◆劉守剛 ◆朱許麗

內(nèi)容提要：活躍于17至18世紀(jì)尚未統(tǒng)一的德意志諸邦國的官房學(xué)派，為德意志經(jīng)濟社會發(fā)展做出了理論指引、人才培養(yǎng)和實踐操作的貢獻。在官房學(xué)者看來，國家的角色是積極的，因而主張基于君主與臣民的利益一致前提，以富國強兵為目標(biāo)，用積極干預(yù)的手段來實現(xiàn)國家治理。這些官房學(xué)者致力于研究君主財產(chǎn)的經(jīng)營與管理，想方設(shè)法管理經(jīng)營王國的礦山、林地、工商企業(yè)，推動了諸邦國經(jīng)濟的快速發(fā)展，也讓國家承擔(dān)起明顯的生產(chǎn)性角色。官房學(xué)派對國家生產(chǎn)性理論的論證，對后來歷史學(xué)派國民經(jīng)濟學(xué)和社會政策學(xué)派指導(dǎo)德國國家發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。當(dāng)下，我國主流財政理論受英語財政學(xué)傳統(tǒng)影響，一定程度上接受了其國家非生產(chǎn)性定位的觀念，這與中國財政實踐存在背離。批判地吸取官房學(xué)派有關(guān)國家生產(chǎn)性的思想傳統(tǒng)，對我國財政學(xué)理論發(fā)展和創(chuàng)新具有積極意義。

在我國目前的學(xué)科體系中,財政學(xué)屬于“應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)”之下的二級學(xué)科，這樣一種劃分方法顯然淵源于財政學(xué)的英語傳統(tǒng)①馬斯格雷夫曾經(jīng)分別用Finanzwissenschaft和Public Finance兩個詞來區(qū)分財政學(xué)的德語傳統(tǒng)和英語傳統(tǒng)，前者指的是從18—19世紀(jì)甚至直至二戰(zhàn)前的德語國家（包括德國和奧地利兩國）學(xué)者的財政理論，后者專指在英國和美國發(fā)展的財政學(xué)理論。具體參見Musgrave（2000，Chapter 3）.。18世紀(jì)的亞當(dāng)·斯密和19世紀(jì)的約翰·密爾等英國學(xué)者，都在自己的經(jīng)濟學(xué)著作中將財政問題放在最后（斯密《國富論》的第五卷，密爾《政治經(jīng)濟學(xué)原理》第五編），無論在形式還是實質(zhì)上都是運用經(jīng)濟學(xué)工具分析財政與稅收問題。

正如馬斯格雷夫所強調(diào)的，英語財政學(xué)理論傳統(tǒng)的基本前提是洛克模型（馬斯格雷夫，2005），該模型的大致內(nèi)容如下：社會的基礎(chǔ)是個人權(quán)利和自由交換，而自由交換則受“看不見的手”支配；國家在社會之外，對社會給予一定的保護和幫助，并用稅收形式從社會中獲取部分個人財產(chǎn)以補償成本。在這樣的模型中，市場被認(rèn)為處于或者應(yīng)該處于絕對的主導(dǎo)地位，國家雖然必要但屬于例外（斯密的說法是僅限于國防、司法與必要的公共設(shè)施）。在這里，國家被認(rèn)為是一個消費主體而不具有生產(chǎn)性，正如斯密強調(diào)的：“君主以及他的官吏和海陸軍，都是不生產(chǎn)的勞動者，他們是公仆，其生計由他人勞動年產(chǎn)物的一部分來維持”（斯密，1981）。就是說，在斯密看來，財政支出或國家經(jīng)費是非生產(chǎn)性的。這樣，基于洛克模型和斯密理論，財政被認(rèn)為雖屬必要但是“非生產(chǎn)性”的，這與古典自由主義者將國家稱為“必要的惡”是一致的。于是，英語傳統(tǒng)中的理想國家與理想財政是：最小的國家是最好的國家，廉價政府是最優(yōu)的政府。由此誕生的財稅方案，滿足薩伊的“黃金法則”，即最好的財政方案是支出最少，最好的稅收是征稅最少。

與上述英語傳統(tǒng)不同，在財政學(xué)中還存在一個德語傳統(tǒng)，該傳統(tǒng)由德意志官房學(xué)派的思想演變而來。本文致力于探析官房主義中所包含的國家生產(chǎn)性思想，它是財政學(xué)德語傳統(tǒng)中的核心內(nèi)容。從詞源上來說，官房（Camera）源自拉丁文“Kamera”，原意是房屋，在中世紀(jì)指國庫，后來指代掌管王室財政收支活動的政府機構(gòu)?；钴S于17—18世紀(jì)的官房學(xué)或者說官房主義，就是從管理國庫和王室財產(chǎn)（開始主要是土地，后來是工商業(yè)）發(fā)展而來的，為德意志經(jīng)濟社會發(fā)展做出了理論指引、人才培養(yǎng)和實踐操作的貢獻。官房學(xué)者的觀點紛呈，但普遍主張國家應(yīng)承擔(dān)生產(chǎn)性角色，積極參與社會經(jīng)濟活動，也普遍主張財政收入主要來源于國家財產(chǎn)的經(jīng)營，稅收是第二位的收入手段。在本文中，筆者將主要探討6位官房學(xué)者的思想，分別是塞肯道夫（1626—1692，被稱為“官房學(xué)之父”）、貝切爾（1635—1682，曾擔(dān)任多家國有企業(yè)的管理者）、霍尼克（1638—1714，擔(dān)任過行政官員）、施羅德（1640—1688，擔(dān)任過國王顧問和國企管理者）、尤斯蒂（1717—1771，官房學(xué)的集大成者，管理過礦山，被認(rèn)為確立了財政學(xué)的獨立體系）、宋能菲爾斯（1733—1818，官房學(xué)派晚期的代表人物，長期任官房學(xué)教授）。對于這6位學(xué)者，筆者重點關(guān)注國家角色定位以及國有資產(chǎn)經(jīng)營管理等內(nèi)容，由此顯示官房主義對國家生產(chǎn)性問題的看法。

在結(jié)構(gòu)上本文分為四個部分。筆者先分別探討官房學(xué)派在國家角色定位、國有資產(chǎn)經(jīng)營等方面的政策主張，這些內(nèi)容目前在中文研究中尚不多見，然后揭示由官房學(xué)者上述主張發(fā)展而來的德語財政學(xué)傳統(tǒng)中的國家生產(chǎn)性內(nèi)容，最后揭示本文研究對中國財政理論與實踐的啟示。

一、德意志官房學(xué)派對國家角色的定位

在17—18世紀(jì)的德意志，由于經(jīng)濟與社會發(fā)展?fàn)顩r嚴(yán)重落后，實現(xiàn)趕超是國家發(fā)展的歷史使命。在趕超過程中，由于存在著比較明確的目標(biāo)，作為國家人格代表的文官集團或者說公務(wù)人員，也自然地在其中承擔(dān)了使命并發(fā)揮出作用。負(fù)責(zé)培訓(xùn)公務(wù)人員并親自參與國家治理活動的官房學(xué)者，就不可能像英國學(xué)者那樣將國家界定為位于社會之外且只承擔(dān)消極的職能，他們對國家角色的定位是：基于君主與臣民的利益一致前提，以富國強兵為目標(biāo)，用積極干預(yù)的手段實現(xiàn)國家治理。

（一）國家角色界定的前提：君主與臣民的利益一致

在三十年戰(zhàn)爭之后，官房學(xué)派所處的德意志邦國都是君主專制的政體。在這些專制邦國中，官房學(xué)者在界定國家角色時，卻不以滿足君主的個人利益為主，而是以實現(xiàn)國家君主與臣民共同利益為目的，并為此提出其政策建議。嚴(yán)格來說，此時德意志邦國的君主專制，并不是以君主個人利益為標(biāo)準(zhǔn)的絕對專制，有人將其稱為“準(zhǔn)絕對主義”制度①參見Small（1909，p.70）。這本出版于1909年厚達(dá)544頁的英文著作，比較詳細(xì)地梳理了有關(guān)官房學(xué)派的史料。限于語言能力，接下來筆者對于官房學(xué)派人物與思想的探討，將多處引用該書。為節(jié)省篇幅，凡引自該書的內(nèi)容，不再一一標(biāo)明版本信息。，這是一種介于絕對專制與民主制之間的政治體制，常被稱為開明專制。不過，從今天眼光看，這種制度并沒有對君主權(quán)力實行有效的約束，因而在本質(zhì)上開明與否依靠君主個人的決定與品性的仁慈。

在官房學(xué)派中，塞肯道夫最早提出君主與臣民有共同利益，并就這一觀點展開論述。在他之后的學(xué)者也基本將其作為共識，于是君主與臣民的利益一致成為了官房學(xué)派政策主張的出發(fā)點。在塞肯道夫看來，德意志各邦國絕不是獨裁的政權(quán)，“對公國的財產(chǎn)、臣民、土地及附屬物執(zhí)行這種權(quán)力，以促進和維護共同利益與福利，執(zhí)行正義”。塞肯道夫一再強調(diào)說，君主不能無視臣民的利益而任意妄為。他認(rèn)為，宗教、法律與傳統(tǒng)保障了臣民的個人利益。他還說到，君主“雖非出于義務(wù)，而是出于可嘉的優(yōu)良習(xí)慣，與莊園商議，聽取他們的意見，盡管他并不受此約束”。以今天的觀點看，塞肯道夫缺乏足夠的說服力，因為君主即便不按照塞肯道夫所稱的一致利益行事也不會受到什么實質(zhì)性的懲罰。但是，塞肯道夫的論證方式被同時代的人廣泛接受，也得到了其他官房學(xué)者的共鳴。這主要有兩個原因：其一，在當(dāng)時，宗教確實有很大的影響力，宗教信仰對個人的行為也確實能起到約束作用；其二，部分邦國的統(tǒng)治者也確實表現(xiàn)出了塞肯道夫所推崇的這種才德。事實上，在塞肯道夫所供職的哥達(dá)公國，公國統(tǒng)治者恩斯特公爵，就是同時代邦國君主中的佼佼者，他出面推行減稅政策、保障公共安全、建設(shè)廉潔高效的司法體系，因而哥達(dá)公國模式成為其他邦國學(xué)習(xí)的榜樣。

在塞肯道夫之后的官房學(xué)者，對君主與臣民共同利益的具體內(nèi)容描述的不盡相同。但在論證國家政策要依照君主、臣民共同利益行事時，基本都采用“一個聰明的統(tǒng)治者應(yīng)該這樣做”的邏輯來論述。比如，貝切爾主張的是：“一個有繼承權(quán)的君主更在意他的土地和人民，把他們的利益看得比他自己的更重”；臣民的共同利益顯然是要“建立一個人口眾多、自給自足的社會”；若統(tǒng)治者置臣民利益于不顧，將“被上帝判處當(dāng)世的不幸和永恒的懲罰”。

施羅德理所當(dāng)然地認(rèn)為：“君主的利益與臣民的利益是結(jié)合在一起的，將這二者分開的人將受到詛咒……根據(jù)合理的理由和經(jīng)驗，臣民的繁榮和幸福乃是君主幸福的基礎(chǔ)”。雖然他也認(rèn)識到君主的利益不能時時與人民利益相一致，但在提出自己的政策主張時，施羅德仍基于二者利益一致的前提，提出既不違背上帝也不違背美德的財政收入方案。

尤斯蒂及其后的官房學(xué)者與上述學(xué)者的不同點在于，不再從專制政府價值的角度闡釋實現(xiàn)君主與民眾的共同利益，而是直接假定有至高無上的目標(biāo)存在，需要通過政府手段來達(dá)成這一目標(biāo)。尤斯蒂在《財政體系》（1766）中寫道：“一個共和國或國家是在最高權(quán)力下的眾多人民的聯(lián)合，以實現(xiàn)共同幸福為最終目的……國家的最高權(quán)力無疑來自人民；這一從前被一些人視為危險的原則，如今普遍地被認(rèn)為是正確的?！庇人沟僖虼硕x官房學(xué)的基本原則為“在所有使用國家財富的交易中，目標(biāo)必須是尋求統(tǒng)治者和臣民的共同幸?！薄?/p>

宋能菲爾斯分析了尤斯蒂的主張，同樣認(rèn)可“促進普遍的幸福是所有國家在其起源時期的目標(biāo)，也是它們永恒的目標(biāo)”。他還對這種普遍幸福展開詳細(xì)的論述，認(rèn)為“不存在真正永久的個人福利與集體福利之間的矛盾……個體福利是以集體福利為基礎(chǔ)的，但同時集體福利只能來自個體的福利”。

（二）國家目標(biāo)的界定：富國強兵

可見，官房學(xué)派對國家的定位，以德意志邦國君主與臣民利益一致為前提。在此前提下，不同的官房學(xué)者對國家目標(biāo)的界定也各有側(cè)重點，但大體可以歸結(jié)為一個，即富國強兵。

戰(zhàn)爭是那個時代的重要特征，它對官房學(xué)派思想的形成有極大的影響。戰(zhàn)爭之后，邦國面臨的是人口減少、經(jīng)濟衰退的狀況，所以恢復(fù)人口與經(jīng)濟是官房學(xué)者面臨的現(xiàn)實問題。此外，在德意志相形衰落之時，歐洲其他國家卻處在迅速發(fā)展的階段，英國、法國、荷蘭等國早已通過貿(mào)易與殖民方式迅速積累財富并成為當(dāng)時的強國。為此官房學(xué)者提出的政策目標(biāo)主要有兩個：其一，保障邦國的和平與安全；其二，提高邦國人口與經(jīng)濟的發(fā)展。塞肯道夫、尤斯蒂、宋能菲爾斯等學(xué)者，在他們的作品中都提到了這兩個目標(biāo)。相比之下，貝切爾、霍尼克、施羅德等學(xué)者對和平與安全關(guān)注得不多，而更注重經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標(biāo)。

塞肯道夫出生于戰(zhàn)爭時期，所以他的思想受戰(zhàn)爭的影響頗深。在塞肯道夫看來，邦國的目標(biāo)是“形成一個更加完善的聯(lián)盟，確保國內(nèi)安寧，提供共同防御，提升公共福利”，制定法令的總體目標(biāo)是“通過它們實現(xiàn)正義、和平與繁榮”。另一位官房學(xué)者尤斯蒂，也在他的作品中提及了安全的目標(biāo)，認(rèn)為“治國之道在于確保大眾的安全，抵御外部和內(nèi)部的危險”，國家的共同幸福取決于“三個理念：自由，內(nèi)在力量和安全”。宋能菲爾斯基于尤斯蒂的主張，將國家的最終目的“分為四個相互聯(lián)系的部分，同時每一個部分都有一個從屬的目的。政治學(xué)相應(yīng)地將被分為四門科學(xué)，即關(guān)于外部安全、內(nèi)部安全、有償職業(yè)多元化、提高國家支出所必需的收入”。

官房學(xué)者們在關(guān)于富國目標(biāo)的描述中，有的學(xué)者以“民富”為重點，有的學(xué)者集中于實現(xiàn)“國富”。在工業(yè)革命尚未展開的時代，貝切爾、霍尼克、施羅德等官房學(xué)者關(guān)注的主要是商業(yè)貿(mào)易活動，重點研究使人民富足的方法。貝切爾大量討論了商業(yè)事務(wù)，旨在讓國王了解商業(yè)階級為國家的人口和財富做出的貢獻，施羅德向君主介紹“使臣民或土地變得富有和繁榮的方法”，主張“君主的力量和財富必須建立在人民的力量和財富的基礎(chǔ)上”。尤斯蒂和宋能菲爾斯則在提高政府財富方面做了許多努力，認(rèn)為“國富”與“民富”并不沖突，因為“讓人民幸福是一個好政府的目標(biāo)和職責(zé)，其主要原則之一是讓人民富裕起來”，同時認(rèn)為官房學(xué)者的主要責(zé)任是“提高國家的經(jīng)常收入”。

（三）國家治理手段的界定：積極的干預(yù)政策

德意志官房學(xué)派主張采用積極的干預(yù)政策作為治國手段，以實現(xiàn)富國強兵的目標(biāo)。在其中，最為重要的是通過國家參與或干預(yù)經(jīng)濟活動為君主（國家）積累財富，增加國庫收入。如前所述，17—18世紀(jì)甚至直到19世紀(jì)，英國的古典財政學(xué)認(rèn)為國家只需承擔(dān)固定的、必要的同時也是最少的職能。官房學(xué)派是一個源自國家財政管理實踐的學(xué)派，官房學(xué)者最初的任務(wù)就是研究通過何種手段解決國家面臨的現(xiàn)實問題，其中最為重要的手段是國家出面投資，參與經(jīng)濟活動，進而促進本國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長。在官房學(xué)派那個時代，能夠?qū)嵤﹪腋深A(yù)以實現(xiàn)富國強兵目標(biāo)的經(jīng)濟領(lǐng)域主要有兩個，一個是貿(mào)易領(lǐng)域（即商業(yè)活動），另一個是國有資產(chǎn)的管理。接下來簡單地看看官房學(xué)者是如何建議在貿(mào)易領(lǐng)域進行國家干預(yù)的，而將他們經(jīng)營管理國有資產(chǎn)的思想放到本文第二部分重點討論。

在貿(mào)易領(lǐng)域官房學(xué)派支持積極地運用國家干預(yù)手段，這樣的思想極具重商主義色彩。他們相信，國家積極地促進貿(mào)易擴大，不僅能發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟，還能拓展海外市場，從而為國家財政開拓更廣泛的收入基礎(chǔ)。比如，貝切爾在1668年獻給利奧波德一世皇帝的《政治討論》，通過對構(gòu)成人口主體的三個階層——商人、工匠和農(nóng)民的描述來探討貿(mào)易，并向國王提出了商業(yè)方面的政策建議。他建議，應(yīng)該對商人、工匠、農(nóng)民這三個階層實行統(tǒng)一管理，設(shè)法增加人口、促進消費（消費是幸福感的核心與源泉）、限制進口，還要避免壟斷和無限制競爭?；裟峥说闹鲝埮c貝切爾有相似之處。他呼吁國家要阻止進口無用的商品。在1684年出版的《奧地利富強論》中，霍尼克提出適用于國民經(jīng)濟的九條通則，涉及人口、就業(yè)、進出口貿(mào)易等內(nèi)容，意圖使奧地利經(jīng)濟獨立、國家富強。尤斯蒂的貿(mào)易主張與貝切爾和霍尼克的思想有較大不同，尤其是在政府干預(yù)貿(mào)易的手段選擇上，他并不建議政府直接禁止進口某些商品，而建議采取關(guān)稅與消費稅來引導(dǎo)與控制貿(mào)易。尤斯蒂的這段論述暗含著馬斯格雷夫后來主張的政府具有配置資源的職能，并認(rèn)為可以通過稅收手段來實現(xiàn)。

二、官房學(xué)派重要政策路徑：經(jīng)營國有資產(chǎn)增加國家收入

在17—18世紀(jì)，德意志邦國的收入絕大部分來自君主的財產(chǎn)收益。官房學(xué)者往往既是研究邦國財政問題的理論學(xué)者，也是國家財政機構(gòu)的行政人員，他們想方設(shè)法經(jīng)營王國的礦山、林地、制造企業(yè)。在當(dāng)時，國有資產(chǎn)是德意志邦國經(jīng)濟中最為重要的組成部分，國有資產(chǎn)經(jīng)營推動了邦國制造業(yè)的快速發(fā)展，促進了邦國經(jīng)濟的繁榮。在此情形下的國家，不僅僅是社會生活的管理者，更是經(jīng)濟生活的參與者，因而這一時期的財政具有明顯的生產(chǎn)性特征。

（一）從經(jīng)營國有資產(chǎn)來發(fā)展經(jīng)濟

德意志官房學(xué)派認(rèn)為，通過開發(fā)國有自然資源、建立和管理國有工商企業(yè)等舉措，可以落實經(jīng)濟政策，帶動私人經(jīng)濟，從而促進德意志邦國的經(jīng)濟發(fā)展。

1.開發(fā)自然資源

官房學(xué)派所說的國有自然資源主要是土地資源，包括耕地、草地、森林、礦藏等。在開發(fā)和管理國有自然資源方面，官房學(xué)者有著豐富的經(jīng)驗，特別是對土地資源的管理。要對國有自然資源進行管理，就必須充分了解資源。塞肯道夫認(rèn)為，君主管理土地事務(wù)的首要條件是徹底了解自己擁有的土地情況?；裟峥艘蔡岢鲆私馔恋氐纳a(chǎn)能力，通過對土地進行精確的調(diào)查，充分利用土地的生產(chǎn)能力，特別是貴金屬的生產(chǎn)能力。尤斯蒂則指出“充分認(rèn)識國家財產(chǎn)是合理利用的前提條件”。

為了開發(fā)自然資源并利用王室擁有的占邦國相當(dāng)大部分的土地，官房學(xué)派還提出了許多政策主張，主要是人口政策以及農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，希望借此增加土地的產(chǎn)出，進而提高君主的地租收入。塞肯道夫提出政府要資助助產(chǎn)士和護士、撫育孤兒、補貼醫(yī)生，還要檢查食品供應(yīng)、供水、城鎮(zhèn)清潔排水等措施，以增加人口。在農(nóng)業(yè)政策方面，官房學(xué)者還提出了許多有價值的建議。比如宋能菲爾斯為提高土地開墾和利用，主張政府要通過清理森林、排干沼澤、修建和保護堤壩來開墾荒地。同時為了使土地發(fā)揮耕作方面的最大作用，他還建議要讓農(nóng)民具備必要的農(nóng)業(yè)耕作和農(nóng)業(yè)改良知識，這就要求政府引進和發(fā)展農(nóng)業(yè)學(xué)校，通過教育培訓(xùn)將農(nóng)業(yè)知識傳播給農(nóng)民。

在國有森林資源的管理方面，如宋能菲爾斯所說，官房學(xué)派主要關(guān)注林業(yè)技術(shù)的發(fā)展。在這種思想的影響下，森林育苗、采伐技術(shù)不斷發(fā)展，為此德意志邦國產(chǎn)生了林業(yè)科學(xué)，使得林業(yè)的經(jīng)濟產(chǎn)出遠(yuǎn)高于其他國家。

礦業(yè)管理也是官房學(xué)派國有資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。官房學(xué)派認(rèn)為，采礦尤其是對金銀等貴金屬礦的開采，能為國家?guī)碡敻??；裟峥酥赋觥凹词共傻V成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過產(chǎn)出，也應(yīng)該繼續(xù)做下去”，這一主張極富重商主義特點。尤斯蒂同樣將采礦視為增加國家財富的重要手段，甚至稱“礦山將是增加國家財富的唯一途徑”。雖然此時的土地所有權(quán)、采礦權(quán)都屬于國家（君主），但是尤斯蒂卻主張統(tǒng)治者及其官員不能直接從事采礦業(yè)。他建議實施自由采礦權(quán)，政府從中獲取采礦權(quán)使用費。他還主張通過減免稅費等方式來幫助利潤微薄的采礦企業(yè)，并建立礦業(yè)學(xué)校以培訓(xùn)礦業(yè)經(jīng)理。

2.建立和管理國有工商企業(yè)

官房學(xué)者中有不少都曾有過管理國有工商企業(yè)的經(jīng)驗，比如貝切爾、施羅德、尤斯蒂等人，都曾作為主要負(fù)責(zé)人，管理過王國的國有工商企業(yè)。貝切爾1666年在奧地利建立了第一個絲綢加工園，隨后又負(fù)責(zé)創(chuàng)建了手工藝術(shù)學(xué)院，由外國教師培訓(xùn)非行會的工匠，以期打破行會的壟斷。1672年，貝切爾在林茨主持建立了羊毛工廠，之后這家羊毛工廠成為歐洲最大最重要的羊毛工廠之一。他還在波西米亞建立了一個紡織工廠。1677年，霍尼克接管了貝切爾建立的國有企業(yè)，主管羊毛、絲綢的加工與出口等。

在建立國有工商企業(yè)方面，需要注意的一點是，德意志邦國的國有企業(yè)通常并不具有壟斷地位，更多的是作為市場的普通參與者。甚至一些國有企業(yè)建立的目的，就是去打破傳統(tǒng)行會的壟斷，創(chuàng)造自由競爭的環(huán)境，以促進工業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展。當(dāng)時德意志的行會壟斷了工業(yè)生產(chǎn)，阻礙了貿(mào)易政策的實施，影響了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。所以塞肯道夫認(rèn)為，要發(fā)展國內(nèi)的制造業(yè)，就必須將工匠們從行會和舊團體的束縛中解放出來，這將吸引更多的工人，創(chuàng)造對新行業(yè)的需求來滿足他們的需要，從而創(chuàng)造一個供給和需求的良性循環(huán)，讓一個行業(yè)養(yǎng)活另一個行業(yè)。貝切爾、霍尼克、施羅德等官房學(xué)者都主張建立國有企業(yè)，發(fā)展本國的工業(yè)生產(chǎn)，打破行會壟斷，還要建立貿(mào)易公司從事出口以實現(xiàn)貿(mào)易順差。尤斯蒂對國有企業(yè)管理提出了這樣的主張：要安排有能力的企業(yè)家管理，自負(fù)盈虧，必須避免直接管理企業(yè)復(fù)雜的經(jīng)濟活動；要盡量避免不必要的開支，尤其是不必要的人員開支。18世紀(jì)末，在國有資產(chǎn)的帶動下，德意志邦國經(jīng)濟得到了發(fā)展。

德意志邦國在對國有土地、國有企業(yè)的經(jīng)營管理活動的同時，也促進了科學(xué)技術(shù)的發(fā)展進步。官房學(xué)派發(fā)展后期，官房學(xué)教學(xué)內(nèi)容涉及內(nèi)容越來越廣泛，使得土地的耕種技術(shù)、動物疾病防治、礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)、林業(yè)開發(fā)等科學(xué)技術(shù)得到了快速發(fā)展，進而帶動了新學(xué)科的建設(shè)與發(fā)展，衍生出了林業(yè)科學(xué)、礦業(yè)科學(xué)等學(xué)科。

（二）從經(jīng)營國有資產(chǎn)獲取國家收入

在財政學(xué)的英語傳統(tǒng)中，亞當(dāng)·斯密認(rèn)為不應(yīng)該將國有企業(yè)和國有財產(chǎn)收入充當(dāng)國家財政的來源，而主張依靠稅收來解決國家經(jīng)費。德意志官房學(xué)派卻恰恰相反，認(rèn)為國有土地、王室領(lǐng)地是財政的真實基礎(chǔ)，國家財政收入的主要來源是國家的財產(chǎn)，出于私人財產(chǎn)的稅收僅是最后的收入手段。17世紀(jì)的德意志官房學(xué)者，主要研究如何打理國家（王室）的土地資產(chǎn)，確保由此產(chǎn)生的財政收入滿足支出需要；而到了18世紀(jì)即官房學(xué)派發(fā)展后期，由于軍事支出不斷增加，國家籌集收入的手段也擴展到國有資產(chǎn)之外?？杉幢闳绱?，來自國有資產(chǎn)的收入仍是18世紀(jì)財政收入中極為重要的來源。

在18世紀(jì)，德意志諸邦國的財政收入主要有四個來源，按其在財政總收入比重的高低分別為：來自王室財產(chǎn)、王室的特權(quán)、稅收、借款。王室財產(chǎn)是國家收入的主要來源，所以尤斯蒂認(rèn)為籌集國家財政收入，首先要對直接屬于國家或者說君主的財產(chǎn)進行良好的管理。宋能菲爾斯則將收入來源分為公民的直接貢獻和間接貢獻兩類：直接貢獻包括所有來自公民共有財產(chǎn)的收入，即皇室財產(chǎn)、特權(quán)收入等；間接貢獻包括所有來自個人支付的收入。他還提出一個理想的支出規(guī)則：前一類收入應(yīng)當(dāng)供應(yīng)國家的日常開支，后一類收入應(yīng)當(dāng)供應(yīng)非日常的開支，主要是軍事支出。

官房學(xué)派通過對王室財產(chǎn)的有效管理，讓邦國的財政收入逐年增加。1740年，普魯士來自領(lǐng)地的收入占財政總收入的比重在45.7%。后來雖然伴隨著稅收收入的提高，來自國有資產(chǎn)的收入比重有所下降，但是仍然占財政收入較高的比例。在整個德意志邦國，18世紀(jì)來自國有資產(chǎn)的收入都是財政收入的主要來源。

德意志官房學(xué)派以國有資產(chǎn)收入為主要財政收入的思想，影響了德意志邦國的財政收入結(jié)構(gòu)，對其后德國國家的財政收入結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了重要影響。1871年德國統(tǒng)一后，國有資產(chǎn)收入占統(tǒng)一后德國財政總收入的比重雖然明顯下降，但仍然有不小的占比。以普魯士為例，19世紀(jì)農(nóng)業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的財政收入份額從1805年的26.7%下降到1850年的13.3%，而1898年這一數(shù)值為3.2%。但在1850年，鐵路已開始提供凈收入，占普魯士財政收入的2.5%，到1861年，該比例已經(jīng)達(dá)到了15.6%，在1898年更是達(dá)到了43.6%。在1896—1897預(yù)算年度內(nèi)，普魯士各種國營企業(yè)的凈收入占普魯士總收入的56.8%（Henderson,1963）。

三、德語財政學(xué)中國家生產(chǎn)性的思想傳統(tǒng)

如前所述，英語財政學(xué)傳統(tǒng)持有的國家非生產(chǎn)性觀點有兩個前提設(shè)定：1.國家是必要的惡，因此規(guī)模越小越好，支出越少越好；2.國家（君主）在社會之外，并不參與社會的活動，因此只承擔(dān)“守夜人”的角色，為這樣的社會提供安全保障（國防與司法）和必要的公共設(shè)施。德意志官房學(xué)派的思想主張以及德意志經(jīng)濟社會發(fā)展的實踐，產(chǎn)生了德語財政學(xué)傳統(tǒng)，它持有國家生產(chǎn)性思想，其前提設(shè)定與英語財政學(xué)恰恰相反：1.國家（君主）具有善意，是通過共同體實現(xiàn)個人幸福的必要工具；2.國家（君主）在社會之中，成為社會經(jīng)濟的參與者。

（一）國家“善”的本性

與官房學(xué)派幾乎同時期的英國古典自由主義財政學(xué)認(rèn)為，國家是必要的“惡”，對國家擴大干預(yù)范圍總是抱有非常警惕的態(tài)度。到了19世紀(jì)，雖然現(xiàn)實中的國家已經(jīng)開始擴大干預(yù)范圍，特別是功利主義理論說明了國家干預(yù)可能有益，但并沒有消解古典自由主義所設(shè)定的國家的“惡”的本性。到19世紀(jì)中期，約翰·密爾強調(diào)，功利主義聲稱國家應(yīng)該追求最大多數(shù)人的最大幸福，可幸福有“質(zhì)”的一面，判斷與實現(xiàn)“質(zhì)”的幸福應(yīng)該由國家來進行。可是，只有在思想上認(rèn)定國家本身是“善”的，它才有資格去判斷并實現(xiàn)“質(zhì)”的幸福，否則一個“惡”的國家無法承擔(dān)“善”的使命。在英國，完成這一思想轉(zhuǎn)型任務(wù)主要依靠受到德國思想影響的托馬斯·格林（1836—1882）和他的學(xué)生。在格林看來，人不能在孤獨狀態(tài)中達(dá)到自我完善，他必須在社會共同體中與其他公民同胞互動才能達(dá)到；人需要外部條件來提供道德發(fā)展所需的各種可能，而外部條件的最好提供者就是國家，因此國家必須積極地發(fā)揮應(yīng)有的作用，反映全體成員的共同道德要求，去干預(yù)經(jīng)濟和社會生活。格林的學(xué)生鮑?？?848—1923）反復(fù)表示，國家是自由的實現(xiàn)，它賦予政治統(tǒng)一體以生命和意義，國家的目的就是道德的目的，即“由意志的基本邏輯所決定的最美好的生活”（鮑?？?995）。就是說，在格林等人這里，已認(rèn)定國家在本質(zhì)上乃是一種善的力量，其目的就是為了創(chuàng)建使道德發(fā)展成為可能的各種社會條件。

格林等人為國家干預(yù)經(jīng)濟和社會、供給福利提供了理論的支持，20世紀(jì)英國福利國家的建設(shè)與此思想基礎(chǔ)高度相關(guān)。不過應(yīng)該看到，在英國還有美國，保守主義的力量一直比較強大，將國家視為必要的惡的聲音始終沒有消失，甚至在20世紀(jì)80年代后，秉持這一保守理念的自由至上主義再度興起，并特別體現(xiàn)在以理性預(yù)期為核心的主流經(jīng)濟學(xué)理論中。

與英國古典自由主義不同，官房學(xué)派要完成的歷史使命是，在德意志落后的經(jīng)濟社會條件下，如何通過國家干預(yù)及對資產(chǎn)的優(yōu)良管理，來促進經(jīng)濟進步、增加民眾福利。因此，在國家本質(zhì)方面，官房學(xué)派從一開始就不贊成英國古典學(xué)者將國家視為“必要的惡”的觀點。官房學(xué)者認(rèn)為，國家本身就是目的，而且是最高的總體利益（全體的福利要優(yōu)先于個人）。在一定程度上，他們認(rèn)為國家具有實體性，與私人經(jīng)濟具有同等的天賦權(quán)利，可以也應(yīng)該促進經(jīng)濟的發(fā)展。與后期官房學(xué)派同時并稍晚的黑格爾（1770—1831），更進一步地表達(dá)了對于國家本質(zhì)“善”的論斷。在他看來，政治演進的最高峰是國家理念在現(xiàn)實中充分展現(xiàn)出來，即實現(xiàn)了現(xiàn)代國家；現(xiàn)代國家是比市民社會更高一級的倫理共同體，也是人格自我實現(xiàn)的一個更高層面，在這里，國家所代表的普遍性同其成員的完全自由和私人幸福統(tǒng)一在一起。因此，在黑格爾的理論中，國家在本質(zhì)上是善的甚至是最高善。19世紀(jì)的德國財政學(xué)者，普遍認(rèn)可官房學(xué)者對于國家“善”的本質(zhì)的看法，認(rèn)為國家的目的只是為了實現(xiàn)共同利益，而該利益只有通過共同的、統(tǒng)一的行動才能實現(xiàn)。在一定程度上，這是德語財政學(xué)傳統(tǒng)的獨特之處。

正如馬斯格雷夫所強調(diào)的，從這樣的國家本質(zhì)理論出發(fā)，財政制度被德語財政學(xué)者認(rèn)為是滿足“集體欲求”或共同體欲求的手段，而集體欲求獨立于且高于私人欲求（個人基于自身利益的、可在市場上得到滿足的欲求）（Musgrave,2000），本質(zhì)上自然是“善”的。布坎南曾經(jīng)準(zhǔn)確概括過自己與馬斯格雷夫的區(qū)別，那就是“馬斯格雷夫信任政治家，我們不信任政治家”（布坎南和馬斯格雷夫，2000）。這樣的區(qū)別，事實上鮮明地反映了在英語財政學(xué)傳統(tǒng)中成長并受意大利財政學(xué)傳統(tǒng)影響的布坎南，接受了國家“惡”的本質(zhì)的設(shè)定，而馬斯格雷夫接受的是德語傳統(tǒng)中國家“善”的本質(zhì)的設(shè)定，這種國家“善”的本質(zhì)與本文所闡述的官房學(xué)派傳統(tǒng)有密切聯(lián)系。

（二）國家是社會經(jīng)濟的積極參與者

從德意志官房學(xué)派的思想來看，不論是參與貿(mào)易還是經(jīng)營國有資產(chǎn)，都隱含了國家是經(jīng)濟的內(nèi)在參與者的含義，因此他們贊成國家在經(jīng)濟領(lǐng)域中充分發(fā)揮自己的作用。在官房學(xué)派這一思想支持下，德意志國家積極參與到社會經(jīng)濟的發(fā)展進程中去，不但積極地經(jīng)營國有資產(chǎn)，還利用各種財政支出方案促進農(nóng)村的發(fā)展，為農(nóng)村修堤、排水和居民安置項目提供資金支持，組織農(nóng)村土地開發(fā)等，其結(jié)果不但促進了經(jīng)濟的發(fā)展，還推動了整個社會的發(fā)展。在德意志各邦國的發(fā)展過程中，國家（君主）在某種程度上都起到了主導(dǎo)作用。馬斯格雷夫后來強調(diào)在德國國家現(xiàn)代化歷程中，“高效和運行良好的財政當(dāng)局的形象一直保持著”并發(fā)揮了巨大作用（布坎南和馬斯格雷夫，2000），其傳統(tǒng)淵源自官房學(xué)派。

在將國家視為經(jīng)濟秩序中的參與者的看法下，國家和個人一樣擁有財產(chǎn)，并能運用自己財產(chǎn)產(chǎn)生的收入來為行動籌資。對此，美國學(xué)者理查德·瓦格納給予高度的肯定（Wagner，2012）。他認(rèn)為可以將這樣的觀點置入一種選擇理論導(dǎo)向的財政學(xué)中去理解，即“財政現(xiàn)象、國家收入和支出，都源于統(tǒng)治者的最大化選擇”，國家的收入取決于統(tǒng)治者選擇如何經(jīng)營其礦山和如何耕種其土地，國家支出花在那些能夠提高未來生產(chǎn)力的項目上。這些收支項目統(tǒng)統(tǒng)都是統(tǒng)治者在官房學(xué)派建議下選擇的目標(biāo)，當(dāng)然也由官房學(xué)者去執(zhí)行。不過，瓦格納強調(diào)，“可以肯定的是，官房主義統(tǒng)治者的行為是相對文明的，這與20世紀(jì)獨裁者下的經(jīng)歷是完全不同的。關(guān)于仁慈的專制者的概念建構(gòu)也許在官房主義時期得到了歷史驗證。但是，我們并不能因經(jīng)驗上曾經(jīng)有效而在今天的財政學(xué)中使用基于仁慈的專制者的建構(gòu)”（Wagner，2012）。

（三）德語財政學(xué)傳統(tǒng)中國家生產(chǎn)性的成形

在官房學(xué)派看來，國家是必要的善并且應(yīng)該積極參與社會經(jīng)濟活動，國家自然就具有生產(chǎn)性，而不像亞當(dāng)·斯密說的那樣是“非生產(chǎn)的”。官房學(xué)派對國家生產(chǎn)性的這種強調(diào)，被19世紀(jì)的德國財政學(xué)者繼續(xù)加以肯定（劉守剛，2019），雖然此時的主要財政收入已不像18世紀(jì)那樣主要依靠國有資產(chǎn)經(jīng)營。

在19世紀(jì)上半葉接續(xù)官房學(xué)派的是一批被稱為歷史學(xué)派的學(xué)者，他們依然強調(diào)國家的生產(chǎn)性。比如李斯特（1789—1846）強調(diào)，經(jīng)濟發(fā)展是有階段的，后進國家不能在理論上直接采用先進國家的自由貿(mào)易、國家消極職能的做法；像德國這樣的后進國家必須采取貿(mào)易保護主義，國家應(yīng)該在生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)揮積極的作用，必須倡導(dǎo)國家經(jīng)費支出具有生產(chǎn)性的觀點。采用歷史方法研究經(jīng)濟政策的威廉·羅雪爾（1817—1894）也強調(diào)，像德意志這樣的民族有自己特有的社會經(jīng)濟發(fā)展道路，國家對社會經(jīng)濟發(fā)展的干預(yù)是有益的且必須的。

到了19世紀(jì)下半葉德國財政學(xué)的黃金時代，有更多的學(xué)者強調(diào)國家的生產(chǎn)性，哪怕是已成為國家重要收入的稅收，也具有或應(yīng)該具有生產(chǎn)性。比如斯坦因（1815—1890）強調(diào)，稅收必須具有生產(chǎn)性，其衡量標(biāo)準(zhǔn)是稅收至少與國家向人民所提供的物質(zhì)資料、公共服務(wù)相等，“每一種稅收的真實目的都是再生產(chǎn)性質(zhì)的，必須創(chuàng)造出至少相當(dāng)于稅收自己的價值。稅收的這種再生產(chǎn)能力，是而且一直是國家生命的絕對條件”（馬斯格雷夫和皮考克，2015）。而極力倡導(dǎo)國家干預(yù)的社會政策學(xué)派的核心人物阿道夫·瓦格納（1835—1917），直接將國家界定為“生產(chǎn)性組織”，認(rèn)為財政活動只是國家生產(chǎn)性活動的一個表現(xiàn)。他指出“作為一個生產(chǎn)性組織，國家為了完成自己的任務(wù)，需要特定數(shù)量的‘經(jīng)濟產(chǎn)品’（個人服務(wù)、勞動力、商品、在貨幣經(jīng)濟中必需的貨幣等），它們是國家活動的必需品”（馬斯格雷夫和皮考克，2015）。瓦格納認(rèn)為，國家的生產(chǎn)性就是“將物質(zhì)商品轉(zhuǎn)化為非物質(zhì)商品”，即汲取資源來提供公共服務(wù)，“從經(jīng)濟學(xué)的意義看，國家的服務(wù)、國家自身以及財政經(jīng)濟都具有極高的生產(chǎn)性”（馬斯格雷夫和皮考克，2015）。他提出衡量生產(chǎn)性的標(biāo)準(zhǔn)在于，“每一種國家活動或活動形式，每一項支出，如果給社會帶來的犧牲超過了所帶來的效用或價值，就應(yīng)該予以拒絕（絕對拒絕原則）；如果私人個人或團體，或者像市政當(dāng)局這樣的公共組織，可以提供同樣的服務(wù)并且成本更低，那么也應(yīng)該拒絕由國家來提供相應(yīng)的服務(wù)（相對拒絕原則）”（馬斯格雷夫和皮考克，2015）。

由此可見，在標(biāo)志著德語財政學(xué)傳統(tǒng)高峰的阿道夫·瓦格納這里，國家的生產(chǎn)性是非常突出的，國家并不是消極的消費主體。由此可以說，瓦格納他們心目中的國家一定是生產(chǎn)國家，是承擔(dān)積極生產(chǎn)功能的主體。當(dāng)然，需要交代的是，瓦格納心目中的生產(chǎn)國家是民主國家，國家并不具有專制的權(quán)力，在財政上它受到三個條件的限制：存在有效而獨立的議會實施財政控制；遵循節(jié)約原則；在財政需要與國民收入之間取得適當(dāng)?shù)钠胶猓R斯格雷夫和皮考克，2015）。不過必須說明的是，雖然有諸多理論和實踐的限制，但經(jīng)由官房學(xué)派的倡導(dǎo)直到阿道夫·瓦格納等人的發(fā)展，承擔(dān)積極生產(chǎn)職能的德國國家，所擁有的政府權(quán)力過大也確實為它在20世紀(jì)走向納粹主義道路埋下了伏筆。

四、結(jié)論與啟示

本文通過追溯德意志官房學(xué)派定位國家的積極角色、以經(jīng)營國有資產(chǎn)的方式增加財政收入等思想與實踐，揭示德語財政學(xué)中國家生產(chǎn)性的思想傳統(tǒng)。這樣的傳統(tǒng)，鮮明地區(qū)別于英語財政學(xué)中國家非生產(chǎn)性的思想傳統(tǒng)。事實上，直至今日，這樣兩種思想在學(xué)界仍同時存在并且相互競爭。不過，英語財政學(xué)傳統(tǒng)表達(dá)的國家非生產(chǎn)性，事實上已不符合當(dāng)前福利國家的建設(shè)，但它對國家是必要的惡的提示以及對國家規(guī)模擴張的警惕，對于現(xiàn)代國家建設(shè)而言仍有借鑒意義。而德語財政學(xué)傳統(tǒng)表達(dá)的國家生產(chǎn)性，對于后發(fā)國家實現(xiàn)趕超以及用整體的力量保障每一個生命的福利國家建設(shè)而言，具有積極的意義，但它對國家權(quán)力的擴張以及國家可能的“惡”警惕卻顯得不夠。

那么，本文的研究對中國財政理論與實踐有何啟示呢？

首先，可以用于認(rèn)識中國財稅歷史發(fā)展的過程。應(yīng)該看到，20世紀(jì)的中國實際上與19世紀(jì)德國面臨著相似的問題。在19世紀(jì)初期，德國是歐洲版圖上的落后國家，實現(xiàn)趕超是德國國家發(fā)展的歷史使命。受德意志官房學(xué)派思想傳統(tǒng)的影響，憑借著國家的力量，德國從當(dāng)時的后發(fā)國家較迅速地完成了社會與政治轉(zhuǎn)型，進而成為西方世界中的強國。這樣的思想歷程與建設(shè)實踐，事實上同樣發(fā)生于迄今為止的中國。德國和中國這樣兩個成功實現(xiàn)趕超的后發(fā)國家的經(jīng)驗表明，德語財政學(xué)傳統(tǒng)中國家生產(chǎn)性在理論上是成立的，在發(fā)展過程中國家是可以發(fā)揮積極作用的。因此，雖然英語傳統(tǒng)財政學(xué)對國家“惡”的強調(diào)與非生產(chǎn)性的說法可以提醒我們約束政府權(quán)力有必要性，但我們卻不能拘泥于這一點，而應(yīng)該吸收德語財政學(xué)傳統(tǒng)對國家生產(chǎn)性的肯定，積極發(fā)揮國家的生產(chǎn)性。

其次，解決中國財政學(xué)界理論與實踐之間的背離現(xiàn)象。自20世紀(jì)90年代以來，英語傳統(tǒng)財政學(xué)運用經(jīng)濟學(xué)方法分析財政問題的研究路徑，逐漸成為中國的主流財政理論。但這樣的理論卻與中國的財政實踐出現(xiàn)了背離：一方面，承繼中國古代學(xué)者設(shè)定的國家安靜無為角色和馬克思主義對國家作為階級統(tǒng)治工具的肯定，當(dāng)代中國的財政理論或明或暗地接受了英語財政學(xué)傳統(tǒng)中“必要的惡”的國家形象和“非生產(chǎn)性”的財政形象，肯定甚至崇尚小政府；另一方面，財政實踐在支出方式和征稅規(guī)模方面卻承擔(dān)起積極的生產(chǎn)性角色，大量使用國家投資與稅收優(yōu)惠等手段努力招商引資、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)變遷、干預(yù)市場運行。這樣的背離或脫節(jié)，事實上既不利于財政理論也不利于財政實踐的發(fā)展。特別是在“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”成為理論界的標(biāo)桿后，財政學(xué)主流理論的預(yù)設(shè)與這一積極職能的要求顯得越來越不合拍。在一定程度上，只有吸收官房主義的國家生產(chǎn)性思想，中國的財政學(xué)才能消解這種理論與實踐的背離。

最后，可以幫助中國財政學(xué)實現(xiàn)跨學(xué)科發(fā)展的目的。財政學(xué)以現(xiàn)實財政活動為研究對象，在根本上具有跨學(xué)科的特征。在今天中國財政學(xué)作為經(jīng)濟學(xué)分支而獲得發(fā)展的同時，有許多學(xué)者要求重視財政活動的政治屬性，呼吁構(gòu)建包含研究政治屬性在內(nèi)、適應(yīng)國家治理要求的新財政學(xué)框架體系（高培勇，2002）。從本文可以看出，官房學(xué)從一開始就包含了多學(xué)科的內(nèi)容，以至于今天的社會學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)都將官房學(xué)列為自己的學(xué)科起源。美國學(xué)者瓦格納也強調(diào)，“官房主義取向可以為當(dāng)代財政學(xué)做出很大的貢獻，特別是在它有能力指導(dǎo)更綜合地處理財政現(xiàn)象這一方面；而現(xiàn)在財政現(xiàn)象通常分別地在經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)等院系被研究”（Wagner，2012）。因此學(xué)習(xí)和吸收官房主義中的合理內(nèi)容，有助于中國財政學(xué)突破單純經(jīng)濟學(xué)屬性的局限，實現(xiàn)跨學(xué)科的發(fā)展。