動員型組織的常規(guī)化：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織再造與能力增進
——基于山東省A市“管區(qū)制度”的分析

劉 超

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610064)

一、問題與背景

在傳統(tǒng)中國，國家權(quán)力與底層社會之間的有機聯(lián)系一直是比較脆弱的，總體而言，中國傳統(tǒng)社會具有上層屬于國家、下層屬于社會的“雙軌政治”(1)費孝通：《中國士紳：城鄉(xiāng)關(guān)系論集》，趙旭東、秦志杰譯，北京：外語教學(xué)與研究出版社，2011年，第267頁。的特點，使國家的治理達成了“集權(quán)的簡約治理”(2)黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。。晚清以降開啟的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)與中國共產(chǎn)黨的建國理念與社會改造實踐充分表明，國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的滲透成為近代國家政權(quán)建設(shè)的根本性議程(3)[美]孔飛力：《中國現(xiàn)代國家的起源》，陳兼、陳之宏譯，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2013年，第11頁。。在現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的過程中，一個核心的議題是實現(xiàn)由傳統(tǒng)的半正式治理向現(xiàn)代意義上的“規(guī)則之治”轉(zhuǎn)變。但是，當國家以汲取資源為目標而將權(quán)力下沉到鄉(xiāng)村社會時，現(xiàn)代國家與鄉(xiāng)村交織形成半官半民的“第三領(lǐng)域”，村治主體表現(xiàn)為保護型經(jīng)紀與贏利型經(jīng)紀的搖擺，出現(xiàn)了國家政權(quán)的“內(nèi)卷化”(4)[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，1996年，第74頁。。

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題。新中國成立初期，國家對鄉(xiāng)村事務(wù)的介入借由不同形式的工作隊完成。例如，工作隊在土地改革運動中扮演了重要角色，工作隊作為國家與鄉(xiāng)村社會之間的新型中介機制和國家權(quán)力的非常規(guī)運作機制，重塑了國家與鄉(xiāng)村社會之間的關(guān)系，幫助黨和國家實現(xiàn)了民眾動員、鄉(xiāng)村治理的目標，從而為20世紀后半期中國的國家建設(shè)和鄉(xiāng)村變遷奠定了基礎(chǔ)(5)李里峰：《工作隊：一種國家權(quán)力的非常規(guī)運作機制——以華北土改運動為中心的歷史考察》，《江蘇社會科學(xué)》2010年第3期。。隨后，工作隊在基層政權(quán)組織一級演變?yōu)轳v村，人民公社時期稱為“駐隊”。自1982年《憲法》確定村民委員會為群眾性自治組織以來，村民自治制度已實行四十年，形成了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局(6)張厚安：《鄉(xiāng)政村治——中國特色的農(nóng)村政治模式》，《政策》1996年第8期。。取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村的關(guān)系密切，利用運動式的治理模式，完成國家目標，但是也形成了鄉(xiāng)村利益共同體，誘發(fā)了新一輪的鄉(xiāng)村治理危機，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化(7)賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K鎮(zhèn)調(diào)查為例》，《開放時代》2011年第2期。。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村社會之間的日常性互動大為減少。鄉(xiāng)村關(guān)系是一個以稅費改革為分界的從嵌入到分離的過程，在這種形勢下，基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”狀態(tài)(8)周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期。。后稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行為邏輯變化源自于財稅制度的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了維持自身的運轉(zhuǎn)，只能向上跑項目，爭取多要資源維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本運轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)。對于鄉(xiāng)村關(guān)系而言，“懸浮型”狀態(tài)成為普遍趨勢。在這種關(guān)系模式下，農(nóng)民與基層政府之間的制度化互動不復(fù)存在。農(nóng)民能夠與國家發(fā)生關(guān)系的行為主要集中在一些零散的、細碎的服務(wù)性工作上，比如農(nóng)民開證明、政策咨詢、村容村貌改善等。

新中國成立以來的鄉(xiāng)村治理實踐是國家在特定時期根據(jù)治理的目標、任務(wù)而建構(gòu)的，不同時期的治理實踐因治理主體、內(nèi)容和方式的差異而呈現(xiàn)出不同的治理特征。因此，有學(xué)者提出制度主義的進路，即應(yīng)當加強村級治理的制度化水平(9)呂德文：《鄉(xiāng)村治理70年：國家治理現(xiàn)代化的視角》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2019年第4期。。具體表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部實施的工資制和考核制，職業(yè)村干部群體的科層化治理體現(xiàn)為權(quán)責明晰的行政責任制度、逐級晉升的官僚成長機制和常態(tài)化的辦公會議制度等(10)印子：《職業(yè)村干部群體與基層治理程式化——來自上海遠郊農(nóng)村的田野經(jīng)驗》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第2期。。但是，科層化的治理模式削弱了鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部關(guān)聯(lián)，抑制了村莊內(nèi)生資源的發(fā)展，并緩慢地侵蝕著鄉(xiāng)村社會的自治體系(11)楊華：《縣域治理中的黨政體制：結(jié)構(gòu)與功能》，《政治學(xué)研究》2018年第5期。。由于科層制度與鄉(xiāng)土社會的脫嵌，在治理主體與治理對象之間形成斷裂，導(dǎo)致基層治理陷入新的困境。在鄉(xiāng)村振興背景下，密集的治理任務(wù)與治理資源交疊，需要縣鄉(xiāng)政權(quán)重構(gòu)組織體系，適應(yīng)治理轉(zhuǎn)型，提高治理效率，完成自上而下的治理任務(wù)。因此，如何構(gòu)建更為常規(guī)化的國家與農(nóng)民的聯(lián)結(jié)模式，重塑基層治理機制，重建國家合法性與治理有效性，破解公共政策執(zhí)行的“最后一公里”難題等成為重點考慮的問題(12)褚明浩：《“片線結(jié)合”：基層治理的機制創(chuàng)新與體制活力》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2022年第1期。。

在山東省A市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同于既有研究所倡導(dǎo)的村干部被鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政科層制所吸納的村級組織官僚化的路徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了維持社會繁榮穩(wěn)定，完成治理任務(wù)，消解“懸浮型狀態(tài)”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間設(shè)置了常規(guī)化的正式組織，展現(xiàn)了形式上的官僚制設(shè)置與實質(zhì)上的非正式運作樣態(tài)。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所處的結(jié)構(gòu)性位置——國家與社會的聯(lián)結(jié)點，試圖分析作為一種組織現(xiàn)象的“管區(qū)制度”在實踐中運作的內(nèi)在機制與政治過程，探討其對于國家權(quán)力與鄉(xiāng)村關(guān)系重構(gòu)的意義。本文的經(jīng)驗材料源于筆者及團隊于2018年5月在山東省A市X街道為期15天的調(diào)研。

二、治理下沉：管區(qū)制運行模式

A市共1760平方公里，總?cè)丝?5萬，2009年，除山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和湖區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外，將人口四萬以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合并。目前，A市有14個鎮(zhèn)街區(qū)、866個行政村和1229個自然村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并帶來了治理范圍的擴大，迫切需要重新劃分治理單元，管區(qū)組織應(yīng)運而生，鄉(xiāng)村層級為鄉(xiāng)鎮(zhèn)—管區(qū)—行政村—自然村四個層級。X街道根據(jù)邊界劃分為10個管區(qū)，每一個管區(qū)設(shè)管區(qū)書記、主任和若干駐村干部，每個駐村干部負責一個自然村。調(diào)研地B管區(qū)下轄5個行政村，總?cè)丝?.2萬人。

(一)治理資源整合

管區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員、財務(wù)、事務(wù)都下沉到管區(qū)一級，按照A市的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)70%的干部應(yīng)下沉到管區(qū)一級。管區(qū)的干部一般十人左右，書記一般是街道的副科級干部，主任和其余的人員均是普通干部。管區(qū)每個月有八千元的活動經(jīng)費，主要用于午餐補助和車補等公共開支，這保證了管區(qū)組織的正常運行。管區(qū)書記和主任負責與街道具體銜接，開會、匯報工作等。村里的一些比較重大的事情、決策都必須要有駐村干部與管區(qū)主任的簽名，例如召開村民代表大會，駐村干部必須到場，重要的工程發(fā)包、合同簽署需要由管區(qū)書記、主任簽字。

在目標責任制的執(zhí)行過程中，基層政府不是按照“部門區(qū)分化、分工專業(yè)化、運作非人格化”的科層體系運行，而是通過“結(jié)構(gòu)分化但功能不分化”的跨部門調(diào)動和整合來實現(xiàn)指標任務(wù)的貫徹(13)樊紅敏：《縣域政治運作形態(tài)學(xué)分析——河南省H市日常權(quán)力實踐觀察》，《東南學(xué)術(shù)》2008年第1期。(14)田先紅：《從結(jié)果管理到過程管理：縣域治理體系演變及其效應(yīng)》，《探索》2020年第4期。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將區(qū)域劃分為若干片區(qū)，根據(jù)村莊樣態(tài)與駐村干部個人能力進行適當?shù)睾侠硇哉{(diào)配。第一，每個管區(qū)需要農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富者和經(jīng)驗缺乏者相搭配，由此起到培養(yǎng)后備干部的作用；第二，各駐村成員要根據(jù)該駐村重點治理任務(wù)的特色進行配置，以此來提高治理效率。在B管區(qū)，管區(qū)書記是位女同志，目前是街道副科級干部，2018年2月，到任B管區(qū)，擔任書記職務(wù)。此前，該書記先后在街道科室、兩個城市社區(qū)、一個農(nóng)村管區(qū)工作了近十年，農(nóng)村工作經(jīng)驗極其豐富，協(xié)調(diào)動員能力強。管區(qū)主任屬于街道中層干部，2016年擔任B管區(qū)主任，同時也承擔包村任務(wù)。

通過組織整合，管區(qū)組織構(gòu)成了中間權(quán)威，具有較強的支配力，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源的相對集中使用和優(yōu)化配置。管區(qū)需要處理三種關(guān)系：第一，既要完成上級布置的任務(wù)，又要處理村里的事務(wù)，處理發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系；第二，既要動員村干部完成治理任務(wù)，又要防止村干部越軌，處理村干部激勵與約束關(guān)系；第三，既要解決村莊矛盾糾紛，又要保障村民的合法權(quán)益，處理村民的權(quán)利與利益關(guān)系。

(二)治理事務(wù)分類

管區(qū)介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間，對上負責承接街道下達的任務(wù)，對下負責處理村民公共服務(wù)等工作。通過將治理事務(wù)分類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織能夠高效率地完成治理任務(wù)，提高治理績效。

農(nóng)村基層治理工作從內(nèi)容上大致可分為兩類：一是類似于農(nóng)村綜合配套改革推進、合村并組、土地承包經(jīng)營制度落實、土地確權(quán)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、精準扶貧、土地整治項目推進等工作，主要涉及國家大政方針落實和“三農(nóng)”政策總體調(diào)整以及大型項目落地的工作。這類工作具有規(guī)范性、整體性、階段性、大范圍實施等特點，行政組織在解決這一類工作方面較為有效。這些工作往往是一年內(nèi)需要完成的重點任務(wù)，具有時效性要求，需要調(diào)度極大的力量與資源，協(xié)調(diào)諸多社會關(guān)系，需要管區(qū)干部與村干部相互配合、靈活機動地聯(lián)合開展工作。B管區(qū)一年的任務(wù)如征地拆遷、基層維穩(wěn)、環(huán)衛(wèi)一體化、違禁藥品治理、關(guān)閉養(yǎng)殖場、河道清理、村級換屆選舉等諸多工作均是通過管區(qū)傳達到村里，并以管區(qū)干部為主體，動員村干部及工作對象的社會關(guān)系完成。二是類似于農(nóng)村清潔衛(wèi)生保持、小型農(nóng)村公共設(shè)施后期管護、農(nóng)村“三留守”問題日常照料、鄰里日常糾紛處理等一類日常細小瑣碎問題的處理。這類工作具有不規(guī)則性、局部性、日常性、偶然性等特點。農(nóng)村無處不在的細小瑣碎的日常治理，主要通過村干部動員群眾、提升基層自治能力的方法解決。同時，管區(qū)干部主動處理大部分行政性任務(wù)，極少數(shù)無法處理的下沉到行政村一級。大量的自上而下的文字類行政工作耗費了村莊治理主體大量的時間和精力，使得治理時間被占用，導(dǎo)致村莊無法及時回應(yīng)村民的訴求，村莊的治理任務(wù)也面臨困境。管區(qū)作為行政科層的附屬組織，承接了村莊大量這種類型的工作，減輕了村級主體需要完成文字類工作的時間，也減輕了他們的負擔和壓力，管區(qū)干部與兼職的村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)動員的有效力量。

三、雙層動員機制：行政動員與社會動員

管區(qū)組織的設(shè)置使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠專職化的駐村干部與兼職的村干部完成了治理任務(wù)，實現(xiàn)了有效治理與基層民主的結(jié)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力屬于動員型權(quán)力，需要集中優(yōu)化配置治理資源，高強度地動員相關(guān)力量完成治理任務(wù)。作為一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制，管區(qū)制度實現(xiàn)了科層體制內(nèi)部的行政動員，同時完成了對村干部的社會動員。

(一)行政動員機制

管區(qū)制度是科層體制內(nèi)部的常規(guī)動員，是非常規(guī)治理的常規(guī)化。管區(qū)干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間原本就是一種行政上的隸屬關(guān)系，即管區(qū)制實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚體制的附屬性制度，其成員亦都來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)各科室站所的正式工作人員，且直接接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指示和領(lǐng)導(dǎo)。但是管區(qū)的設(shè)置使得在行政體制的框架下，形成了一套相對獨立的運轉(zhuǎn)、考核和評價體系。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對管區(qū)干部的動員從根本上來說是行政體制內(nèi)部的動員，所利用的動員資源亦是行政體制內(nèi)部的資源。其動員的機制包括兩個方面：一是正式的科層激勵機制；二是非正式的保護機制。

1.晉升機制。編制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的治理資源，編制分為兩種，即職位與品位。在中國干部晉升體系中，職位與品位相掛鉤。品位的提升不僅是待遇的提升，而且反映出領(lǐng)導(dǎo)對工作的認可。管區(qū)書記一般是街道工作時間長、農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富的干部，他們一般會被晉升為副科級干部。主任則是虛擬的層級權(quán)威，在普通干部看來，也是領(lǐng)導(dǎo)崗位，是一種變相的晉升機制。工作表現(xiàn)突出的管區(qū)主任也可能被選為管區(qū)書記，與之相應(yīng)，工作能力突出的普通管區(qū)成員就有可能接替管區(qū)主任的位置。于是，就形成了從普通管區(qū)成員到管區(qū)主任再到管區(qū)書記，最后到鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員這樣一種向上晉升和流動的路徑。這種晉升途徑要比通過科室工作晉升更加暢快，能夠進入管區(qū)任職管區(qū)書記(或主任)，一方面意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對其個人能力的充分信任，另一方面也為其提供了施展個人能力和才華的平臺。在這樣一種強行政激勵的情況下，為了充分向上級展示自己的工作能力，管區(qū)書記(或管區(qū)主任)都會積極和認真對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的各項任務(wù)，并不遺余力地完成。同時，管區(qū)普通干部也會在領(lǐng)導(dǎo)的激勵下，認真落實工作。通過設(shè)置中間層級，實現(xiàn)了中間權(quán)威的塑造，激勵了管區(qū)干部的工作信心。

2.指標化的考核機制。通過指標化的治理，定指標、賦分值、定權(quán)重、排名次，確定先進與落后，排名通報的懲罰、獎勵，充分調(diào)動干部的主觀能動性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個月都會對各管區(qū)進行集中考核，對各管區(qū)打分和排名。對于排名靠后的管區(qū)，從輕到重大致有以下三方面的后果：最輕的是被通報批評，其次是影響年終工資和獎勵，最為嚴重的是直接將管區(qū)書記(管區(qū)主任)撤換，即采取“末位淘汰法”，將在每月、每季度和年終考核連續(xù)排名末尾的管區(qū)書記(管區(qū)主任)給撤換掉，將之調(diào)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般工作部門做普通的工作人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)通過每周一的管區(qū)工作大會對工作優(yōu)秀的給予表揚，工作情況差的批評，這種公開展示極易形成一種同儕競爭的壓力，干部之間的評價機制由此而生。不論是排名靠前者所感知到的面子和榮譽，還是排名靠后者所感受到的“愧疚感”或“恥辱感”，都構(gòu)成了管區(qū)干部在接下來的工作中進一步努力做好的強大心理動力。因此，從這個角度而言，這樣一種被激發(fā)的同儕之間的競爭機制，也成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)動員管區(qū)干部的重要方式和手段。

3.保護機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力高度依賴的情況下，則傾向于保護下屬。保護下屬的行為體現(xiàn)在兩個方面：一是下屬犯錯時比較輕的處罰，更多是以指導(dǎo)、幫助改正為主；與上級官僚體制不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督并不是為了挑錯并進行懲罰，更多是為了能夠進一步整改，以防止出現(xiàn)更大的問題。當出現(xiàn)比較大的問題而不得不處罰時，一般也傾向于保護干部，降低處罰。二是不將所有的責任、任務(wù)都推給下級，而是允許下級在不能處理的情況下，通過匯報，交由更具能力的上級處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)會保護下屬的原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)懲罰或是將責任轉(zhuǎn)移給下屬本身并不能免除自身的責任，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一狹小的、無法進行完全分工的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，責任的轉(zhuǎn)移意義并不大。但根本性的原因則在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力對下級的依賴性使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作完成更多依靠的是下級的協(xié)作，是一種整合的方式，盡管有分工，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作更多是全員完成，同樣也是一種全員責任體制。懲罰下屬，不僅是對該下屬工作積極性的打擊，而且不一定得到受罰下屬的真正認同。懲罰不是目的，而是手段，所以在懲罰的同時也要教育關(guān)心下屬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部傾向于團結(jié)大多數(shù)人，得到多數(shù)干部的認可與支持，保持干部隊伍結(jié)構(gòu)的基本穩(wěn)定，維護自己的治理資源，從而激發(fā)干部的活力，推動全體干部一起高效地完成各種治理任務(wù)。

(二)社會動員機制

國家任務(wù)最終在村莊中的落實離不開村干部的配合，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對接村莊主體的管區(qū)干部，因為長期集中的管理基層村莊事務(wù)，幾乎每天都要下村，所以他們熟諳村莊社會的具體情況以及村干部的習(xí)性和處事邏輯，圍繞機會、資源、利益的分配展開，都傾向于將基層權(quán)力的行使高度“人格化”。因此，相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚體制內(nèi)的科層化干部，管區(qū)干部具備更有力的將村干部整合進與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享同一目標——利益體系的能力，使之成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制治理資源的重要補充。管區(qū)干部對于村干部的動員主要有以下機制。

1.私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)機制。管區(qū)干部的工作落實在村需要動員自身擁有的各種資源，包括私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，動員私人關(guān)系能夠化私為公，完成治理目標。一方面，指動用管區(qū)干部自身的私人關(guān)系資源。管區(qū)干部一般是本地干部，其社會關(guān)系也是嵌入在當?shù)氐纳鐣P(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。同時，管區(qū)干部也會積極建構(gòu)與當?shù)卮甯刹康年P(guān)系，例如，通過走人情的方式建構(gòu)關(guān)系，獲取工作支持。另一方面，指積極利用村干部的私人關(guān)系。村干部是長期生活在村莊中的個體，往往擁有較為龐大的私人關(guān)系，也能通過村干部的公共身份建構(gòu)私人關(guān)系。人生活在關(guān)系網(wǎng)中，在一個相對封閉的社會結(jié)構(gòu)中，關(guān)系與關(guān)系相互交織，這也是基層政權(quán)往往動員體制內(nèi)的干部關(guān)系解決問題的根源。

2.情感連帶機制。管區(qū)干部需要不斷調(diào)整自己的角色，使自己的行為契合鄉(xiāng)土社會的人情邏輯，特別是通過各種非正式的交往與村干部構(gòu)建較為緊密的私人關(guān)系，“既要拉攏村干部，又不能讓他覺得是他自己人。”培養(yǎng)村干部對其個人的情感性認同。管區(qū)書記說：“現(xiàn)在做工作都靠個人感情，好說好拉的。必須溝通感情，大家一起吃個飯，說一說。人都是有感情的，還得談感情?！边@樣一種情感連帶機制，在動員村干部的過程中，通常是十分有效的。具體而言，這一情感連帶機制的建立，是借由日常互動以及儀式性人情交往兩種途徑來實現(xiàn)。通過將工作上的關(guān)系轉(zhuǎn)化為人情關(guān)系，建立與村干部密切的聯(lián)系。這種人情既是一種關(guān)系的潤滑，將工作更好地、更順暢地做下去，但同時，它也是一種將工作與個人的關(guān)系聯(lián)系在一起，不斷生產(chǎn)出這種人情。而這些人情顯然也要償還，由此產(chǎn)生出交互雙方的人情虧欠關(guān)系，從而構(gòu)建起權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。

3．利益吸納機制。為了使村干部配合和支持管區(qū)的工作，管區(qū)干部也通常會采取利益吸納的方式來激勵村干部。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：一是村干部掌握有一定的村集體資源的分配權(quán)，比如宅基地分配等；二是借由村干部身份在鄉(xiāng)村社會更加有權(quán)威，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部熟悉，處理一些事務(wù)更加方便；三是自上而下的項目的傾斜，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的村莊更容易獲得相關(guān)項目信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也傾向于該村莊申報項目。

通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)—管區(qū)干部、管區(qū)干部—村干部這一雙層動員型治理結(jié)構(gòu)的形塑，分別運用行政動員和社會動員的方式，起到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制性資源的集中、優(yōu)化配置，以及對以村干部為代表的體制外資源的整合和吸納。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運作具有動員性，其表現(xiàn)在兩個方面：一是權(quán)力的無處不在，通過組織密度、出場頻次增加對下級的控制；二是權(quán)力使用者親自介入到具體的事務(wù)中，由此增加示范效應(yīng)，增強動員力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡約體制的運作建立在治理關(guān)系上，而不僅僅是治理事務(wù)。治理關(guān)系意味著維護村干部權(quán)威的有效性與穩(wěn)定性，通過動員村干部，再動員群眾參與治理，而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接治理。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的增進

通過行政動員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了組織和資源的優(yōu)化，人與事的高度匹配，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政能力和公共服務(wù)能力，滿足了群眾需求。通過社會動員，盡最大可能地通過村民自治制度調(diào)動基層社會，在相應(yīng)的矛盾或利益激活的過程中，不斷地進行精英吸納，將自治制度激活，在治理過程中為創(chuàng)造良善秩序提供可能性空間，整體使得體制內(nèi)和體制外力量共同提高基層治理能力，同時對基層權(quán)威和秩序不斷再生產(chǎn)提供基礎(chǔ)性支撐。

(一)構(gòu)建中間權(quán)威，增強行政能力

基層治理事務(wù)的復(fù)雜性、多樣性、瑣碎性和暫時性等特點，決定了鄉(xiāng)村治理應(yīng)當是一種比較靈活的治理方式。管區(qū)組織構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級組織的中間層級，具有協(xié)調(diào)緩和村級組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系，動員村干部完成常規(guī)工作與中心工作的重大益處。

從協(xié)調(diào)優(yōu)勢看，該治理模式以任務(wù)為中心，事本主義，結(jié)果導(dǎo)向，是高效的責任分配與考核體系。管區(qū)制度是科層體制內(nèi)部的常規(guī)動員，是非常規(guī)治理的常規(guī)化。管區(qū)干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間原本就是一種行政上的隸屬關(guān)系，即管區(qū)制度實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚體制的附屬性制度，其成員亦都來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)各科室站所的正式工作人員，且直接接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指示和領(lǐng)導(dǎo)。在行政體制的框架下，管區(qū)制度形成了一套相對獨立的運轉(zhuǎn)、考核和評價體系。也正因為如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對管區(qū)干部的動員從根本上來說是行政體制內(nèi)部的動員，所利用的動員資源亦是行政體制內(nèi)部的資源，管區(qū)組織體系成為了“解決型組織”(15)陳文瓊：《管區(qū)設(shè)置與基層政府的政策執(zhí)行力強化機制——基于L鎮(zhèn)管區(qū)設(shè)置的經(jīng)驗闡釋》，《江西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2016年第2期。。

從動員優(yōu)勢看，該模式深度嵌入到村莊既有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，撬動了復(fù)雜的制度，把利益相關(guān)者調(diào)動起來最大程度地完成了國家任務(wù)。管區(qū)干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織的延伸代表，表現(xiàn)了國家的“在場”，村民因此更加信任管區(qū)干部，也更易被動員起來?，F(xiàn)階段，村干部只能夠通過情理來做工作，沒有任何的強制性手段，也不能夠像傳統(tǒng)時期那樣，通過家族等傳統(tǒng)力量影響村民。村干部在缺乏強有力的約束手段時，管區(qū)能夠利用行政化、規(guī)范化的方式來動員村民。管區(qū)作為規(guī)范化的組織，與個體具有天然的隔離性，村民超出一定范圍的行為，管區(qū)能夠通過行政和正規(guī)化的方式來行動。比如拆遷過程中，村干部除了做工作以外，沒有任何的約束方式，而管區(qū)能夠利用正規(guī)化的方式和程序進行治理，能夠聯(lián)合多部門執(zhí)法實現(xiàn)治理的強制性。

(二)激活村治主體，增強自治能力

在村民自治制度安排下，村干部是村莊治理的主體，其中村支部書記是核心。小親族地區(qū)的最大的問題就是精英間的競爭，精英競爭很大程度上會削弱村班子的凝聚力，進而弱化村級權(quán)力，甚至將其架空。為了能夠維持村班子的團結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會整合分裂力量，維護書記的核心權(quán)力地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般在選舉前就開始介入，前一年時間就開始對這一屆班子進行評價，并積極摸查，看是否有人愿意當村干部，盡量保證村級權(quán)力的穩(wěn)定。如果在選舉中出現(xiàn)比較復(fù)雜的情況，則可以通過支部進行解決，再通過管區(qū)干部的三重動員機制，村干部具有了工作的積極性，村莊治理有了主體。

這些村干部一般利益在村，關(guān)心村里生產(chǎn)生活事務(wù)，也愿意與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部建立密切的聯(lián)系，公共事務(wù)與私人事務(wù)得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部配合。村干部一般是村莊社會精英，他們的社會關(guān)系在村，特別是處于分裂型的村莊中，村干部一般是家族的代表和當家人，他們長期處于熟人社會網(wǎng)絡(luò)中，具有信息優(yōu)勢及人情社會規(guī)范等地方性知識，能夠方便地處理各種社會問題。農(nóng)村細小瑣碎的日常治理問題，具有偶然性、非規(guī)則性、隨機性等特點。村干部能夠利用熟人關(guān)系、朋友親屬側(cè)面做工作，通過民間社會輿論和村規(guī)民約等手段解決。感情、信任、威望等非正規(guī)化的治理方式，相對于正式法律規(guī)范，在解決農(nóng)村日常矛盾方面更加有效。通過正式規(guī)范與非正式規(guī)范的綜合運用，能夠充分調(diào)動村莊社會中的人情、面子、關(guān)系等傳統(tǒng)治理資源，而且，這也重新激活了村級民主自治制度，使得村級民主自治不僅體現(xiàn)在程序化的民主選舉制度上，更體現(xiàn)在實質(zhì)性的村級治理實踐中，從而極大地減少基層治理的成本，有效提升基層組織的治理能力。

借由管區(qū)制度，鄉(xiāng)村各級治理主體都被納入到了同一個目標框架之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)—管區(qū)—村級組織成為一個整體，這在極大程度上保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策執(zhí)行能力和行政效率，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理能力的增進和重塑，通過非正式運作，管區(qū)干部能夠比較靈活地利用和調(diào)動村莊既有的社會性資源，進而比較順利地完成自上而下的治理任務(wù)，實現(xiàn)了接點的再造。

五、結(jié)語與討論

管區(qū)制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在復(fù)雜的社會環(huán)境與制度環(huán)境下依托一套具有高度“框架整合能力”和行政效能的“壓力—激勵—簡約”體制在運作，重構(gòu)了基層代理人體制，實現(xiàn)了行政制度與自治制度、科層體制與鄉(xiāng)村社會的良性互構(gòu)，從而突破了單向度的科層化改革困境，探索了基層治理現(xiàn)代化的新模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠組織下沉，“管區(qū)干部+不脫產(chǎn)村干部”的雙層治理結(jié)構(gòu)便應(yīng)運而生。通過行政動員與社會動員的方式激活鄉(xiāng)村組織體系，完成治理任務(wù)。從鄉(xiāng)村關(guān)系的權(quán)力譜系而言，管區(qū)制度不同于運動型治理強調(diào)對行政資源的整合與治理事務(wù)中心化基礎(chǔ)上的集中解決，也不同于村級組織的行政化與村干部的職業(yè)化改革面向。管區(qū)制度的復(fù)雜性在于，它既是一種協(xié)調(diào)性治理結(jié)構(gòu)，同時又是一種動員型治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)性與動員性共存，塑造了管區(qū)藝術(shù)化的治理機制和工作方法，在不改變科層組織框架的情況下，實現(xiàn)了簡約治理，展現(xiàn)了基層制度的高度彈性實踐。管區(qū)干部作為國家權(quán)力在村莊的代理人，其本質(zhì)上是解決國家與農(nóng)民關(guān)系的一般化聯(lián)結(jié)機制，成為“權(quán)力的制度網(wǎng)絡(luò)”重要載體，既符合了村民選舉的民主價值，又完成了國家任務(wù)，提高了治理績效，增強了國家滲入社會的能力，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“有效治理”與“基層民主”的有序銜接。

當然，管區(qū)制度的實踐機制也體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的兩大悖論。一是理性科層制與非理性運作的矛盾?？茖又乒倭攀侵v法治、講規(guī)矩，最大程度地依照辦事流程而行事。管區(qū)干部的權(quán)力實踐是講功能性、策略性，是靈活的權(quán)力實踐，而這兩者在制度實踐中是并存的。二是綜合性與專業(yè)化的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是按照專業(yè)化分工體系而設(shè)置，符合科層制原則，從實際的運作中卻發(fā)現(xiàn)，管區(qū)干部既要完成條線的任務(wù)，還要完成綜合性的村莊工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合性實際上是鄉(xiāng)土性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是建立在一個非程式化的鄉(xiāng)村社會之上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)原本就是高度綜合的，但事務(wù)增多后，又必然需要強化分工，管區(qū)干部就是綜合性的體現(xiàn)。官僚體制與不規(guī)則的鄉(xiāng)土社會打交道，需要靈活的權(quán)力實踐，但是權(quán)力的運行需要更加制度化。因此，管區(qū)制度如何能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性與公平感，實現(xiàn)更加常態(tài)化的基層治理制度化，值得進一步探討。