◎馬九杰 何廣文 汪小亞 張照新 孫同全 劉西川

中國合作金融的功能定位、組織基礎和治理模式探討

馬九杰，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授

中國發(fā)展合作金融，有一些問題值得進一步探討和反思。

（一）合作金融是否隨著金融發(fā)展水平提升而退出？

從國際經(jīng)驗看，合作金融并未隨著經(jīng)濟和金融發(fā)展而退出。依據(jù)治理網(wǎng)絡性質(zhì)的不同，可將合作金融分為兩大機構(gòu)類型：一是在北美比較流行、以協(xié)會形式治理且基層擁有更大自主權(quán)的信用合作社（Credit Union）類型的合作金融機構(gòu)；二是在歐洲大陸比較流行、強調(diào)中央合作銀行集權(quán)治理的合作銀行類機構(gòu)。據(jù)世界信用合作社理事會（WOCCU）統(tǒng)計資料，全球的信用合作社機構(gòu)數(shù)量從1995年3.7萬多家增加到2020年8.6萬多家，機構(gòu)社員數(shù)量從1995年8654萬人增加到2020年3.75億人。2020年全球設有信用合作社的國家或地區(qū)達到118個，對成年人的覆蓋率總體達到12.18%。其中，美國15～64歲的經(jīng)濟活動人口中信用合作社成員占到58.69%。據(jù)歐洲合作銀行協(xié)會（EACB）的信息，該協(xié)會所屬的27個成員國家或地區(qū)的合作銀行，目前擁有2700家地方性銀行、42000個網(wǎng)點以及8700萬個會員，服務客戶2.23億人，在歐洲的平均市場份額約為20%。合作銀行與儲蓄銀行、商業(yè)銀行共同構(gòu)成了歐洲銀行體系的三大支柱。可見，合作金融應該成為銀行體系的重要組成部分。

（二）合作金融的功能定位和主體業(yè)務是否存在錯位？

從合作金融起源和發(fā)展的國際經(jīng)驗來看，合作金融主要定位于倡導儲蓄和長期的不動產(chǎn)信貸服務。合作金融機構(gòu)可視為一類廣義的儲蓄機構(gòu)（Thrifts），倡導和動員人們進行儲蓄，通過“零存”為獲取長期的信貸服務奠定基礎，而合作金融機構(gòu)主要服務就是提供長期、不動產(chǎn)信貸服務。比如在美國，作為農(nóng)業(yè)合作金融的農(nóng)場信貸體系（Farm Credit System）是農(nóng)場信貸服務的主要提供者。據(jù)統(tǒng)計，2016年農(nóng)場信貸體系提供的農(nóng)業(yè)信貸服務占41%的市場份額，與商業(yè)銀行42%的市場份額相當。但農(nóng)場信貸體系提供農(nóng)場中不動產(chǎn)信貸服務占總的農(nóng)場信貸服務的60%，非不動產(chǎn)類信貸服務只占40%，而商業(yè)銀行提供的更多為短期、非不動產(chǎn)類信貸服務。相比而言，國內(nèi)對新型合作金融功能和業(yè)務定位還不太明晰，對合作金融的功能期許與合作金融本質(zhì)存在一定差距。我們往往期許合作金融主要扮演和商業(yè)金融一樣的角色，發(fā)揮短期、流動性信貸服務功能，這樣會導致：一方面，合作金融不能通過社員的“零存”、需求頻率很低的長期信貸來解決流動性問題；另一方面，合作金融與商業(yè)金融往往不能通過差異化服務實現(xiàn)錯位競爭。特別是，對合作金融的儲蓄和理財功能重視不夠。

（三）合作金融的社會基礎與共同紐帶是否存在過分強調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎？

合作金融機構(gòu)的設立與運營需要成員間有堅實的共同紐帶（Common Bond）作為社會基礎。通常的共同紐帶包括三種類型：社區(qū)型，即基于地理區(qū)域的地緣關(guān)系；職業(yè)型，即基于業(yè)緣的同行同事關(guān)系；社團型，即基于行業(yè)協(xié)會、公益團體、工會等社會團體的關(guān)系。設立合作金融組織的前提是要有清晰的共同紐帶，這也是合作金融機構(gòu)良好運營和治理的前提。之所以需要“共同紐帶”，是因為具有這些共同紐帶的成員之間是相互了解、長期互動的，這有利于成員間的相互篩選和監(jiān)督，但他們之間在金融需求種類、需求時點方面又存在一定的異質(zhì)性，比如成員間在年齡上存在差異，處在生命周期的不同階段，對不動產(chǎn)信貸的需求時點存在差異，可以避免或緩解流動性問題。而我國在發(fā)展新型合作金融實踐中，強調(diào)專業(yè)合作社內(nèi)部信用互助，強調(diào)和特定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，這種思路是強調(diào)將生產(chǎn)、供銷合作關(guān)系或供銷服務聯(lián)系作為金融合作的共同紐帶。誠然，這是一種非常重要的共同紐帶和金融合作基礎，對防范和化解風險、特別是防止風險外溢具有重要的意義。但是，如果過分強調(diào)用特定產(chǎn)業(yè)的專業(yè)合作基礎作為共同紐帶，成員間同質(zhì)性很強，特別是又將合作金融定位于解決短期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的季節(jié)性強，成員要么都有資金借貸需要，要么都有資金回流、還款需要，勢必容易引發(fā)流動性問題。

（四）是否過度限制了合作金融業(yè)務類型和調(diào)劑范圍？

當前發(fā)展新型合作金融的主導思路是嚴格限于開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社社員內(nèi)部，不允許吸儲和對外放貸，不承諾支付固定回報，這的確對于打擊非法集資、高息攬存、有效防范金融風險是非常必要的。但是，不允許或過分限制正常儲蓄、支付固定回報，也會引發(fā)新的問題。第一，容易誘發(fā)流動性問題。信用互助組織不能通過吸收儲蓄融資，限制了融資渠道，只能靠股金作為信貸基礎，而股金變動不能頻繁發(fā)生，所以易出現(xiàn)流動性問題。這與金融機構(gòu)的額度匹配、跨時匹配的本質(zhì)功能是相悖的。第二，倡導儲蓄、實現(xiàn)理財增值是合作金融的初始功能和目的之一，而限制吸儲，也限制了農(nóng)民理財增收機會和渠道。同時，限制信用互助組織的對外資金使用，一是存在迫使小農(nóng)戶出現(xiàn)農(nóng)業(yè)“內(nèi)卷”性投資的可能。農(nóng)業(yè)投資存在邊際收益遞減，有一定的飽和度，如果過分強調(diào)資金互助限于“內(nèi)部”，即使有外部的資金使用機會，也難以實現(xiàn)，結(jié)果可能導致“內(nèi)卷化”。二是限制了資金跨區(qū)配置、實現(xiàn)多贏的機會。當業(yè)務范圍被嚴格限制于“內(nèi)部”，資金用于專業(yè)合作社內(nèi)部開展信用互助的成員，然而從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的大多數(shù)小農(nóng)戶社員用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的增量資金是有限的。如果可以通過合作金融組織歸集資金、對外拆借，為那些有更好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會和資金需求的地區(qū)、機構(gòu)提供借貸機會，有利于這些地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在收益分配機制合理的情況下，可以實現(xiàn)多贏，也有利于拓展小農(nóng)戶的財產(chǎn)性收益渠道、促進共同富裕。

當然，實施上述模式，需要有一些前提條件。第一，合作金融要強調(diào)社區(qū)性，讓大多數(shù)農(nóng)民都有參與的機會，比如可以嘗試和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織結(jié)合，開展合作金融服務。第二，堅持合作經(jīng)濟組織的按惠顧額分配的機制。第三，搭建基層合作金融組織、區(qū)域性聯(lián)合組織以及其他金融機構(gòu)（如商業(yè)性金融機構(gòu)）之間的良好合作關(guān)系，通過業(yè)務代理、拆借等方式，獲取更高回報，解決單個小農(nóng)戶獨自面臨大市場主體談判地位低的問題。實際上，日本農(nóng)協(xié)系統(tǒng)的信用業(yè)務通過農(nóng)林中央金庫為基層農(nóng)協(xié)提供了更多資金的對外使用和增值機會。2015年日本修訂的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，提出了逐步將基層農(nóng)協(xié)的信用業(yè)務剝離并交由農(nóng)林中央金庫管理，而基層農(nóng)協(xié)作為業(yè)務代理窗口的改革取向。借鑒國際經(jīng)驗，立足我國發(fā)展實際，在堅持合作金融的社區(qū)性和按惠顧額分配機制基礎上，提供中長期固定資產(chǎn)信貸和為其他銀行機構(gòu)代理服務，亦容易識別風險和管理風險，同時良好的內(nèi)部治理甚至可達到風險免疫，也會減輕外部監(jiān)管壓力。

中國合作金融改革與發(fā)展的四大待解之問

何廣文，中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授、農(nóng)村金融與投資研究中心主任

20世紀50年代初期，在中國合作化運動中產(chǎn)生的農(nóng)村信用社，其初衷是要按照合作金融的模式來運轉(zhuǎn)，其組建和運作遵循了合作制的基本原則，具有合作制的基本特征，較好地將出資者與客戶融為一體，有效實現(xiàn)了農(nóng)村信用社發(fā)展的正向激勵機制的構(gòu)建。不過，農(nóng)村信用社產(chǎn)生以后，基于合作制的發(fā)展過程是短暫的，農(nóng)村信用社走出了一個從合作制到公有制的特殊制度變遷軌跡。盡管20世紀80年代初以后，在中央政府的主導下，農(nóng)村信用社領(lǐng)域進行了一系列的強制性制度變遷，諸如恢復“三性”、按照合作制原則重新規(guī)范等，但是，從國際合作聯(lián)盟的基本原則出發(fā)的合作金融局面沒有在中國重新出現(xiàn)。2003年開始試點以及2004年全面啟動的農(nóng)村信用社領(lǐng)域的新一輪改革，其成效是有目共睹的，不過，由于省級聯(lián)社對縣域法人主體的行政性控制以及地方政府的參與，農(nóng)村信用社實際上成為“地方準國有企業(yè)”，并從形式和內(nèi)容上都徹底丟掉了合作金融。從此，在中國開始了以合作社信用互助為重要內(nèi)容的新型合作金融探索歷程，并產(chǎn)生了中國合作金融改革與發(fā)展待解的四大問題。

（一）合作金融在世界范圍內(nèi)廣泛存在并取得顯著成功，但是，中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，為什么合作金融發(fā)展卻還在探索之中？

不論是在歐美還是亞洲其他國家和地區(qū)，合作金融機構(gòu)廣泛存在，并且自成體系，德國合作金融系統(tǒng)、荷蘭合作金融體系、東亞綜合農(nóng)協(xié)，都是公認的典型，已經(jīng)發(fā)展成為現(xiàn)代金融體系不可分割的重要組成部分，是鄉(xiāng)村金融的最主要供給者。

國際經(jīng)驗證明，小農(nóng)經(jīng)濟主導的發(fā)展中國家，如果鄉(xiāng)村金融供給由市場化和商業(yè)化制度安排主導，將產(chǎn)生較為嚴重的金融排斥現(xiàn)象，農(nóng)戶“借款難”困境不可避免，緩解困境的路徑有二：一是金融機構(gòu)進行組織制度和業(yè)務制度創(chuàng)新，構(gòu)建有利于接近農(nóng)戶需求的本地化的機構(gòu)體系，以創(chuàng)新的方式開展小額信貸，孟加拉格萊珉銀行（Grameen Bank）就是這方面的案例；二是在農(nóng)戶組織化基礎上構(gòu)建內(nèi)生于鄉(xiāng)村的自我金融服務機制，以資金互助、互助擔保、互助保險等形式發(fā)展合作金融，內(nèi)部化處理信息不對稱和缺乏抵押品導致的負外部性，西班牙蒙德拉貢、以色列和東亞綜合農(nóng)協(xié)（日韓模式）都是這方面的案例。

中國的小農(nóng)經(jīng)濟格局將在一個比較長的時期內(nèi)存在，鄉(xiāng)村金融服務面臨的重大難題就是怎么以商業(yè)金融模式低成本地服務大量碎片化存在的小農(nóng)？特別是怎么在信息不對稱情況下控制好風險和成本，并實現(xiàn)其“信貸可得性”的提升和服務的規(guī)?；瘮U張？構(gòu)建和完善合作金融體系，也是中國的理論與實踐部門一直試圖實現(xiàn)的夢想。

（二）中央政府一直較為重視倡導和推動新型合作金融的發(fā)展，但是，為什么合作金融還一直沒能正規(guī)化推進？

對于要完善中國合作金融制度，構(gòu)建一個包含商業(yè)金融、政策金融、合作金融在內(nèi)的金融組織機構(gòu)體系，實際上在中國改革開放之初就已經(jīng)形成共識。在2004～2022年期間的19個中央一號文件中，有10個中央一號文件里面都強調(diào)要“引導”“培育”“推動”“規(guī)范”“促進”新型合作金融發(fā)展。但是，中國合作金融組織的發(fā)展，還一直處于“試點”過程之中，且一直處于非正規(guī)式發(fā)展的階段，合作金融一直由民間自發(fā)推動和由一些地方政府局部性試點，合作金融沒能成為法律意義上的中國金融體系的一個組成部分。

那么，合作金融試點為什么這么長時間還沒有修成正果？難道還沒有找到可持續(xù)發(fā)展的中國合作金融模式？一個成功的可復制、可推廣的合作金融模式到底是什么？是什么要素阻止了試點成果的推廣與復制？等等，不能不引起思考。

（三）對于中國合作金融發(fā)展的具體模式，為什么實踐中呈現(xiàn)出來的和政府試圖實現(xiàn)的總是存在差異？

茲維·博迪（Zvi Bodie）等在其著名的《金融學》教科書中，把“金融”界定為在不確定條件下進行資源的跨期配置，金融機構(gòu)的主要業(yè)務就是提供金融服務和金融產(chǎn)品。盡管金融機構(gòu)是多元的，服務和產(chǎn)品也是多樣的，但是，就世界范圍內(nèi)普遍存在的合作金融制度安排而言，其合作金融機構(gòu)的主導形式就是合作銀行，例如，德國的大眾和賴夫艾森銀行、日本的農(nóng)協(xié)信用部、中國臺灣的農(nóng)會信用部等，其基本業(yè)務就是資金的融通，即存款、貸款、匯兌、結(jié)算業(yè)務。

在我國地方政府推動的合作金融試點過程中，都一直強調(diào)合作社內(nèi)部信用合作要“吸股不吸儲”“不支付固定報酬，分紅不保息”“不承諾支付固定回報”“不建資金池”，甚至還出現(xiàn)“承諾出資”制度，極力避免將合作金融界定為銀行業(yè)務。不過，2006年12月底，原銀監(jiān)會出臺《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2006〕90號），支持和引導農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)按照自愿原則，發(fā)起設立為入股社員服務、實行社員民主管理的社區(qū)性信用合作組織，并在2007年1月印發(fā)了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)〔2007〕7號），將農(nóng)村資金互助社界定為經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準的“社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構(gòu)”，各地銀監(jiān)部門在2007～2012年期間僅僅批準籌建50家，其后因為監(jiān)管過度導致的“守法成本”較高等各種原因，不斷有農(nóng)村資金互助社逐漸退出，到2022年3月中旬僅剩下39家。

對于以合作社內(nèi)部資金互助、信用擔保模式存在的合作金融，中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展中一直存在較高需求。不過，除了地方政府推動的某些局部試點遵循了“吸股不吸儲”“不承諾支付固定回報”等限制性機制界定以外，鄉(xiāng)村自發(fā)創(chuàng)新基礎上出現(xiàn)的合作社內(nèi)部資金互助、供銷社部門推動的一些合作社內(nèi)部資金互助，大多數(shù)都演化為以開展存貸款業(yè)務為基本業(yè)務的銀行性金融，甚至有個別地方基于脫貧攻堅目的，在“財政出資+農(nóng)戶入股”基礎上產(chǎn)生的貧困村村級互助資金也演化成銀行性金融，與商業(yè)銀行業(yè)務網(wǎng)點類似，每天開門營業(yè)，在運作機制上，出現(xiàn)對于政府文件政策界定的某些機制的偏離。只不過，為了避免政策風險，吸收存款叫做吸收股金，并分為定期股金、活期股金，提取存款叫提取股金，給付的存款利息叫預付股息，發(fā)放貸款叫資金投放，收取的放款利息叫收取資金占用費。這樣的創(chuàng)新，實屬無奈之舉，猶抱琵琶還要半遮面，難道這樣就能夠避免政策風險嗎？

由此，因為沒有金融業(yè)務許可開展存貸款，缺乏監(jiān)管，沒有法律規(guī)則的保護，就沒有穩(wěn)定的發(fā)展預期，很自然的，其健康發(fā)展受到諸多約束。2021年12月31日，中國人民銀行發(fā)布了《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），旨在將游離于金融監(jiān)管之外的“7+4”類金融組織全面納入金融監(jiān)管，開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社，有望納入監(jiān)管，或者說終于可以有望修成正果，對于中國合作金融的發(fā)展無疑猶如是一陣春天里的微風拂面。不過，對于開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社，《條例》規(guī)定，農(nóng)村信用互助業(yè)務應嚴格限于社員內(nèi)部，不得用于合作社自身生產(chǎn)經(jīng)營和對外投資、放貸，農(nóng)村信用互助組織不得以任何形式吸儲或變相吸儲，不得以任何形式承諾支付固定回報。無疑，實踐中的合作社信用互助業(yè)務的銀行性，實際上是被政策研究者、監(jiān)管條例的制定者有意無意忽視了，如果正式出臺的《條例》還是不承認實踐中大量存在的合作社信用互助業(yè)務的銀行性，中國合作金融怎么才能踏上規(guī)范發(fā)展之路？

（四）一個機構(gòu)多元化、競爭性的現(xiàn)代商業(yè)金融體系已經(jīng)在中國鄉(xiāng)村基本建成，金融競爭激烈，加上金融科技賦能，金融服務可及性的提升無容置疑，合作金融生存空間何在？為適應數(shù)字經(jīng)濟金融時代發(fā)展的需要，合作金融存在模式和運作機制是否需要轉(zhuǎn)型？

改革開放以來，中國鄉(xiāng)村金融供給與需求這對矛盾關(guān)系不斷發(fā)展變化，到目前，由于以下三個方面原因的存在，中國鄉(xiāng)村金融供給已經(jīng)較為充分：

第一，一個機構(gòu)多元化、商業(yè)化、競爭性的鄉(xiāng)村金融供給體系基本建成。從縣域金融供給機構(gòu)角度而言，從東部到西部地區(qū)，除了一些相對特殊的地區(qū)縣域外，無論是經(jīng)濟較發(fā)達的縣域還是欠發(fā)達的縣域，金融機構(gòu)服務網(wǎng)點布局基本合理，金融供給競爭格局已經(jīng)初步形成，金融機構(gòu)服務和產(chǎn)品在不斷創(chuàng)新，客戶服務群體在不斷下沉，普惠金融服務廣度和深度在不斷拓展和增加。

第二，政府激勵金融機構(gòu)深化鄉(xiāng)村普惠金融服務的財政、金融政策充分。例如，中國人民銀行對“三農(nóng)”、小微企業(yè)貸款存量和增量占比達到一定比例要求的銀行金融機構(gòu)，給予優(yōu)惠利率的再貸款和降低法定準備金率。同時，對于單戶授信、單戶貸款合同金額且貸款余額小于100萬的農(nóng)戶、小型企業(yè)、微型企業(yè)或個體工商戶貸款利息收入，免征增值稅，并在計算應納稅所得額時，按90%計入收入總額。

第三，隨著數(shù)字技術(shù)和信息技術(shù)在金融領(lǐng)域應用的不斷深化，加之鄉(xiāng)村居民經(jīng)濟活動和消費支出行為的數(shù)字化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字鄉(xiāng)村建設的不斷推進，數(shù)字金融服務越來越成為無時不在、無處不有和如影隨形的一種機制，鄉(xiāng)村信貸的可及性大大提高。

由此，在這些背景下，盡管仍然存在鄉(xiāng)村居民數(shù)字信貸鴻溝，鄉(xiāng)村居民信貸排斥也可能仍然存在，但是在逐漸緩解，合作社信用互助受益者群體的商業(yè)信貸的可及性在逐漸增加，加之城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村人口的遷移、鄉(xiāng)村居民信貸需求的轉(zhuǎn)型、新型鄉(xiāng)村經(jīng)營主體發(fā)展帶來的信貸需求的提升，以成員為基礎、以小微金融服務需求的自我滿足為出發(fā)點的傳統(tǒng)模式下的合作社信用互助，其生存空間是否受到擠壓？還有多大的可持續(xù)發(fā)展生存空間？面對日益深化發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字普惠金融，合作社信用互助存在模式是否需要轉(zhuǎn)型和怎樣轉(zhuǎn)型？不能不值得思考和探索。

筆者認為，盡管隨著鄉(xiāng)村金融競爭的強化、鄉(xiāng)村普惠金融發(fā)展的深化，鄉(xiāng)村金融服務供求矛盾關(guān)系在逐漸緩解，但是，由于鄉(xiāng)村金融服務排斥現(xiàn)象、鄉(xiāng)村數(shù)字金融鴻溝的消除難度較大，還有一個較長的過程，難以通過商業(yè)金融模式滿足的鄉(xiāng)村金融需求特別是信貸需求還比較大，在鄉(xiāng)村振興時期尤其如此，中國鄉(xiāng)村合作金融仍然有較大的生存空間。不過，在數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字金融發(fā)展日益深化的時代，合作金融模式也應該有個轉(zhuǎn)型的問題。為了促進中國合作金融的健康發(fā)展，對于合作社信用互助，應該及早糾正在認識上的偏差，承認其業(yè)務的銀行性，并盡快制定出臺中國合作金融發(fā)展的法律法規(guī)，為中國合作金融事業(yè)的正規(guī)化健康發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境。

國外農(nóng)村合作金融的發(fā)展經(jīng)驗與啟示

汪小亞，清華大學中國農(nóng)村研究院學術(shù)委員、研究員

我曾經(jīng)承擔了清華大學中國農(nóng)村研究院的重點課題“農(nóng)村合作金融國際經(jīng)驗研究”，并將研究成果結(jié)集出版。為加強對國外農(nóng)村合作金融的歷史演變、實踐動態(tài)和發(fā)展趨勢的深入研究，我借助大型銀行海外分支機構(gòu)對德國、英國、日本等合作金融體系進行了廣泛調(diào)研，還專程赴荷蘭合作銀行深入交流。因此，我對國際上合作金融制度發(fā)展有所理解和認識。

（一）國外合作金融的發(fā)展特點

從歷史視角看，合作金融長期存在。世界上第一家合作金融組織——1848年德國賴夫艾森信用合作社（Raiffeisen）成立以來，合作金融組織已經(jīng)歷了170多年的發(fā)展歷史。而今，包括德國合作銀行、荷蘭合作銀行、英國信用合作社、美國農(nóng)場信貸系統(tǒng)、加拿大大型信用合作聯(lián)盟、日本農(nóng)林中央金庫與信用聯(lián)合會等在內(nèi)的各國合作金融機構(gòu)都依舊發(fā)揮著重要作用，并與商業(yè)性金融、政策性金融一樣，成為各國金融體系中的重要組成部分。

從現(xiàn)實運營看，合作金融機構(gòu)具有較強的競爭實力。在美國、加拿大、德國、英國、荷蘭等發(fā)達國家，合作金融具有較大的市場份額和競爭優(yōu)勢，并且在業(yè)務經(jīng)營、民主管理、組織運作等方面形成了比較完善的制度與機制。例如，荷蘭合作銀行扎根于食品和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，活躍在40個國家，是荷蘭第二大銀行，被國際評級機構(gòu)認定為AA級。荷蘭蒂爾堡商學院曾做過一個分析，比較國際金融危機前后，在歐洲13個國家整體銀行業(yè)中，18家樣本合作銀行的業(yè)績普遍好于商業(yè)銀行；在抵御國際金融危機中相對于商業(yè)銀行表現(xiàn)更加穩(wěn)健。隨著新冠肺炎疫情暴發(fā)，歐洲出現(xiàn)不同程度的經(jīng)濟混亂，而現(xiàn)有的合作銀行會比以往任何時候更能發(fā)揮出緊密社區(qū)和關(guān)注長遠發(fā)展等優(yōu)勢，以促進合作銀行穩(wěn)健發(fā)展。

從東西方發(fā)展看，合作金融制度源于西方，但在東方文化中也顯現(xiàn)出較好的成長性。日本和韓國都建立起較成功的合作金融機構(gòu)和組織體系，成為推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，也被稱為獨特的“東亞模式”。與其他國家的合作金融體系不同，日本、韓國的合作金融不是一個獨立的系統(tǒng)，而是嵌于農(nóng)村合作經(jīng)濟中，其主要特點是以農(nóng)村協(xié)同組合（即農(nóng)協(xié)）為載體，在基層系統(tǒng)內(nèi)設置了金融部門，在高層則獨立成立農(nóng)林中央金庫，負責基層剩余資金的運營。值得一提的是，日本商業(yè)金融極少參與農(nóng)村金融業(yè)務，這既與合作金融在農(nóng)村的壟斷地位有關(guān)，也與農(nóng)業(yè)貸款的特殊性有關(guān)。

（二）國外合作金融的本質(zhì)理解

第一，合作金融的本質(zhì)是社員利益最大化而不是企業(yè)利潤最大化。各國合作金融組織自身處于不斷變化中，傳統(tǒng)意義上的合作原則也在不同程度上被改變，但以社員利益最大化為合作組織的目標，這一點始終沒變。

第二，做好成員服務和獲得必要利潤是雙重底線。利潤不是合作銀行的最終目標，而是積累資本、吸收沖擊、投資和創(chuàng)新的手段。

第三，保持合作制的基礎是社會關(guān)系長期穩(wěn)定。因為合作組織是以服務社員為目的，也正是這一特點，就衍生出一些有助于長期穩(wěn)定的關(guān)系，如合作社與成員比較了解，成員行之間相互提保機制，合作社與社區(qū)緊密關(guān)系等。這種“熟人社會”機制降低了信息成本和營銷費用。

第四，合作金融穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵是資本化能力強。合作銀行的資本構(gòu)成與上市銀行不同，上市銀行的股權(quán)中包括了大量的流動股票，而合作銀行則主要依靠成員股和留存利潤來實現(xiàn)資本化。

（三）我國合作金融發(fā)展的思考

在我國推動鄉(xiāng)村全面振興促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的大背景下，要強化農(nóng)村合作金融的作用，進一步提升金融服務鄉(xiāng)村振興的能力和水平。

第一，重視合作金融在農(nóng)村金融發(fā)展中的作用。我國農(nóng)村地區(qū)存在自發(fā)形成的多種合作金融形式，在正確認識合作金融作用的基礎上，應該重視其存在和發(fā)展，有必要采取各種措施加以扶持和規(guī)范。

第二，建立合作金融要把握住“來自成員且服務于成員”的合作本質(zhì)。合作金融組織要堅守本源，服務成員。不能一味追求利潤最大化，也不能追求從初級社到高級社到聯(lián)合社這樣組織結(jié)構(gòu)的不斷升級，而出現(xiàn)做大做強卻離農(nóng)脫農(nóng)的現(xiàn)象。

第三，較好的生產(chǎn)合作是金融合作的良好基礎。從國際經(jīng)驗看，農(nóng)民合作社的成功運作為金融合作奠定了堅實的組織基礎。我國應大力發(fā)展農(nóng)民合作社，以及因農(nóng)民合作組建的互助保險公司、農(nóng)業(yè)機械公司、農(nóng)業(yè)科技試驗推廣部、農(nóng)產(chǎn)品倉儲基地、救濟服務中心、農(nóng)業(yè)管理輔導站等服務機構(gòu)，并在此基礎上，進一步推進金融合作。

第四，發(fā)展合作金融，要有較明確的法律保障機制。合作金融的健康發(fā)展，離不開法律的保障。從國際經(jīng)驗對我國的啟示看，將我國合作金融的行為和組織納入立法之中，是引導我國合作金融制度有序發(fā)展的關(guān)鍵。同時，要堅持合作原則，為全體社員提供良好的金融服務。

第五，堅持合作金融，要有完善的風險管理和監(jiān)管方式。合作金融機構(gòu)自身須加強管理，注重風險控制和方式創(chuàng)新。監(jiān)管機構(gòu)應該鼓勵多元化，同時強化系統(tǒng)安全審慎監(jiān)管，防范化解農(nóng)村金融風險。

第六，要積極創(chuàng)新合作金融模式。我國在發(fā)展合作金融時也應與時俱進，不拘泥于經(jīng)典合作社的條條框框，與現(xiàn)實相結(jié)合，強化服務方式的創(chuàng)新，支持中國本土有特色的合作金融模式創(chuàng)新。例如，在大型商業(yè)銀行下沉農(nóng)村的背景下，應探索商業(yè)金融和合作金融的有效銜接，推動農(nóng)村金融組織體系優(yōu)化整合。

我國新型農(nóng)村合作金融試點實踐評析

張照新，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心二級研究員

農(nóng)村合作金融是農(nóng)村金融的一種重要形式。進入新世紀以來，國家在推動原有農(nóng)村信用社改革的同時，積極探索發(fā)展以農(nóng)村資金互助社和農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作為主要形式的新型農(nóng)村合作金融組織。2007年，原銀監(jiān)會在全國批準設立農(nóng)村資金互助社，2014年“一?。ㄉ綎|省）三縣（安徽省金寨縣、河北省玉田縣和湖南省沅陵縣）”承擔新型農(nóng)村合作金融改革試驗任務，探索農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作?？偟目矗苤朴诤献鹘M織規(guī)范性不足、農(nóng)村金融體制性抑制，以及自身功能定位不夠精準等多重因素影響，無論是農(nóng)村資金互助社，還是合作社內(nèi)部信用合作，試點試驗范圍都未能擴展，總體上仍處于探索階段。未來需要從發(fā)展定位、約束機制、發(fā)展路徑等方面取得突破，才能真正推動新型農(nóng)村合作金融組織持續(xù)發(fā)展。

（一）新型農(nóng)村合作金融組織試點仍處于探索階段

國家把農(nóng)村合作金融作為農(nóng)村金融體系的重要組成部分，一直在積極推動農(nóng)村新型合作金融組織的發(fā)展。黨的十七屆三中全會明確提出：“加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農(nóng)村金融體系”。2009年中央一號文件要求抓緊出臺農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作試點具體辦法。2012年、2013年和2014年中央一號文件都對發(fā)展新型農(nóng)村合作金融提出了明確要求。正是在這種背景下，2007年和2014年金融監(jiān)管部門分別批準開展了農(nóng)村資金互助社試點和農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作試驗，探索新型農(nóng)村金融組織發(fā)展模式制度建設。從目前進展看，無論是農(nóng)村資金互助社，還是農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作，試點都未能取得明顯進展。

首先，試點范圍沒有擴大。從農(nóng)村資金互助社試點看，自2007年原銀監(jiān)會批準第一批農(nóng)村資金互助社后，江蘇、山東、河南等部分縣市自行開展了試點，批準了一批農(nóng)村資金互助社。但2012年以后，隨著一些地方出現(xiàn)農(nóng)村資金互助社運營問題，甚至負責人跑路事件，地方政府態(tài)度趨冷，農(nóng)村資金互助社發(fā)展陷入停滯，原銀監(jiān)會也暫停對農(nóng)村資金互助社的批準許可，一些資金互助社甚至關(guān)門。從農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作試點看，自2014年批準“一省三縣”試點后，2017年原銀監(jiān)會明確表示試點范圍暫不擴大，表明其試點沒有取得明顯進展。

其次，沒有探索出成熟的新型合作金融組織運行模式。農(nóng)村資金互助社和合作社內(nèi)部信用合作，其基本屬性是比較明確的。2014年中央一號文件明確提出了“社員制，封閉性，不對外吸儲放貸，不支付固定回報、屬地管理”等基本原則，但是在運行管理、風險防范、外部監(jiān)管等方面，現(xiàn)有試點沒有能夠取得突破。農(nóng)村資金互助社自成立以來就面臨著風險有效防范與監(jiān)管成本偏高之間的難題，至今沒有得到有效解決，這也是導致部分農(nóng)村資金互助社難以維持的一個重要原因。山東省的農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作試點，省和市相關(guān)部門出臺了相對健全的管理辦法，但由于與合作社實際不符，導致很多獲得開展信用合作資格的合作社基本沒有開展實質(zhì)性業(yè)務，從而試點處于名存實亡的境地。

最后，農(nóng)村合作金融立法沒有進展。納入相關(guān)法律是新型農(nóng)村合作金融的立法保障，但是農(nóng)村資金互助社和農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作都沒有納入正式法律條款。目前，農(nóng)村資金互助社仍然是執(zhí)行2007年原銀監(jiān)會印發(fā)的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》。2017年《中華人民共合作國農(nóng)民專業(yè)合作社法》修訂稿，也沒有將農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作納入其中。相關(guān)法律的滯后也反映了主管部門對于當前農(nóng)村新型合作金融發(fā)展實踐的看法和態(tài)度。

（二）農(nóng)村新型合作金融組織試點受到內(nèi)外多重因素制約

目前農(nóng)村新型合作金融組織試點難以突破，原因是多方面的，既與自身功能定位不夠精準有關(guān)，也與合作社發(fā)展規(guī)范性不足、我國農(nóng)村金融體制改革不到位有密切關(guān)系。

首先，定位不清晰制約農(nóng)村合作金融組織優(yōu)勢的發(fā)揮。能否精準定位自身的功能和發(fā)展空間，充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，是農(nóng)村新型合作金融組織成為農(nóng)村金融體系重要組成部分的重要前提。無論是農(nóng)村資金互助社，還是農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作，其宗旨都是滿足成員的融資需求，不是為了獲取盈利或者持續(xù)擴大規(guī)模。因此，合作社開展信用合作，要依據(jù)成員的融資需求而成立，結(jié)合成員融資需求的特點確定信用合作的可行模式；成員資金入股，也是為了近期或者未來能夠獲取融資，而不是為了獲取資金利息或者分紅。在實踐中，合作社理事長或者領(lǐng)辦人并沒有對成員需求進行深入分析，僅僅覺得是大方向就匆忙成立。同時，為了吸引農(nóng)民資金入股，大多數(shù)農(nóng)村資金互助社都承諾給予有吸引力的分紅或者股息，大大抬高了資金成本，也偏離了辦社的方向。

此外，值得指出的是，隨著信息技術(shù)的加快普及應用，農(nóng)村合作金融原有的獨特優(yōu)勢弱化，客觀上降低了其吸引力。較之商業(yè)性金融和政策性金融，基于地緣和業(yè)緣的農(nóng)村合作金融具有信息對稱和服務便利的特點，在服務農(nóng)戶、家庭農(nóng)場等小微主體的零散、應急的資金需求方面具有獨特優(yōu)勢。在實踐中，隨著信用村、信用戶在一些地區(qū)的推廣，相當比例的農(nóng)戶能夠比較便捷地獲取5萬元以下的小額貸款。同時，各類商業(yè)銀行也充分利用數(shù)字化手段來降低為農(nóng)戶金融服務成本，尤其是在發(fā)達地區(qū)，金融服務水平大幅度提高，也擠壓了合作金融組織的發(fā)展空間。

其次，農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范性不足導致信用合作的內(nèi)在監(jiān)督約束機制難以奏效。農(nóng)村合作金融組織本質(zhì)上一個互助性組織，由于所有者和利用者的一致性，可以通過民主管理、民主監(jiān)督形成內(nèi)在監(jiān)督約束機制，不但成本低，而且也更加有效，是農(nóng)村合作金融組織最為根本的風險防范保障。但從我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展實踐看，盡管數(shù)量超過220萬家，但是絕大多數(shù)合作社不夠規(guī)范，相當比例的農(nóng)民專業(yè)合作社，其理事長或者核心管理層占有很大股份比例，具有明顯的家庭農(nóng)場或者合伙企業(yè)的性質(zhì)，普通社員參與積極性不高。農(nóng)民專業(yè)合作社這種所謂異質(zhì)性，雖然在當前具有現(xiàn)實合理性，但是也導致內(nèi)在的監(jiān)督約束難以真正形成。特別是農(nóng)村資金互助社，互助合作特征不明顯，缺乏內(nèi)在監(jiān)督約束機制，只能參照銀行建立監(jiān)管制度，不但增加了成本，而且容易導致辦社宗旨發(fā)生偏離，帶來較大的經(jīng)營風險。

最后，農(nóng)村金融市場抑制導致農(nóng)村合作金融組織形式極易被冒用。長期以來，為了防范金融風險，我國對農(nóng)村實行較為嚴格的金融管制，導致農(nóng)村金融供給和需求失衡，這為各類非法集資帶來潛在機會。而農(nóng)民專業(yè)合作社門檻比較低，注冊也非常便利，導致一些個人或者組織便假借農(nóng)民專業(yè)合作社名義，變相開展吸儲放貸，甚至以高息攬儲借貸。2012～2014年間，河北、江蘇等地的一些案例就是這種典型，給農(nóng)民造成很大損失，也給農(nóng)村社會帶來不穩(wěn)定因素。農(nóng)民專業(yè)合作社量大面廣，給地方政府監(jiān)管帶來很大難題。正是這種較大的風險成為相關(guān)部門和地方政府對發(fā)展農(nóng)村新型合作金融組織顧慮重重的一個重要原因。

（三）推進農(nóng)村新型合作金融組織試點的思考和建議

未來應在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎上，深化對農(nóng)村新型合作金融功能定位的研究，形成共識。同時，繼續(xù)在實踐中探索有效的發(fā)展模式和風險防控機制，為完善農(nóng)村新型合作金融政策和法律制度提供基礎。

一是深化研究，凝聚共識。一方面，需要立足鄉(xiāng)村振興的大背景，結(jié)合農(nóng)村分工分業(yè)發(fā)展趨勢和數(shù)字化技術(shù)加速推廣應用趨勢，探討農(nóng)村合作金融在不同區(qū)域，對不同類型農(nóng)戶群體的功能作用，研究其發(fā)展空間；另一方面，也要看到農(nóng)村合作金融發(fā)展與農(nóng)民的合作意識、合作社規(guī)范化水平有密切關(guān)系，因此其探索和發(fā)展要經(jīng)歷一個長期過程，不可能一蹴而就。既要堅定信心，同時又要有歷史耐心。

二是強化對農(nóng)村新型合作金融試點的指導和服務。目前一些地方出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的典型。如四川儀隴縣成立民富中心，健全對當?shù)胤鲐氋Y金互助社的監(jiān)管和指導，對于這些資金互助社的規(guī)范發(fā)展發(fā)揮了顯著作用，也為各地提供了有益參考。應充分利用科研院所和高校研究力量，組建農(nóng)村合作金融指導團隊，在總結(jié)這些試點經(jīng)驗的同時，對各地農(nóng)村合作金融組織提供點對點的輔導和技術(shù)支持，推動新型農(nóng)村合作金融更加有效地開展試點和探索。

中國新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管體制的構(gòu)建

孫同全，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員

（一）新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管的重要性

盡管理論上合作金融組織是成員制，應該實行“一人一票”的民主管理制度，但實際上由于存在“精英俘獲”和“搭便車”現(xiàn)象，往往形成了嚴重的“內(nèi)部人控制”問題。與傳統(tǒng)零售銀行存款戶相比，合作金融組織的成員并沒有更好地監(jiān)督管理層，所以，合作金融可能在一定范圍內(nèi)造成公共風險，需要外部監(jiān)管。

目前我國新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管體制還很不完善，存在著監(jiān)管過度和監(jiān)管缺失的雙重問題。一方面，2007年原銀監(jiān)會頒布實施了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，但是由于該規(guī)定采取了近似商業(yè)銀行般嚴格的監(jiān)管約束，農(nóng)村資金互助社難以適應，截至2019年6月底，全國在該規(guī)定實施初期成立的49家中已有5家退出經(jīng)營。另一方面，在國家鼓勵發(fā)展農(nóng)村合作金融的大背景下，由供銷社、農(nóng)民合作社發(fā)起以及民間自發(fā)成立的各類新型農(nóng)村合作金融組織在沒有金融牌照的情況下運行，許多地方政府及監(jiān)管部門對其采取“不反對、不登記、不管理、不牽頭、不主導，不走到第一線”的“六不”政策，導致監(jiān)管缺失。近年來，農(nóng)民資金互助發(fā)展有失控的現(xiàn)象，致使金融監(jiān)管部門和一些地方政府將資金互助活動一律視為非法集資，無論運營規(guī)范與否，一律禁止。即使是在個別允許農(nóng)民合作社開展信用互助的地方，地方政府也設置了嚴格的限制條件。可見，缺乏有效的監(jiān)管已成為我國新型農(nóng)村合作金融健康發(fā)展的嚴重障礙。

（二）新型農(nóng)村合作金融缺乏有效監(jiān)管的原因

監(jiān)管困境的根本原因在于監(jiān)管資源嚴重不足。表面上看，農(nóng)民資金互助的監(jiān)管過度和缺失現(xiàn)象是兩個極端，但實際上這兩方面是二而不二，反映的是同一個問題，即面對量大面廣的新型農(nóng)村合作金融組織，現(xiàn)有的金融監(jiān)管資源嚴重不足，難以滿足監(jiān)管需要。

據(jù)不完全統(tǒng)計，2019年我國開展資金互助的各類組織有3.4萬家以上，而當年6月底，全國農(nóng)村金融機構(gòu)（農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行、持牌照的農(nóng)村資金互助社）為3902家，不超過開展資金互助的各類組織數(shù)量的1/9?？梢?，如果新型農(nóng)村合作金融蓬勃發(fā)展起來，以金融監(jiān)管系統(tǒng)現(xiàn)有的監(jiān)管能力，難以應對。

（三）新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管制度的構(gòu)建思路

2014年中央一號文件提出要“完善地方農(nóng)村金融管理體制，明確地方政府對新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管職責，……適時制定農(nóng)村合作金融發(fā)展管理辦法”，說明中央關(guān)于新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管體制的基本思路是實行雙層監(jiān)管，即在國家層面出臺基本的監(jiān)管制度，地方政府制定監(jiān)管細則。2021年12月，中國人民銀行發(fā)布《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），其中第三十三條對開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社和其他實質(zhì)開展農(nóng)村信用互助業(yè)務的各類組織的業(yè)務范圍、資金來源和利益分配做出規(guī)定，并明確了地方金融監(jiān)督管理部門的監(jiān)管責任。農(nóng)村信用互助業(yè)務應嚴格限于社員內(nèi)部，不得用于合作社自身生產(chǎn)經(jīng)營和對外投資、放貸，農(nóng)村信用互助組織不得以任何形式吸儲或變相吸儲，不得以任何形式承諾支付固定回報。實際上，在過去幾年中，一些地方金融監(jiān)管部門制訂了本地區(qū)新型農(nóng)村合作金融的監(jiān)管規(guī)范。在《條例》被正式批準實施后，各地方將相繼出臺本地區(qū)的相關(guān)實施細則?？梢?，我國新型農(nóng)村合作金融的雙層監(jiān)管體制正在形成。

但是，僅有雙層監(jiān)管體制恐怕難以完全擔起新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管的重任，因為地方金融監(jiān)管部門同樣存在監(jiān)管資源不足的問題。根據(jù)《條例》，地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管對象包括小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司和農(nóng)村信用合作等多種金融業(yè)態(tài)。地方金融監(jiān)管部門，尤其是縣級金融監(jiān)管部門人員有限，缺乏專業(yè)知識和監(jiān)管經(jīng)驗。對于新型農(nóng)村合作金融的監(jiān)管，僅有中央和地方金融監(jiān)管部門的監(jiān)管是難以奏效的。

因此，有必要增加涉農(nóng)主管部門的監(jiān)管，形成“雙線”監(jiān)管，即在政府涉農(nóng)管理部門內(nèi)建立新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管系統(tǒng)，與金融監(jiān)管系統(tǒng)獨立并行、互為補充。由于農(nóng)村合作金融組織數(shù)量眾多、業(yè)務頻次高，在接受監(jiān)管的同時也需要有業(yè)務指導，以提高其經(jīng)營管理能力和運行規(guī)范性，而這不一定是政府涉農(nóng)管理部門能夠適應的。在雙層和雙線監(jiān)管之外，還有必要考慮建立農(nóng)村合作金融行業(yè)自律組織或社會中介組織的受托監(jiān)管制度，即由行業(yè)自律組織或社會中介服務機構(gòu)經(jīng)監(jiān)管部門批準，接受政府主管部門委托，對新型農(nóng)村合作金融組織的日常經(jīng)營活動進行監(jiān)管和業(yè)務指導。這種“雙層+雙線+委托”的監(jiān)管體制可以解決面對新型農(nóng)村合作金融組織存在的政府監(jiān)管資源不足的問題，打破當前監(jiān)管過度和監(jiān)管缺失并存的窘境。

從國際經(jīng)驗來看，農(nóng)村合作金融制度的變遷是一個從自發(fā)到引導發(fā)展的漸進過程，即從“低級”的信用社逐步發(fā)展為“中高級”的合作銀行，最終形成政府監(jiān)管與行業(yè)自律并存的監(jiān)管服務體系。目前，我國一些地方已有“雙層+雙線+委托”監(jiān)管體制改革試點，取得了一定效果，應認真總結(jié)這些試點經(jīng)驗，在把握住風險底線的前提下擴大試點范圍。

中國合作金融發(fā)展面臨的困境與展望

劉西川，華中農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授

2022年中央一號文件對合作金融與信用互助只字未提，再次表明政策層面對合作金融的謹慎態(tài)度，與社會各界要求立法、要求政策支持合作金融和農(nóng)民信用互助的呼聲與期盼形成了鮮明對比。本文的目的之一，就是希望大家能放下情緒上的爭吵，回歸理性的思考，揭示中國合作金融當前面臨的現(xiàn)實困境和認知障礙，積極把握好中國合作金融發(fā)展的歷史機遇。

（一）中國合作金融發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

合作金融組織是指，在有限的范圍之內(nèi)，由成員入股出資，然后通過成員間經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)關(guān)系將資金配置給有需求的成員。合作金融的本質(zhì)是金融，在有限的范圍內(nèi)要能有效配置資源，即將金融資源配置給最有效的項目、最有競爭力的成員客戶。合作金融與商業(yè)金融（如商業(yè)銀行）的不同之處在于，商業(yè)銀行配置資源是針對整個市場或某個地區(qū)的市場，而合作金融則僅限于成員之間，顯然，合作金融所遴選出來的項目僅在局部范圍內(nèi)是有效的。

合作金融的目標是服務成員，簡單地講，成員參與合作金融組織，出資者獲得的收益率要高于將錢存在銀行的收益率；而貸款者的貸款利率則要低于商業(yè)銀行的貸款利率，即存貸利差小。存貸利差小的原因在于，合作金融組織擁有獨特的產(chǎn)權(quán)制度安排、風控機制及組織結(jié)構(gòu)。這些制度安排表明，合作金融組織的實際運行都是由成員自己來維持的，且不需要支付較高的工資，其中最為關(guān)鍵的風險管理要依靠成員之間的擔保來完成。相比之下，合作金融組織不需要像商業(yè)銀行那樣給外部股東和高管團隊較高的分紅和回報。

探討中國合作金融發(fā)展問題，有三類重要組織形式無法回避。第一類是農(nóng)村信用合作社；第二類是農(nóng)村合作基金會，它們均曾因探索自愿、互助、互利、民主和低盈利性的農(nóng)村合作金融制度被寄予厚望。到如今，這兩類組織的歷史命運迥異：誕生于上世紀50年代的農(nóng)村信用合作社，歷經(jīng)多次改革，其經(jīng)營模式日益偏離合作金融原則，最終向商業(yè)銀行改制；而發(fā)起于上世紀80年代末，倡導合作、互助的農(nóng)村合作基金會，在政府的推動下紛紛成立，隨著其經(jīng)營活動的展開，農(nóng)村合作基金會逐漸偏離其政策初衷，于是在上世紀末國務院下令關(guān)閉了所有合作基金會。第三類是“合會”，它作為非正規(guī)合作金融組織存在于農(nóng)村地區(qū)。正視這三類組織的過去對于把握中國合作金融組織性質(zhì)演變過程及其原因是極為重要的，這些內(nèi)容同時也是探索新型合作金融組織模式的寶貴財富。

各地對合作金融組織形式的探索和創(chuàng)新從未停止過，不同形式的合作金融組織層出不窮。目前大約有五種類型：第一類是由銀監(jiān)部門批設的農(nóng)村資金互助社；第二類是由農(nóng)業(yè)部門推動、依托農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社而建立的農(nóng)村資金互助合作社（也稱為合作社內(nèi)部信用合作）；第三類是由供銷社創(chuàng)辦或領(lǐng)辦的農(nóng)村資金互助社；第四類是由扶貧辦和財政部門聯(lián)合開展的村級發(fā)展互助資金試點；第五類是農(nóng)民自發(fā)形成的農(nóng)民資金互助社，這些組織在江蘇和浙江等地比較常見?？陀^地講，上述幾種類型的組織發(fā)展得較快，但大股東侵占小股東權(quán)益、違規(guī)操作、高息攬儲、跑路等不規(guī)范現(xiàn)象也時有發(fā)生。

在合作金融組織發(fā)展過程中，大股東模式以及非法吸儲和集資、跑路等現(xiàn)象讓人對其存在的必要性產(chǎn)生了質(zhì)疑。所謂大股東模式，是指合作金融組織中最重要的權(quán)利——剩余控制權(quán)掌握在發(fā)起人手中，即在入股、決策和收益分配方面，大股東都占了大頭。大股東模式中的“一股一票”有其合理性，即為了解決公平問題，從貢獻和風險責任方面來講，應給大股東更多的剩余控制權(quán)。而大股東模式在“一股一票”的實施過程中出現(xiàn)了問題，大股東掌握了組織的剩余控制權(quán)，其權(quán)利遠遠大于與其出資相對應的風險能力。所謂非法吸儲和集資等，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是有些合作金融組織游離在制度之外，處于“灰色地帶”，用調(diào)劑資金或者流動股這類標簽來掩蓋存款性質(zhì)，其合法性和透明性都值得懷疑，存在被取締的風險；二是有些合作金融組織在利益驅(qū)動下，主動鋌而走險，高息攬儲。這兩種情形都暴露出制度設計方面存在的缺陷，即投資者利益并未得到有效保護。

（二）中國合作金融發(fā)展面臨的認知障礙

當前合作金融發(fā)展遇到的障礙和阻力主要來自于認知上，具體如下：

第一，與大股東模式有關(guān)。一些人帶著有色眼鏡來看大股東模式，將大股東模式視為：精英群體為自己謀私利、漠視甚至是侵占小股東成員利益的一種合作金融組織模式。筆者認為，單一、負面地看待大股東模式的做法是不可取的，應用積極的態(tài)度，全面、辯證地來看待大股東模式。首先，存在即為合理，它是實踐選擇的結(jié)果，至少從參與者來看這種選擇是可行、有效的。從風控來講，大股東控制模式中的“一股一票”，也是為了解決公平問題，從貢獻和風險責任來講，應給大股東更多的剩余控制權(quán)；相對而言，大股東付出和貢獻的較多，理應在收益分配上得到更多。當然，其弊端也是明顯的，最突出的是大股東模式中存在大股東侵占小股東利益的問題。這種“侵占”表現(xiàn)為，在“一股一票”的實施過程中，大股東所掌握的組織剩余控制權(quán)遠遠大于與其出資相對應的風險能力。圍繞大股東模式引發(fā)的爭論至少說明了兩點：一是對大股東模式如果不加以約束，就有可能造成大股東侵害小股東利益的情形；二是一味單純地推崇分權(quán)尤其是盡量將股權(quán)分散化的方式，可能會出現(xiàn)小股東成員搭便車的情況，不利于合作金融組織的可持續(xù)發(fā)展。

第二，與跑路、非法吸儲和集資有關(guān)。在某些地區(qū)，有些合作金融組織常常與跑路、非法吸儲和非法集資等事件糾纏不清。一些農(nóng)村資金互助社和合作社內(nèi)部信用合作往往會在利益驅(qū)動下忘記初心，異化為以高額利息攬儲、提供類似“錢莊”“貸款公司”等高息貸款的非合作金融組織。從表面上看，非法吸儲和非法集資是違法問題，是信息不透明的欺詐，而其深層次問題在于制度上對投資者利益保護不夠?？梢院敛豢鋸埖卣f，合作金融組織面向內(nèi)部成員的吸儲與非法吸儲、非法集資僅有“一步之遙”。要讓合作金融組織的吸儲合法化，就需要將合作金融組織的資金存儲和放貸限制在成員內(nèi)部，盡可能減小存貸利差，使資金用途真實和透明?？傊荒芤驗榕苈返冗`法現(xiàn)象而因噎廢食，不敢正面、積極、大張旗鼓地探索和創(chuàng)新，應該有信心、有智慧在組織制度架構(gòu)上做到保護投資者利益、避免非法吸儲和集資。

第三，與情懷有關(guān)，因無法割舍合作理念和情緒，仍對合作制念念不忘。合作金融組織從一開始就將其目標定位為合作和互惠，將服務對象集中于在正規(guī)金融體系里得不到服務的群體。針對貧困或低收入群體而設計的合作金融組織常常因為過分關(guān)注合作和互惠，而置競爭性和風險管理于不顧。對此，筆者認為，即使是針對特定群體如低收入群體的融資需求而設計的合作金融組織，在制度架構(gòu)上也應將金融性和競爭性放在首位。從感情上我們可以扶貧、扶弱和互助，但從理性上講，不能再按照傳統(tǒng)合作制的思路和方法來運行、管理合作金融組織，至少有關(guān)合作制的認識和理論，如民主管理和“一人一票”已無法有效解釋當前合作金融組織的風險管理邏輯。從已有討論和實踐發(fā)展來看，目前的合作金融仍然是基于資本原則運行，按照股金來配置和實施剩余控制權(quán)，即“非股份制”邏輯（合作制）是行不通的。

第四，與風控手段有關(guān)。一些人對合作金融組織中的某些風控手段認識不清。在合作金融組織中，比較突出的風控手段有兩個：民主管理和社會關(guān)系。所謂民主管理，是指主要依靠“一人一票”的方式。但“一人一票”的弊端很明顯，它無法將風險、權(quán)利與收益對應起來，在成員異質(zhì)性假定面前，很有可能某個成員手里的“一票”和其能夠承擔的風險責任是不對應的。在這方面，民主管理是有其范圍和限度的，不宜與風險管理相沖突。關(guān)于社會關(guān)系尤其是局部范圍如村莊內(nèi)部，應該看到成員社會關(guān)系之于成員之間資金流動所起的作用。應承認成員社會關(guān)系在合作金融組織風險管理過程中所發(fā)揮的作用，也應看到社會關(guān)系及其所起的作用是依附于成員間的經(jīng)濟關(guān)系（如股權(quán)關(guān)系）。顯然，不宜過分強調(diào)成員社會關(guān)系，而弱化對融資項目風險特征、借款人還款能力的應有重視。

第五，與吸儲加杠桿有關(guān)。目前，絕大部分合作金融組織對吸儲都是談虎色變，基本上不敢越雷池半步。2014年中央一號文件明確規(guī)定，“不對吸收的資金支付固定回報”，言下之意就是關(guān)閉了吸儲的大門?，F(xiàn)有治理制度和風控體系以及監(jiān)管上對吸儲所得來的資金的安全性和收益提供不了充足的制度保障，因此合作金融不能吸儲。但筆者認為，針對合作金融組織是否可以吸儲，需要做進一步的深入研究。至少從理論上講，合作金融組織可以參照商業(yè)銀行，在依托股金的同時管好貸款和吸儲。同時，合作金融組織作為一個金融中介，不吸儲就意味著一點杠桿都沒有加，其資源配置的范圍和效率是有限的，甚至可以認為，一點杠桿都沒有的金融中介是不可能存在的?，F(xiàn)實中大多數(shù)合作金融組織都或明或暗地吸了儲，無非叫法不一樣，有的叫調(diào)劑資金，有的叫流動投資股。也就是說，實踐中吸儲現(xiàn)象是存在且較為常見的。

第六，與監(jiān)管有關(guān)。目前比較常見的做法就是按商業(yè)銀行的監(jiān)管標準進行監(jiān)管，如監(jiān)管重點是資本充足率及壞賬率等。與商業(yè)銀行不同，合作金融組織監(jiān)管邏輯的有效性體現(xiàn)在：一是投資者利益尤其是小投資者利益是否得到充分保障；二是風險、權(quán)利和收益是否對應、匹配。合作金融組織監(jiān)管的重點應放在上述兩個方面。除了監(jiān)管邏輯的有效性，合作金融組織監(jiān)管還需要關(guān)注監(jiān)管成本，大股東模式之所以成為主流，就是因為在監(jiān)管過程中其產(chǎn)生的監(jiān)管成本較低，一旦遭遇風險，直接找大股東解決即可。

（三）中國合作金融發(fā)展面臨的未來機遇

1.從空間來看，從農(nóng)村向城市、城鄉(xiāng)結(jié)合部挺進。傳統(tǒng)的認為合作金融組織只適合邊遠貧困地區(qū)的認識亟需改變。在這個方面，發(fā)達國家如美國等在城市地區(qū)也有合作金融組織，如由警察、教師等組建的信貸協(xié)會（Credit Union）?？梢栽O想，在目前網(wǎng)絡、社交媒體如此發(fā)達的情況下，成員之間信息交流更方便、成本更低，以合作金融組織來調(diào)劑成員之間資金盈缺的方式，將更受歡迎。

2.從規(guī)模來看，合作金融組織可以向兩個方向發(fā)展。一類是小規(guī)模的，如規(guī)模較小的資金互助或合作社內(nèi)部信用合作，這類組織的成員數(shù)量、股金、存款和放款都是小規(guī)模的，存放貸都限制在成員內(nèi)部；另一類是大規(guī)模的，如合作銀行，有比較復雜的治理結(jié)構(gòu)和風控體系，它們甚至可以考慮向非社員吸儲和放貸，當然其治理和風控水平要得到監(jiān)管方的審核和批準。二者的區(qū)別在于吸儲和放貸的范圍以及按資本金風控的具體細節(jié)上。

3.從治理來看，越來越強調(diào)按股份制來構(gòu)建產(chǎn)權(quán)和治理制度安排。因為按照所謂的合作制原則來構(gòu)建合作金融組織，則無法有效進行風控和監(jiān)管。從實踐來看，資本、股權(quán)進而到剩余控制權(quán)是合作金融組織應對不確定性和風險的核心手段，成員之間的股權(quán)關(guān)系是合作金融組織管控風險的基礎和前提。

4.從監(jiān)管來看，目前監(jiān)管的重點是防范借貸風險和內(nèi)部治理風險，而對投資者利益的保護不夠。監(jiān)管政策和具體措施應將重點集中到投資者利益保護這個焦點上，唯有如此，才能可持續(xù)地動員合作金融組織成員集中資金為加杠桿助力，也才能打消社會各方對合作金融組織的顧慮和擔心。具體而言，監(jiān)管方應明確和監(jiān)督股東對成員存款應付的風險責任。