王志亮，張曉華

2015年8月29日，在中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年之際，我國(guó)對(duì)四類服刑罪犯予以特赦，這次特赦不僅是時(shí)隔40年后的第一次，也是現(xiàn)行《憲法》確立特赦制度以來的第一次，更是我國(guó)強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)背景下的一次重大實(shí)踐。四年后，2019年6月29日，為慶祝中華人民共和國(guó)成立70周年，踐行依法治國(guó)理念和人道主義精神，我國(guó)對(duì)九類服刑罪犯實(shí)行特赦。由于沒有相關(guān)法律對(duì)特赦的具體內(nèi)容和程序做出規(guī)定，因而在兩次特赦的落實(shí)過程中遇到了許多問題，對(duì)此，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部五部門聯(lián)合制定了《特赦實(shí)施辦法》，指導(dǎo)特赦的具體實(shí)踐。實(shí)踐表明，2015年特赦為2019年特赦提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，但是僅有經(jīng)驗(yàn)是不夠的，隨著我國(guó)法治建設(shè)的全面和深入進(jìn)行，特赦作為一種獨(dú)具“政治藝術(shù)”和“國(guó)家智慧”的制度，需要進(jìn)一步進(jìn)行法治完善，才能更好地體現(xiàn)國(guó)家的“政治自信”和“政治善治”、法治精神和人文關(guān)懷。

一、兩次特赦的實(shí)施

特赦是我國(guó)憲法規(guī)定的一項(xiàng)重要制度，1975年之前實(shí)施的幾次特赦均針對(duì)戰(zhàn)犯，由戰(zhàn)犯管理所具體操作落實(shí)。1982年《憲法》規(guī)定特赦之后，一直到2015年、2019年，才先后實(shí)施了兩次特赦，這兩次特赦的對(duì)象全部是普通刑事犯，由監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)關(guān)和看守所具體操作落實(shí)。

(一)2015年特赦

1.從議案到特赦令

2015年8月29日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議，討論了“關(guān)于特赦部分服刑罪犯”的議案，通過了《關(guān)于特赦部分服刑罪犯的決定》，該決定自2015年8月29日起施行。同日，國(guó)家主席習(xí)近平簽署《特赦令》，對(duì)依據(jù)2015年1月1日前人民法院作出的生效判決正在服刑、釋放后不具有現(xiàn)實(shí)社會(huì)危險(xiǎn)性的四類罪犯實(shí)行特赦。

中央政法委和中央有關(guān)部門機(jī)關(guān)立即行動(dòng)，積極部署特赦工作。2015年9月1日，中央政法委召開會(huì)議，專門部署依法做好特赦工作。會(huì)議要求各地各有關(guān)單位要認(rèn)真貫徹實(shí)施全國(guó)人大常委會(huì)特赦決定和國(guó)家主席特赦令，深刻認(rèn)識(shí)這次特赦的重大意義，以政治責(zé)任感和歷史使命感，準(zhǔn)確把握特赦的總體精神和適用條件，堅(jiān)持嚴(yán)格范圍、審慎穩(wěn)妥、依法執(zhí)行落實(shí)，要嚴(yán)格依法按程序辦理特赦，絕不允許任何單位和個(gè)人以權(quán)謀私、權(quán)錢交易，應(yīng)做到既不錯(cuò)赦一人、也不漏赦一人，確保經(jīng)得起法律和歷史的檢驗(yàn)；強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步明確特赦工作的基本要求和各部門職責(zé)任務(wù)分工并加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，盡早部署實(shí)施特赦決定的各項(xiàng)工作，確保依法、有序、高效完成特赦任務(wù)。為貫徹實(shí)施全國(guó)人大常委會(huì)特赦決定和國(guó)家主席特赦令，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部等五部門聯(lián)合制定了具體實(shí)施辦法，對(duì)依法做好特赦工作做出了具體規(guī)定和部署。

2.特赦四類罪犯

根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于特赦部分服刑罪犯的決定》、國(guó)家主席《特赦令》，以及兩高等五部門聯(lián)合制定的《特赦實(shí)施辦法》，中央和各省市自治區(qū)開始部署特赦的具體執(zhí)行落實(shí)工作。監(jiān)獄系統(tǒng)、社區(qū)矯正系統(tǒng)、看守所系統(tǒng)開始執(zhí)行落實(shí)特赦的具體事項(xiàng)。

此次特赦，從內(nèi)容上看有兩個(gè)方面。首先，特赦設(shè)置了兩個(gè)前置條件：其一，特赦對(duì)象限定為兩種特殊類型的服刑罪犯，第一類是正在服刑的在新中國(guó)成立前或新中國(guó)成立后參加過保家衛(wèi)國(guó)和反侵略正義戰(zhàn)爭(zhēng)的人員，第二類是“一老一少”正在服刑的罪犯；其二，改造效果作為重要參考標(biāo)準(zhǔn)，罪犯服刑改造了一段時(shí)間并且釋放后不具有現(xiàn)實(shí)社會(huì)危險(xiǎn)性，服刑時(shí)間和改造結(jié)果這兩個(gè)要求必須同時(shí)具備。(1)《2015特赦決定草案解讀》，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-08/25/c_128164553.htm，2021年7月20日訪問。其次，將特赦對(duì)象分為四類，分別設(shè)定了“寬嚴(yán)相濟(jì)”的具體要求：第一類特赦對(duì)象為80歲以上的老年服刑罪犯，基本上失去了危害社會(huì)的能力且人數(shù)極少，故在符合第二個(gè)前置限制條件的情況下全部特赦；第二類特赦對(duì)象年齡相對(duì)較小、人數(shù)相對(duì)較多、犯罪情況和服刑情況差別較大，因而做出了特赦的排除性規(guī)定，即貪污賄賂犯罪，故意殺人、強(qiáng)奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險(xiǎn)物質(zhì)或者有組織的暴力性犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪，危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪，有組織犯罪的主犯及累犯不得被特赦；第三類特赦對(duì)象，必須同時(shí)滿足“年滿75周歲”“身體嚴(yán)重殘疾”和“生活不能自理”三個(gè)條件，方可被特赦；第四類特赦對(duì)象人數(shù)多、情況雜，因此限制性條件更為細(xì)致，首先是犯罪年齡條件為犯罪的時(shí)候不滿18周歲，其次是刑罰條件或余刑條件為被判處三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下，最后是排除性條件，即犯故意殺人、強(qiáng)奸等嚴(yán)重暴力性犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、販賣毒品犯罪的除外。

這次特赦工作在2015年底圓滿完成，全國(guó)共特赦服刑罪犯31527人，第一類參加過中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、中國(guó)人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)的服刑罪犯50人，第二類參加過保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整對(duì)外作戰(zhàn)的服刑罪犯1428人，第三類年滿75周歲、身體嚴(yán)重殘疾且生活不能自理的服刑罪犯122人，第四類犯罪時(shí)不滿18周歲且被判處三年以下有期徒刑或者余刑期在一年以下的服刑罪犯29927人。(2)《紀(jì)念抗戰(zhàn)勝利70周年特赦完成31527名罪犯被釋》，載新華網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/nd/2016-01-25/doc-ifxnuwfc9480639.shtml，2021年7月20日訪問。從服刑層面來看，特赦的31527名服刑人中，社區(qū)矯正服刑人21767名，監(jiān)獄和看守所服刑人9760名。我國(guó)刑罰執(zhí)行體制中，死緩、無期徒刑、有期徒刑由監(jiān)獄執(zhí)行(3)《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法(2012修正)》第2條和第15條均規(guī)定：“被判處死刑緩期二年執(zhí)行、無期徒刑、有期徒刑的罪犯，在監(jiān)獄內(nèi)執(zhí)行刑罰?！?，緩刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)行(4)《中華人民共和國(guó)刑法》第38條規(guī)定：“對(duì)判處管制的犯罪分子，依法實(shí)行社區(qū)矯正；刑事訴訟法第258條規(guī)定對(duì)被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行?！?，有期徒刑余刑三個(gè)月以下、管制、拘役則由公安機(jī)關(guān)看守所執(zhí)行(5)《中華人民共和國(guó)刑法》第43條規(guī)定：“被判處拘役的犯罪分子，由公安機(jī)關(guān)就近執(zhí)行。”?？梢?，此次特赦對(duì)象主要以社區(qū)矯正和監(jiān)獄服刑人員為主，涉及的拘役犯、管制犯極少，因此主要采取了兩套不同的落實(shí)程序。

(二)2019年特赦

1.從議案到特赦令

2019年6月29日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議審議并通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在中華人民共和國(guó)成立七十周年之際對(duì)部分服刑罪犯予以特赦的決定(草案)》的議案；同日，習(xí)近平主席簽署發(fā)布《特赦令》，根據(jù)《憲法》，決定對(duì)依據(jù)2019年1月1日前人民法院做出的生效判決正在服刑的九類罪犯實(shí)行特赦，以慶祝中華人民共和國(guó)成立70周年，充分彰顯出國(guó)家的執(zhí)政自信，體現(xiàn)依法治國(guó)理念和人道主義精神。

6月30日，中央政法委召開全國(guó)特赦實(shí)施工作動(dòng)員部署視頻會(huì)議，牽頭成立特赦實(shí)施工作協(xié)調(diào)小組，會(huì)同有關(guān)部門，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)部門協(xié)作、地區(qū)聯(lián)動(dòng)、軍地配合，強(qiáng)化政策指導(dǎo)，形成特赦實(shí)施整體合力，依法積極穩(wěn)妥做好特赦實(shí)施工作。各地建立了省委政法委書記為組長(zhǎng)的特赦實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組，通過召開專題會(huì)、制定文件、方案等措施細(xì)化任務(wù)，層層壓實(shí)責(zé)任，確保中央部署落地見效。

2.特赦九類罪犯

對(duì)依據(jù)2019年1月1日前人民法院作出的生效判決正在服刑的九類罪犯實(shí)行特赦，第一類是參加過中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、中國(guó)人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)的，第二類是中華人民共和國(guó)成立以后參加過保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整對(duì)外作戰(zhàn)的，第三類是中華人民共和國(guó)成立以后為國(guó)家重大工程建設(shè)做過較大貢獻(xiàn)并獲得省部級(jí)以上“勞動(dòng)模范”“先進(jìn)工作者”“五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)隆钡葮s譽(yù)稱號(hào)的，第四類是曾系現(xiàn)役軍人并獲得個(gè)人一等功以上獎(jiǎng)勵(lì)的，第五類是因防衛(wèi)過當(dāng)或者避險(xiǎn)過當(dāng)被判處三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的，第六類是年滿75周歲、身體嚴(yán)重殘疾且生活不能自理的，第七類是犯罪的時(shí)候不滿18周歲被判處三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的，第八類是喪偶且有未成年子女或者有身體嚴(yán)重殘疾、生活不能自理的子女確需本人撫養(yǎng)的女性被判處三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的，第九類是被裁定假釋已執(zhí)行五分之一以上假釋考驗(yàn)期的或者被判處管制的。

這九類服刑罪犯具有以下情形之一的不得特赦，其一，第二、三、四、七、八、九類罪犯中屬于貪污賄賂犯罪，軍人違反職責(zé)犯罪，故意殺人、強(qiáng)奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險(xiǎn)物質(zhì)或者有組織的暴力性犯罪，黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪，販賣毒品犯罪，危害國(guó)家安全犯罪，恐怖活動(dòng)犯罪的罪犯，其他有組織犯罪的主犯，累犯的；其二，第二、三、四、九類罪犯中剩余刑期在十年以上的和仍處于無期徒刑、死刑緩期執(zhí)行期間的；其三，曾經(jīng)被特赦又因犯罪被判處刑罰的；其四，不認(rèn)罪悔改的；其五，經(jīng)評(píng)估具有現(xiàn)實(shí)社會(huì)危險(xiǎn)性的。

在特赦工作落實(shí)過程中，全國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)看守所服刑罪犯、待交付執(zhí)行罪犯和正在僅執(zhí)行剝奪政治權(quán)利的罪犯進(jìn)行逐一摸排確認(rèn)；全國(guó)監(jiān)獄共派出調(diào)查組2000多個(gè)，投入警力8000余人次，走訪相關(guān)部門、企業(yè)、單位、檔案館、史料館7000多家，調(diào)取各類證據(jù)材料10000余份，為特赦案件辦理打下了堅(jiān)實(shí)的證據(jù)基礎(chǔ)。截至2021年9月12日，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共審查提請(qǐng)?zhí)厣獍讣?3211件，糾正刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)?zhí)厣獠划?dāng)案件342件，保證了特赦實(shí)施依法進(jìn)行。全國(guó)法院共裁定特赦罪犯15858人，取得了良好的政治效果、法律效果和社會(huì)效果。

二、特赦落實(shí)過程中凸顯操作問題

國(guó)家主席習(xí)近平簽署《特赦令》后，中央政法委對(duì)依法做好特赦工作進(jìn)行部署，要求不錯(cuò)放一人、不漏赦一人。面對(duì)時(shí)間短、任務(wù)重、要求高的特赦工作，刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)尤其是監(jiān)獄基層民警除了要完成日常職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)區(qū)組的服刑人監(jiān)管、生產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)執(zhí)勤和值班備勤等工作之外，還要在短時(shí)間內(nèi)查閱罪犯檔案，逐一排摸篩查每名罪犯是否符合特赦條件，遇到了一些難以操作的具體問題。

(一)特赦落實(shí)監(jiān)獄工作難

1.監(jiān)獄調(diào)查取證難

從2015年和2019年兩次特赦工作的實(shí)踐來看，監(jiān)獄提取罪犯符合特赦條件的證據(jù)比較困難，不僅需要逐一摸排每名罪犯的情況以甄別是否符合特赦條件，還必須外出走訪調(diào)查取證，其中調(diào)取服刑人曾經(jīng)的參戰(zhàn)證據(jù)最為困難，不僅需派出多路人員四處奔波，還要面臨因有關(guān)單位難以積極配合而導(dǎo)致的工作困難。

從監(jiān)獄服刑罪犯來看，現(xiàn)在媒體發(fā)達(dá)，國(guó)家宣布特赦，監(jiān)獄內(nèi)的服刑罪犯很快就能得到消息。為穩(wěn)定罪犯的心態(tài)和情緒，各監(jiān)區(qū)均召開大會(huì)，組織學(xué)習(xí)《特赦決定》，確保每名罪犯均準(zhǔn)確知曉特赦的范圍、對(duì)象和條件。對(duì)少數(shù)特殊案件辦理過程中存在疑問的，如監(jiān)獄拿不準(zhǔn)是否符合基本條件的，市檢察院、市中級(jí)法院往往不同意報(bào)送，從而使監(jiān)獄處于兩難境地。從監(jiān)獄外出走訪調(diào)查取證來看，存在諸多地方不知曉、協(xié)助辦理部門不明確、單位不配合的現(xiàn)象。部分地方政府對(duì)特赦工作推諉，地方公安機(jī)關(guān)的特赦工作開展相對(duì)滯后，監(jiān)獄需反復(fù)多次進(jìn)行協(xié)調(diào)聯(lián)系，嚴(yán)重影響了工作進(jìn)度。罪犯曾參戰(zhàn)情況調(diào)查取證尤為困難，或者因罪犯原所在部隊(duì)和當(dāng)?shù)孛裾块T以涉及機(jī)密事項(xiàng)為由不愿提供相關(guān)證據(jù)，或者因軍隊(duì)駐地搬遷變動(dòng)無法找到原部隊(duì)，即便找到也因?yàn)闀r(shí)間久遠(yuǎn)而資料銷毀或遺失，無法提供證據(jù)，或者因規(guī)定不明確而無法對(duì)諸如參加維和部隊(duì)但未出國(guó)作戰(zhàn)的情形進(jìn)行認(rèn)定，凡此現(xiàn)象均導(dǎo)致特赦工作推進(jìn)困難，效率低下。

2.“釋放后不具有現(xiàn)實(shí)社會(huì)危險(xiǎn)性”難以界定

因?yàn)?015年、2019年前后兩次特赦的規(guī)定要求“特赦對(duì)象為正在服刑”的罪犯，所以“不具有現(xiàn)實(shí)社會(huì)危害性”的要求實(shí)際上是一種服刑改造效果的入圍限制條件，而服刑罪犯的再犯罪危險(xiǎn)評(píng)估一直都是監(jiān)獄和社區(qū)矯正工作的難點(diǎn)。這兩次特赦的落實(shí)實(shí)踐中，判斷罪犯“釋放后不具有現(xiàn)實(shí)社會(huì)危險(xiǎn)性”主要是根據(jù)罪犯的罪名、刑期、犯罪情節(jié)、前科劣跡、服刑改造表現(xiàn)等綜合對(duì)比推理判斷來確定的，而對(duì)比的基準(zhǔn)就是《特赦決定》中的規(guī)定，如2015年特赦的第四類特赦對(duì)象中，“犯罪的時(shí)候不滿十八周歲，被判處三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的，但犯故意殺人、強(qiáng)奸等嚴(yán)重暴力性犯罪，恐怖活動(dòng)犯罪，販賣毒品犯罪的除外”。這種方法雖然能夠判斷第四類服刑人員，但是涉及其他幾類服刑人就很難把握從而流于形式了。而地方公安機(jī)關(guān)的危險(xiǎn)性評(píng)估不及時(shí)、表述不規(guī)范、結(jié)論朝令夕改則影響了特赦工作的嚴(yán)肅性。服刑罪犯再犯罪危險(xiǎn)評(píng)估的研究還不成熟，只能寄希望于監(jiān)獄、社區(qū)矯正理論和實(shí)務(wù)部門的進(jìn)一步研究。

(二)特赦落實(shí)社會(huì)配合難

1.特赦落實(shí)的相關(guān)工作銜接不暢

兩次特赦在具體落實(shí)中主要分為四個(gè)流程。首先，從上到下有兩個(gè)程序：一為特赦相關(guān)文件傳達(dá)流程，二為特赦總體落實(shí)流程；其次，從橫向并列主要有兩個(gè)刑罰執(zhí)行部門的流程：一為監(jiān)獄特赦具體操作流程，二為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)特赦具體操作流程，此外，還有公安系統(tǒng)的看守所。特赦相關(guān)文件傳達(dá)流程分為六個(gè)環(huán)節(jié)：第一是全國(guó)人大常委會(huì)決定，第二是國(guó)家主席發(fā)布特赦令，第三是制定特赦實(shí)施辦法，第四是司法部監(jiān)獄局和社區(qū)矯正局出臺(tái)報(bào)請(qǐng)?zhí)厣庥嘘P(guān)程序要求，第五是監(jiān)獄制定具體的特赦實(shí)施方案，第六是監(jiān)區(qū)和司法所制定各自的特赦實(shí)施方案。實(shí)際上特赦總體落實(shí)程序分為七個(gè)環(huán)節(jié)，第一是全國(guó)人大常委會(huì)決定；第二是國(guó)家主席發(fā)布特赦令；第三是監(jiān)獄或社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)排查符合特赦條件的服刑人員并向法院提請(qǐng)?zhí)厣饨ㄗh書且抄送檢察院；第四是法院裁定；第五是檢察院監(jiān)督；第六是監(jiān)獄或社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)行裁定；第七是司法所、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)釋放后安置。

以上落實(shí)流程，由于無法可依，只能靠上級(jí)指示下級(jí)以及各部門協(xié)商合作開展，執(zhí)行中難免出現(xiàn)特赦工作銜接不暢問題。為了做好特赦的落實(shí)工作，實(shí)踐中把“不錯(cuò)放一個(gè)，不漏赦一個(gè)”確立為總原則，設(shè)置了“六關(guān)”，即摸排甄別關(guān)、調(diào)查取證關(guān)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估關(guān)、報(bào)請(qǐng)程序關(guān)、依法裁判關(guān)、法律監(jiān)督關(guān)。(6)《紀(jì)念抗戰(zhàn)勝利70周年特赦完成31527名罪犯被釋》，載新華網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/nd/2016-01-25/doc-ifxnuwfc9480639.shtml盡管有上級(jí)指示和部門合作，但還是遇到了三個(gè)突出問題：一是特赦的落實(shí)操作工作缺乏相關(guān)法律規(guī)定，導(dǎo)致各個(gè)部門在銜接過程中權(quán)責(zé)不明；二是全國(guó)各地的特赦實(shí)施方案總體一致，但是在個(gè)別具體操作過程中出現(xiàn)了工作程序不統(tǒng)一、要求不統(tǒng)一的問題；三是缺少符合特赦條件的服刑人員被漏赦的救濟(jì)機(jī)制。特赦是國(guó)家大事要?jiǎng)?wù)，政府機(jī)關(guān)應(yīng)大力協(xié)助，尤其是涉及轉(zhuǎn)業(yè)復(fù)員軍人犯罪服刑符合特赦條件的需要軍隊(duì)大力協(xié)助，而實(shí)際上只有監(jiān)獄在全力推進(jìn)這一工作。

2.被特赦人員釋放后安置難

就筆者調(diào)研情況來看，監(jiān)獄特赦后被釋放人員還遇到了一個(gè)較為普遍的問題，即特赦后安置難問題。雖然《監(jiān)獄法》第37條規(guī)定，“對(duì)刑滿釋放人員，當(dāng)?shù)厝嗣裾畮椭浒仓蒙睢Ｐ虧M釋放人員喪失勞動(dòng)能力又無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人和基本生活來源的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾枰跃葷?jì)”。但在實(shí)踐中該項(xiàng)規(guī)定缺乏可操作性，刑滿釋放人員的就業(yè)一直是困擾政府和社會(huì)的難題，特赦人員的安置更不例外。在特赦落實(shí)過程中，司法部召開黨組會(huì)議專題研究部署特赦落實(shí)工作時(shí)提出：“要切實(shí)做好特赦人員安置幫教,加強(qiáng)對(duì)特赦人員的幫扶救助,幫助解決實(shí)際困難,促進(jìn)他們盡快融入社會(huì)。”實(shí)踐中，雖然每次特赦都得到了相關(guān)部門的高度重視，總體上看，監(jiān)獄與相關(guān)部門的銜接工作也比較順暢，但仍然存在一些問題，給特赦工作的落實(shí)帶來了一定困難。

三、特赦實(shí)踐中存在問題的原因分析

特赦實(shí)踐中遇到取證難、安置難等難題，其原因固然眾多，但與特赦理論研究膚淺、特赦法規(guī)嚴(yán)重不足具有一定關(guān)聯(lián)。特赦理論研究膚淺，對(duì)特赦的認(rèn)識(shí)必然不深不透；特赦法規(guī)缺乏，即特赦法空缺、《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》有關(guān)特赦規(guī)定簡(jiǎn)陋、《監(jiān)獄法》《社區(qū)矯正法》根本無規(guī)定，導(dǎo)致了特赦落實(shí)無法可依的困境。

(一)特赦理論研究膚淺

1.特赦定義有分歧

理論界對(duì)特赦的研究較為薄弱，統(tǒng)計(jì)中國(guó)知網(wǎng)上與特赦相關(guān)的文章共有287篇(7)筆者以“特赦”為篇名在中國(guó)知網(wǎng)中搜索，一共搜到相關(guān)文章287篇。、專著共有7部(8)筆者查閱了7部專門論述特赦理論的專著：郭金霞、苗鳴宇：《大赦·特赦——中外赦免制度概觀》，群眾出版社2003年版；陳東升：《赦免制度研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2004年版；陳娜：《刑事赦免制度》，法律出版社2008年版；陳春勇：《赦免及其程序問題研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2010年版；陰建峰：《現(xiàn)代赦免制度論衡》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2006年版；陰建峰、王娜：《現(xiàn)代赦免制度重構(gòu)研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2011年版；高明士主編，陳俊強(qiáng)著：《皇權(quán)的另一面——北朝隋唐恩赦制度研究》，北京大學(xué)出版社2007年版。，大部分著述沒有細(xì)致闡述特赦的定義(9)高銘暄、趙秉志、陰建峰：《新中國(guó)成立60周年之際實(shí)行特赦的時(shí)代價(jià)值與構(gòu)想》，載《法學(xué)》2009年第5期，未正面對(duì)特赦進(jìn)行定義，但是在特赦和大赦比較中對(duì)特赦的概念進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。，涉及特赦定義的著述較少，且特赦定義不一致。特赦的定義可分為兩類，一類是“宣告觀”，以馬克昌、高銘暄、趙秉志、陰建峰等人為代表，得到了學(xué)界的普遍認(rèn)同成為通說；另一類是“對(duì)象觀”，以陳興良、陳云生為代表。宣告觀認(rèn)為，“所謂特赦，是指由國(guó)家元首或者最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以命令的方式，對(duì)已受罪刑宣告的特定犯罪人，全部或部分免除其刑罰執(zhí)行的制度?！?10)陰建峰：《現(xiàn)代赦免制度論衡》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2006年版，第234頁(yè)。對(duì)象觀認(rèn)為，“特赦是指國(guó)家元首或最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)被追訴人和被判刑人免除罪與刑或減免刑罰的法律制度?！?11)陳興良：《本體刑法學(xué)》，商務(wù)印書館2001年版，第891頁(yè)；陳云生：《中國(guó)的特赦及其憲政意義》，載《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期。對(duì)這兩種觀點(diǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)的前提是確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，特赦是一個(gè)起于決定、經(jīng)過宣告、止于落實(shí)的系統(tǒng)整體過程，因而應(yīng)以特赦的系統(tǒng)整體為標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)特赦的定義。

宣告觀的特點(diǎn)，在于指明了特赦的由來及功效，但有三點(diǎn)不足：其一，“受罪刑宣告”涵蓋不清，是指判決已經(jīng)生效還是尚未生效不明確，因而其結(jié)果也大不一樣。如果指判決已經(jīng)生效且刑罰已開始執(zhí)行，那么特赦就不應(yīng)包括待刑犯；如果指判決未生效或判決已生效但尚未開始執(zhí)行刑罰，那么特赦就應(yīng)包括待刑犯。其二，缺乏刑罰執(zhí)行時(shí)段的表述，“罪刑宣告”僅僅是刑事訴訟中的一個(gè)階段，并不包括刑罰執(zhí)行時(shí)段，而特赦所指的特定罪犯主要是指服刑犯。其三，概念落腳點(diǎn)過于寬泛，認(rèn)為特赦是一種制度，但卻沒有明確特赦是一種什么制度。對(duì)象觀的特點(diǎn)，在于明確了特赦適用的對(duì)象范圍，指出特赦是一種法律制度，其對(duì)象為被追訴人和被判刑人兩類。但是這一對(duì)象范圍表述，起到了“成也蕭何，敗也蕭何”的作用，首先，將被追訴人列為特赦的對(duì)象明顯超越了我國(guó)特赦對(duì)象的范圍，實(shí)為不妥；其次，將特赦定義為一種法律制度，范圍仍然較為寬泛，沒有具體指明是什么法律制度。

2.特赦實(shí)踐觀不一

對(duì)特赦的理論研究薄弱，必然反映在特赦實(shí)踐中。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)只實(shí)行過八次特赦，而將對(duì)日本戰(zhàn)犯的特赦排除在外，如有學(xué)者認(rèn)為“對(duì)日本戰(zhàn)犯的處理實(shí)際上并非特赦，而是最高人民檢察院根據(jù)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)的決定，依法定職責(zé)和訴訟程序正常處理案件，與特赦并無關(guān)聯(lián)”(12)陳春勇：《赦免及其程序問題研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2010年版，第99-100頁(yè)；王娜：《刑事赦免制度》，法律出版社2008年版，第78頁(yè)。。筆者認(rèn)為，我國(guó)實(shí)際實(shí)施了十次特赦，以對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，可將特赦分為兩類：第一類為針對(duì)日本戰(zhàn)犯的特赦，第二類為針對(duì)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)犯的特赦，以未明確冠以特赦之名為由將對(duì)日本戰(zhàn)犯的特赦排除在外的觀點(diǎn)是不妥的。從特赦的時(shí)間順序來看，我國(guó)于1956年開始特赦日本戰(zhàn)犯，1959年開始特赦國(guó)內(nèi)戰(zhàn)犯，特赦這兩類戰(zhàn)犯屬于一脈相承、前后相繼的政府行為；從特赦的指導(dǎo)方針來看，特赦日本戰(zhàn)犯和國(guó)內(nèi)戰(zhàn)犯，都是在1956年3月“中央處理戰(zhàn)犯問題的總方針”指導(dǎo)下進(jìn)行的，特赦戰(zhàn)犯是我國(guó)中央政府的具體工作事項(xiàng)之一；從特赦的本質(zhì)來看，兩者盡管對(duì)象、政策有所區(qū)別，但其本質(zhì)均為我國(guó)政府實(shí)施的特赦。

當(dāng)然，特赦日本戰(zhàn)犯與特赦國(guó)內(nèi)戰(zhàn)犯的具體程序稍有不同，特赦日本戰(zhàn)犯需經(jīng)最高人民檢察院公訴并經(jīng)特別軍事法庭作出終審判決，而特赦國(guó)內(nèi)戰(zhàn)犯則直接由最高人民法院批準(zhǔn)，前者經(jīng)過了公訴和審判的訴訟程序，公訴和審判實(shí)際上是特赦前的審查，沒有改變特赦免除刑罰處罰的作用，故對(duì)日本戰(zhàn)犯的赦免仍屬于特赦，之所以出現(xiàn)程序的不同，是由新中國(guó)成立初特赦制度尚處于摸索階段、特赦日本戰(zhàn)犯具有國(guó)際影響而特赦國(guó)內(nèi)戰(zhàn)犯則純屬我國(guó)內(nèi)政等諸多因素所致，但不能以此為由認(rèn)為特赦日本戰(zhàn)犯不屬于特赦。許多學(xué)者持同一看法，郭金霞、苗鳴宇就將建國(guó)初的特赦一分為二，即包括“特赦日本戰(zhàn)犯和特赦國(guó)內(nèi)戰(zhàn)犯”(13)郭金霞、苗鳴宇：《大赦、特赦——中外赦免制度概觀》，群眾出版社2003年版，第186、194頁(yè)。；陰建峰、王娜指出“對(duì)日本戰(zhàn)犯的處理，實(shí)際上也是一種特赦，卻往往被學(xué)者忽略”(14)陰建峰、王娜：《現(xiàn)代赦免制度重構(gòu)研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2011年版，第45頁(yè)。。

(二)特赦法規(guī)層面規(guī)定缺失

1.特赦的立法規(guī)定簡(jiǎn)陋

我國(guó)僅有《憲法》《刑事訴訟法》直接規(guī)定了特赦，《刑法》直接規(guī)定的是赦免而非特赦，屬于對(duì)特赦的間接規(guī)定，三法共計(jì)5個(gè)條文涉及特赦，但內(nèi)容簡(jiǎn)陋。1982年《憲法》對(duì)特赦的規(guī)定僅有兩個(gè)條文，第67條規(guī)定“決定特赦是全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)”，第80條規(guī)定“中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，發(fā)布特赦令”?？梢?，《憲法》對(duì)特赦的規(guī)定有兩項(xiàng)內(nèi)容，一是特赦決定權(quán)由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使，二是特赦令發(fā)布權(quán)由國(guó)家主席行使，而空缺特赦的法定概念和特赦的本體內(nèi)容。

1997年《刑法》有兩個(gè)條文對(duì)赦免做出了規(guī)定，第65條“(一般累犯)被判處有期徒刑以上刑罰的犯罪分子，刑罰執(zhí)行完畢或者赦免以后，在五年以內(nèi)再犯應(yīng)當(dāng)判處有期徒刑以上刑罰之罪的，是累犯，應(yīng)當(dāng)從重處罰，但是過失犯罪和不滿十八周歲的人犯罪的除外?！钡?6條“(特別累犯)危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪的犯罪分子，在刑罰執(zhí)行完畢或者赦免以后，在任何時(shí)候再犯上述任一類罪的，都以累犯論處?！币陨峡梢姡缎谭ā穼?duì)赦免的規(guī)定僅有一項(xiàng)內(nèi)容，即赦免對(duì)累犯的影響，屬于赦免的后果，且不是赦免的本體內(nèi)容。同時(shí)，依據(jù)《憲法》具有特赦而無大赦的規(guī)定，《刑法》所指赦免應(yīng)為特赦。

2018年《刑事訴訟法》對(duì)特赦的規(guī)定僅有一個(gè)條文，第15條規(guī)定“有下列情形之一的，不追究刑事責(zé)任，已經(jīng)追究的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無罪：……(三)經(jīng)特赦令免除刑罰的?！边@項(xiàng)內(nèi)容不是特赦的本體內(nèi)容，而是特赦對(duì)刑事責(zé)任的影響，即經(jīng)特赦令免除刑罰的不追究刑事責(zé)任，屬于特赦的后果。

通過比較《刑法》《刑事訴訟法》對(duì)特赦的規(guī)定，可見兩者之矛盾，《刑法》第65條、第66條提及的赦免均指《憲法》規(guī)定的特赦，以只免刑不免罪為特赦的法律效力，而《刑事訴訟法》第15條第3項(xiàng)規(guī)定的特赦則既赦免罪又赦免刑。(15)我國(guó)《刑事訴訟法》第15條第3項(xiàng)規(guī)定，“經(jīng)特赦令免除刑罰的，不追究刑事責(zé)任，已經(jīng)追究的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無罪?！蔽覈?guó)《刑法》第65條規(guī)定，“被判處有期徒刑以上刑罰的犯罪分子，在刑罰執(zhí)行完畢或者赦免以后，在五年以內(nèi)再犯應(yīng)當(dāng)判處有期徒刑以上刑罰之罪的，是累犯，應(yīng)當(dāng)從重處罰。”理論界普遍認(rèn)為，特赦只免刑不免罪，大赦才既免刑又免罪。根據(jù)我國(guó)的特赦實(shí)踐，雖然沒有明確說明只赦免刑罰，但是在具體執(zhí)行中是按照這一原則落實(shí)的。

2.特赦的操作程序空缺

雖然《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》有相應(yīng)條款對(duì)特赦做出規(guī)定，但是未規(guī)定特赦案件的具體辦理程序，《監(jiān)獄法》《社區(qū)矯正法》中亦無具體規(guī)定，造成特赦實(shí)踐無法可依的尷尬局面，最終只能依靠相關(guān)部門的協(xié)商來推動(dòng)落實(shí)。為落實(shí)《特赦決定》和《特赦令》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于特赦部分服刑罪犯的決定〉的辦法》，司法部出臺(tái)了《監(jiān)獄報(bào)請(qǐng)?zhí)厣夤ぷ髁鞒獭贰渡鐓^(qū)服刑人員報(bào)請(qǐng)?zhí)厣庥嘘P(guān)程序要求》、各個(gè)省市司法廳局都制定了具體的特赦實(shí)施方案。但是，以行政文件的方式傳達(dá)特赦執(zhí)行原則和基本程序的做法，只是迫不得已的權(quán)宜之計(jì)，不具有普遍約束力和操作性，更不是特赦的相關(guān)法規(guī)。

四、特赦制度的法治完善建議

特赦制度的問題是客觀存在的，必須深入研究特赦理論和實(shí)踐，才能從法治上完善特赦制度。特赦制度的法治完善要求：完善特赦立法規(guī)定，完善特赦案中訴訟程序并明確各部門職責(zé)。

(一)深入研究特赦理論

1.明確特赦定義

特赦是從古代的恩赦演變而來的，其形式有大赦、降罪、錄囚等，其內(nèi)容基本包含免罪和免刑兩類。(16)陳俊強(qiáng)：《皇權(quán)的另一面——北朝隋唐恩赦制度研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，自序第4頁(yè)。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，西方憲政制度對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)政治文化產(chǎn)生巨大沖擊，包含大赦和特赦的現(xiàn)代赦免制度逐漸登上政治法律舞臺(tái)。新中國(guó)成立后，雖然保留了赦免制度，但只實(shí)施過特赦并未實(shí)施過大赦，故實(shí)事求是地講，特赦是我國(guó)唯一的赦免制度。應(yīng)以特赦的系統(tǒng)整體運(yùn)行為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)特赦進(jìn)行定義：特赦是指由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)決定、國(guó)家主席宣布并由相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)具體執(zhí)行落實(shí)的，對(duì)已受罪刑宣告且執(zhí)行刑罰中的特定犯罪服刑人全部或部分免除其刑罰執(zhí)行的一項(xiàng)憲法及刑事法制度。

特赦的基本定義，可從六個(gè)方面來理解：第一，特赦決定權(quán)，特赦決定權(quán)通常歸屬于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。第二，特赦發(fā)布權(quán)，特赦通常以命令的形式發(fā)布，簡(jiǎn)稱特赦令，由國(guó)家主席發(fā)布。第三，特赦的對(duì)象，特赦適用于特定犯罪服刑人，首先應(yīng)排除未決犯，其次應(yīng)排除已決待刑犯，只選擇特定服刑犯進(jìn)行特赦。第四，特赦的落實(shí)，特赦的具體執(zhí)行落實(shí)由公安部門下屬的看守所和司法部門下屬的監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。第五，特赦的效果，首先，特赦具有追溯性，特赦針對(duì)的是已經(jīng)由法院宣告判決的罪犯，事實(shí)上體現(xiàn)了“溯及既往”的效果；其次，特赦具有免除刑罰執(zhí)行的功能，對(duì)已受罪刑宣告、刑罰執(zhí)行中的犯罪人，事實(shí)效果是全部或者部分免除刑罰的執(zhí)行。第六，特赦的屬性，特赦是一項(xiàng)憲法、刑事法制度，其具體內(nèi)容或由《特赦法》專門集中規(guī)定，或由《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》《社區(qū)矯正法》等相應(yīng)分散規(guī)定。

2.豐富特赦理論

特赦作為免除犯罪服刑人刑罰的一種措施，既有使犯罪服刑人心存僥幸不思悔改的消極影響，又有“對(duì)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)情況和國(guó)事的氣候起調(diào)節(jié)作用，對(duì)重刑起緩和作用”(17)甘雨沛、何鵬：《外國(guó)刑法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1984年版，第569頁(yè)。的積極能效。在近現(xiàn)代社會(huì)的特赦實(shí)踐中，特赦的消極作用越來越輕微，積極作用越來越顯著。

特赦理論包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是特赦本身的正當(dāng)性，二是犯罪原因的連帶觀，三是特赦歸屬的制衡觀，四是特赦功能的改造觀。特赦本身的正當(dāng)性即特赦的合理性，包括兩方面的最低要求：一為特赦權(quán)的正當(dāng)來源，即掌握特赦權(quán)的人的地位來自民眾選擇或起碼被民眾認(rèn)可；二為特赦權(quán)的正當(dāng)行使，即特赦程序、特赦內(nèi)容、特赦目的被社會(huì)大眾接受或默認(rèn)為正當(dāng)。犯罪原因的連帶觀主張犯罪原因絕對(duì)不在于國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人任一方而是三者的綜合，因此犯罪的責(zé)任不應(yīng)只由犯罪人一方承擔(dān)，國(guó)家、社會(huì)也有一定的責(zé)任，特赦無疑是國(guó)家、社會(huì)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)責(zé)任的一種方式。特赦歸屬的制衡觀主張，在權(quán)屬上特赦定位為行政權(quán)，犯罪現(xiàn)象是動(dòng)態(tài)的，而法律規(guī)定靜止僵化總有不足之處，特赦的設(shè)置運(yùn)行正是為了彌補(bǔ)法律規(guī)定的不足；即使法院審理犯罪案件、定罪量刑也難免會(huì)有偏差，甚至有些錯(cuò)誤無法挽回，特赦以免除刑罰的方式發(fā)揮著糾正量刑偏頗的作用。以2019年特赦的九類案件犯人為例，可增加一類，近幾年《刑法修正案》涉及罪(刑)變化、刑罰配置、調(diào)整刑罰檔次和幅度以及因司法解釋變化影響罪名(包括入罪標(biāo)準(zhǔn))和量刑幅度，按新法新規(guī)，明顯屬于“無罪”或“畸重”的，則有特赦的必要，無論涉及誰(shuí)一律特赦，以體現(xiàn)法律面前人人平等。特赦功能的改造觀主張，罪犯執(zhí)行一定刑期后，特赦以免除余刑的方式促進(jìn)其改惡從善，因?yàn)樘厣飧訄?jiān)定了他們重新做人的決心。因此，有理由認(rèn)為，特赦展現(xiàn)出的制度優(yōu)越性將在我國(guó)未來的法治進(jìn)程中越來越受重視，所以完善特赦制度是必需的。

3.特赦與相關(guān)制度的區(qū)別

從實(shí)際效果來看，特赦意味著監(jiān)獄必須釋放罪犯，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)必須解除與罪犯的社區(qū)行刑關(guān)系，這些均表明特赦有使犯罪服刑人重新回歸或融入社會(huì)的功效，而刑罰執(zhí)行中的諸如緩刑、假釋等相關(guān)制度也有類似的功效，這就需要對(duì)以上制度進(jìn)行辨析，認(rèn)識(shí)特赦制度與其他制度的本質(zhì)區(qū)別及其獨(dú)特價(jià)值。特赦與緩刑、假釋在作為刑罰消滅事由上有極大的相似性，但是與假釋、緩刑在性質(zhì)、法律效力、決定機(jī)關(guān)、適用條件等方面都不同。特赦與假釋、緩刑之間最大的區(qū)別在于法律效力不同，特赦減免的是刑罰，假釋則是附條件提前釋放，如果在假釋考驗(yàn)期內(nèi)沒有發(fā)生撤銷假釋的法定事由，則不再執(zhí)行余刑，其效力不及于刑事責(zé)任，緩刑則只是附條件不在監(jiān)獄執(zhí)行刑罰，如果在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)沒有發(fā)生撤銷緩刑的法定事由，則原判刑罰不再執(zhí)行。(18)陳春勇：《赦免及其程序問題研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2010年版，第42-45頁(yè)。緩刑、假釋有嚴(yán)格的條件和限制，特赦則往往能夠順應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)等形勢(shì)的變化和突發(fā)事件的出現(xiàn)，在減免刑罰上具有靈活性，這正是其獨(dú)立存在的價(jià)值所在。如果與假釋犯一樣，對(duì)特赦對(duì)象要求進(jìn)行再犯危險(xiǎn)評(píng)估，那么特赦的功效勢(shì)必大打折扣，責(zé)任倒查更使得相關(guān)單位因?yàn)榕聯(lián)?zé)而選擇不作為，如2019年特赦，有的監(jiān)獄在審查時(shí)只將刑期即將到期的罪犯圈定為符合特赦條件的對(duì)象，最終只特赦了一人，可見再犯危險(xiǎn)評(píng)估對(duì)特赦影響之大。

正因?yàn)樘厣鈪^(qū)別于緩刑、假釋，因而在適用對(duì)象、適用犯罪、適用刑罰上不能等同于緩刑和假釋，應(yīng)有其獨(dú)有的內(nèi)容。特赦條件的規(guī)定和表述應(yīng)該一目了然，不應(yīng)引起歧義。基于教育改造罪犯、預(yù)防再犯的功效發(fā)揮，特赦的適用對(duì)象，在年齡上可考慮老、少兩個(gè)端點(diǎn)，即75歲以上一個(gè)端點(diǎn)、20歲以下一個(gè)端點(diǎn)，在身體狀況上可考慮體弱多病的；在適用犯罪時(shí)可多考慮過失犯罪、個(gè)人犯罪、危害后果較輕的犯罪；適用刑罰時(shí)，在刑種上可多考慮較輕的刑罰，在刑期上可多考慮較短的刑期，在服刑時(shí)間上可多考慮服刑時(shí)間較長(zhǎng)的。目前的特赦對(duì)象是普通刑事罪犯，主要考慮對(duì)象是有功、年老、身殘的，這些人明顯沒什么社會(huì)危險(xiǎn)性。特赦有其存在的必要性，而且特赦的啟動(dòng)應(yīng)有確定性，應(yīng)避免不確定性和無法預(yù)測(cè)性，同時(shí)，特赦程序啟動(dòng)后應(yīng)留有足夠時(shí)間便于相關(guān)機(jī)關(guān)辦理落實(shí)。

(二)完善特赦立法規(guī)定

1.完善特赦立法

在2015年、2019年特赦過程中凸顯出的問題明顯與我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家、依法治國(guó)的目標(biāo)不符，更不符合《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》的要求。特赦作為《憲法》規(guī)定的一項(xiàng)憲政制度，必須在法治軌道上運(yùn)行，絕不能將特赦置于法外乃至其被邊緣化，而應(yīng)由相關(guān)法律法規(guī)層層做出下位銜接規(guī)定。首先，在《憲法》之下，應(yīng)制定《特赦法》；其次，在《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》和《社區(qū)矯正法》中補(bǔ)充特赦的相關(guān)規(guī)定；最后，全國(guó)人大常委會(huì)、最高法和最高檢應(yīng)做出特赦的相應(yīng)解釋。

根據(jù)《立法法》關(guān)于立法權(quán)、立法事項(xiàng)的規(guī)定，《特赦法》的核心內(nèi)容涉及犯罪和刑罰，應(yīng)由全國(guó)人大制定。《特赦法》的主要內(nèi)容包括立法依據(jù)、特赦效力、特赦的提起、特赦的決定、特赦令的發(fā)布和特赦的執(zhí)行落實(shí)等六項(xiàng)內(nèi)容。特赦法的立法依據(jù)有兩個(gè)，一是《憲法》，是實(shí)體依據(jù)；二是《立法法》，是程序依據(jù)?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，特赦法的依據(jù)可表述為：根據(jù)《憲法》、依照《立法法》規(guī)定的程序，特制定本法。特赦效力是特赦免除刑罰的法律效果，我國(guó)《刑法》規(guī)定的刑罰包括主刑和附加刑兩類，特赦赦免主刑是其本義，那么赦免附加刑嗎？此次特赦沒有明確提及，實(shí)踐中的做法是一概赦免。因此，《特赦法》必須明確規(guī)定，特赦的法律效力分為兩個(gè)方面，一是針對(duì)主刑的赦免效力，二是針對(duì)附加刑的赦免效力。

特赦的提起、特赦的決定、特赦令的發(fā)布和特赦的執(zhí)行落實(shí)，這是特赦的完整運(yùn)行程序。特赦的提起是特赦的啟動(dòng)程序，可實(shí)行“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的模式?！白陨隙隆蹦Ｊ绞侵赣扇珖?guó)人大主動(dòng)做出特赦決定，“自下而上”模式是指由一定人數(shù)的人大代表或相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)提出特赦申請(qǐng)而由全國(guó)人大審議決定。這兩種模式意義重大，在保證特赦制度權(quán)威性的同時(shí)，保障服刑公民申請(qǐng)?zhí)厣獾臋?quán)利，有利于促進(jìn)特赦從臨時(shí)制度發(fā)展為常設(shè)制度。(19)焦建升：《對(duì)我國(guó)特赦制度的幾點(diǎn)思考》，載《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。特赦的決定和發(fā)布程序已很完善，不做贅述。特赦的執(zhí)行落實(shí)是監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)、看守所根據(jù)特赦令具體辦理特赦事項(xiàng)的程序。特赦的執(zhí)行落實(shí)以免除刑罰執(zhí)行為內(nèi)容，以特赦的實(shí)際執(zhí)行主體為標(biāo)準(zhǔn)，特赦的具體執(zhí)行可分為三個(gè)部分，一是監(jiān)獄對(duì)徒刑罪犯的特赦，二是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)外服刑人的特赦，三是看守所對(duì)刑期較短服刑罪犯的特赦。

特赦的執(zhí)行落實(shí)工作事關(guān)特赦效力的權(quán)威性，特赦對(duì)象的條件符合性、特赦事項(xiàng)的辦理程序正當(dāng)性，這些工作的進(jìn)行依據(jù)具有合法性要求、其完成節(jié)點(diǎn)具有及時(shí)性要求。由于特赦的法律效力是赦免刑罰，其結(jié)果是終結(jié)服刑人的服刑，這對(duì)其法律地位具有決定性作用。因此，特赦的執(zhí)行落實(shí)必須經(jīng)過專門審查。法院、檢察院應(yīng)抽調(diào)具備專業(yè)法律知識(shí)的審判工作人員、檢察工作人員組成特赦審查委員會(huì)，審查監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)、看守所提交的特赦服刑人員名單是否符合特赦條件，以保證特赦的權(quán)威性、準(zhǔn)確性(20)焦建升：《對(duì)我國(guó)特赦制度的幾點(diǎn)思考》，載《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。和及時(shí)性。

特赦的執(zhí)行落實(shí)工作涉及的機(jī)關(guān)部門較多，需要處理的事項(xiàng)繁雜，其結(jié)果直接關(guān)系到特赦對(duì)象的切身利益，為防止符合條件的服刑人被遺漏，應(yīng)設(shè)置特赦的救濟(jì)制度。特赦的救濟(jì)制度要求監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)關(guān)、看守所各自公布特赦事項(xiàng)、公示特赦對(duì)象名單，認(rèn)為公示名單有誤或有遺漏的服刑人可提出特赦救濟(jì)審查申請(qǐng)，中央和省級(jí)司法機(jī)構(gòu)設(shè)置特赦委員會(huì)專門受理服刑人的特赦救濟(jì)審查申請(qǐng)。特赦審查委員會(huì)和特赦委員會(huì)的雙重保障機(jī)制有利于保護(hù)服刑人的特赦利益。特赦結(jié)束后，司法行政機(jī)構(gòu)應(yīng)制定對(duì)被特赦人員的定期回訪制度，以考察其適應(yīng)社會(huì)的情況，并了解社會(huì)對(duì)他們的接納情況。

2.關(guān)于《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》等補(bǔ)充特赦的相關(guān)規(guī)定

《憲法》規(guī)定了特赦的決定權(quán)和特赦令發(fā)布權(quán)的行使，《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》應(yīng)分別作出承接性規(guī)定?！缎谭ā窇?yīng)將第65條、第66條的“赦免”修改為“特赦”，明確規(guī)定特赦與累犯的關(guān)系，以與特赦立法的規(guī)定保持一致?！缎淌略V訟法》應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定特赦審核的程序內(nèi)容，包括特赦的裁定程序和法定期限?！侗O(jiān)獄法》應(yīng)在釋放的規(guī)定中增加特赦釋放的內(nèi)容，主要是辦理特赦的程序步驟、發(fā)給特赦證，以區(qū)別于刑滿釋放。同樣，《社區(qū)矯正法》應(yīng)增加特赦注銷服刑的規(guī)定，但要區(qū)別于《監(jiān)獄法》對(duì)特赦釋放的規(guī)定，社區(qū)矯正的特赦注銷包括特赦注銷的程序步驟、發(fā)給特赦證。將來制定《刑罰執(zhí)行法》時(shí)，應(yīng)將特赦的相關(guān)事項(xiàng)分別規(guī)定在監(jiān)獄行刑、社區(qū)行刑的內(nèi)容中。

同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)、最高法和最高檢應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的法律解釋以明確《特赦法》的某些具體操作細(xì)節(jié)。例如，關(guān)于年齡的界定標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)獄在此次特赦中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，對(duì)身份證出生日期與判決書不同的，以身份證為準(zhǔn)；身份證、戶口出生日期有誤的，提供充分證明，也可以證明材料為準(zhǔn)。數(shù)罪中部分罪符合特赦的，實(shí)踐中不支持部分特赦，可分為兩種情形：其一是犯罪未滿十八周歲的數(shù)罪，其中一罪的犯罪時(shí)未滿十八周歲，另一罪的犯罪時(shí)已滿十八周歲的，實(shí)踐中不特赦；其二是數(shù)罪中部分符合特赦條件，罪犯數(shù)罪并罰被判處有期徒刑和拘役，而拘役符合特赦條件的，實(shí)踐中不特赦。

(三)完善特赦案件的訴訟程序

1.特赦案件的管轄

特赦案件的管轄，需要解決立案管轄和審判管轄的問題。首先，需要確定立案管轄，立案管轄是公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院直接受理刑事案件的職權(quán)劃分，刑事案件分為定罪量刑的一般刑事案件與變更刑罰執(zhí)行的程序性刑事案件，變更刑罰執(zhí)行的程序性刑事案件包括減刑、假釋、特赦案件等。特赦案件，既不涉及刑事偵查，又不涉及提起公訴，因此，特赦案件的立案管轄?wèi)?yīng)由法院行使管轄權(quán)，而排除公安機(jī)關(guān)和檢察院。其次，審判管轄是法院系統(tǒng)內(nèi)各級(jí)法院之間、同級(jí)法院之間、普通法院與專門法院之間、專門法院之間審理第一審刑事案件的職權(quán)劃分。特赦案件區(qū)別于以定罪量刑為宗旨的刑事案件，不區(qū)分審級(jí)，不但現(xiàn)行《刑事訴訟法》沒有規(guī)定特赦案件的審判管轄，現(xiàn)有刑事訴訟法學(xué)理論亦未論及，只能從類似的減刑、假釋案件的審理實(shí)踐中借鑒。在監(jiān)獄行刑實(shí)踐中，監(jiān)獄向法院提請(qǐng)的減刑、假釋案件，由監(jiān)獄所在地的中級(jí)法院審理，以此類推，特赦案件也應(yīng)由中級(jí)法院進(jìn)行審判管轄，由中級(jí)法院或者高級(jí)法院審理并作出裁定。

2.特赦案件的受理

受理特赦案件時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)審查執(zhí)行機(jī)關(guān)移送的材料，這些材料包括：特赦建議書，終審法院裁判文書、執(zhí)行通知書、歷次減刑裁定書的復(fù)印件，罪犯確有悔改表現(xiàn)的具體事實(shí)的書面證明材料，罪犯評(píng)審鑒定表、獎(jiǎng)懲審批表等，其他根據(jù)案件審理需要應(yīng)予移送的材料。針對(duì)特赦案件，法院應(yīng)列出證據(jù)清單，這樣便于監(jiān)獄等單位查證、取證、核實(shí)。

經(jīng)審查，材料齊備的，應(yīng)當(dāng)立案；材料不齊的，應(yīng)當(dāng)通知執(zhí)行機(jī)關(guān)在三日內(nèi)補(bǔ)送，逾期未補(bǔ)送的，不予立案。人民法院受理特赦案件后，應(yīng)當(dāng)在立案之后五日內(nèi)將執(zhí)行機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)?zhí)厣獾慕ㄗh書等材料依法向社會(huì)公示，公示應(yīng)當(dāng)寫明公示期限和提出意見的方式。公示期限為五日，公示內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：罪犯的個(gè)人情況、原判認(rèn)定的罪名和判決的刑期、罪犯歷次減刑情況、執(zhí)行機(jī)關(guān)的建議及依據(jù)。

3.特赦案件的審理

法院審理特赦案件，應(yīng)當(dāng)依法由審判員或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進(jìn)行，可以采取開庭審理或者書面審理的方式。對(duì)于公示期間收到不同意見的特赦案件，檢察院有異議的特赦案件，被報(bào)請(qǐng)?zhí)厣獾淖锓赶德殑?wù)犯罪罪犯、組織(領(lǐng)導(dǎo)、參加、包庇、縱容)黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪罪犯和破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪罪犯及其他在社會(huì)上有重大影響或社會(huì)關(guān)注度高的特赦案件，法院認(rèn)為其他應(yīng)當(dāng)開庭審理的特赦案件，應(yīng)當(dāng)開庭審理。法院開庭審理特赦案件，應(yīng)當(dāng)通知檢察院、執(zhí)行機(jī)關(guān)及被報(bào)請(qǐng)?zhí)厣庾锓竻⒓油?。此外，人民法院根?jù)需要，可以通知公示期間提出不同意見的人參加庭審或者其他人員參加庭審。開庭審理應(yīng)當(dāng)在罪犯刑罰執(zhí)行場(chǎng)所或者人民法院確定的場(chǎng)所進(jìn)行，有條件的人民法院也可采取視頻開庭的方式。對(duì)于社區(qū)矯正機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)?zhí)厣獾?，法院可以在罪犯服刑地或者居住地開庭審理。

在審理特赦案件過程中，應(yīng)嚴(yán)格細(xì)致審查證據(jù)材料，在證據(jù)充分可靠的基礎(chǔ)上做出裁判，對(duì)不符合要求的證據(jù)材料，提出補(bǔ)充意見，經(jīng)補(bǔ)充后證據(jù)仍不足的，不予特赦。法院應(yīng)以嚴(yán)格公正的工作態(tài)度，確保特赦的政治效果、法律效果、社會(huì)效果落到實(shí)處。與此同時(shí)，檢察院進(jìn)行全程同步監(jiān)督，采取書面審查、列席會(huì)議、實(shí)地調(diào)查、詢問訊問等方式，將監(jiān)督工作貫穿于特赦案件的報(bào)請(qǐng)、審理和裁定全過程。

(四)明確部門職責(zé)

1.完善特赦落實(shí)的部門銜接

特赦是終結(jié)刑罰的一種獨(dú)特方式，特赦的執(zhí)行落實(shí)工作，不僅涉及刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，而且需要諸多部門的配合協(xié)助，否則難以真正全面落實(shí)完成，特赦的作用意義將會(huì)大打折扣。完善特赦執(zhí)行落實(shí)的部門銜接，需要從以下幾點(diǎn)入手：其一，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一部署、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、層層落實(shí)責(zé)任，掌握特赦工作的整體流程；其二，通過規(guī)范特赦制度，將特赦工作程序流程化、制度化，以彌補(bǔ)銜接上的制度漏洞；其三，監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)積極主動(dòng)認(rèn)真做好與其他相關(guān)部門的銜接工作，明確提出具體的銜接要求，以確保特赦的執(zhí)行落實(shí)工作圓滿落地。建議證據(jù)提取由罪犯戶籍地公安機(jī)關(guān)落實(shí)，按時(shí)向監(jiān)獄移送。

監(jiān)獄成立特赦工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，與法、檢、公、司機(jī)關(guān)研究特赦工作遇到的困難和問題。必須建立公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)的危險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制和流程，一旦形成就產(chǎn)生法律效力，法院規(guī)范特赦案件的證據(jù)清單，便于監(jiān)獄調(diào)查取證。監(jiān)獄對(duì)在押罪犯檔案材料進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致查閱，對(duì)照特赦罪犯條件，查找有效信息；監(jiān)區(qū)根據(jù)罪犯申請(qǐng)重點(diǎn)查閱，做好相關(guān)筆錄，收集線索，找每名罪犯談話，做好談話記錄，明確告知特赦事項(xiàng)，詢問是否符合特赦條件。監(jiān)獄成立特赦工作辦公室，抽調(diào)監(jiān)區(qū)警力，組成調(diào)查取證小組，專門負(fù)責(zé)證據(jù)收集；證據(jù)收集采用同步跟拍錄像措施，確保證據(jù)來源真實(shí)、合法、有效。監(jiān)獄有疑問，隨時(shí)向省局特赦工作辦和相關(guān)處室及法院請(qǐng)示匯報(bào)，不擅自作主。

2.完善特赦人員的安置

兩次特赦的人員安置得到了國(guó)家自上到下各部門機(jī)關(guān)的高度重視，總體而言完成了特赦工作任務(wù)，取得了良好的社會(huì)效果。相對(duì)而言，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)落實(shí)特赦人員的安置較為順暢，在發(fā)放《特赦裁定書》《司法所解除社區(qū)矯正宣告書》之后，一般都與生活困難的特赦人員簽訂了《安置幫教協(xié)議書》，積極幫助他們適應(yīng)社會(huì)。而監(jiān)獄落實(shí)特赦人員安置幫教中卻遇到了一些難題，主要是落戶等社會(huì)性工作做得不及時(shí)等。特赦人員的安置內(nèi)容包括落戶、就業(yè)或就學(xué)、辦理社保等社會(huì)生活內(nèi)容事項(xiàng)，涉及公安派出所、民政部門、社保部門、學(xué)校等社會(huì)有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)應(yīng)做好接納工作，積極采取卓有成效的措施，及時(shí)辦理特赦人員的落戶、就業(yè)或就學(xué)、社保等社會(huì)生活事項(xiàng)，消除特赦人員順利適應(yīng)社會(huì)的隔閡障礙。

目前而言，兩次特赦工作雖已順利完成，但在落實(shí)過程中卻遇到不少困難：特赦的具體落實(shí)操作無法可依，各項(xiàng)細(xì)節(jié)工作依靠各部門開會(huì)協(xié)調(diào)進(jìn)行試探性運(yùn)作等。面對(duì)特赦落實(shí)的具體問題，我們理應(yīng)對(duì)特赦從法治視角進(jìn)行審視，借助兩次特赦獲得的深刻經(jīng)驗(yàn)，從法治上進(jìn)一步完善特赦制度。特赦制度的法治建設(shè)完善，將不僅能夠體現(xiàn)我國(guó)政治法律社會(huì)制度的優(yōu)越，更有利于向世人充分展現(xiàn)我國(guó)依法治國(guó)、以德治國(guó)的魄力。