戰(zhàn)略是對中國實施海上封鎖，構(gòu)筑第一島鏈防御線。目前，拜登政府更注重對尖端軍事技術(shù)和武器裝備的投入，主要是研發(fā)遠(yuǎn)程火力，以擴(kuò)大美國的軍事優(yōu)勢。在軍費開支方面，根據(jù)拜登政府的國防預(yù)算報告，2021年美國的國防預(yù)算為7417億美元，2022年為7961億，增幅為7.33%，而2023年的國防預(yù)算創(chuàng)記錄地達(dá)到8133億美元。(21)“United States Department of Defense Fiscal Year 2023 Budget Request”, U.S. Department of Defense, March 28, 2022, p. 2, https://www.defense.gov/Spotlights/FY2023-Defense-Budget/.為了保持常規(guī)軍事優(yōu)勢，增強(qiáng)美國的威懾和防御能力，美國軍方將“太平洋威懾倡議”(Pacific Deterrence Initiative, PDI)納入年度財政預(yù)算，要求2022財年為PDI提供51億美元的資金，旨在建立一支能夠隨時對侵略行為作出迅速且有效反應(yīng)的部隊。(22)“United States Department of Defense Fiscal Year 2022 Budget Request”, U.S. Department of Defense, May 28, 2021, p. 5, https://www.defense.gov/cj.此外，美國繼續(xù)加強(qiáng)在南海軍事演習(xí)，對華抵近偵察等活動。據(jù)統(tǒng)計，2021年美軍在南海及周邊地區(qū)累計開展大規(guī)模演習(xí)演訓(xùn)95次，其中單邊演習(xí)14次、雙多邊演習(xí)81次。(23)《2021年美軍南海軍事行動不完全報告》，南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃，2022年3月27日，http://www.scspi.org/zh/yjbg/1648366779。

其次，在外交層面，拜登政府積極修復(fù)與同盟國和伙伴國的關(guān)系。拜登政府以維護(hù)南海地區(qū)安全與“航行自由”為由，拉攏域外國家介入南海問題。拜登政府試圖進(jìn)一步打造小多邊安全合作機(jī)制，如美日印澳四邊機(jī)制(QUAD)、美英澳安全合作機(jī)制(AUKUS)等均圍繞美國的南海政策展開海上安全合作，甚至英法德對于南海的介入程度也逐漸加強(qiáng)。而域內(nèi)國家，尤其是南海聲索國也是美國重點拉攏的對象。為了重塑美國信譽(yù)，拜登政府注重提升菲、越、馬等南海聲索國的海上力量，舉行聯(lián)合軍演，且試圖在南海問題上兌現(xiàn)美國的安全承諾。例如，自2021年3月21日以來，在中菲“牛軛礁風(fēng)波”中，美國借機(jī)插手、推波助瀾，且重申1951年《美菲共同防御條約》適用于南海，以顯示其能夠支持南海聲索國。

再次，在法律層面，拜登政府試圖將南海問題進(jìn)一步國際化。拜登政府重視南海地區(qū)的規(guī)則和秩序之爭，因而十分注重運用法律手段。拜登政府借助炒作“南海仲裁案裁決”，以引發(fā)新一輪的南海法律戰(zhàn)。(24)針對南海仲裁案裁決的批判性內(nèi)容，參見中國國際法學(xué)會編：《南海仲裁案裁決之批判》，北京：外文出版社，2018年，第1-395頁。2021年3月，拜登政府公布《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》，強(qiáng)調(diào)美國“將繼續(xù)捍衛(wèi)進(jìn)入國際公域，包括在國際法之下的航行自由與飛越權(quán)利”。(25)“Interim National Security Strategic Guidance”,The White House,March 2021,p.20,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.2021年7月11日，美國國務(wù)卿安東尼·布林肯發(fā)表“南海仲裁庭裁決五周年”聲明，重申2020年7月13日時任國務(wù)卿蓬佩奧提出的美國關(guān)于南海問題的主張，否認(rèn)中國在南海的合法權(quán)利。(26)Antony J. Blinken,“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”,U.S. Department of State, July 11, 2021, https://www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/.拜登政府此舉是為了推動“南海仲裁案裁決”負(fù)面影響外溢，在法律方面給予南海聲索國更多支持，暗示南海聲索國采取司法手段，與中國就南海問題展開博弈。2022年1月12日，美國國務(wù)院海洋及國際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)司發(fā)布了“海洋界限”第150號報告。(27)Limits in the Seas, No. 150, People’s Republic of China: Maritime Claims in the South China Sea, January 2022, https://www.state.gov/wp-content/uploads/2022/01/LIS150-SCS.pdf.該報告是美國同一機(jī)構(gòu)繼2014年第143號報告后發(fā)布的又一份針對中國南海問題的官方文件，幾乎全部否定中國在南海的海洋權(quán)利主張，內(nèi)容較之前更全面、更具體，反映出美國欲借國際法，針對南海問題形成一套法理體系，以進(jìn)一步“科學(xué)”論證中國南海主張非法。

總之，拜登政府更善于綜合運用軍事、外交和法律手段，且將3種手段配合使用，試圖在南海問題上對中國形成一體化威懾。正如美國國防部長勞埃德·奧斯汀三世(Lloyd James Austin Ⅲ)稱：“未來，威懾必須與過去不同，稱之為‘一體化威懾’，雖然基于同樣的威懾邏輯——但它現(xiàn)在跨越多個領(lǐng)域，以確保我們在21世紀(jì)的安全?！?28)C. TODD LOPEZ,“Defense Secretary Says ‘Integrated Deterrence’ Is Cornerstone of U.S. Defense”, April30, 2021, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2592149/defense-secretary-says-integrated-deterrence-is-cornerstone-of-us-defense/.為了實現(xiàn)美國的南海政策目標(biāo)，拜登政府在強(qiáng)調(diào)軍事威懾的基礎(chǔ)上，修正了特朗普政府的單邊主義思維，更加強(qiáng)調(diào)外交和法律手段的重要性，尤其是側(cè)重于恢復(fù)美國的聯(lián)盟外交傳統(tǒng)，注重與盟國步調(diào)保持一致，通過小多邊主義的方式構(gòu)筑議題聯(lián)盟，試圖以更小的代價和成本獲取更大的收益，重塑美國在南海地區(qū)的影響力。

通過上文的討論可知，自2009年美國積極介入南海問題以來，即使美國政府換屆，南海問題始終是中美戰(zhàn)略博弈的焦點之一。自奧巴馬上臺以來，美國3屆政府對于南海問題的政策經(jīng)歷了從“雙軌政策”到“武力威懾”再到“一體化威懾”的演變過程，其具體內(nèi)容和特征見表1。

表1 2009年以來美國南海政策演變與特征

三、美國南海政策的成效評估

(一)美國南海政策給中國帶來的沖擊與挑戰(zhàn)

目標(biāo)實現(xiàn)程度是衡量政策有效性的一個重要維度。評估美國南海政策實施過程中的成效，主要考量美國是否在南海地區(qū)不斷增強(qiáng)影響力和控制力，從而使中國維護(hù)南海權(quán)益的難度和成本上升，具體指標(biāo)可通過南海聲索國的立場和手段的變化以及域外國家與中國有關(guān)南海問題的對抗程度加以分析。

首先，美國對南海問題介入程度不斷加深，導(dǎo)致南海聲索國對美國南海政策的追隨程度上升，與中國圍繞南海爭議進(jìn)行博弈的強(qiáng)度和頻度均有所增加，給南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定帶來壓力。在希拉里·克林頓2010年7月發(fā)表南海問題聲明后，越南和菲律賓尋求更多國際支持，特別是美國的支持。(29)M. Taylor Fravel,“Threading the Needle: The South China Sea Disputes and U.S.-China Relations”, July 2016, p. 7.特朗普政府以高強(qiáng)度的軍事活動介入南海問題以來，多次向其盟友和伙伴國釋放出可以針對南海問題提供安全支持和保障的信號。這一信號使南海聲索國對華立場和態(tài)度發(fā)生微妙的轉(zhuǎn)變，尤其是菲律賓、越南和馬來西亞均表現(xiàn)出機(jī)會主義傾向，欲借助美國與中國圍繞南海對抗加劇之際，在南海問題上獲取更多收益。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特執(zhí)政后表現(xiàn)出發(fā)展對華關(guān)系的傾向，中菲南海博弈迅速降溫。然而2019年菲律賓與中國發(fā)生“中業(yè)島風(fēng)波”后，菲律賓態(tài)度發(fā)生變化，2021年后更加明顯。2021年3月20日，菲律賓在巡邏過程中監(jiān)視220多艘中國船只，在此后的兩個半月里，菲律賓在南海的執(zhí)法和軍事巡邏水平提高到了近年來的最高水平。(30)“Out in Force: Philippine South China Sea Patrols Are Way Up”, May 26, 2021, https://amti.csis.org/philippine-south-china-sea-patrols-are-way-up/.而越南持續(xù)在南沙群島加強(qiáng)防御設(shè)施建設(shè)。根據(jù)亞洲海事透明倡議(AMTI)報道，通過對比過去兩年的衛(wèi)星圖像，越南在南沙群島的前哨所建設(shè)施升級，致力于使其基地更有利于抵御入侵或封鎖，并確保能夠打擊到中國的設(shè)施以增加威懾力。(31)“Vietnam Shores Up Its Spratly Defenses”, February 19, 2021, https://amti.csis.org/vietnam-shores-up-its-spratly-defenses/.2021年6月，馬來西亞對中國軍用運輸機(jī)飛越南海及中國海警船在南沙群島海域正常巡航做出了罕見的強(qiáng)烈反應(yīng)，中馬圍繞南海問題的分歧再次引起輿論關(guān)注。(32)陳相秒：《中馬南海爭議的現(xiàn)狀及管控前景》，《世界知識》2021年第13期，第58頁。

其次，中國一直主張以談判和協(xié)商的方式和平解決南海爭議，但是美國對中國這一政策主張不斷進(jìn)行干擾和破壞。美國南海政策的演變表明，其越發(fā)重視對南海相關(guān)法律問題研究，反復(fù)暗示并挑撥南海聲索國通過國際司法途徑解決南海爭議。一些中小國由于不具有同大國一樣站在全局的立場和較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?zé)任考量，往往會借助所謂國際法治而損害大國的國家利益、道德權(quán)威、政治權(quán)威，提出既不切合實際也不符合地區(qū)穩(wěn)定與和平或國際社會整體發(fā)展方向的主張。(33)趙駿、劉國偉：《國際法中的國家博弈：小國挑戰(zhàn)大國的視角》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2021年第3期，第67頁。這意味著南海聲索國會依賴國際法作為與大國的博弈工具，加之美國因素的介入，共同驅(qū)動其借助國際法挑戰(zhàn)中國。自2013年1月22日，菲律賓強(qiáng)行提起“南海仲裁案”后，美國立刻表態(tài)對菲律賓的選擇予以支持。2016年，美國針對“南海仲裁案裁決”公然支持菲律賓，拒絕中國在南海的立場和主張。美國在法律層面一邊倒向南海聲索國的姿態(tài)，容易引發(fā)越來越多的南海聲索國傾向于借助國際法，形成挑戰(zhàn)中國的南海主權(quán)和海洋權(quán)益的局面。多年來，馬來西亞作為最后卷入南海爭端的國家，對待南海爭議相對保守和克制，但近來在南海問題上的姿態(tài)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，已于2019年12月向聯(lián)合國提交南海北部外大陸架劃界申請。隨后，2020年3月30日，越南向聯(lián)合國遞交多份照會，反對中國在南海的主權(quán)和海洋權(quán)益，重申對西沙和南沙群島擁有主權(quán)。可見，南海問題的法理戰(zhàn)給中國帶來的影響和挑戰(zhàn)不容小覷。美國推動將南海問題法律化，是對中國南海政策層面的反擊，破壞“南海行為準(zhǔn)則”的談判進(jìn)程，使解決南海爭議的難度增加。

再次，中國一直試圖將南海問題管控在域內(nèi)，而美國則致力于推動南海問題國際化。一方面，從參與行為體看，南海問題國際化是指，美國不斷拉攏越來越多的域外國家介入南海事務(wù)，使南海地區(qū)的安全局勢惡化，容易引發(fā)地區(qū)軍備競賽，推動相關(guān)國家陷入安全困境。目前，以美國為主導(dǎo)的地區(qū)遏制性聯(lián)盟正在擴(kuò)大，域外國家對于南海的介入程度加深，南海問題呈現(xiàn)國際化的趨勢明顯。域外國家干預(yù)南海問題，主要通過南海“航行自由行動”以及聯(lián)合軍演展開。在美國的拉攏和強(qiáng)制外交推動下，許多域外國家從“猶豫不決”逐漸演變成“冒險干預(yù)”。例如，美日印澳四邊合作機(jī)制重啟并強(qiáng)化，四國共同插手南海問題。一些歐洲國家，尤其是英法德也開始介入南海問題，英國已經(jīng)聲稱要重返“印太”。另一方面，南海議題擴(kuò)散，逐漸由域內(nèi)國家圍繞南海領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益之爭升級為海洋規(guī)則與秩序之爭。自美國深度介入南海問題后，不斷強(qiáng)調(diào)南海“航行自由”與“基于規(guī)則的秩序”的重要性?；诖?，中國在南海地區(qū)面臨的問題將是域內(nèi)國家的南海主權(quán)爭議與域外國家主張的海洋規(guī)則爭議相交織，這使南海問題更加錯綜復(fù)雜。

事實證明，自美國積極介入南海問題以來，中國維護(hù)南海權(quán)益的難度上升，且在南海海上沖突與對抗的風(fēng)險指數(shù)增加。目前，域內(nèi)國家與域外國家遙相呼應(yīng)，南海主權(quán)爭議與海洋規(guī)則爭議相互交織，南海問題愈益國際化，影響廣泛且深遠(yuǎn)，這種趨勢使中國管控南海爭端的難度加大，南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定將面臨更大的挑戰(zhàn)，中國周邊安全環(huán)境更加復(fù)雜多變。

(二)美國南海政策的內(nèi)在局限性

如上所述，美國南海政策的實施是軍事、外交和法律3種手段互相協(xié)調(diào)的結(jié)果。因此，分析南海政策的實施成效可以基于以下條件來評估：(1)美國是否擁有極具優(yōu)勢的軍事實力；(2)美國在盟友和伙伴國中是否維持良好的國際信譽(yù)；(3)美國在法理層面的主張是否能夠得到國際社會的普遍認(rèn)同。

依據(jù)以上3個方面的分析可知，從短期看，美國的南海政策對中國會造成階段性的困擾和壓力，但從長期看，美國南海政策存在一定的內(nèi)在局限性，對中國的遏制成效有限。

如圖2實線為s的p屬性的有效時間，虛線是要插入數(shù)據(jù)的有效時間。情況1：在[start，t2]和[t3，end]有兩個p屬性值，存在發(fā)散性屬性的不一致性，但[t2+1，t3+1]有間隔，將插入的數(shù)據(jù)的有效時間修改為[t2+1，t3+1]；2：p 屬性一致性；3：在[start，end]內(nèi)s有兩個p屬性值，存在不一致性，不執(zhí)行插入操作。

首先，在軍事方面，美國一直將軍事威懾作為實施南海政策的基礎(chǔ)。自奧巴馬政府提出“重返亞太”以來，美國的軍事部署逐漸向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移。特朗普上臺后，美國就南海問題與中國的對抗性更強(qiáng)，不斷增加在南海地區(qū)的軍事力量，以顯示美國插手南海問題的決心和軍事優(yōu)越性，旨在對中國進(jìn)行軍事威懾，降低中國在南海地區(qū)的影響力。早在20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者托馬斯·謝林(Thomas C. Schelling)就系統(tǒng)地發(fā)展了威懾理論，強(qiáng)調(diào)威懾涉及武力的潛在使用，為了警告并說服潛在敵人避免某些舉動才能維護(hù)其自身利益。(34)[美]謝林：《沖突的戰(zhàn)略》，趙華等譯，北京：華夏出版社，2011年，第6頁。換言之，威懾不僅需要向?qū)κ终故緦嵙褪褂脤嵙Φ臎Q心，同時還要迫使對手放棄原有的政策和目標(biāo)。但從客觀事實分析，美國與中國的軍事實力差距正在逐漸縮小，美國的海上優(yōu)勢正在相對減弱，因而武力威懾效力會逐漸下降。

根據(jù)美國國防部發(fā)布的《2020年中華人民共和國軍事與安全發(fā)展報告》，在過去的20年里，中國不斷加強(qiáng)軍事現(xiàn)代化，已經(jīng)在某些領(lǐng)域“領(lǐng)先”于美國，中國擁有世界上最大的海軍，擁有大約350艘艦艇和潛艇，其中包括130多艘主要水面作戰(zhàn)艦艇，相比之下，截至2020年初，美國海軍的作戰(zhàn)力量約為293艘軍艦。(35)U.S. Department of Defense,“Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2020”, https://media.defense.gov/2020/Sep/01/2002488689/-1/-1/1/2020-DOD-CHINA-MILITARY-POWER-REPORT-FINAL.PDF.此外，美國2020年12月的官方文件《海上優(yōu)勢：依靠一體化全域海軍力量取勝》顯示，在海上軍事力量方面，中國已經(jīng)擁有世界上最大的海軍力量，正在以驚人的速度建造現(xiàn)代化水面作戰(zhàn)艦艇、潛艇、航空母艦、戰(zhàn)斗機(jī)、兩棲攻擊艦、彈道核導(dǎo)彈潛艇、大型海岸警衛(wèi)隊快艇和極地破冰船，在短短20年里，中國海軍作戰(zhàn)力量的規(guī)模增長了兩倍多。(36)U.S. Department of Defense,“Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power”, December 2020, pp. 3-4.上述文件均出自美國官方，或許在某種程度上，美國有意夸大中國的軍事實力，渲染“中國威脅”，以增加其他國家對中國的威脅感知，但也側(cè)面反映出中國軍事實力不斷提升的客觀事實。

近年來，美國在南海地區(qū)不斷增加軍事部署，對此，中國也相應(yīng)實施一些反制措施。作為理性國家，中國不會與美國展開軍備競賽，但是南海問題涉及到中國的領(lǐng)土主權(quán)，是中國的核心利益。美國顯然低估了中國維護(hù)南海主權(quán)利益的決心和實力。從中國的行為特征來看，中國發(fā)表聲明強(qiáng)烈譴責(zé)美國的行為，并增加在南海的軍事能力，對美國的非法活動驅(qū)離，均表明中國有意愿、有實力堅決維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)。因此，中國維護(hù)核心利益的決心不會因為美國的武力威懾而改變。根據(jù)蘭德公司的研究報告，美國想要增強(qiáng)威懾力需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的威懾方式，使其行為變得更加多變和不可預(yù)測，但是這將付出高昂的成本，并可能產(chǎn)生負(fù)面影響。(37)Miranda Priebe, Angela O’Mahony, Bryan Frederick, Alyssa Demus, Bonny Lin, Michelle Grisé, Derek Eaton and Abby Doll,“Operational Unpredictability and Deterrence Evaluating Options for Complicating Adversary Decision Making”, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RRA448-1.html.換言之，如何在威懾成本與威懾有效性之間平衡，將是美國面臨的難題。所以，美國的這種常規(guī)性威懾手段越來越難以實現(xiàn)美國的預(yù)期目標(biāo)。此外，隨著中國?？辗烙秶鷶U(kuò)大和能力持續(xù)增長，美國部署的前沿基地變得相對脆弱，其常規(guī)性威懾效力相對降低。有論者指出，無論是美國的軍事存在還是“航行自由行動”，均沒有阻止中國在南海的活動。(38)參見Axel Berkofsky,“US Freedom of Navigation Operations(FONOPs)in the South China Sea-Able to Keep Chinese Territorial Expansionism in Check?”, US Foreign Policy in a Challenging World, Springer, Cham, 2018, pp. 339-356; Captain Raul(Pete)Pedrozo,“Does the Revised U.S. South China Sea Policy Go Far Enough?”, International Law Studies, Vol. 99(2022), pp. 72-92。以上表明，美國針對中國的武力威懾并沒有實現(xiàn)預(yù)期收益。

其次，從美國在盟友和伙伴國中的國際信譽(yù)來分析，一個國家的國際信譽(yù)越高，其領(lǐng)導(dǎo)力越強(qiáng)，反之亦然。在與中國圍繞南海問題的博弈過程中，美國的國際信譽(yù)能否有效地影響和塑造盟友伙伴國共同遏制中國，是美國南海政策成功的另一關(guān)鍵因素。雖然目前美國依舊擁有最強(qiáng)大的軍事實力，但是其國際領(lǐng)導(dǎo)信譽(yù)卻在不斷下降。

一方面，在特朗普執(zhí)政時期，美國奉行“美國優(yōu)先”的外交政策，損害了與盟友和伙伴國的感情，同時也嚴(yán)重減損了美國的國際信譽(yù)。特朗普的種種對外政策行為，被指責(zé)為缺乏國際信譽(yù)，這在美國的主要盟友中尤為明顯。(39)Eddie Hearn,“Leadership Credibility and Support for US Foreign Policy: Experimental Evidence from Japan”, Research and Politics, July 12, 2019, p. 1.美國皮尤研究中心的數(shù)據(jù)表明，作為美國在亞太地區(qū)的傳統(tǒng)盟友，澳大利亞和日本在2016年對奧巴馬政府的領(lǐng)導(dǎo)力表示有信心的占比分別為84%和78%，而在2020年對特朗普政府的領(lǐng)導(dǎo)力的信心占比下降到23%和25%。(40)Richard Wike,“The Trump Era has Seen a Decline in America’s Global Reputation”, November 19, 2020, https://www.pewresearch.org/fact-tank/2020/11/19/the-trump-era-has-seen-a-decline-in-americas-globalreputation/.雖然拜登上臺后稱“美國回來了”，重點恢復(fù)美國的盟友伙伴關(guān)系，但是美國政策的非連續(xù)性和不確定性使盟友和伙伴國對此持懷疑態(tài)度。在南海問題上，美國關(guān)注的核心問題是借維護(hù)“航行自由行動”之名，宣示美國主導(dǎo)的海洋規(guī)則和海洋秩序，在根本上維持美國的霸權(quán)地位，而南海主權(quán)聲索國主要關(guān)注的是南海主權(quán)和海洋權(quán)益。也就是說，美國的政策旨在追求決策者所定義的利益，而這些利益不一定與南海爭端各方的利益一致。(41)Victor Alexandre Gon?alves Teixeira,“United States’ Policy Strategy in South China Sea”, Scholar Journal of Applied Sciences and Research, September 2018, p. 25.那么，在美國國際信譽(yù)逐漸降低的情況下，美國的盟友和伙伴會對其國際承諾持有疑慮，進(jìn)而猜測美國行為的真實意圖。尤其是對南海聲索國而言，美國作為域外國家，是否在南海擁有至關(guān)重要的利益，并且其是否會冒著與中國對抗的風(fēng)險來維護(hù)這些利益，是否會為地區(qū)盟友和伙伴國提供切實的安全保障，還是只是在利用盟友及伙伴實現(xiàn)美國自己的利益目標(biāo)?？傊?，以上種種疑慮必然會影響彼此間的安全合作，使合作凝聚力降低。

另一方面，受現(xiàn)實主義外交傳統(tǒng)的影響，美國通常依靠軍事實力迫使其他國家遵守美國的規(guī)則，配合美國的政策，實現(xiàn)美國的目標(biāo)。這種重武力、輕道義的外交傳統(tǒng)，進(jìn)一步降低了美國的國際信譽(yù)。例如，美國與東南亞國家的安全合作是一種典型的非對稱安全合作，這種安全合作既是為了遏制共同威脅，也是為了對東南亞國家施以有效控制。正如車維德(Victor D. Cha)指出：“美國在東亞構(gòu)建一個非對稱性聯(lián)盟，旨在對盟友施加最大的控制，而雙邊主義比多邊主義更能有效控制?！?42)Victor D. Cha,“Powerplay: The Origins of the American Alliance System in Asia”, International Security, Vol. 34, No. 3(2009), p. 158.但是，近年來多邊主義興起，國家的獨立自主意愿上升，美國的強(qiáng)制外交逐漸引起許多國家的反感。目前，東南亞國家的自主性不斷增強(qiáng)，拒絕以俯首聽命的姿態(tài)遵守美國制定的規(guī)則，更傾向于以自主的方式來解決爭議。對于南海聲索國而言，盡管與中國存在南海爭議，但這并非與中國的全部利益。因此，這些國家會傾向選擇對沖策略，與中國既接觸又制衡，而不是完全站在美國一邊公開反對中國。此外，美國不斷向其盟友和伙伴提供軍事援助，以提升他們的海上能力，配合美國制衡中國。因此，美國需要的是強(qiáng)大而順從的盟友和伙伴，而“強(qiáng)大”和“順從”本身存在邏輯矛盾，在現(xiàn)實中難以實現(xiàn)。這體現(xiàn)出美國的盟友和伙伴不斷謀求自主與美國繼續(xù)謀求主導(dǎo)之間的矛盾。

最后，從國際法層面來分析，美國欲利用國際法實現(xiàn)制衡中國的目標(biāo)，需要構(gòu)建美國的國際法話語權(quán)。海洋秩序不僅需要硬實力來維護(hù)或改變，同時也需要軟實力。美國欲使其對于海洋法的解讀作為國際社會的行動指南，塑造其行為合法性。對此，美國有針對性地反復(fù)指責(zé)中國不遵守國際法、破壞地區(qū)航行和飛越自由，將中國描述為地區(qū)安全秩序的破壞者，以引起國際社會的反對。但是，美國所倡導(dǎo)的“航行自由原則”以及其他有關(guān)國際海洋法的獨自解釋無法得到國際社會的普遍認(rèn)同。

其一，美國聲稱要維護(hù)南海的“航行自由”，通過不斷增加“航行自由行動”，挑戰(zhàn)中國對領(lǐng)海內(nèi)無害通過的限制。美國所倡導(dǎo)的“航行自由原則”中的“自由”是指“絕對的自由”，而這并非國際社會對海洋法中“航行自由”的普遍解釋。美國反復(fù)借助《聯(lián)合國海洋法公約》指責(zé)中國在南海問題上違反國際法，但是《公約》并未明文規(guī)定軍艦是否享有無害通過權(quán)，對此，不同的國家有著不同的解釋。例如，澳大利亞支持美國對軍事航行自由的解釋，但許多其他地區(qū)的國家對有關(guān)軍艦過境和軍事活動的海事規(guī)則的解釋與美國不同，(43)Rebecca Strating,“Norm Contestation, Statecraft and the South China Sea: Defending Maritime Order”, The Pacific Review, August 13, 2020, p. 10.超過50%的國家尋求對軍艦的無害通過類型限制。(44)Rebecca Strating,“Norm Contestation, Statecraft and the South China Sea: Defending Maritime Order”, The Pacific Review, August 13, 2020, p. 7.這表明美國的“航行自由原則”無法得到國際社會的普遍認(rèn)同，無法構(gòu)建美國的國際法話語體系。此外，從美國關(guān)于“航行自由行動”的年度文件內(nèi)容可以看出，雖然美國對于中國的指責(zé)最多，但值得關(guān)注的是，美國并沒有因為與越南不斷增強(qiáng)的伙伴關(guān)系而停止對于越南關(guān)于無害通過制度的指責(zé)。(45)Department of Defense Report to Congress,“Annual Freedom of Navigation Report Fiscal Year 2020”, http://policy.defence.gov/OUSDP-Offices/FON/.換言之，如果美國所主張的“航行自由行動”得到越南的支持和認(rèn)可，那么意味著越南則要犧牲本國的部分海洋權(quán)益主張。這表明，即使是美國的伙伴國，也并非全部支持美國的國際法主張。

其二，美國反復(fù)借南海仲裁案裁決做文章，盡可能放大南海仲裁案的負(fù)面影響，引起國際社會的普遍關(guān)注并對中國施加壓力。但是，從國際社會公開的立場來看，美國無法實現(xiàn)這一預(yù)期目標(biāo)。2021年8月，美國亞洲海事透明倡議公開的數(shù)據(jù)表明，自2016年南海仲裁案最終裁決公布以來，很少有國家對裁決的立場發(fā)生轉(zhuǎn)變，且大多數(shù)國家沒有呼吁各方需遵守裁決。(46)“Arbitration Support Tracker”, August 2, 2021, https://amti.csis.org/arbitration-support-tracker/.在南海仲裁案中，雖然裁決結(jié)果只對中菲雙方具有約束力，但如果將仲裁裁決中的判斷標(biāo)準(zhǔn)作為普遍衡量標(biāo)準(zhǔn)，即使是南海聲索國也沒有完全遵守。例如，仲裁庭裁定南沙群島的所有地物都不能主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(EEZ)。然而越南侵占了中國南沙的29個島礁，(47)《外交部邊海司副司長易先良就中建南項目舉行吹風(fēng)會》，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2014年6月14日，https://www.fmprc.gov.cn/wjbxw_673019/201406/t20140614_377838.shtml。如果越南支持南海仲裁案裁決，那么越南將推翻其南海權(quán)益主張。所以，南海仲裁案結(jié)果出來后，越南并未采取大的實質(zhì)動作。(48)姜民真：《解析南海仲裁案后越南對華外交策略的調(diào)整》，《邊界與海洋研究》2017年第5期，第101頁。因此，要求東南亞盟友和伙伴全部堅決捍衛(wèi)南海仲裁裁決比較困難。

總之，國際法的效力來自國際社會的普遍認(rèn)同，尤其是第三方國家的立場和態(tài)度對于國際法的效力而言有一定的影響。美國一直利用本國的解釋和標(biāo)準(zhǔn)去認(rèn)定和限制其他國家的行為，尋求國際社會通過國際法共同遏制中國，卻面臨國際社會普遍認(rèn)同的困境。

四、美國南海政策的前景與中國的應(yīng)對之策

美國新近3屆政府南海政策的演變表明，利用南海問題遏制中國已經(jīng)成為一種共識，即使美國政府換屆，其南海政策理念短時期內(nèi)不會出現(xiàn)太大調(diào)整。從拜登政府南海政策及實踐特征來看，其邏輯思路十分清晰，在可預(yù)見的未來，美國會進(jìn)一步在南海問題上與中國進(jìn)行博弈，介入程度會不斷加深，南海問題國際化、復(fù)雜化趨勢也會愈演愈烈。對此，中國需要制定相應(yīng)的應(yīng)對之策，以維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

(一)美國南海政策的前景展望

近年來，面對中國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的推進(jìn)以及不斷增強(qiáng)的海上力量，美國秉持大國競爭戰(zhàn)略，其冷戰(zhàn)思維開始蔓延。為維持海上力量的絕對優(yōu)勢，美國不斷加大自身軍事力量投入，對華極限施壓。如今，拜登政府的南海政策團(tuán)隊，最主要的17人中有13人曾在有軍方背景的智庫工作。(49)鞠海龍、林愷鋮：《拜登政府的南海政策：地區(qū)影響及其限度》，《國際問題研究》2022年第2期，第103頁。因此，美國的軍事威懾思維在其南海政策團(tuán)隊中也得到認(rèn)同。目前，拜登政府正在有序推進(jìn)美國軍事力量部署。在南海問題上，美國的軍事部署正朝著更加細(xì)致且更具實戰(zhàn)性質(zhì)的趨勢發(fā)展。持續(xù)增加國防預(yù)算，實施精確化打擊，是美國穩(wěn)步推進(jìn)的計劃。例如，反恐戰(zhàn)爭嚴(yán)重透支了美國的國力，因而拜登政府直接收縮兵力，且將軍事資源重新調(diào)整到更重要的地區(qū)。而“航行自由行動”、抵近偵察和大規(guī)模軍事演習(xí)等常規(guī)性威懾手段，將繼續(xù)成為美國擾動南海局勢的基礎(chǔ)。

拜登政府認(rèn)為，要在南海問題上遏制中國，必須借助盟友和伙伴國。拜登政府出臺的《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》以及《印太戰(zhàn)略報告》均體現(xiàn)出其對于聯(lián)盟和伙伴關(guān)系的重視。不僅在官方文件層面，拜登政府在具體實踐中已經(jīng)重新回歸美國的聯(lián)盟外交傳統(tǒng)，不斷聯(lián)合盟友和伙伴國在印太地區(qū)構(gòu)筑以美國為主導(dǎo)的聯(lián)盟體系。值得注意的是，歐洲國家受美國誘導(dǎo)或施壓政策的影響，逐漸加大對南海問題的介入。與此同時，美國有借助盟友推動南海、東海和臺海問題聯(lián)動的趨勢，進(jìn)一步增加南海問題的復(fù)雜性。

此外，美國將在南海加大實施法律戰(zhàn)的力度。圍繞南海問題，美國已經(jīng)出臺了150號報告，表明美國在涉及南海法律問題上的研究更加細(xì)致，以精準(zhǔn)打擊中國在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益主張，再次為南海仲裁案提供“合理”證據(jù)，同時為美國在南海的“航行自由行動”提供合法性和正當(dāng)性。美國會持續(xù)指責(zé)中國的南海行為違反國際法，損害中國的國際形象，對中國的南海行為“污名化”，試圖使中國陷入法理和道德的“雙重困境”。為進(jìn)一步使南海問題國際化，美國會挑撥中國與東盟國家的關(guān)系，尤其是挑唆南海聲索國與中國展開法理斗爭，對中國的南海主張造成國際壓力。這些均是未來美國南海政策發(fā)展的新動向。

(二)中國的應(yīng)對之策

第一，應(yīng)對南海問題必須著眼于中美關(guān)系的大背景，面對美國在南海問題的制衡壓力，中國需要保持戰(zhàn)略定力。美國的南海政策受中美關(guān)系的影響，如何緩和、發(fā)展中美關(guān)系，將是破解南海困局的關(guān)鍵要素之一。在新格局下，中國欲使南海問題“降溫”，首先需要從發(fā)展中美關(guān)系的大局出發(fā)，堅持不沖突、不對抗的底線思維，努力通過構(gòu)建新型大國關(guān)系，緩和中美雙邊關(guān)系。未來，中美競爭關(guān)系將存在一個長周期，南海問題也隨之發(fā)生周期性的“升溫”與“降溫”。面對美國針對南海問題的新舉措、新進(jìn)展，我們要有高度的應(yīng)變意識和甄別能力，在亂局中保持戰(zhàn)略定力，要分辨出美國南海政策實踐過程中的“實”與“虛”，善于抓住時機(jī)，既要避免中美海上意外的發(fā)生，又要尋找緩和中美矛盾的關(guān)鍵節(jié)點，在反反復(fù)復(fù)的互動中消解美國的疑慮，增進(jìn)中美政治互信。

第二，明確東南亞作為我國周邊外交的重點區(qū)域。如今，發(fā)展地區(qū)主義已經(jīng)成為東盟國家的共識。(50)魏玲：《發(fā)展地區(qū)主義與東亞合作》，《國別和區(qū)域研究》2019年第1期，第67-91頁。于中國和東盟而言，發(fā)展均是首要目標(biāo)，維護(hù)地區(qū)的和平與穩(wěn)定是共同追求，而南海問題并不是雙方的全部利益。實踐證明，在南海問題上，東盟的規(guī)范性影響力對于建立穩(wěn)定的南海地區(qū)安全秩序具有重要作用。(51)賀嘉潔：《東盟的規(guī)范性影響力及其在南海問題中的作用》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第7期，第151頁。因此，中國需要在總結(jié)既有外交經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化、優(yōu)化周邊外交戰(zhàn)略，繼續(xù)鞏固和發(fā)展與東盟國家的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。中國需要充分尊重“東盟中心地位”，與東盟進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作與政治互信，堅持優(yōu)先通過對話和協(xié)商的方式解決南海爭議，穩(wěn)步推進(jìn)和落實“南海行為準(zhǔn)則”，增進(jìn)與東盟國家的海上合作，從而有助于管控南海問題，同時有利于對沖美國針對中國構(gòu)建的多邊聯(lián)盟遏制體系。

第三，中國要加大在國際法層面對美國的有力反擊。中國要警惕美國對越南和馬來西亞等南海聲索國的挑唆，防止再次挑起諸如菲律賓南海仲裁案等事件的發(fā)生。為防止南海仲裁案裁決的負(fù)面影響外溢，中國既要持續(xù)批駁“南海仲裁案”裁決內(nèi)容，包括管轄權(quán)和可受理性問題、在事實認(rèn)定和法律適用上的錯誤性、島嶼和巖礁法律要件的嚴(yán)苛性、歷史性權(quán)利的來源和理據(jù)等方面，即從國際法角度針對美國的法理指責(zé)逐一做出專業(yè)的應(yīng)對和批駁，并且要以不同的方式多在國際社會發(fā)聲，爭取更多的支持。(52)針對美國國務(wù)院于2022年1月12日發(fā)布《海洋界限》第150號報告內(nèi)容，中國外交部邊界與海洋事務(wù)司于2022年3月23日發(fā)布了題為《中國致力于維護(hù)南海的和平、穩(wěn)定與秩序》的文件。參見中國外交部邊界與海洋事務(wù)司網(wǎng)站。此外，對美國越來越注重拉攏國際社會少數(shù)國家造法的意圖不得不引起重視。未來中國需要思考如何引領(lǐng)和塑造法律，推進(jìn)完善海洋法相關(guān)規(guī)則，這是維系和發(fā)展海洋秩序包括在南海問題中占據(jù)有力地位的重要手段?？傊?，中國要善于運用國際法維護(hù)中國在南海的主權(quán)、安全和發(fā)展利益，力求變被動為主動，以歷史和法理證明中國南海行為的正當(dāng)性、合理性和合法性，最終在國際法話語權(quán)上占據(jù)有利地位，維護(hù)國家利益。

五、結(jié)語

不可否認(rèn)，美國南海政策的制定和實施受中美關(guān)系的制約和影響。隨著中美兩國結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，中美兩國的競爭性關(guān)系加劇，可以預(yù)見，南海問題將持續(xù)成為中美博弈的焦點之一。自2009年美國積極介入南海問題以來，隨美國政府的更迭變化，其南海政策總體呈現(xiàn)出力量強(qiáng)化和行動多維態(tài)勢，由相對保守與克制轉(zhuǎn)向主動制衡與極力遏制。美國在南海問題上對中國遏制主要通過軍事、外交和法律3種手段相結(jié)合，旨在最大限度地威懾和遏制中國，維護(hù)美國的霸權(quán)地位。通過評估美國南海政策發(fā)現(xiàn)，美國強(qiáng)勢介入南海問題后，南海主權(quán)聲索國對華態(tài)度發(fā)生了微妙的轉(zhuǎn)變，而域外國家對南海問題的介入程度和方式顯著提升，使中國維護(hù)南海權(quán)益的難度增加。但是，美國南海新政策的實施也不可避免地存在一定的局限性。針對此種局限性，本文做了相應(yīng)的對策思考，試圖有針對性地對美國的南海政策作出有效回?fù)簦S護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。