◎肖春花

一、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的新形勢

（一）審計(jì)工作的政治屬性更加突出，審計(jì)站位提高。審計(jì)作為國家和國有企業(yè)的一項(xiàng)重要制度安排，做好審計(jì)工作以及接受審計(jì)監(jiān)督是國有企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的政治責(zé)任。十八大以來，黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)不斷加強(qiáng)，2018年5月，中央審計(jì)委員會(huì)成立，習(xí)近平同志擔(dān)任中央審計(jì)委員會(huì)主任，把黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)提到了前所未有的高度。習(xí)近平在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會(huì)，是加強(qiáng)黨對審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。并提出要努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

（二）國家層面不斷加強(qiáng)制度監(jiān)管。為加強(qiáng)黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨的十八大以來，黨和國家出臺了一系列審計(jì)方面的政策文件。2015年12月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》、國辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》，2016年10月國辦印發(fā)《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》，2017年1月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計(jì)監(jiān)督的若干意見》，2019年7月，中辦、國辦修訂《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》。上述制度的制定與下發(fā)，充分說明國有企業(yè)作為黨和國家最可信賴的依靠力量、堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨中央決策部署的重要力量、貫徹新發(fā)展理念、全面深化改革的重要力量，是貫徹落實(shí)中央重大政策措施的具體體現(xiàn)。十八大以來，國家對中央企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督力度不斷加大，審計(jì)監(jiān)督逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，要拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度，加大對經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度，加大對重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度。為落實(shí)中央要求，審計(jì)署制定《關(guān)于深入推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的指導(dǎo)意見》提出了推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的具體要求，審計(jì)署明確提出中央企業(yè)5年內(nèi)輪審一次，中央企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人任期內(nèi)至少審計(jì)一次；國資委制定了《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)施意見》，也要求中央企業(yè)對子企業(yè)5年輪審一遍。對央企的審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)也越來越具體、清晰，審計(jì)署、國資委每年都會(huì)下達(dá)中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)指導(dǎo)意見，重大政策貫徹落實(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)，黨風(fēng)廉政建設(shè)都納入了領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重點(diǎn)，境外資產(chǎn)審計(jì)、金融衍生業(yè)務(wù)等重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域也被列為央企日常審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)。

（三）大型央企面臨國家層面審計(jì)監(jiān)督形勢變化。中央組織部從2019年下半年開始加大了對中央企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員的管理力度，要求中央企業(yè)專題報(bào)告主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果及審計(jì)整改情況。中央巡視工作也把國家審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況納入巡視重點(diǎn)。審計(jì)署向各大中央企業(yè)派駐企業(yè)審計(jì)局，負(fù)責(zé)對中央企業(yè)進(jìn)行重大政策跟蹤審計(jì)，對中央企業(yè)重要經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行日常監(jiān)督，負(fù)責(zé)對國家審計(jì)和外部監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資線索進(jìn)行核查追責(zé)。無論是組織管理體系還是審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容，都較以往年度發(fā)生較大的變化。國有企業(yè)尤其是是大型央企，必須要主動(dòng)適應(yīng)監(jiān)督形勢的變化，積極思變，主動(dòng)作為。

二、經(jīng)責(zé)審計(jì)實(shí)踐中遇到的問題

筆者所在的國家能源集團(tuán)，2017年11月正式掛牌成立，是經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，由中國國電集團(tuán)公司和神華集團(tuán)有限責(zé)任公司兩家企業(yè)合并重組而成。擁有煤炭、火電、新能源、水電、運(yùn)輸、化工、科技環(huán)保、金融等8個(gè)產(chǎn)業(yè)板塊，資產(chǎn)規(guī)模超過1.8萬億元，職工總數(shù)32.6萬人。2019年，國家能源集團(tuán)煤炭產(chǎn)量5.1億噸，煤炭銷量6.7億噸，發(fā)電量9690億千瓦時(shí)，鐵路運(yùn)量4.6億噸，兩港裝船量2.5億噸，航運(yùn)量1.7億噸，化工品產(chǎn)量1593萬噸。

國家能源集團(tuán)產(chǎn)業(yè)板塊多、生產(chǎn)運(yùn)營任務(wù)重，下屬單位多，尤其近年在重組后不斷進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革與業(yè)務(wù)整合，結(jié)合“審計(jì)全覆蓋”的要求，目前面臨二級單位領(lǐng)導(dǎo)人員離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量較多的局面。僅2020年一年，集團(tuán)層面組織實(shí)施的二級單位領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任多達(dá)40項(xiàng)，審計(jì)涉及資產(chǎn)總額接近萬億。

審計(jì)任務(wù)繁重，短期內(nèi)，內(nèi)審人員配備不足，集團(tuán)審計(jì)部目前正在探索統(tǒng)籌內(nèi)部資源，聯(lián)合社會(huì)中介機(jī)構(gòu)完成多數(shù)二級單位領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目的道路。就目前來說，是一種較為理性與現(xiàn)實(shí)的選擇。在2020年度，艱難的完成了既定重點(diǎn)審計(jì)計(jì)劃，取得了一定的成效，但也反應(yīng)出一些問題。

（一）審計(jì)計(jì)劃計(jì)劃性不強(qiáng)，進(jìn)而導(dǎo)致部分項(xiàng)目審計(jì)實(shí)效性差。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)計(jì)劃制定以組織人事部門發(fā)起為多，并以離任審計(jì)為主。審計(jì)部門主動(dòng)作為空間小，尤其面對改革期，二級單位領(lǐng)導(dǎo)人員變動(dòng)異常頻繁，導(dǎo)致在集中的一段期間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)任務(wù)空前繁重的情況。受限于審計(jì)資源，審計(jì)部門往往疲于應(yīng)付，審計(jì)質(zhì)量難以保障，不利于審計(jì)全覆蓋的執(zhí)行。個(gè)別二級單位甚至出現(xiàn)短期內(nèi)法定代表人多次變動(dòng)，造成上一任領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)尚未完成，而繼任者又已離任。

（二）審計(jì)力量配備與新形勢下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要求不匹配，審計(jì)效果差。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有審計(jì)內(nèi)容多、覆蓋面廣、專業(yè)性強(qiáng)等各種特點(diǎn)。審計(jì)人員從業(yè)經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)勝任能力是審計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵成功因素。集團(tuán)實(shí)行總部去機(jī)關(guān)化改革后，一是審計(jì)力量與集團(tuán)內(nèi)板塊多、資產(chǎn)大、地域廣等特點(diǎn)極不相容，難以滿足新形勢下審計(jì)監(jiān)督全覆蓋等具體要求。二是專職人員少，兼職審計(jì)人員多，審計(jì)人員素質(zhì)參差不齊，極大的限制了審計(jì)質(zhì)量的提升。雖然集團(tuán)審計(jì)部門探索實(shí)踐由集團(tuán)總部審計(jì)部統(tǒng)一組織、子分公司參與實(shí)施、社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)提供現(xiàn)場審計(jì)服務(wù)的審計(jì)模式，但由于審計(jì)任務(wù)繁重，集團(tuán)公司審計(jì)部人員及其他內(nèi)部審計(jì)人員參與不夠，指導(dǎo)性不強(qiáng)，且子分公司審計(jì)人員容易限于人情關(guān)系及對未來有可能被審計(jì)單位派出人員來自己單位參與審計(jì)、社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)對被審計(jì)單位所處行業(yè)、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、集團(tuán)公司管控要求等認(rèn)識非常有限，易對審計(jì)目標(biāo)理解不透徹、難以把握審計(jì)重點(diǎn)，導(dǎo)致偏離審計(jì)目標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)做成了財(cái)務(wù)收支審計(jì)，而對被審計(jì)單位的主營業(yè)務(wù)發(fā)展、戰(zhàn)略定位、傳導(dǎo)與實(shí)現(xiàn)、重大經(jīng)濟(jì)決策制定與執(zhí)行方面關(guān)注不夠，從而影響審計(jì)質(zhì)量。

（三）領(lǐng)導(dǎo)人員評價(jià)難度高。按照中辦、國辦規(guī)定，對領(lǐng)導(dǎo)人員的評價(jià)應(yīng)采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法。但現(xiàn)實(shí)工作中由于定量評價(jià)體系的不健全，評價(jià)指標(biāo)客觀性差，導(dǎo)致對領(lǐng)導(dǎo)人員的評價(jià)更多的偏向了定性評價(jià)。定性評價(jià)側(cè)重于審計(jì)任期內(nèi)否遵守了國家相關(guān)法律法規(guī)及上級單位發(fā)布的相關(guān)制度，比如遵守國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律、招投標(biāo)管理規(guī)定，財(cái)務(wù)真實(shí)性情況，內(nèi)部控制建設(shè)與管理情況、投資項(xiàng)目是否取得了相應(yīng)的審批程序。此類評價(jià)方法受審計(jì)人員專業(yè)判斷和政策掌握能力、勝任能力影響較大，不同的審計(jì)人員可能得出不同的審計(jì)結(jié)論。因涉及大量人為主觀判斷，數(shù)據(jù)支持力度不夠，說服力并不強(qiáng)，評價(jià)結(jié)果容易流于形式。

（四）責(zé)任不易界定。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與其他類型審計(jì)的最大區(qū)別在于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需要對領(lǐng)導(dǎo)人員對于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題所需承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行界定。這是本質(zhì)性差別，但也是難點(diǎn)所在。部分審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題時(shí)間跨度大，涉及人員多，甚至涉及之前任期的領(lǐng)導(dǎo)人員；部分審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題對應(yīng)的事項(xiàng)由上級單位進(jìn)行了決策，但決策內(nèi)容存在瑕疵，但被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員依舊貫徹執(zhí)行了決策并最終導(dǎo)致不良后果等等。這些問題均增大了責(zé)任界定的難度。如未綜合考慮相關(guān)因素，審計(jì)結(jié)論可能存在不客觀。

（五）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果運(yùn)用有待加強(qiáng)?，F(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，側(cè)重于履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，對于審計(jì)成果利用這后半篇文章做的并不夠。一是未嚴(yán)格執(zhí)行兩辦規(guī)定，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任成果作為領(lǐng)導(dǎo)人員獎(jiǎng)懲、考核的依據(jù)，二是審計(jì)整改仍有流于形式的情況，深入分析同類問題，與業(yè)務(wù)主管部門協(xié)同研究、共同推動(dòng)整改不足。對于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題停留在報(bào)告、揭示層面的多，對問題產(chǎn)生原因剖析并促進(jìn)源頭治理不夠強(qiáng)。

三、經(jīng)責(zé)審計(jì)遇到問題的對策研究

（一）加強(qiáng)審計(jì)組織，優(yōu)化審計(jì)管理。一要確保集團(tuán)公司審計(jì)部作為組織方與執(zhí)行端社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)溝通便捷高效，將方案具體化，及時(shí)落實(shí)組織意圖。二要加強(qiáng)審計(jì)組之間的橫向溝通，促進(jìn)信息共享。當(dāng)前國家能源集團(tuán)審計(jì)部所采取組織模式下，審計(jì)部可同時(shí)組織開展多家二級單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，各二級單位情況各異，作為項(xiàng)目組織實(shí)施，應(yīng)把握好組織者主動(dòng)優(yōu)勢，加強(qiáng)各項(xiàng)目組之間橫向聯(lián)系溝通，如對于同板塊公司，按照板塊特征進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，既增?qiáng)落實(shí)審計(jì)重點(diǎn)的及時(shí)性和精確性，也提高問題定性的準(zhǔn)確度和意見建議的切合度，統(tǒng)一規(guī)范同類問題的定性與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。三是加強(qiáng)共性問題研究，提升成果層次。各二級單位涉及行業(yè)不一，具體問題不盡相同。通過橫向?qū)Ρ龋瑢τ谄毡樾?、傾向性及典型性問題進(jìn)行提煉，逐步豐富和提高成果體系和審計(jì)能力，積累審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，有利于錘煉隊(duì)伍，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作用發(fā)揮。

二、理順流程，推行審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化。在深入研究兩辦規(guī)定基礎(chǔ)上，整理審計(jì)方案、通知書、取證單、審計(jì)報(bào)告等審計(jì)文書模板，從審計(jì)方案、周報(bào)、現(xiàn)場管理、審計(jì)報(bào)告全流程，提煉出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目管理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將經(jīng)責(zé)審計(jì)項(xiàng)目的過程管理表單化、流程化，向所有提供審計(jì)服務(wù)的現(xiàn)場審計(jì)組下發(fā)模板與表單，定期組織培訓(xùn)審計(jì)流程與工作要求，推廣審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化，促進(jìn)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)能盡可能滿足國家能源集團(tuán)審計(jì)工作要求。

三是靠前謀劃，科學(xué)制定審計(jì)計(jì)劃。增強(qiáng)與組織部門溝通，增加合作基礎(chǔ)，年初全面梳理領(lǐng)導(dǎo)人員及改革推進(jìn)情況，根據(jù)項(xiàng)目的緊急程度、被審計(jì)單位的規(guī)模大小以及業(yè)務(wù)復(fù)雜程度等多因素，科學(xué)制定分批推進(jìn)審計(jì)全覆蓋方案與年度審計(jì)計(jì)劃，全力踐行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋。

四是協(xié)同配合，打造經(jīng)責(zé)人才成熟隊(duì)伍?！肮び破涫?，必先利其器”，對內(nèi)審人員，通過對二級單位審計(jì)部門負(fù)責(zé)人專題培訓(xùn)、審計(jì)人員專業(yè)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)研討、以審代訓(xùn)等多種方式促進(jìn)能力素質(zhì)提升。對社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，采用短名單制形促進(jìn)戰(zhàn)略合作關(guān)系，要求其加大人才儲備，合理搭建人才梯隊(duì)，增加培訓(xùn)力度，突出實(shí)踐拉練，多種手段培養(yǎng)一支高素質(zhì)、專業(yè)化的經(jīng)責(zé)審計(jì)服務(wù)團(tuán)隊(duì)。通過固定項(xiàng)目現(xiàn)場負(fù)責(zé)人，杜絕經(jīng)責(zé)審計(jì)項(xiàng)目中畢業(yè)生、實(shí)習(xí)生占比大，優(yōu)化派駐現(xiàn)場審計(jì)人員結(jié)構(gòu)等，切實(shí)提高現(xiàn)場審計(jì)效率與效果。

五是嚴(yán)把審計(jì)方案關(guān)，突出問題導(dǎo)向。緊跟權(quán)力行使，關(guān)注盡職履責(zé)，結(jié)合被審計(jì)單位戰(zhàn)略及集團(tuán)公司對其定位制定切實(shí)可行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案。結(jié)合，因業(yè)務(wù)領(lǐng)域、行業(yè)特點(diǎn)以及企業(yè)自身特點(diǎn)而異、對癥下藥，審計(jì)方案應(yīng)具有行業(yè)、領(lǐng)域和該企業(yè)特色。聚焦領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力運(yùn)行，以任職期間領(lǐng)導(dǎo)人員在重大經(jīng)濟(jì)決策等方面的職責(zé)履行為重點(diǎn)，抓住人、財(cái)、物等關(guān)鍵因素與招標(biāo)采購、資金使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，反映企業(yè)改革的進(jìn)程、效果和問題，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行客觀評價(jià)，促進(jìn)被審計(jì)單位及其領(lǐng)導(dǎo)人員依法合規(guī)盡職履責(zé)。

六是狠抓審計(jì)整改和成果運(yùn)用。加強(qiáng)審計(jì)同巡視、紀(jì)檢等專業(yè)監(jiān)督的協(xié)同，相關(guān)成果及時(shí)向集團(tuán)巡視組共享，通過專項(xiàng)審計(jì)和內(nèi)部巡視對問題整改“回頭看”，“舉一反三”促進(jìn)審計(jì)整改。加強(qiáng)典型性、普遍性、傾向性問題總結(jié)分析，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督建設(shè)性作用，提出針對性措施建議，及時(shí)匯報(bào)并由高層推動(dòng)整改，促進(jìn)企業(yè)提升管理。重大審計(jì)整改事項(xiàng)推行領(lǐng)導(dǎo)人員掛帥、掛牌督辦、月度“掛銷號”跟蹤管理，每月報(bào)告整改情況，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的整體效能。

四、結(jié)語

國有企業(yè)是中國特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量，是黨中央重大決策部署的重要參與者、執(zhí)行者，是保證黨中央政令暢通的關(guān)鍵因素，也是我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的決定性因素。當(dāng)前國有企業(yè)在新時(shí)代全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代強(qiáng)國的發(fā)展要求下，對審計(jì)全覆蓋的最有效載體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提出了更高的要求。對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行國有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行更科學(xué)、更規(guī)范的審計(jì)，是推動(dòng)企業(yè)向質(zhì)量型效益型發(fā)展和推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合的必然要求。