向玉瓊

(南京農(nóng)業(yè)大學，南京 210095)

決策模型是社會歷史發(fā)展的產(chǎn)物，不同的政策環(huán)境催生了不同的理論假設(shè)與建構(gòu)模型。其中比較具有代表性的包括理性決策模型、精英決策模型、政策變遷與學習模型、多源流框架、間斷—均衡模型等，以及結(jié)合我國國情提出的共識型決策、共識民主決策、雙層互動決策等模型。當前關(guān)于決策模型的研究集中在模型建構(gòu)以及模型在具體政策情境中的應(yīng)用，以此來推動政策過程理論研究。本文從技術(shù)理性的視角探討決策模型的演進邏輯，這是理解決策模型的一個新的視角，也有助于把握決策模型的演進軌跡與發(fā)展趨勢。

現(xiàn)代社會中追求理性尤其是技術(shù)理性，受此影響，理性決策模型在很長一段時間里都被視為政策過程中經(jīng)典的理論模型。但20世紀60年代出現(xiàn)的一系列政策失靈，推動了對理性決策模型的全面反思。新的決策模型被建構(gòu)起來，可歸為兩個方向：一是將決策拉回政治情境中；二是將決策落實到個體行動選擇上，這兩個方向最終匯聚成強調(diào)協(xié)商與對話的論證轉(zhuǎn)向，體現(xiàn)出決策過程的民主化。整體來看，決策模型的演進表現(xiàn)為對技術(shù)理性的反思與背離，不過，理性決策模型并未被完全拋棄，科學的主題也沒有旁落，而是出現(xiàn)了科學與民主相融合的趨勢。

一、理性決策模型的主導與修正

20世紀是科學與技術(shù)迅猛發(fā)展的時期，也是技術(shù)理性盛行的時代。決策過程依靠科學方法和工具實現(xiàn)理性，形成理性決策模型。提到理性決策模型就必然聯(lián)系到18世紀著名的科學家、哲學家和神學家約瑟夫·普利斯特里，當時他在做方案選擇時經(jīng)常陷入困境，他的朋友本杰明·富蘭克林幫他找到了一個解決辦法：將一張紙分成兩半，在一邊列出每一項決定或者行動的優(yōu)點,同時在另一邊列出缺點，然后加權(quán)來反映不同元素的重要性，最后計算出結(jié)果形成決定，這成為理性決策模型的雛形。到20世紀中期，蘭德公司開始全面應(yīng)用實證主義的方法和邏輯來進行決策，理性決策作為一種決策模型被確定下來。

理性決策模型受到技術(shù)理性的主導，關(guān)注手段與方法的合理性，尋求程序和技術(shù)的合邏輯性，追求效率和速度的最大化，尋求具有普遍性和一般性的規(guī)律和原理，決策過程按照技術(shù)理性的要求和目標而得到塑造。第一，理性決策模型追求結(jié)果的最優(yōu)與效率的最大化。“通過確定國家或政府的目的與利害計算來解釋國際事件，這是理性行為體模式的標志性特征?！盵1]理性決策過程中，政策目標是明確的而且是先定的，無論是社會福利函數(shù)，還是目標規(guī)劃、目標函數(shù)，等等，都得到清晰的界定，政策過程就是朝向這一目標展開行動。理性決策模型深受福利經(jīng)濟學的影響，將功利主義和結(jié)果主義貫穿到政策過程中，最大多數(shù)人的最大幸福成為公共政策的指導原則?！斑@種‘最終結(jié)果’理論很有吸引力，因為最大化某種期望目的的概念似乎是理性的本質(zhì)?！盵2]

第二，理性決策模型通過實證主義方法開展政策分析，政策過程具有技術(shù)合理性。理性決策通過工具應(yīng)用與流程設(shè)計形成了規(guī)范的政策分析流程，將政策問題轉(zhuǎn)化成祛除了偏好和情緒的客觀問題，并對其數(shù)值化，使其成為科學分析和技術(shù)加工的對象，繼而通過計算與比較得出最優(yōu)結(jié)果。這其中會運用到多種管理科學與運籌學的方法，“大多數(shù)形式化的技術(shù)方法，都是以某種準則去尋找一組備選方案中的最佳者的程序——也就是說，它們屬于我們前面所講的那類‘古典’程序。線性規(guī)劃和動態(tài)規(guī)劃就是這些技術(shù)方法中的最強者。這一領(lǐng)域有關(guān)問題的研究途徑，占優(yōu)勢地位的大多是要簡化真實世界中的問題，使之達到最優(yōu)化形式模式可用作近似的地步”[3]。系統(tǒng)分析與成本—收益分析作為最常用的方法，將政策過程轉(zhuǎn)換成一個適合于進行科學分析的生產(chǎn)流程。既然目標明確且不會改變，那么整個政策過程只需關(guān)注方法和技術(shù)的合目的性，以及政策程序和步驟的合理性，而技術(shù)和工具的發(fā)展正好滿足了這一需求，政策過程及其結(jié)果因此都具有了技術(shù)上的合理性。

第三，理性決策模型假定個體偏好和目標都是既定的，由此開展的政策過程和結(jié)果都是可控的。人的行為中存著偏好與情感等不確定因素，但是理性決策假定政策選擇中的偏好和追求都是不變的，也就是說，無論是個體還是集體都追求結(jié)果最大化以及方案的最優(yōu)，這實際上消除了人的行為選擇中的不可預(yù)期性和不確定性。理性的決策者都會尋求效用的最大化，在投入既定的情況下實現(xiàn)產(chǎn)出的最大化，或者在產(chǎn)出既定的情況下追求投入最小化?！袄硇缘囊?guī)定要求這個模式具有內(nèi)在的一致性(Consistency)：行為體的目的與行動目標之間是一致的；在選擇最優(yōu)方案時所依據(jù)的原則是一致的。理性‘意味著行為是與某種既定情境下的特定目標相一致的’?！盵4]政策目標明確，個人偏好穩(wěn)定，行動選擇具有一致性，決策過程因此具有確定性，決策結(jié)果也是可預(yù)期的。

隨著政策科學運動的興起，理性決策模型在各層級、各部門決策中得到廣泛應(yīng)用，但也導致了大量的政策失敗，如美國的反貧困運動、偉大社會運動等都是理性決策的結(jié)果，卻讓社會付出了沉重的代價。到20世紀60年代末期，人們開始對技術(shù)理性主導的政策分析進行反思，理性決策模型也受到批判。批判的理由包括：第一，理性決策模型應(yīng)用條件太過苛刻，以至于在現(xiàn)實中無法具備完全理性決策的條件；第二，對于技術(shù)理性過于自信、過于理想化，而現(xiàn)實中技術(shù)理性往往無法解決所有的現(xiàn)實問題。哈耶克反復(fù)強調(diào)，完全理性的假設(shè)在現(xiàn)實中往往不可能，如果堅持完全理性的假設(shè)，可能給社會帶來危險的后果?！翱茖W研究的對象絕對不是在一定時間和空間內(nèi)可以觀察到的全部現(xiàn)象的總和，它永遠只能是被選擇出來的某些方面：根據(jù)我們所提出的問題，同一個時空內(nèi)的狀況，可以包含著無數(shù)不同的研究對象。人類的頭腦其實根本不能掌握某個真實狀況的一切不同方面這種意義上的‘整體’。[5]”如果我們把現(xiàn)實問題看成是人的理性所能掌控的，把政策過程看成完全由技術(shù)理性來主導的，那么相對于復(fù)雜的社會現(xiàn)實而言，人是太不自量力了。

在對理性決策模型的糾偏中，西蒙的“有限理性”決策模型成為一種代表性的觀念。在西蒙看來，人并不具有完全理性和無限的理性，相反，人的理性是受到各種限制的，人只具有有限理性。決策者并不擁有決策所需要的全部信息和能力，無法對所有選擇進行等級排序，也不擁有推理所有選擇的結(jié)果的概括推理能力，因而只能是有限理性的。同時，理性不能僅僅被視為是一種工具理性，“我們完全工具性地看待理性。它不能告訴我們到哪里去，最多只能告訴我們?nèi)绾稳ァＫ拖衤殬I(yè)殺手，不管我們的目標是什么，也不論其好壞，都可以雇它來達到目標。究竟把我們面臨的難題歸咎于罪惡還是無知和非理性——是目標的卑劣，還是我們不知道如何實現(xiàn)它，對于我們?nèi)绾慰创祟惿鏍顩r會有很大的不同”[6]。換句話說，只注重工具理性，這本身就是理性有限性的一種表現(xiàn)。

完全理性的假設(shè)會帶來對最優(yōu)決策的追求，而基于有限理性的假設(shè)則會推導出滿意決策的結(jié)果。用西蒙的術(shù)語來說，決策者不可能做到最優(yōu)化，也無法實現(xiàn)利益最大化，而是滿意即可，也就是說，決策者所選擇的只是一個令人滿意的解決方案?！凹词姑鎸Φ牟淮_定性并不是太大，‘最優(yōu)’行動方案也幾乎是無望的。若價值觀存在沖突(現(xiàn)實似乎總是如此)，那么甚至如何定義‘最優(yōu)’也成了問題?！盵7]何為最大化決策，何為滿意決策，馬奇對此做出了區(qū)分。“最大化強調(diào)的是備選方案的相對地位，最大化程序?qū)溥x方案不同質(zhì)的變化反應(yīng)靈敏，比如一種備選方案相對于另一種備選方案有所完善。最大化搜索(Maximizing Search)對預(yù)期收益和成本的變化反應(yīng)靈敏。另一方面，滿意化則強調(diào)備選方案相對于目標的地位。滿意化程序?qū)Ξ斍斑x擇的絕對價值的變化反應(yīng)靈敏，因此，如果備選方案中包括被選中的方案的話，滿意化程序也對備選方案的同質(zhì)下降變化非常敏感。滿意化搜尋(Satisficing Search)則對備選方案相對于目標的當前地位反應(yīng)靈敏?！盵8]雖然有時比較難以區(qū)分決策的最大化和滿意化，而且大多數(shù)決策可同時用最大化和滿意化來解釋，但二者還是會帶來明顯不同的結(jié)果?？傮w來看，西蒙的觀點緩和了完全理性的完美主義假設(shè)，但并沒有完全否定理性，也沒有跳出理性決策的框架。在一定程度上，西蒙的努力可以看成對理性決策做出的修正，使其更具有適應(yīng)性，因此也可以將西蒙的滿意決策模型歸為理性決策模型范圍之內(nèi)。

二、演進路徑之一：回歸政治情境的方向

理性決策模型被拉下神壇，基于對技術(shù)理性的反思，一系列新的決策模型被建構(gòu)出來，其中一個方向就是，決策模型并不能做到與政治無涉，而是必然在政治情境中得到建構(gòu)。具有代表性的有：

第一，林德布洛姆的漸進調(diào)適模型將政策過程拉回政治背景中。林德布洛姆認為決策過程不是一個技術(shù)理性實現(xiàn)的過程，而是一種政治行為的選擇。在林德布洛姆看來，“分析性的政策制定不可避免地具有局限性，而且必然會為政治的介入留有空隙。”[9]政策過程中不可避免地存在大量的價值沖突、政治策略以及政治周期和成本等問題，因此應(yīng)當重視政策過程中的相互作用。不過，林德布洛姆也沒有完全否定技術(shù)理性在政策過程中的地位，而是認為技術(shù)理性只是作為政治觀點論證的工具或者精英使用的手段，但總體上政策過程只能放置在政治背景中才能加以解釋。

第二，詹姆斯·馬奇的垃圾桶模型強調(diào)政策問題的模糊性以及政策過程中的非理性成分。延續(xù)了“有限理性”的假設(shè)，馬奇在1988年指出，決策理論是一個簡單觀念變得復(fù)雜化的歷史。理性選擇觀念認為人們從多種選擇中一次性地做出一種選擇，選擇偏好是清晰、穩(wěn)定、明確的，而現(xiàn)在，系統(tǒng)更加復(fù)雜和模糊，決策者的理性因此都具有局限性，偏好和選擇都是被建構(gòu)的，具有權(quán)變性的特征。馬奇看到，決策者行為會受到經(jīng)驗、學習、規(guī)則等多方面的影響，決策是模糊的，秩序也是模糊的。馬奇認為，現(xiàn)實問題的模糊性和不確定性是必然的，因而將“模糊性”假設(shè)引入決策模型中。馬奇克服了有限理性的單純的“行動傾向”，將很多情境中的決策都描述成“有組織的無政府狀態(tài)”?！霸跊Q策時，組織通常都會有模糊的偏好和身份，模糊的經(jīng)驗和歷史，模糊的技術(shù)和易變的參與者，它們之間具有松散的耦合度?！盵10]組織決策中幾乎不存在任何秩序或者確定性，偏好不清晰且多變，技術(shù)和方法也不明確，控制體系缺乏，因果關(guān)聯(lián)不清晰，結(jié)果通常不可預(yù)料。在更多情況下，決策只是偶然機遇的產(chǎn)物，而不是任何一位參與者的意圖的產(chǎn)物，組織形式上的有序無法掩蓋決策混亂的事實。

第三，金登的多源流理論模型強調(diào)決策過程的非線性以及有組織無序狀態(tài)。多源流模型是對垃圾桶模型的發(fā)展，將公共政策過程看作是問題溪流、政策溪流與政治溪流這三條彼此獨立的源流，在政策之窗開啟時匯集到一起而形成公共政策。在多源流政策模型中，解決公共問題的政策行動方案是在一系列的分析推理和論證辯論中確立起來的，這些活動與政治生活中某些特定因素的相互作用聯(lián)系在一起。同垃圾桶模型一樣，多源流模型也強調(diào)有組織的無序，并將其屬性歸結(jié)為三個方面：“未定的偏好、不清楚的技術(shù)以及不固定的參與”[11]。垃圾桶決策模式與多源流模型都認識到了政策問題的復(fù)雜性與模糊性，看到了現(xiàn)實中政策過程的無序與混亂，因此跳出了決策中的決定論，擺脫了理性決策模式的線性思維方式，否定通過理性規(guī)劃和設(shè)計來進行政策建構(gòu)的可能性，而將經(jīng)驗因素注入到政策過程的解釋框架中。

第四，奧斯特羅姆的制度分析框架(IAD)重視制度對決策行為的影響，認為政策活動不能脫離政治制度，制度或者制度規(guī)則都是模型中的獨立變量。奧斯特羅姆于1996年在美國政治學協(xié)會年會上發(fā)表演說:建立起第二代集體行動模型，“每一層次上的規(guī)則決策通常是在另外層次的規(guī)則結(jié)構(gòu)下做出的，因此，制度研究需要包含多層次分析”[12]。每個規(guī)則都是在多個層級的約束之下形成，多層分析之間也相互嵌套，這樣，所有的規(guī)則都寓于嵌套結(jié)構(gòu)之中，受到更深層規(guī)則的影響。決策者不得不在一系列集體選擇規(guī)則的約束下做出政策決定，從憲法層面到個體行動層面，都對決策選擇產(chǎn)生影響。制度選擇理論表明，制度約束下的組織并非都是追求效率的，而是需要在政治利益之間做出平衡。決策并非是設(shè)計出來的，而是一系列規(guī)則互相作用的結(jié)果。“任何改革官僚體制的嘗試都必須不僅考慮(也許甚至不考慮)效率，還必須考慮到一系列政治力量，這些力量將創(chuàng)造官僚機構(gòu)必須運行的規(guī)則。”[13]

理性決策模型強調(diào)技術(shù)理性，同時將決策與政治割裂開來，最終卻走向了科學的反面，也背離了理性。因此，只有將決策拉回政治情境與制度背景中，還原決策過程的無序與不確定性，才能反映更為真實的決策過程。還原決策中的政治性，這是對理性決策模型進行修正所走的第一條道路。

三、演進路徑之二：具化到個體行動選擇

決策模型演進的另一個方向是關(guān)注決策過程中的個體行動選擇，從個體層面來理解政策過程。

第一，理性選擇理論。理性決策模型從宏觀層面和技術(shù)層面來考慮方案最優(yōu)，個體偏好被視為是不變的也是可以不予考慮的，而理性選擇理論是基于個體行動和選擇的多元可能來解釋集體選擇。理性選擇理論假定人都是自利動機的經(jīng)濟人，無論是選民、黨派還是政府，無論是投票、信息搜集、方案設(shè)計、注意力分配還是最后的抉擇，都會在具體情境下為了自身利益最大化而做出選擇，最終的決策結(jié)果往往并不是公共利益的最大化。理性選擇理論對理解政策失靈提供了新的思路。唐斯看到，民主制度下的決策過程是在每個公民的理性行動中發(fā)生，“理性人感興趣的并不是政策本身，而是他們自己的效用收入。如果他們現(xiàn)期的效用收入在他們的眼中很低，他們也許會相信，可能作出的幾乎任何改變都會增加他們的效用收入。在這種情況下，對執(zhí)政黨投反對票，亦即要求總的政策改變，對他們來說是合乎理性的。”[14]選民基于自身利益的考量來決定對信息的收集程度以及是否投票等；黨派會通過宣傳甚至提供虛假信息以操縱或者控制投票過程；政治家所考慮的是如何能夠爭取連任，因此決策過程中不會平等對待每個人的偏好，方案選擇時也不會遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則，而往往偏向?qū)ψ约河欣纳贁?shù)人。決策過程并不總是，甚至大多數(shù)情況下都無法體現(xiàn)出理性化選擇，而是在利益的權(quán)衡中發(fā)生。

第二，博弈論模型模擬個體行動的優(yōu)化策略，為觀察非理性政策過程提供了一個新的視角。博弈論是多人利用對方策略，變換自己的對抗策略以達到取勝的目的，博弈過程中包括多種模型，如囚徒困境、智豬博弈、小偷與守衛(wèi)等等。博弈論否定技術(shù)理性和社會宏觀理性的假設(shè)，認為政策是在決策者的個體理性行動中產(chǎn)生，而在不同的出場次序、不同選擇次數(shù)等環(huán)境下會出現(xiàn)不同的行動選擇，很多時候，決策者個人并不是可計算效用的最大化者?！安槐丶僭O(shè)他們總是企圖爭取最大利益。他們的策略有可能只是簡單地反映標準的操作程序、經(jīng)驗、直覺、習慣或模仿他人?！盵15]一個人可能不會認真思考所運用的是什么策略，或者計算最好的結(jié)果，因此，并非所有的選擇都是經(jīng)過深思熟慮的，甚至是無意識做出的選擇。博弈包括完全信息和不完全信息兩種，在不完全信息中人們往往是相機行事。如阿克塞爾羅德所看到的，如果參與者只和對手進行一次博弈，那么唯一的選擇就是背叛。但是，如果行動者進行重復(fù)的博弈，那么情況就會不同。阿克塞爾羅德邀請了許多人通過計算機程序與他人進行博弈，當經(jīng)過200次博弈之后，對程序的結(jié)果進行統(tǒng)計，結(jié)果取得勝利的程序就是“一報還一報”。如果第一步采取的是合作策略，那么后繼所有的行動都會采用合作的策略。后來阿克塞爾羅德再次試驗，博弈的次數(shù)隨機，以200為中位數(shù)，結(jié)果得出的演化穩(wěn)定策略仍然是“一報還一報”。也就是說，只要人們有足夠的機會再次相遇，那么在行動中往往會基于對手的行動來進行選擇，如果對方是背叛那么所選擇的行動也是背叛，合作和背叛都會自我強化。但是合作卻具有不可逆轉(zhuǎn)性。決策過程也是博弈過程，其中包括了權(quán)變因素、相機決策等大量經(jīng)驗因素，從而推翻了理性主義的決策框架。

第三，認知理論模型強調(diào)人的非理性認知與情緒對于決策過程的影響，并認為個體的非理性狀態(tài)不可避免。隨著進化心理學、神經(jīng)科學和行為經(jīng)濟學等相關(guān)學科的發(fā)展，認知理論模型逐步形成。美國社會心理學家列昂·費斯汀格(Leon Festinger)發(fā)現(xiàn)，當人在尋求自身利益最大化時，可能會改變自己的價值觀和行為，因此無法用線性的因果邏輯來解釋二者之間的關(guān)系，也就是說，偏好和行為并沒有構(gòu)成一種簡單的線性關(guān)系，而是形成了一個復(fù)雜的系統(tǒng)。這一發(fā)現(xiàn)直接顛覆了理性決策模型所設(shè)定的關(guān)于人的偏好既定的假設(shè)。基于此，約翰·埃爾斯特(Jon Elster)、馬奇、林德布洛姆等也對人的偏好進行了全新的陳述，并形成了以下幾個方面的觀點：其一，在特定時間段，決策者的偏好并不是保持不變的，也不是單一的和清晰的，而是多變的、模糊的，有時甚至是自相矛盾的；其二，偏好并不是在行動之前形成并指導行動的，偏好也可能是在行動過程之中或者之后，可能是由行動來塑造的；其三，偏好并不是固定的，而是在一定的情境之下在選擇中產(chǎn)生的；其四，偏好也會受到?jīng)Q策者自覺或者不自覺、有意或者無意的操控。因此，行動者的偏好和目標就不是確定不變的了，而是在行動中被發(fā)現(xiàn)和修正的。這些觀點解構(gòu)了之前關(guān)于偏好固定的假設(shè)，也打開了理性主義關(guān)于偏好固定的缺口?！叭说男袆硬⒉皇悄敲纯桃鉃橹模€性特征也不那么明顯。人的行動，并不是被個體所設(shè)想的目標，抑或是他認定的自己正在追求的目標所涵蓋的”[16]。美國著名的神經(jīng)科學家約瑟夫·雷德克斯(Joseph LeDoux)也認為情緒在政策過程中非常重要，“簡言之，情感觸發(fā)淹沒了理性思考”[17]。人的行動并不是完全理性的，而是受到巧遇、發(fā)現(xiàn)甚至直覺等因素的影響，人不僅其偏好是可以塑造的，而且是非常靈活的、易變的，是結(jié)合當時的場景而生成的，這就意味著，任何關(guān)于偏好既定的假設(shè)都是一種偏見，是對復(fù)雜情境的不恰當簡化，而在實際的政策過程中，一切都是可變的。

實際上，一旦將關(guān)注點轉(zhuǎn)移到個體層面上，那就必然推翻理性決策模型。個體偏好、個人情緒都會隨著環(huán)境的變化而變化，生存于社會中的個體無論如何努力都無法保持完全的價值中立，也無法保證行動選擇的一致性。“在某種形勢下，當我們需要決定要做出什么預(yù)期并采取哪些針對性的行動時，很可能我們做的只是一些天馬行空式的漫想。突然靈光乍現(xiàn)，我們知道自己已經(jīng)有了主意，我們行動的路線業(yè)已確定。我們對腦海中發(fā)生的一切幾乎莫名其妙，它們似乎與科學探索常用的邏輯方法甚少相似之處。相形之下，我們發(fā)現(xiàn)，前者不是推理型的知識，而是‘判斷’、‘常識’和‘直覺’?！盵18]現(xiàn)實中，常識、判斷、想象和直覺都是決策過程中所不可避免的，而這些因素是理性決策模型所無法容納的。

四、論證轉(zhuǎn)向推動民主化發(fā)展

無論是強調(diào)決策的情境因素，還是關(guān)注決策者個體偏好和具體行動，都將決策從宏大的、理想化的、抽象的理性主義神壇上拉下來。決策不再被看成是簡單線性的理性模型，也不再是一個純粹的技術(shù)流程，決策過程中注入了情境因素和具體關(guān)注，成為一個多維度多層面的解釋框架。

決策過程中突出了兩個特征：一是決策系統(tǒng)逐步開放，二是決策過程的動態(tài)變遷。前者主要表現(xiàn)為政策網(wǎng)絡(luò)(Policy Network)概念的產(chǎn)生，包括從“影子政府”“鐵三角”“亞系統(tǒng)”到“議題網(wǎng)絡(luò)(Issue Network)”等概念的相繼出現(xiàn)。羅茨看到，決策主體從最初的黨派和政治精英，到技術(shù)專家與利益集團的加入，再到對社會不同階層中非政府組織的開放，決策系統(tǒng)中主體逐步多元，系統(tǒng)邊界逐漸模糊，最終形成了議題網(wǎng)絡(luò)?！白h題網(wǎng)絡(luò)以其開放性、松散性等特征都與封閉的‘鐵三角’區(qū)別開來。一個活躍的‘議題網(wǎng)絡(luò)’經(jīng)常就某一政策問題進行討論或展開批評，許多新的政策創(chuàng)議就是這樣產(chǎn)生的?！盵19]議題網(wǎng)絡(luò)是政策網(wǎng)絡(luò)中最為松散的概念，是多元主體活動于其中的開放的空間，并日益成為政策過程的新的場域，“行動者間相互依存，相互作用，政策由此產(chǎn)生”[20]。

基于政策網(wǎng)絡(luò)的概念，薩巴蒂爾與史密斯提出倡導聯(lián)盟框架(Advocacy Coalition Framework，ACF)，探討政策過程的動態(tài)發(fā)展。赫克羅的議題網(wǎng)絡(luò)通常圍繞政策信仰組織起來，而倡導聯(lián)盟框架卻圍繞技術(shù)專家與意識形態(tài)組織起來。倡導聯(lián)盟框架擴大了政策過程中的參與者及其關(guān)系的復(fù)雜性，將政策制定看成一個不斷反饋的持續(xù)的過程，也是一個不斷學習的過程。倡導聯(lián)盟框架認為政策過程并不是一個線性的流程，否定了工具理性主導的政策信念體系，為解釋政策過程中的穩(wěn)定性與快速變化提供了理論解釋。從議題網(wǎng)絡(luò)到倡導聯(lián)盟框架，政策系統(tǒng)的開放性與政策過程的動態(tài)性得以表達出來。權(quán)威與科層傳統(tǒng)仍然位于組織系統(tǒng)的核心，但是，多元化的主體團隊以及政府與非政府組織之間伙伴關(guān)系的增長都推動政策過程處于復(fù)雜的關(guān)系之中了。公共部門、私部門與非政府組織之間的聯(lián)系愈益緊密，形成了開放的網(wǎng)絡(luò)，新的行政范式出現(xiàn)了，政策過程理論逐步向治理理論靠攏。

決策過程的開放性、動態(tài)性意味著技術(shù)理性的主導被多元化的關(guān)注所削弱，而多元主體的互動使得決策理論出現(xiàn)了民主化轉(zhuǎn)向，表現(xiàn)為費希爾所說的政策過程中的論證轉(zhuǎn)向?！皬?0世紀90年代初開始，論證式政策分析逐漸成為當代政策制定和政策理論發(fā)展研究的主要內(nèi)容?！盵21]在費希爾看來，傳統(tǒng)的決策理論由于對信息輸入的要求很高，因此無法很好地適應(yīng)現(xiàn)實生活中的許多情況。例如，如果概率值是未確定的，就不能使用期望值最大化的標準方法。如果缺乏或不確定進一步的資料，例如關(guān)于有哪些備選辦法及其可能的后果的資料，則困難就會加劇。在這種情況下，可以運用哲學分析，特別是論證分析的方法來使得思考系統(tǒng)化，這就是論證轉(zhuǎn)向。論證轉(zhuǎn)向主要借鑒了哈貝馬斯的批判理論，尤其是其對技術(shù)官僚與科學主義的批判，同時強調(diào)實踐論證、政策判斷、框架分析、政策敘事和修辭分析等?！皩⒄叻治龊鸵?guī)劃視為是論證式的，我們希望利用‘論證’一詞來描述系統(tǒng)性的模糊性，因為它既指分析性內(nèi)容(‘論證的邏輯’)，也指實際表現(xiàn)(‘論證被置若罔聞’)。我們認為，所有的政策分析和規(guī)劃都是這樣系統(tǒng)地含糊不清，需要注意內(nèi)容和執(zhí)行情況、技術(shù)分析和政治表述。”[22]論證是一種復(fù)雜的實踐，它不僅包括分析什么，而且包括何時、何地、對誰做出這種分析，不僅需要考察分析的結(jié)果，而且研究分析的修辭。在很多情況下，分析者沒有說什么比說了什么更重要。

論證轉(zhuǎn)向強調(diào)政策過程中的參與和協(xié)商，出現(xiàn)了諸如參與式政策分析(Participatory Policy Analysis，PPA)、協(xié)商式政策分析(Deliberative Policy Analysis)等系列概念和框架。費希爾(2003)、德利翁(1997)、德寧(1993)等倡導參與式政策分析，認為正確的政策方案、政策影響以及相對的成功都是由觀點來決定的，因此不同的觀點應(yīng)當?shù)玫狡降鹊目紤]。費希金和盧斯金也關(guān)注到政策過程中的參與和協(xié)商，要求政策分析者隨機挑選人民，以避免被既得利益所“俘獲”[23]。之后，哈杰和瓦納爾認為政策分析應(yīng)當以實踐為導向，通過互動和協(xié)商的方式來探討事物和政策。“政策‘問題’不是通過‘客觀化’出現(xiàn)在分析師的視野中的，而是被視為位于集體的實際問題設(shè)定和問題解決中并且成其產(chǎn)物。政策問題生成于具體的環(huán)境中，而規(guī)范性的判斷則會導致一種感覺，首先是有點不對勁。因此，政策問題與位于情境中人的具體經(jīng)驗聯(lián)系在一起。從這個意義上說，政策問題是索引的：意義取決于它們所產(chǎn)生的背景。但政策問題也是制定出來的。它們通過特定社區(qū)的實踐展開。因此，政策問題構(gòu)成于當?shù)厍闆r復(fù)雜的細節(jié)中，被賦予意義，它與人們在社區(qū)中的地位和社區(qū)與更廣泛的環(huán)境的關(guān)系聯(lián)系在一起，并在具體實踐的制定中不斷地展開。”[24]這就否定了因果推理的決定論，否定了分析性思維的完盡性，而倡導將無法被納入科學分析框架的想象、常識、情感、直覺等重新找回來，在協(xié)商與對話中重塑完整的理性概念，實現(xiàn)真正理性的決策。

論證轉(zhuǎn)向的決策理論發(fā)展是與后實證主義思潮緊密聯(lián)系在一起的，正是基于對實證主義理性決策模型的批判，而將論證作為一種補救方式。如德博拉·斯通(1997)所說，理性分析的政策最終只能帶來政策悖論(Policy Paradox)[25]，因此需要多角度觀察政策問題，在現(xiàn)實中去確定并不清晰的事實和價值。關(guān)注政策分析與規(guī)劃的論證性，要從抽象的認識論問題轉(zhuǎn)向分析實踐的政治社會學階段和意義。政策分析要將政策問題的因果闡釋與具體的行動關(guān)聯(lián)起來，要超越詞語字面的意思去使用詞語，要考慮特定語境的修辭特征——它們語言的象征意義的方式，它們對受眾的考慮的方式，它們在解決問題之前構(gòu)建問題的方式。正因為對理性決策模型批判的徹底性，這種后實證主義視角成為了具有競爭性的理論視角之一[26]。

不過，決策理論的論證轉(zhuǎn)向并未形成單一的模型，也沒有將現(xiàn)有決策模型統(tǒng)一整合起來。原因是，多元協(xié)商的決策模型在現(xiàn)實中難以大規(guī)模開展，不僅隨機挑選公眾不容易，而且代價高昂，需要投入大量的時間，這意味著后實證主義的方法無法進入主流，也無法得到普遍應(yīng)用?！癙PA過程中產(chǎn)生的任何決策或政策建議都有可能產(chǎn)生輸家和贏家；這是政府決策不可避免的特點。PPA中似乎有一個普遍的假設(shè)，即參與本身將促進共識，或至少提高接受程度。然而，有相當多的證據(jù)表明，公民并不渴望參與，一旦參與，分歧就不會消失?！盵27]協(xié)商與對話雖然為政策理論的發(fā)展提供了豐富的政治圖景，但實施起來比較困難，這也成為其明顯的弱點。

但是，決策模型的民主化轉(zhuǎn)向意味著決策模型建構(gòu)中出現(xiàn)了一個新的特點，這時決策理論的發(fā)展已經(jīng)不限于非常嚴格的模型或者公式，或者說模型已經(jīng)不能涵括對政策過程的解釋框架了，模型的概念擴展到框架、理論、觀點等多種形式，從不同角度不同層面對決策過程做出解釋和建構(gòu)。此外，決策模型的民主化轉(zhuǎn)向也反過來推動了模型的多元化發(fā)展與多維度建構(gòu)。雷加諾在其后建構(gòu)主義的政策分析框架中強調(diào)要重視政策過程的情境性，認為應(yīng)當將分析扎根于語境脈絡(luò)和真實政策情境的復(fù)雜性中，在多元主體的民主化行動中對現(xiàn)實做出回應(yīng)。在任何情況下，政策過程中都不能只有專家話語，而更是多元主體的體驗，因此，并不存在一個囊括一切的解釋框架，也不存在窮盡的認知，每個人所獲得的認知和感受存在差異，這以特征和多樣性展現(xiàn)出來?！笆聦嵣希覀冞t早會意識到，將每一個分析模型放在一起，其實都只能部分描述政策情境，政策情境是復(fù)雜而難以被政策分析完整表述的?！盵28]政策制定是在具體情境中不斷摸索不斷嘗試的過程，政策過程可以采用多樣的路徑和方式，可以運用不同的方法和技術(shù)，可以包含科學觀念，也重視經(jīng)驗知識，這樣，政策過程本身是一個沒有終點的認知過程。盡管決策模型的發(fā)展和演進是基于對之前決策模型所做出的批判與反思，但是，“公共政策研究的范式之爭似乎并沒有因為尋找統(tǒng)一性范式而得以終結(jié)”[29]。

五、技術(shù)理性與經(jīng)驗理性的融合：決策模型的演進方向

總體來看，決策模型的發(fā)展歷史從理性決策模型主導到多維度的闡釋，決策模型逐步朝向現(xiàn)實、具體、情境化的方向建構(gòu)，呈現(xiàn)出背離技術(shù)理性而走向經(jīng)驗理性的演進軌跡。體現(xiàn)在三個方面：第一，決策過程的闡釋視角與考量因素多元化、復(fù)雜化：單向度政策流程被多源流、多向度政策流程所打破；分析性思維被多向度、整體化的相似性思維所代替；政策過程階段論被填充進了混亂的、無序的元素顯得更加真實；大量的社會因素與政治因素進入決策的考量因素中；技術(shù)理性主導的理想化場景被放置在制度與情感等多重因素的影響之下進行分析。第二，決策模型的時代特征與社會背景被關(guān)注到，因此決策模型出現(xiàn)差異化發(fā)展。在全球化、后工業(yè)化進程中，社會的多元化與異質(zhì)性因素增多，社會中的不確定性程度加大而且多變，這時無法通過一個統(tǒng)一的決策模型來做出應(yīng)對，也不能完全在技術(shù)理性的思路下做出解釋?！岸嘣髁x時代不同觀念之間的競爭，一方面使統(tǒng)一的公共政策范式難以出現(xiàn)，或許多樣性管理并不需要一個統(tǒng)一的公共政策范式，也不可能產(chǎn)生一個統(tǒng)一的公共政策范式，另一方面卻提供了更多的政策選項，從而為均衡的多樣性管理提供了可能性?！盵30]第三，決策模型在多維度建構(gòu)中還原出了政策過程中的復(fù)雜性、融合性，也表達了高度復(fù)雜性條件下決策過程的發(fā)展趨勢。決策系統(tǒng)更加開放而包容，公共政策體現(xiàn)出多元主體社會建構(gòu)的特征；政策過程專注于具體情境中的政策問題，問題多樣，決策也更加具體和靈活；政策過程中的技術(shù)理性出現(xiàn)實踐轉(zhuǎn)向，帶來闡釋主義的認知。

決策模型中經(jīng)驗因素的加入最終帶來了技術(shù)理性與經(jīng)驗理性的融合。這里所說的經(jīng)驗是指與理性知識無法分離的情境性和實踐因素?！敖?jīng)驗知識是指具體情境下的、一定社會背景中的知識，是一種策略性的、具體應(yīng)對的實踐?！盵31]經(jīng)驗不否認技術(shù)理性的邏輯關(guān)聯(lián)和因果推理，但是更強調(diào)實踐中所出現(xiàn)的感覺、回憶、想象和判斷等具體化認知，因此，經(jīng)驗包括了更加多樣化、具體化、情境性的內(nèi)容。經(jīng)驗代表著理性的實踐轉(zhuǎn)向，代表著在具體情境中生發(fā)出來的理性與現(xiàn)實的交互和融合，在政策過程中開展的選擇與博弈、協(xié)商與對話都包含著大量經(jīng)驗的因素，可歸為經(jīng)驗的范疇。從這一角度來看，經(jīng)驗也是理性的，而且是理性的重要構(gòu)成。

技術(shù)理性與經(jīng)驗理性的融合表現(xiàn)為決策過程中科學與民主的發(fā)展?？肆_齊耶和費埃德伯格指出：“真正需要做的是，將決策以及決策者的神話進行相對化。理性的途徑必須找到，以完成從系統(tǒng)的理性向行動者的理性的轉(zhuǎn)換?！盵32]這里所說的系統(tǒng)的理性就是技術(shù)理性，而行動者的理性則更多地指向經(jīng)驗和實踐。要對理性決策模型做出發(fā)展和優(yōu)化，必須打破政策系統(tǒng)的封閉性與高門檻，通過多元主體的參與與合作來建構(gòu)出公共政策。也正是在這一背景下，參與式政策分析、協(xié)商式政策分析等理論或者概念出現(xiàn)，在我國出現(xiàn)了“上下來去”政策過程模型[33]、“政治勢能”政策執(zhí)行模式[34]等，都是強調(diào)通過實踐考量對技術(shù)理性主導下的決策理論做出糾偏。不過，在任何時候，科學與技術(shù)都是重要的，這也意味著決策模型中并不會完全拋棄理性分析?！罢吆陀媱澋臓幷撧D(zhuǎn)向，特別是當它擴展到漫無邊際的民主時，涉及的不是對科學的拋棄，而是對科學原則的選擇性激進化?？茖W的一個形象是強調(diào)按照一套固定的規(guī)則對因果關(guān)系進行無價值的調(diào)查。但是，科學的另一面，無論它在違反中被觀察到多少，涉及自由辯論和爭論，其中唯一合法的力量是一個好的辯論?！盵35]舒洛克也曾經(jīng)問道，如果政策分析真的可以被忽略，那么為什么要生產(chǎn)這么多？[36]這都表明，政策分析并不能被忽略，即使是在民主對話中，科學也經(jīng)常作為政策辯論的支撐在政策過程中發(fā)揮重要作用。只是公共政策研究中再也不存在一個統(tǒng)一的模型或者范式，所存在的是多元理性與混合理性填充的政策框架。

從一定角度可以認為，決策模型是決策理論與知識框架的集中體現(xiàn)，其發(fā)展是在社會發(fā)展中人類對決策進行知識尋根的過程?！拔覀兊臍v史情境不僅要求我們放棄哲學基礎(chǔ)主義，而且要求我們學會在一個無基礎(chǔ)的世界中生活。單獨科學——即沒有通向日常人類經(jīng)驗任何橋梁的科學——無法勝任這個任務(wù)?！盵37]工業(yè)社會中科學拆掉了人類世界的本真基礎(chǔ)，但并沒有提供一個替代的解釋和平臺，使得理性決策模型內(nèi)在表現(xiàn)為一種無根基的狀況，得到科學支撐的同時也遠離了現(xiàn)實中的政策問題。理性決策模型很美好，但唯有依靠經(jīng)驗理性，重新找回生活的支撐，通過民主的行動才能在高度復(fù)雜性的社會中建構(gòu)出有效的公共政策。