我國檢察公益訴訟單獨立法問題研究

胡立新，魏再金

檢察機關(guān)提起公益訴訟制度是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要制度安排。自2017 年全國人大常委會通過修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》正式確立檢察公益訴訟制度以來，全國檢察機關(guān)已辦理50 多萬件公益訴訟案件，趨勢逐年上升①，公益訴訟檢察已成為新時代檢察機關(guān)“四大檢察”和“十大業(yè)務”格局的核心成員。與此同時，司法機關(guān)、行政機關(guān)、學者、律師界以及社會公益組織普遍反映公益訴訟檢察工作面臨制度供給不足的問題，這在一定程度上影響了公益訴訟檢察的優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展。2019 年10 月，黨的十九屆四中全會進一步提出“拓展公益訴訟案件范圍”和“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”，社會各界也在積極呼吁檢察公益訴訟單獨立法。因此，我國有必要加快推進相應的立法進程，以解決當前公益訴訟檢察制度供給“小馬拉大車”的困境。

對檢察公益訴訟立法這一主題的研究，已有不少代表性成果主要有：鞏固研究員認為應該通過立法解決當前公益訴訟存在的“私訴化”傾向，并就公益訴訟的立法方法論進行了分析［1］；張峰、張嘉軍對公益訴訟的三種立法模式進行分析后認為，應該制定專門的“公益訴訟法”對相關(guān)的實體和程序問題進行一并規(guī)定［2］；林儀明博士分析了行政公益訴訟立法存在的問題，指出應通過出臺司法解釋等方式完善行政公益訴訟立法，并對相應的完善措施進行了論證［3］；湯維建教授對公益訴訟地方立法情況進行了全面梳理，為我國公益訴訟統(tǒng)一立法提供了可能的參考借鑒樣本［4］；劉華檢察長指出了公益訴訟調(diào)查核實存在的問題，并就完善相應的調(diào)查核實措施提出了立法建議［5］。上述研究成果對公益訴訟的立法特征、立法模式、立法路徑、立法樣本、關(guān)鍵問題等內(nèi)容進行了研究，為推進檢察公益訴訟單獨立法提供了豐富的理論支撐，但上述研究對檢察公益訴訟單獨立法的必要性論證還不夠充分，對其可行性的論證還相對欠缺，對相應的立法思路梳理還不夠全面。上述缺漏不利于推動立法機關(guān)盡快將檢察公益訴訟單獨立法納入立法議程，影響檢察公益訴訟單獨立法的整體進度。本文擬對現(xiàn)行的檢察公益訴訟規(guī)范體系進行系統(tǒng)梳理分析，并嘗試論證檢察公益訴訟單獨立法的必要性和可行性，從理論層面為相應立法程序的啟動提供論證支持。本文還提出檢察公益訴訟單獨立法的基本進路，從操作層面為相應立法程序的推進提供方向引領。

一、我國檢察公益訴訟規(guī)范體系現(xiàn)狀及問題

（一）我國檢察公益訴訟規(guī)范體系現(xiàn)狀

現(xiàn)有檢察公益訴訟規(guī)范體系主要包含以下內(nèi)容：一是涉及公益訴訟檢察的基本法律。當前，關(guān)于公益訴訟檢察的基本法律主要有《民事訴訟法》（2021 年修訂）和《行政訴訟法》（2017 年修訂），以及《人民檢察院組織法》（2018 年修訂）和《檢察官法》（2019 年修訂）。二是涉及公益訴訟檢察的單行法律。即《英雄烈士保護法》（2018 年施行）和《未成年人保護法》（2020 年修訂）。三是涉及公益訴訟檢察的司法解釋。即2015 年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》、2018 年12 月“兩高”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（該解釋于2020 年12 月被修訂）以及2021 年7 月1 日施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱“《辦案規(guī)則》”）。四是涉及公益訴訟檢察的地方立法。如河北省等23 個省級人大以及廣州等7個副省級城市出臺的關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定、決議。五是涉及公益訴訟檢察的內(nèi)部文件。如《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》。

以上梳理顯示，我國現(xiàn)行立法體系中有關(guān)公益訴訟檢察的法律規(guī)定不多，還沒有形成完整的法律規(guī)范體系。主要有以下特點：一是條文總量少。直接涉及公益訴訟檢察的法律看似有9 部，但條文卻只有9 條。分別是：《民事訴訟法》（2021 修訂）第58 條第2 款、《行政訴訟法》（2017 年修訂）第25 條第4 款、《人民檢察院組織法》（2018 年修訂）第20 條、《檢察官法》（2019 年修訂）第7 條、《英雄烈士保護法》第25 條、《未成年人保護法》（2020 年修訂）106條、《軍人地位和權(quán)益保障法》第62 條、《個人信息保護法》第70 條、《安全生產(chǎn)法》第74 條②。二是主要為原則性或機制性規(guī)定。上述9 個條文都是原則性規(guī)定，且只是賦權(quán)性的原則規(guī)定，各省級人大、副省級城市人大做出的決定、決議多為工作機制性的規(guī)定，關(guān)于具體制度構(gòu)建的法律條文欠缺。三是規(guī)定不全面。如《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》雖然對公益訴訟的提起和案件審理程序進行了規(guī)范，但并沒有對訴前程序進行規(guī)范，而訴前程序案件占所有公益訴訟案件90%以上。四是部分條文效力不高。如高檢院制定的《辦案規(guī)則》，雖然對公益訴訟檢察辦案程序作了相對全面的規(guī)定，但該規(guī)則作為司法解釋，其效力和法律還有差距。

（二）我國檢察公益訴訟規(guī)范體系存在的問題

從上述分析可以看出，總體上當前公益訴訟檢察的立法規(guī)范數(shù)量較少。在“四大檢察”中，刑事檢察、民事檢察、行政檢察都有自己的程序法，能夠充分保障相關(guān)實體法的有效實施，只有公益訴訟檢察沒有自己的程序法，這一缺陷已經(jīng)使公益訴訟檢察成為新時代四大檢察全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的短板?，F(xiàn)有的檢察公益訴訟規(guī)范體系存在諸多缺失，需要全面補齊，尤其關(guān)鍵條款必須完備，然后才能理順內(nèi)部邏輯，自成體系，從而有效保證公益訴訟檢察工作的有效運轉(zhuǎn)。

1.法定受案范圍較窄

公益損害較為普遍，并不限于“4+5”③的法定領域，除此之外即為“等”外案件。對于“等”應該做“等”內(nèi)限制解釋還是做“等”外擴張解釋存在分歧，且這種分歧已給法律實踐帶來困擾，“特別是法檢雙方如不能形成一致意見，必然會造成檢察機關(guān)提起行政公益訴訟但案件不被法院受理的尷尬”［3］155。檢察機關(guān)在這一分歧上一直是主張“等”外擴張解釋，但具體態(tài)度也存在變化，之前高檢院要求對“等”外探索堅持“穩(wěn)妥積極”政策，現(xiàn)在高檢院調(diào)整為“積極穩(wěn)妥”，但整體上積極性仍然不夠，不少地方的“等”外案件需要層報省級檢察院批準，自主發(fā)力空間較小。即便經(jīng)省檢院批準，也可能會遭受外部質(zhì)疑，如某市檢察院起訴的周某侵犯公民個人信息民事公益訴訟案件中，被告方就質(zhì)疑檢察機關(guān)提起“等”外之訴的法律依據(jù)，使檢察機關(guān)遭受被動。新時代人民群眾對強化公益保護的呼聲日趨強烈，檢察公益訴訟案件范圍過于狹窄，不能滿足公益訴訟制度建立目的［6］，也不能滿足人民群眾對公益保護的社會需求。因此，為貫徹落實以人民為中心的習近平法治思想，實現(xiàn)民有所呼、法有所應，有必要完善公益訴訟立法，依法拓寬檢察公益訴訟案件范圍，依法辦理人民群眾反映強烈的互聯(lián)網(wǎng)、婦女兒童權(quán)益保護等領域公益損害問題④，為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)高效的服務。

2.缺乏明確證明標準

證明標準問題是訴訟法的核心問題，公益訴訟也是如此。以行政公益訴訟訴前檢察建議案件為例，在訴前程序環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)向行政機關(guān)提出訴前檢察建議，需證明社會公共利益受到了侵害或存在受到侵害的危險；在起訴環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，需要證明行政機關(guān)未依法全面履職。這些不同的環(huán)節(jié)都涉及證明標準問題，可見行政公益訴訟證明標準是指導檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的司法實踐需要［7］。就證明標準而言，刑事訴訟采用的是“排除合理懷疑”標準，民事訴訟是采用的是“高度蓋然性”標準［8］，但目前公益訴訟應該采用什么證明標準還不明確，這一立法缺陷可能造成兩個問題：一是如果采用最為嚴格的刑事訴訟證據(jù)標準，那么必然縮小打擊面，可能放縱了部分損害公益的違法行為，從而不利于公益的全面保護。如果采用相對寬松的民事訴訟證據(jù)標準，雖然有利于擴大打擊面，但同時也可能影響檢察機關(guān)的勝訴率，從而影響司法權(quán)威。公益訴訟是全部采用統(tǒng)一證明標準，還是分案件類型、分案件環(huán)節(jié)采用不同證明標準亟需立法作出明確的規(guī)定［9］。

3.缺乏調(diào)查核實程序

證明標準和調(diào)查核實權(quán)是相輔相成的。在刑事案件中，嚴格的刑事訴訟證明標準有公安機關(guān)等專門的偵查機關(guān)以及逮捕、搜查、扣押等強制性偵查措施作為保障，而公益訴訟目前的調(diào)查取證程序幾乎處于立法空白狀態(tài)，“現(xiàn)有法律規(guī)范上的調(diào)查方式、調(diào)查保障沒有賦予檢察機關(guān)足夠的調(diào)查優(yōu)勢，使得檢察公益調(diào)查核實權(quán)欠缺足以應付‘調(diào)查難’問題的‘強制性’”［10］。這一現(xiàn)狀加劇了公益訴訟檢察調(diào)查取證難的困境，導致公益訴訟檢察在啃“硬骨頭”案件上底氣不足，影響公益訴訟檢察的辦案質(zhì)效。解決這一問題的關(guān)鍵在于增加公益訴訟的強制性調(diào)查核實措施，這些調(diào)查措施整體強制程度要低于刑事訴訟，但一定要具有約束力，而這些可能涉及人生自由的調(diào)查措施只有通過公益訴訟立法才能解決⑤。

4.有力訴訟手段較少

目前公益訴訟檢察的有力手段主要為訴前檢察建議和起訴兩種。在諸如偷排污水一類的訴前檢察建議程序案件中，由于缺乏公益訴訟訴前禁止令一類的制度設計，即便發(fā)現(xiàn)當事人偷排污水，也只能通過向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議的方式要求其依法履職，而行政機關(guān)的回復期通常為兩個月，這兩個月之內(nèi)檢察機關(guān)對于排污企業(yè)的排污行為可能無計可施。又如，公益訴訟試點之初，不少檢察機關(guān)都探索了民事公益訴訟懲罰性賠償，但都有打“插邊球”的嫌疑，法律依據(jù)還不夠充分［11］，檢察實踐探索也形態(tài)各異［12］。在《辦案規(guī)則》明確了檢察機關(guān)的懲罰性賠償請求權(quán)之后，檢察公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)姆梢罁?jù)更為充分了，但依舊面臨懲罰性賠償制度的請求基數(shù)、請求倍數(shù)等適用條件模糊的問題，導致懲罰性賠償制度的適用效果得不到充分發(fā)揮。因此，為切實保護公益，實現(xiàn)公益訴訟提升社會治理效能的目的，有必要增加更為詳細的相關(guān)立法規(guī)定，賦予檢察機關(guān)更為有力的公益保護武器。

5.內(nèi)部監(jiān)督制約不明

俗話說“打鐵還需自身硬”，“公益代表是檢察機關(guān)的底色，法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的特色”［13］，作為公益代表和法律監(jiān)督者，公益訴訟檢察要取得良好的社會效果還必須構(gòu)建完善的監(jiān)督制約機制，保證公益訴訟檢察權(quán)規(guī)范運行。當前公益訴訟檢察在內(nèi)部監(jiān)督方面存在以下問題：一是缺乏明確的訴前程序期限。訴前程序是公益訴訟相較于其它訴訟的一大特色，盡管《辦案規(guī)則》第47 條對審查起訴期限作了規(guī)定，但都扣除了訴前程序時間，因此訴前程序的期限目前處于立法空白狀態(tài)，尤其是檢察機關(guān)立案之后何時必須發(fā)出檢察建議還存在較大的自由發(fā)揮空間，不利于督促相關(guān)行政機關(guān)依法及時履職，可能導致受損公益得不到及時修復。二是缺乏處分權(quán)限的規(guī)定。檢察機關(guān)在公益訴訟中到底有沒有處分權(quán)以及處分權(quán)的大小還存在爭議，來自高檢院的權(quán)威觀點認為“檢察機關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)行使需嚴格依據(jù)法律規(guī)定，不可以隨意處分”［14］。而司法實踐中，對于當事人經(jīng)濟能力較差不能一次性交清賠償金等情形，檢察機關(guān)往往視情況要求被告分期支付，這里就存在訴權(quán)處分情況，對于這些處分權(quán)限應當進行規(guī)范。

二、我國檢察公益訴訟單獨立法必要性

有觀點認為，應該繼續(xù)保持當前公益訴訟的分散立法現(xiàn)狀，可以通過完善民事訴訟法、行政訴訟法等各相關(guān)法律法規(guī)來補強公益訴訟立法［5］4。但筆者認為單獨立法更具有必要性。

（一）尊重公益訴訟的特殊性

首先，調(diào)整對象具有特殊性。傳統(tǒng)民事訴訟強調(diào)對私益的保護，而公益訴訟中“訴的利益”是公共利益。公益和私益之間可能產(chǎn)生沖突，如消費者可否參與分配檢察機關(guān)提起的食品安全懲罰性賠償金就存在較大爭議，對于這類問題就需要單獨立法從規(guī)則層面予以界分［15］。其次，訴訟原則具有特殊性。以《民事訴訟》為例，《民事訴訟法》第13 條規(guī)定了當事人的處分原則⑥，但公益訴訟中作為起訴人是不能隨意處分公益的，這一點與傳統(tǒng)民事訴訟存在重大區(qū)別。再次，訴訟主體具有特殊性。私益訴訟主體具有壟斷性和唯一性，但由于公共利益的主體具有不特定性的特點，目前部分社會組織、法定機關(guān)和檢察機關(guān)都可以作為訴訟主體，但各自享有的訴訟權(quán)利是否相同需要單獨立法予以確定。

（二）確保法律適用的統(tǒng)一性

法律適用的統(tǒng)一性是指除特殊情況之外，法律對全社會成員具有普遍的約束力。鑒于檢察公益訴訟立法滯后性和公益訴訟檢察現(xiàn)實需求之間的矛盾性，一些地方已經(jīng)在檢察公益訴訟立法上踴躍探索。如根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1 條的規(guī)定，只有省級以上的消費者協(xié)會才能夠提起消費民事公益訴訟⑦，而深圳則通過地方性立法明確深圳市消委會也可以向人民法院提起食品安全方面的公益訴訟。這一規(guī)定已經(jīng)突破了最高法司法解釋的相關(guān)規(guī)定⑧，這種規(guī)范差異會導致不同地區(qū)地級市以下消費者協(xié)會訴訟權(quán)力的差異，不利于法律適用的統(tǒng)一，也不利于公益保護，急需通過檢察公益訴訟單獨立法予以解決。

（三）實現(xiàn)國家治理的有效性

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》對公益訴訟工作提出了明確要求，對檢察公益訴訟在國家治理體系中的重要地位和制度價值作了權(quán)威確認［16］，因此公益訴訟如何參與國家治理成了新的時代命題。以餐廚垃圾處置問題為例，根據(jù)一些地方性規(guī)定，餐廚垃圾產(chǎn)生存放問題由市場監(jiān)督管理局負責，處置回收問題由綜合行政執(zhí)法局負責，在處置過程中如果涉及環(huán)境污染則由生態(tài)環(huán)境局負責⑨。檢察機關(guān)在辦理這類案件中，既要針對不同主體制發(fā)個案類的檢察建議，又要針對餐廚垃圾的共同治理問題制發(fā)社會治理類檢察建議，尤其是后者，如果制發(fā)不當就無法解決上述“九龍治水，各管一段”的問題。盡管高檢院通過發(fā)布司法解釋或文件對檢察建議進行了一定規(guī)范⑩，“但各類檢察建議的效力、格式、內(nèi)容構(gòu)成、適用情形等內(nèi)容仍有待完善”［17］。顯然諸如此類的公益訴訟檢察建議規(guī)范性問題難以求助于其它訴訟法，只能通過檢察公益訴訟單獨立法才能解決，而一旦檢察建議的規(guī)范性得到了保障，又有利于推進公益訴訟檢察參與國家治理的有效性。

（四）保持規(guī)范發(fā)展的靈活性

法律是隨社會的發(fā)展而不斷發(fā)展的，如《刑事訴訟法》自1979 年制定以來，已經(jīng)歷了1996 年、2012 年、2018 年三次修訂和完善，《刑法》也已經(jīng)出了11 個刑法修正案，這兩部法律發(fā)展變化如此之大，究其原因，除了社會發(fā)展需要之外，還在于其自成體系，發(fā)展較為靈活。而目前的公益訴訟規(guī)范是“寄身”于其它法律規(guī)范之中，因此公益訴訟規(guī)范體系的完善只能依賴其它法律的修改。如檢察機關(guān)的公益訴訟起訴權(quán)是通過修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》兩部法律才確定的，從立法成本和立法技術(shù)看，這種分散型的檢察公益訴訟規(guī)范體系修改往往牽一發(fā)而動全身，不利于檢察公益訴訟法本身的自我發(fā)展和自我完善。

三、我國檢察公益訴訟單獨立法的可行性

推進檢察公益訴訟單獨立法不僅需有必要性，更需有可行性。當前檢察公益訴訟單獨立法推進緩慢，究其根本原因，在于立法機關(guān)對檢察公益訴訟單獨立法之可行性存在疑慮，認為相關(guān)立法準備還不夠充分、立法時機還不夠成熟。筆者認為這種觀點過于保守，法律是社會生活的反映，但社會生活瞬息萬變，不論多么聰明的立法者都不可能設計出一部天衣無縫的法律，且當下的立法準備和立法時機并非不夠成熟。

（一）案件規(guī)模大，基礎支撐牢

法諺有云：“法律不理會瑣碎之事”，這一法諺應用到立法領域，就是說對于小眾的個別現(xiàn)象，立法通常不會考慮。比如《刑法修正案》（九）取消了走私核材料罪的死刑，其原因并不是這一罪名性質(zhì)不嚴重，而是因為這一罪名從制定到廢除還沒有適用的先例，因此屬于小眾的個別現(xiàn)象。有觀點擔心，公益訴訟檢察工作全面推開才5 年左右的時間，樣本基數(shù)還不夠大，立法基礎可能不夠牢，筆者認為這種擔心并不合理。首先，就案件數(shù)量來說，2020 年全國行政檢察案件數(shù)量不到4 萬件，民事檢察案件不足10 萬件，而同期公益訴訟案件超過15 萬件，顯然公益訴訟案件基數(shù)已經(jīng)足夠大。其次，就案件趨勢來說，2020 年全國審查起訴刑事案件同比下降12.4%，民事檢察案件同比增長56.8%，行政檢察同比增加94.1%，而公益訴訟案件同比增長19.3%?，可見公益訴訟案件也在穩(wěn)定增長。綜上，目前全國檢察機關(guān)辦理的公益訴訟案件規(guī)模已經(jīng)足夠龐大，經(jīng)驗積累也較為充分，能夠為推進相應的立法工作提供基礎支撐。

（二）立法探索廣，經(jīng)驗積累多

公益訴訟立法不僅有案件基礎支撐，還有地方立法探索積累，浙江、上海、四川等地方都有較為豐富的立法探索經(jīng)驗。其中，2020 年5 月，浙江省人大常委會通過《關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》。其在辦案范圍上進行了拓展，明確可以積極穩(wěn)妥探索安全生產(chǎn)、個人信息保護、公共衛(wèi)生安全等領域公益訴訟案件?。2020 年6 月，上海市人大常委會表決通過《關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》。在已有生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域的基礎上，上海新增了城市公共安全、個人信息安全、金融秩序、知識產(chǎn)權(quán)、歷史風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護五大領域?。同時，還為進一步的制度探索保留了空間，鼓勵檢察機關(guān)在更多公益保護領域探索創(chuàng)新。2021 年9 月，四川省人大常委會審議通過了《關(guān)于加強檢察機關(guān)生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作的決定》，從辦案重點、調(diào)查取證、聯(lián)動協(xié)作、工作監(jiān)督4 個方面作出了規(guī)定，并確立了檢察機關(guān)與公安機關(guān)之間的線索雙向移送機制?。這些豐富的地方立法探索經(jīng)驗為檢察公益訴訟單獨立法提供了可能的參考借鑒樣本，能夠為推進相應的立法工作提供經(jīng)驗支撐。

（三）理論研討深，知識儲備足

立法必須具備一定的理論支撐，如《刑法修正案》（十一）增加了非法基因編輯等犯罪，其背后的理論依據(jù)就是風險刑法理論［18］。有觀點擔心公益訴訟全面推開時間不長，理論積累不夠，不能為公益訴訟立法提供理論支撐。這種觀點存在以下問題：首先，公益訴訟檢察理論研究隊伍逐漸壯大。有不少行政訴訟、民事訴訟、司法制度方向的研究者加強了對公益訴訟檢察理論的研究，相關(guān)研究隊伍的整體實力不斷增強。其次，公益訴訟檢察理論研究平臺日益廣泛。高檢院已經(jīng)組建了全國檢察機關(guān)公益訴訟檢察業(yè)務人才庫，全國各地設立了多個公益訴訟檢察理論研究基地，《檢察日報》改版開設了公益周刊［19］，中國法學會各相關(guān)研究會也積極開展公益訴訟相關(guān)主題研究。再次，公益訴訟檢察理論研究成果日趨豐碩。在中國知網(wǎng)上以“公益訴訟”為關(guān)鍵詞查詢，可以搜索到1 萬多篇相關(guān)研究文獻，關(guān)于公益訴訟的專著也越來越多，可見公益訴訟檢察理論研究已積累了較為豐碩的成果。最后，公益訴訟檢察立法與理論研究相互促進。理論研究并不是憑空創(chuàng)造，需要一定的立法基礎，如果說當前公益訴訟檢察理論研究還存在一定缺陷，那么其根源恰好是相應的立法缺失，導致相關(guān)理論研究只能借鑒其它訴訟法，但邯鄲學步終究難以獨樹一幟，只有自立門戶才能發(fā)揚光大?？梢?，當前公益訴訟檢察已經(jīng)有一定的理論基礎，能夠為推進相應的立法工作提供理論支撐。

（四）立法呼聲高，共識凝聚易

近幾年，不少人大代表、政協(xié)委員積極發(fā)聲，呼吁加強公益訴訟立法工作。如，全國政協(xié)常委、國務院參事甄貞建議，“加快研究對公益訴訟單獨立法的必要性和可行性，適時針對公益訴訟單獨立法，從而持續(xù)推動公益訴訟檢察制度的完善”［20］。又如，2019 年全國兩會上，全國人大代表，重慶市檢察院檢察長賀恒揚提出了建立環(huán)境檢察公益訴訟禁止令制度的立法建議［21］。全國人大代表、浙江省檢察院檢察長賈宇建議最高檢加強與全國人大常委會溝通聯(lián)系，促成將公益訴訟專門立法納入全國人大常委會的立法計劃［22］。立法是人民意志和國家意志的重合，這些代表、委員對加強公益訴訟單獨立法的關(guān)切，體現(xiàn)了人民群眾加強公益保護的呼聲，因此加快推進公益訴訟檢察單獨立法已具有較好的社會共識基礎，能夠為推進相應的立法工作提供民意支撐。

四、我國檢察公益訴訟單獨立法的前瞻

（一）我國檢察公益訴訟單獨立法的關(guān)鍵設計

檢察公益訴訟單獨立法類似修建一個建筑，首先是需要搭好“四梁八柱”的基本框架。就“四梁八柱”而言，以下事項應該納入公益訴訟檢察單獨立法的“必選項”。

1.明確受案范圍

就受案范圍而言，目前采用的是通過制定或修訂單行法的方式來增加公益訴訟法定領域，這種路徑不具有效率性，難以全面滿足公益保護的社會需求。但在檢察公益訴訟單獨立法出臺之前，這一路徑也具有相對合理性，能為將來檢察公益訴訟單獨立法確定受案范圍提供法律支撐。因此，檢察機關(guān)有必要積極發(fā)聲，對正在修訂之中的《文物保護法》等法律法規(guī)提出修改意見，積極推動將文物保護等領域納入公益訴訟法定領域。

2.明確證明標準

就證明標準而言，由于行政公益訴訟和民事公益訴訟在訴訟對象上差別較大，因此公益訴訟證明標準不宜采用統(tǒng)一標準，而宜采取分類型的區(qū)別標準。在單獨民事公益訴訟中，宜采取民事訴訟的優(yōu)勢證據(jù)標準，既能實現(xiàn)公益訴訟和民事訴訟法的銜接，又能防止不當縮小打擊面。需要說明的是，刑事附帶民事公益訴訟中，由于犯罪事實和公益損害事實完全重合，因此公益損害事實會經(jīng)排除合理懷疑刑事訴訟證明標準檢驗，無需再單獨設置證明標準。在行政公益訴訟中，從督促之訴的本質(zhì)考慮，訴前程序和訴訟程序所需要采取的證明標準存在區(qū)別。但訴前程序是服務訴訟程序的，考慮證據(jù)的易滅失性，為保障后續(xù)訴訟程序的正常進行，行政公益訴訟整個階段都應采用高于優(yōu)勢證據(jù)標準而低于排除合理懷疑標準的“證據(jù)確鑿”行政訴訟證明標準［23］，以實現(xiàn)和行政訴訟法條文的銜接。

3.完善調(diào)查核實權(quán)保障

就調(diào)查核實權(quán)保障而言，由于公益損害行為的違法程度低于犯罪行為，因此賦予檢察機關(guān)類似刑事偵查權(quán)一樣的調(diào)查核實權(quán)不具有現(xiàn)實性，公益訴訟調(diào)查核實權(quán)保障的核心是“借力”。在行政公益訴訟中，可以借力人大監(jiān)督和紀委監(jiān)委監(jiān)督，向人大報告或向紀委監(jiān)委通報妨礙調(diào)查取證的行政機關(guān)，但在相應的銜接程序中需要對通報或報告的后果進行明確，增加公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的威懾力。在民事公益訴訟中，除了需要借力司法警察和檢察技術(shù)人員之外，還需要在檢察公益訴訟單獨立法中賦予檢察機關(guān)類似“拘傳”措施等有力的保障措施，并設置嚴格的啟用條件，否則無法從根本上解決當事人拒不配合調(diào)查的問題。

4.完善相應訴訟手段

就訴訟手段而言，最為核心的是懲罰性賠償手段的運用。在民事公益訴訟中，食藥安全領域的10 倍懲罰性賠償能夠給違法經(jīng)營者以毀滅性打擊，從而實現(xiàn)“四個最嚴”的效果。在檢察公益訴訟的單獨立法，有必要明確懲罰性賠償?shù)恼埱蠡鶖?shù)、請求倍數(shù)、懲罰性賠償金的使用要求等條件。請求基數(shù)的確定應該堅持從嚴導向，請求倍數(shù)的確定應該賦予檢察機關(guān)根據(jù)案件損害后果、當事人的悔過態(tài)度、賠償情況等綜合因素在10 倍的范圍內(nèi)進行調(diào)整的權(quán)力。就懲罰性賠償金的使用而言，應該優(yōu)先保障具體消費者的懲罰性賠償請求權(quán)，在消費者明確放棄相應的訴訟請求權(quán)之后，檢察機關(guān)勝訴取得的懲罰性賠償金不宜再分配給具體消費者。

5.完善內(nèi)部監(jiān)督制約

就內(nèi)部監(jiān)督制約而言，一方面要明確訴前程序期限，尤其要明確檢察機關(guān)立案之后到發(fā)出檢察建議之間的期限，防止檢察機關(guān)在訴前程序階段久拖不決，從而影響受損公益得到及時修復。另一方面要對公益訴訟的處分權(quán)進行限制。即便在侵害法益最為嚴重的刑事訴訟中依然有認罪認罰從寬等量刑協(xié)商制度，因此在公益訴訟中設置絕對的禁止公益處分原則不具有合理性，部分特殊情況下，協(xié)商反而更有利于維護社會公共利益。妥善的做法是賦予檢察機關(guān)一定的處分權(quán)限，并對檢察機關(guān)的處分權(quán)限進行實體和程序兩方面的限制。

（二）我國檢察公益訴訟單獨立法的基本思路

除了上述“四梁八柱”，檢察公益訴訟單獨立法的“精裝修”也很重要。具體而言，根據(jù)我國的實際情況，有必要堅持體現(xiàn)原則性、突出特殊性、保持開放性、注重體系性的綜合性立法思路。

1.體現(xiàn)原則性

法律基本原則能夠反映法律的基本特點，能夠體現(xiàn)法律的客觀規(guī)律和法律的精神實質(zhì)，對法律具有普遍指導意義，因此基本原則是成熟法律的“標配”。如《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》都有自己的基本原則，但目前公益訴訟還沒有明確的基本原則。有學者提出了公益訴訟的“公益性、必要性、適當性”三大原則［24］，這些觀點很有意義，如公益性原則能夠指導對公益的概念解釋，從而解決“等”外探索的范圍問題，各地檢察機關(guān)開展的“等”外探索實際上是依據(jù)該原則進行的。但檢察公益訴訟還可以考慮以下原則：首先，獨立行使公益訴訟檢察權(quán)原則。這一原則是借鑒《刑事訴訟法》第5 條規(guī)定的依法獨立行使職權(quán)原則，公益訴訟尤其是行政公益訴訟需要和行政機關(guān)發(fā)生大量的業(yè)務往來，在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域的公益訴訟案件中，相關(guān)案件辦理可能與地方短期經(jīng)濟發(fā)展存在一定的緊張關(guān)系，保證公益訴訟檢察權(quán)依法獨立行使對于排除不正當外部干預具有重大意義。其次，公益修復原則。這是說公益訴訟的根本目的在于修復受損公益，訴訟只是手段而不是目的，應優(yōu)先通過訴前程序解決公益受損問題［25］，該原則還可以解釋替代性修復等公益修復措施的合理性。再次，謙抑性原則。司法謙抑原則與檢察權(quán)的謙抑屬性一脈相承［26］，這一原則是指公益訴訟檢察在司法過程中應考慮司法成本和司法效率的關(guān)系，以最小的司法成本追求最大的公益保護效率，這一原則之下可以延伸出應盡量適用磋商程序等具體要求。這些全局性、宏觀性的指導原則對于公益訴訟檢察權(quán)的正確行使具有非常重要的指導意義，能夠解決當下公益訴訟規(guī)范體系粗疏的“未盡之事”。

2.突出特殊性

檢察公益訴訟法不是簡單對其它訴訟法進行吸收和借鑒，還必須突出自己的特色。首先，突出特殊理念。如公益訴訟尤其行政公益訴訟涉及與行政機關(guān)的關(guān)系問題，特別要堅持雙贏、多贏、共贏的監(jiān)督理念，要全面體現(xiàn)“把訴前實現(xiàn)公益保護目的作為最佳司法狀態(tài)”等司法理念。其次，突出特殊本質(zhì)。如“行政公益訴訟是督促之訴，不是追責之訴”［14］154，因此行政公益訴訟必須履行訴前程序，只有行政機關(guān)在回復期內(nèi)不依法履職時才能提起行政公益訴訟。即便提起行政公益訴訟，也不宜擅自提出具體的解決方案，宜提起確認其不履職行為違法及要求其繼續(xù)依法履職等相對抽象的訴訟請求。因為行政機關(guān)是維護公益的第一主體，且其履職方式具有專業(yè)性，提出過于具體的訴訟請求可能會不當侵犯行政機關(guān)的行政裁量權(quán)。再次，突出特殊制度。訴前程序尤其是訴前程序中的磋商制度，是我們在司法實踐中作出的創(chuàng)新性探索，要把這些特殊制度通過立法的形勢固定下來。再次，突出特殊技術(shù)。如關(guān)于鑒定難的問題，可以吸收相關(guān)司法解釋的技術(shù)性規(guī)定，允許檢察機關(guān)暫緩繳納相關(guān)費用?。又如，對于不同案件中的同一類鑒定問題，是否需要重復鑒定需要明確。如，“老油”火鍋案件中，專家出具的關(guān)于“老油”危害性的專家意見可否在不同的“老油”案件中重復使用？如果意見內(nèi)容都一樣，從有利于當事人角度考慮應該允許重復使用。

3.保持開放性

檢察公益訴訟法是一個新生事物，而任何新生事物都有一個逐漸發(fā)展和完善的過程，不可能一蹴而就，因此檢察公益訴訟法的立法設計也要保持開放性和前瞻性，為以后的發(fā)展完善留足空間。首先，要對公益概念進行界定。應效仿《刑法》第13 條對犯罪概念進行定義的規(guī)定，單獨就“公益”概念進行界定，將一切損害公益的行為都納入公益訴訟法定領域，突破“等”內(nèi)與“等”外的藩籬。其次，明確公益訴訟檢察的9 大領域，同時以兜底條款對“等外”探索保持開放性。目前各地的“等”外案件探索力度大小不一，很多地方通過省級公益訴訟立法的方式，對“等”外范圍進行了擴張，有必要對這些地方性公益訴訟立法規(guī)定予以審慎借鑒吸收。再次，注重借鑒其它訴訟法。如果把其它訴訟法的相關(guān)條文全面借鑒過來會導致立法體量龐大，從立法技術(shù)上講不科學?？尚械穆窂绞强蓮男姓V訟法和民事訴訟法中提取一般性規(guī)則，形成其總則部分，著重規(guī)定立法目的、調(diào)查核實權(quán)限、證明責任、管轄等共性問題［27］。而對于不便照搬部分，可設置“本法沒有規(guī)定的，適用《民事訴訟法》《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”的空白條款，作技術(shù)性處理。

4.注重體系性

首先，要“量體裁衣”，即要注意公益訴訟檢察承載能力和受案范圍的關(guān)系。從公益保護的全面性考慮，應該將所有公益損害行為都納入公益訴訟范圍，但從公益訴訟檢察承載能力考慮，不設限制的公益訴訟受案范圍可能會造成案件量的“井噴”，從而影響正常的公益訴訟辦案程序流轉(zhuǎn)。妥善的做法是將比例原則的思維方法引入公益訴訟，從而將顯著輕微的公益損害行為排除在公益訴訟受案范圍之外，以實現(xiàn)司法效率的最大化。其次，要“瞻前顧后”，即要關(guān)注公益訴訟的流程始終。如關(guān)于公益訴訟的執(zhí)行監(jiān)督問題，行政機關(guān)作出處罰決定后，對于其自身沒有執(zhí)行權(quán)而又拒不向法院申請強制執(zhí)行的該如何處理呢？可能有兩種考慮。第一，由行政檢察進行監(jiān)督。但目前行政非訴執(zhí)行監(jiān)督只負責進入法院程序的案件，顯然上述情況還沒有進入法院程序，不屬于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督范疇。第二，由公益訴訟檢察進行監(jiān)督。有觀點認為，基于執(zhí)行行為的不可訴性，對這種行為原則上不予公益訴訟立案，而應移送監(jiān)察委［28］。但即便移送監(jiān)察委，也只能解決行政機關(guān)或其相關(guān)責任人員的違紀問題，而無法解決受損公益本身的問題，可見相關(guān)立法不僅要關(guān)注前端行政機關(guān)是否作出處罰決定的問題，也需要關(guān)注后端處罰決定是否落實的問題。再次，要“左顧右盼”，即要注重與其它訴訟法的銜接。如刑事附帶民事公益訴訟中，如果分開辦理，先刑后民，那么被告主動賠償意愿通常并不強烈，賠償效果也不盡理想。如果堅持刑民一體，同時吸收認罪認罰從寬制度精神，將被告人主動賠償公益損害的情況納入認罪認罰從寬制度的考慮因素，并給予一定的量刑優(yōu)惠，可以預判被告人的賠償積極性會高很多。

當下公益訴訟檢察正處于如火如荼的發(fā)展階段，公益訴訟檢察成為“四大檢察”之一，社會各界十分關(guān)心和重視公益訴訟，可以說當下正是公益訴訟檢察的“立法紅利期”。我們應該抓住這個關(guān)鍵時期，從維護社會公共利益的高度統(tǒng)籌謀劃、順勢而為，全力推進檢察公益訴訟單獨立法進程。

注釋：

①數(shù)據(jù)來自于高檢院歷年工作報告。

②《民事訴訟法》第55 條第2 款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！薄缎姓V訟法》第25 條第4 款規(guī)定，“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！薄度嗣駲z察院組織法》（2018 修訂）第20 條規(guī)定：“人民檢察院行使下列職權(quán)：……（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟；……”?！稒z察官法》（2019 年修訂）第7 條規(guī)定：“檢察官的職責：……（三）開展公益訴訟工作；……?！薄队⑿哿沂勘Ｗo法》第25 條第2 款規(guī)定：“英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關(guān)依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟?！薄段闯赡耆吮Ｗo法（2020 年修訂）》第106 條規(guī)定：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟，涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟。”《軍人地位和權(quán)益保障法》第62 條規(guī)定：“侵害軍人榮譽、名譽和其他相關(guān)合法權(quán)益，嚴重影響軍人有效履行職責使命，致使社會公共利益受到損害的，人民檢察院可以根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟?！薄秱€人信息保護法》第70 條規(guī)定：“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟?！薄栋踩a(chǎn)法》第74 條第2 款規(guī)定：“因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導致重大事故，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟。”

③即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓4 個訴訟法明確列舉的領域和英烈權(quán)益保護、未成年人保護、安全生產(chǎn)、個人信息保護、軍人地位和權(quán)益保護5 個單行法授權(quán)的領域。

④詳見張軍的《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告——2019 年10 月23 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2019 年第6 期，第974 頁。

⑤《立法法》第8 條規(guī)定：下列事項只能制定法律：“（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰?！?/p>

⑥《民事訴訟法》第13 條第2 款規(guī)定：“當事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。”

⑦《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1 條規(guī)定：“中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會，對經(jīng)營者侵害眾多不特定消費者合法權(quán)益或者具有危及消費者人身、財產(chǎn)安全危險等損害社會公共利益的行為提起消費民事公益訴訟的，適用本解釋?！?/p>

⑧《立法法》第7 條規(guī)定；“全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律?！币虼?，民事基本法律立法權(quán)由全國人大壟斷，公益訴訟是和民事訴訟存在交叉，因此地方立法能否規(guī)定公益訴訟還存在探討余地。

⑨參見《成都市餐廚垃圾管理辦法》（成都市人民政府令第176 號）第4 條的相關(guān)規(guī)定。

⑩如《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》《關(guān)于進一步規(guī)范訴前檢察建議制發(fā)工作幾點要求》等都對檢察建議進行了規(guī)范。

?相關(guān)數(shù)據(jù)來源于2019 年、2020 年《最高人民檢察院工作報告》。

?《浙江省人民代表大會常務委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》第2 條規(guī)定：“檢察機關(guān)辦理下列行政和民事公益訴訟案件：（一）法律規(guī)定的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、英雄烈士保護等領域公益訴訟案件；（二）積極穩(wěn)妥探索安全生產(chǎn)、個人信息保護、公共衛(wèi)生安全等領域公益訴訟案件；（三）法律法規(guī)規(guī)定的其他領域公益訴訟案件?！?/p>

?《上海市人民代表大會常務委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》第2 條第2 款規(guī)定：“檢察機關(guān)遵循積極、穩(wěn)妥、審慎的原則，可以圍繞上?！拔鍌€中心”建設和經(jīng)濟社會展，依法探索開展城市公共安全、金融秩序、知識產(chǎn)權(quán)、個人信息安全、歷史風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護等領域的公益訴訟工作?！?/p>

?《四川省人民代表大會常務委員會關(guān)于加強檢察機關(guān)生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作的決定》之八規(guī)定：“檢察機關(guān)應當加強與公安機關(guān)的銜接配合，建立線索雙向移送及辦案協(xié)作機制?！?/p>

?《最高人民法院關(guān)于人民法院民事訴訟中委托鑒定審查工作若干問題的規(guī)定》第12 條規(guī)定：“公益訴訟可以申請暫緩繳納鑒定費用和鑒定人出庭費用”。