鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)供求、體制機(jī)制問(wèn)題與對(duì)策

◎董翀 馮興元 楊洋

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力、服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的作用越來(lái)越受到重視。2021年中央“一號(hào)文件”提出發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)在服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》再次強(qiáng)調(diào)“健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”；2022年中央“一號(hào)文件”進(jìn)一步提出積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)。健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制機(jī)制，建成與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展階段相適應(yīng)、與農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)保障需求相契合、中央與地方分工負(fù)責(zé)的多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。

一、鄉(xiāng)村振興中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供與求

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給的迅速發(fā)展

自2007年財(cái)政部實(shí)施中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度體系建設(shè)不斷完善。特別是“十三五”時(shí)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持政策持續(xù)發(fā)力。2017年《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面、提標(biāo)、增品，開(kāi)發(fā)滿(mǎn)足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需求的保險(xiǎn)產(chǎn)品；2019年四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展置于推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、改進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理、保障農(nóng)民收益的重要地位；2020年《關(guān)于加強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)遴選管理工作的通知》和《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)條件的通知》均強(qiáng)調(diào)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)布局，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，鼓勵(lì)適度競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，提升服務(wù)能力和水平；2021年《關(guān)于擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍的通知》和《關(guān)于開(kāi)展病死豬無(wú)害化處理與保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》進(jìn)一步提出擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，提高糧食作物保障水平，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)管理功能，改善農(nóng)村社會(huì)治理；2022年《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保理賠管理辦法》對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保理賠所涉及的多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)一步規(guī)范。

在一系列政策推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)形成以政策性保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、商業(yè)性保險(xiǎn)和互助保險(xiǎn)為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障國(guó)家糧食安全和穩(wěn)定農(nóng)民收入的作用日益凸顯。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)張，實(shí)踐不斷創(chuàng)新，氣象指數(shù)保險(xiǎn)、區(qū)域收入保險(xiǎn)等新保險(xiǎn)品種在各地均有探索，特別是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)完全成本和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)、地方特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)三大類(lèi)試點(diǎn)產(chǎn)品已初成體系，逐漸實(shí)現(xiàn)從保物質(zhì)成本向保完全成本和收入轉(zhuǎn)變、從單一賠付向全流程農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變、從保自然風(fēng)險(xiǎn)向保市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變、從保“一農(nóng)”向?！叭r(nóng)”轉(zhuǎn)變、從獨(dú)立起作用到與其他金融工具共同作用轉(zhuǎn)變（龍文軍、劉琳，2021）。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化供應(yīng)鏈服務(wù)中的重要環(huán)節(jié)，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈上下游企業(yè)協(xié)同合作、提升小農(nóng)戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資信貸的能力、營(yíng)造更健康的農(nóng)業(yè)金融生態(tài)系統(tǒng)等方面發(fā)揮著重要作用。

2018年末，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已覆蓋所有的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率為95%，村級(jí)覆蓋率超過(guò)50%；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保農(nóng)作物品種近400種，基本涵蓋了農(nóng)林牧漁各領(lǐng)域。2020年，我國(guó)保費(fèi)收入達(dá)814.93億元，為1.89億戶(hù)次農(nóng)戶(hù)提供風(fēng)險(xiǎn)保障約4.13萬(wàn)億元，保額同比增長(zhǎng)8.6%；向5181.86萬(wàn)戶(hù)次受災(zāi)農(nóng)戶(hù)支付保險(xiǎn)賠款616.6億元，同比增長(zhǎng)10.1%（見(jiàn)圖1）1。

圖1 2015-2020年全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款及賠付率

同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)連續(xù)數(shù)年保持高速增長(zhǎng)（見(jiàn)圖2），我國(guó)已擁有全球最大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。據(jù)全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)初步統(tǒng)計(jì)，2021年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模為965.18億元，同比增長(zhǎng)18.4%，為1.88億戶(hù)次農(nóng)戶(hù)提供風(fēng)險(xiǎn)保障共計(jì)4.78萬(wàn)億元。其中，中央財(cái)政撥付保費(fèi)補(bǔ)貼333.45億元，同比增長(zhǎng)16.8%。三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)與收入保險(xiǎn)試點(diǎn)以來(lái)，2019年至2021年共計(jì)在8省累計(jì)為227萬(wàn)戶(hù)糧農(nóng)種植的2013萬(wàn)畝糧田提供了179億元風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)。2020年中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司成立以來(lái)，與35家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)簽署再保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議，承擔(dān)行業(yè)20%的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障，保費(fèi)規(guī)模超過(guò)190億元，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障近1萬(wàn)億元，服務(wù)農(nóng)戶(hù)1.88億戶(hù)次2。

圖2 2007—2020年全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入及增長(zhǎng)率

此外，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平也經(jīng)歷了跨越式發(fā)展。從2011年至2020年，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度大幅上升：按保費(fèi)與農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的比值來(lái)衡量，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度從不到60元/人上升至460元/人；按保費(fèi)與第一產(chǎn)業(yè)增加值的比值來(lái)衡量，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度從0.4%上升至1.1%，均實(shí)現(xiàn)大幅增長(zhǎng)（見(jiàn)圖3）。

圖3 2011—2020年全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度及深度

同時(shí)，采用保險(xiǎn)總額與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平變量的研究顯示（苗夢(mèng)帆，2020），2008年至2018年，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平從3.59%躍升至23.21%，其中種植業(yè)保險(xiǎn)保障水平從3.8%增長(zhǎng)至11.98%，2018年三大糧食作物保險(xiǎn)保障水平約為28%；養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)保障水平從3.64%增長(zhǎng)至12.88%，其中奶牛保險(xiǎn)保障水平最高，達(dá)到22.98%（見(jiàn)圖4）。

圖4 2008-2018年全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及種植、養(yǎng)殖保險(xiǎn)保障水平比較

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的潛在需求仍待激發(fā)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施不僅催生了新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和新型經(jīng)營(yíng)主體，而且激發(fā)了更高層次、更多樣化的保險(xiǎn)需求，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也需要更多元的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品來(lái)更有效地化解風(fēng)險(xiǎn)（龍文軍、劉琳，2021）。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求派生自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)貫穿于整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)。由于不同類(lèi)型農(nóng)戶(hù)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上所處的位置不同，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)也存在顯著差異，再加上農(nóng)戶(hù)個(gè)人與家庭因素、制度性因素及保險(xiǎn)供給水平等多種因素的影響（張樂(lè)柱等，2020），各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求也呈現(xiàn)出很大差異。

很多文獻(xiàn)認(rèn)為，討論小農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求意義不大。一方面，農(nóng)業(yè)是一個(gè)成熟穩(wěn)定的行業(yè)，小農(nóng)戶(hù)在長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中已經(jīng)采取了大量的風(fēng)險(xiǎn)分散措施（張玉環(huán)，2019），這些措施既包括儲(chǔ)蓄、錢(qián)物人情往來(lái)、親友無(wú)息借款等非正式的相互保險(xiǎn)行為，又包括多元化經(jīng)營(yíng)、修建水利、培育良種、防治蟲(chóng)害、兼業(yè)農(nóng)戶(hù)的非農(nóng)收入等經(jīng)營(yíng)性避險(xiǎn)行為（張燕媛等，2016）。另一方面，那些對(duì)生產(chǎn)生活產(chǎn)生重大影響且難以利用自身力量或傳統(tǒng)力量分散的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)激發(fā)小農(nóng)戶(hù)的避險(xiǎn)需求（張躍華等，2005），但小農(nóng)戶(hù)往往認(rèn)為自身儲(chǔ)蓄或?yàn)?zāi)害救濟(jì)比農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更直接有效。

盡管如此，激發(fā)小農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的潛在需求仍然具有重要意義。根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國(guó)仍有2.3億戶(hù)農(nóng)戶(hù)，戶(hù)均經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)7.8畝，經(jīng)營(yíng)耕地10畝以下的農(nóng)戶(hù)有2.1億戶(hù)，小農(nóng)戶(hù)數(shù)量占農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體98%以上，小農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)耕地面積占總耕地面積的70%3。小農(nóng)戶(hù)參保率的高低直接影響政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，小農(nóng)戶(hù)大量參保也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大數(shù)法則的客觀(guān)要求（王敏俊，2009），因此，小農(nóng)戶(hù)仍是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上重要的需求主體。事實(shí)上，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)，深度參與到農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈的小農(nóng)戶(hù)往往需要在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中投入更多的資本和勞動(dòng)力，農(nóng)產(chǎn)品商品化程度的提高也促使其更重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入，因而小農(nóng)戶(hù)也存在較大的潛在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求。

在土地流轉(zhuǎn)的背景下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體面臨更加復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)包括自然災(zāi)害和病蟲(chóng)害風(fēng)險(xiǎn)等自然風(fēng)險(xiǎn)，生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)及銷(xiāo)售渠道不穩(wěn)定等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，新技術(shù)和新品種使用帶來(lái)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)打造的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈關(guān)聯(lián)帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等（張燕媛等，2016）。同時(shí)，職業(yè)農(nóng)民面臨的人身風(fēng)險(xiǎn)、信貸融資風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的履約信用風(fēng)險(xiǎn)等也是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)（唐金成、曹斯蔚，2018），這些風(fēng)險(xiǎn)集中度遠(yuǎn)高于小農(nóng)戶(hù)面臨的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，因此新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體無(wú)法僅依靠傳統(tǒng)手段分散大部分風(fēng)險(xiǎn)，而需主動(dòng)尋找分散風(fēng)險(xiǎn)損失的金融工具，因此其對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)注度和購(gòu)買(mǎi)意愿顯著高于小農(nóng)戶(hù)，對(duì)保險(xiǎn)的偏好排序也遠(yuǎn)高于小農(nóng)戶(hù)（葉明華、朱俊生，2018）。

有鑒于此，當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體存在著多元化、多層次的風(fēng)險(xiǎn)保障需求，因而對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的潛在需求其實(shí)是非常旺盛且多樣化的。如何激發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)潛在需求并使其轉(zhuǎn)化為有效需求是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障水平探索過(guò)程中繞不開(kāi)的重要問(wèn)題。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的潛在需求能否轉(zhuǎn)化為有效需求受到很多因素的影響，農(nóng)戶(hù)金融素養(yǎng)是一個(gè)重要方面。研究顯示，小農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求與其金融素養(yǎng)密切相關(guān)（聶榮等，2013），其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投入與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求也顯著正相關(guān)（柏青云，2020）。而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體普遍對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)更深入、更理性，理賠便捷、賠付高效是其主要訴求，其經(jīng)營(yíng)規(guī)模與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的需求顯著正相關(guān)（王洪波，2017）。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)設(shè)計(jì)對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的有效迎合探索也是非常重要的方面。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)得好，保障范圍、保費(fèi)水平和賠付條款等趨于合理，不僅可以滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的現(xiàn)實(shí)有效需求，也能夠有效激發(fā)其對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的潛在需求，從而形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的供求動(dòng)態(tài)平衡。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制的剛性化和單一化

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以政策性保險(xiǎn)為主、由國(guó)有控股保險(xiǎn)公司主導(dǎo)，保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)和保險(xiǎn)覆蓋面確定的主要依據(jù)是保費(fèi)補(bǔ)貼情況，國(guó)有控股保險(xiǎn)公司缺乏積極開(kāi)拓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、為客戶(hù)創(chuàng)造價(jià)值的主動(dòng)性；同時(shí)，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司和合作保險(xiǎn)組織發(fā)育不足，成規(guī)模的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司和農(nóng)村合作保險(xiǎn)組織數(shù)量很少，各種不同所有制保險(xiǎn)公司的競(jìng)爭(zhēng)地位也不一樣。在國(guó)有控股保險(xiǎn)公司一家獨(dú)大的情形下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域既缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，又缺乏開(kāi)放性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制，難以帶來(lái)制度競(jìng)爭(zhēng)及相應(yīng)的潛在好處。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新機(jī)制有待完善

一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給方對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)需求變化的應(yīng)變能力差，產(chǎn)品服務(wù)不能滿(mǎn)足多元化、多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)同質(zhì)化嚴(yán)重，以水稻、小麥、玉米三大主糧作物成本保險(xiǎn)為主，雖有部分保險(xiǎn)創(chuàng)新試點(diǎn)，但主要還是跟隨政策導(dǎo)向，創(chuàng)新產(chǎn)品覆蓋面和差異化程度均不能滿(mǎn)足各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體的多樣化需求。有些地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已明確提出某種具體的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求，但是保險(xiǎn)公司遲遲不能推出相應(yīng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品。

二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給部門(mén)內(nèi)在的創(chuàng)新動(dòng)力不足，開(kāi)展業(yè)務(wù)唯補(bǔ)貼是從。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和小農(nóng)戶(hù)的大部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求是潛在需求，只有通過(guò)專(zhuān)業(yè)定制才能得以激活和滿(mǎn)足，但很少有保險(xiǎn)公司能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供定制化的產(chǎn)品。當(dāng)前很多地方存在的普遍現(xiàn)象是，承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)規(guī)?；旧先Q于補(bǔ)貼資金數(shù)量，在一般年份遇到小災(zāi)害時(shí)，將以保費(fèi)收入（含政府補(bǔ)貼部分）作為賠付上限為前提處理定損賠付問(wèn)題。特別是三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)試點(diǎn)要求省級(jí)財(cái)政配套補(bǔ)貼不得低于25%，而糧食主產(chǎn)省財(cái)政實(shí)力往往相對(duì)薄弱，不愿或無(wú)力為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供太多配套資金，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋廣度、保險(xiǎn)深度和保險(xiǎn)密度難以有效提升。

三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給方采用新技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù)模式的積極性未能充分激發(fā)。在信息技術(shù)迅速發(fā)展的大背景下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的一些傳統(tǒng)問(wèn)題在技術(shù)上已有解決方案，線(xiàn)上投保、遠(yuǎn)程續(xù)保驗(yàn)標(biāo)、遠(yuǎn)程科學(xué)查勘定損、基于遙感或無(wú)人機(jī)航拍影像按圖理賠等在技術(shù)上均可實(shí)現(xiàn)。但很多保險(xiǎn)公司的信息化水平非常低，采用信息技術(shù)提高賠付效率的積極性不高。比如面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和小農(nóng)戶(hù)的部分種植業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品定損成本過(guò)高的問(wèn)題，在技術(shù)上完全可以通過(guò)采用衛(wèi)星遙感技術(shù)提高定損效率和精確度得以解決，但當(dāng)前大部分地區(qū)保險(xiǎn)公司定損還是選擇傳統(tǒng)的實(shí)地勘探，理賠依據(jù)主要取決于和相關(guān)管理部門(mén)的溝通情況，時(shí)而引發(fā)投保農(nóng)戶(hù)的不滿(mǎn)。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域存在較嚴(yán)重的金融抑制和市場(chǎng)分割

由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)地域性較強(qiáng)，很多農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)往往需要跨省或者在全國(guó)開(kāi)展才能滿(mǎn)足保險(xiǎn)的大數(shù)法則，降低保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獲得合理收益。當(dāng)前民營(yíng)保險(xiǎn)公司開(kāi)展跨區(qū)域業(yè)務(wù)受限制較大，且產(chǎn)品類(lèi)型過(guò)于單一，難以充分滿(mǎn)足大數(shù)法則，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率較高，保費(fèi)收入不能覆蓋實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期處于虧損狀況，極大抑制了保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)粗放，保障水平低

一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制仍然較為粗放。由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)定位，且各地普遍缺乏覆蓋廣泛、連續(xù)多年的微觀(guān)農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率依據(jù)相關(guān)政府部門(mén)與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)判斷或協(xié)商結(jié)果厘定費(fèi)率的情況非常普遍，費(fèi)率厘定的科學(xué)性和精準(zhǔn)度均有待提升；同時(shí)，直至2020年11月，國(guó)內(nèi)首個(gè)《稻谷、小麥、玉米成本保險(xiǎn)行業(yè)基準(zhǔn)純風(fēng)險(xiǎn)損失率表（2020版）》發(fā)布以來(lái)，以地市為單元評(píng)估農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的定價(jià)模式才開(kāi)始逐步在各地推廣，“全省一費(fèi)率”的定價(jià)模式告一段落，而事實(shí)上同一縣域不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)情況都可能存在很大差異。費(fèi)率不能客觀(guān)反映各區(qū)域的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，一方面引發(fā)高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶(hù)更積極投保，而低風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶(hù)不愿投保，從而導(dǎo)致投保逆選擇的產(chǎn)生；另一方面，對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，承保高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域所收取的保費(fèi)無(wú)法覆蓋實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，而承保低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域因?yàn)橛欣蓤D而可能面臨嚴(yán)重的非正常競(jìng)爭(zhēng)。

二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保、定損粗放。在很多地方，保險(xiǎn)公司僅在縣政府所在地設(shè)置基層分支機(jī)構(gòu)，人員配備較少。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保主要由村干部代辦的情況較為普遍，對(duì)農(nóng)戶(hù)的保險(xiǎn)教育嚴(yán)重不足。同時(shí)，發(fā)生農(nóng)業(yè)災(zāi)害時(shí)往往涉及多個(gè)農(nóng)戶(hù)的定損，即使有地方政府和相關(guān)部門(mén)協(xié)助勘查，查災(zāi)定損工作也很難逐戶(hù)進(jìn)行。遙感技術(shù)應(yīng)用于定損雖然在技術(shù)上可行，但在實(shí)踐中使用成本較高，因而使用場(chǎng)景有限，往往僅用于大規(guī)模種植業(yè)的受災(zāi)定損。鑒于以上原因，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最普遍的定損方式仍是相關(guān)政府部門(mén)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和個(gè)別大戶(hù)等幾個(gè)利益相關(guān)方討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。這直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率居高不下，無(wú)法實(shí)現(xiàn)在較好或一般年份積累保費(fèi)后用于較差年份賠付的保險(xiǎn)功能。

三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平總體偏低。當(dāng)前我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)的保障深度大約為30%～45%，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距仍然非常大。以當(dāng)前最普遍的種植業(yè)保險(xiǎn)為例，種植業(yè)保險(xiǎn)原則上為保險(xiǎn)標(biāo)的生長(zhǎng)期內(nèi)所發(fā)生的直接物化成本，沒(méi)有覆蓋地租和人工成本。而根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)測(cè)算，即使投保農(nóng)戶(hù)遭遇絕產(chǎn)，能獲得的最大額保險(xiǎn)賠償也不能覆蓋其生產(chǎn)總成本的40%，救災(zāi)和穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)收入的作用都非常有限。盡管三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)與收入保險(xiǎn)試點(diǎn)已在穩(wěn)步推進(jìn)，但由于需要省一級(jí)財(cái)政配套保費(fèi)補(bǔ)貼資金，而產(chǎn)糧大省往往財(cái)政實(shí)力薄弱，配套能力有限，試點(diǎn)推進(jìn)工作可能會(huì)遇到較大難度。此外，農(nóng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在理賠時(shí)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域業(yè)務(wù)選擇協(xié)議賠付、平均賠付，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域業(yè)務(wù)選擇擴(kuò)大賠案損失調(diào)節(jié)賠付水平，從而平衡保費(fèi)收入與實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)的不匹配，這進(jìn)一步增加了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的基差風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致該賠的沒(méi)有賠、不該賠的卻賠了，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無(wú)法為農(nóng)戶(hù)提供合理保障，降低農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)險(xiǎn)的信心和購(gòu)買(mǎi)意愿。

三、有關(guān)促進(jìn)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制對(duì)策思考

（一）建立和維護(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序

從國(guó)內(nèi)外已有實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，以財(cái)政補(bǔ)貼為指揮棒的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)不可避免地存在農(nóng)險(xiǎn)資源配給和配置低效問(wèn)題，要想解決這一問(wèn)題，就需要推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多元化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)形成有序良性競(jìng)爭(zhēng)。因此，應(yīng)著手在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域借力金融科技引導(dǎo)發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)、合作保險(xiǎn)和相互保險(xiǎn)創(chuàng)新，引入制度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，逐步將政策性保險(xiǎn)從主導(dǎo)作用轉(zhuǎn)向輔助性支持作用，通時(shí)政府可通過(guò)加大再保險(xiǎn)、稅收優(yōu)惠和對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的賠付補(bǔ)助支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)化運(yùn)作，改變保險(xiǎn)公司過(guò)度依賴(lài)政策性補(bǔ)貼的現(xiàn)狀。開(kāi)放商業(yè)保險(xiǎn)公司、互助保險(xiǎn)組織和互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)公司在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的準(zhǔn)入，允許包括外國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)公司、相互保險(xiǎn)組織等多元保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。通過(guò)開(kāi)放農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)、引入更多競(jìng)爭(zhēng)、擴(kuò)大保險(xiǎn)區(qū)域跨度和引入更多綜合保險(xiǎn)的方式降低保險(xiǎn)成本，從而降低保費(fèi)，逐步適度提升農(nóng)戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的自繳保費(fèi)份額，逐步控制或降低財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)比例，力爭(zhēng)促使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐步走向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

（二）完善和激活農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系創(chuàng)新機(jī)制

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)需求出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)變，新技術(shù)為保險(xiǎn)科技創(chuàng)新提供良好支撐的背景下，應(yīng)激發(fā)建立以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制。改革現(xiàn)有的以成本保險(xiǎn)為主的運(yùn)作方式，針對(duì)各地區(qū)、各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)際需求，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)、完全成本保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)和地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)面向農(nóng)戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的差異化需求設(shè)計(jì)多樣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的適配性。通過(guò)營(yíng)造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、制定行業(yè)規(guī)范、優(yōu)化經(jīng)營(yíng)分配制度，激發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極采納互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字信息技術(shù)等新技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息化服務(wù)水平，從而提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率厘定的精度，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域在投保、續(xù)保驗(yàn)標(biāo)、查勘定損、理賠等一系列環(huán)節(jié)的成本，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠以合理成本運(yùn)營(yíng)，農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新有利可圖。

（三）鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)綜合業(yè)務(wù)

大數(shù)法則是保險(xiǎn)行業(yè)的基本運(yùn)營(yíng)法則，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)需要基于大地理跨度的經(jīng)營(yíng)覆蓋范圍和眾多農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者參保來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散。因此，一方面應(yīng)逐步取消對(duì)保險(xiǎn)公司開(kāi)展跨區(qū)域業(yè)務(wù)的限制，鼓勵(lì)其利用移動(dòng)互聯(lián)和金融科技實(shí)現(xiàn)成本可負(fù)擔(dān)的跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)；另一方面，應(yīng)大力發(fā)展多元化和多層次的農(nóng)業(yè)綜合保險(xiǎn)，推動(dòng)積木式、菜單式可組合綜合保險(xiǎn)發(fā)展，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體能夠根據(jù)自身多樣化的保險(xiǎn)需求選擇量身定制的保險(xiǎn)產(chǎn)品組合。對(duì)保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)，開(kāi)展綜合業(yè)務(wù)也有利于擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，分散風(fēng)險(xiǎn)，降低保險(xiǎn)費(fèi)率，從而實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，逐步降低對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴(lài)。

（四）營(yíng)造良好的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)生態(tài)系統(tǒng)

全面、高效、專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的前提是充分利用氣象、植保、價(jià)格、歷史經(jīng)驗(yàn)等多維度數(shù)據(jù)精準(zhǔn)厘定費(fèi)率和確定賠付標(biāo)準(zhǔn)，合理化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平。這考驗(yàn)的是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障體系的系統(tǒng)綜合服務(wù)能力。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)的良好發(fā)展需要大量專(zhuān)業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)收集和利用各種數(shù)據(jù)和信息，溝通和撮合保險(xiǎn)公司和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的供需對(duì)接，協(xié)助保險(xiǎn)公司創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)，并幫助保險(xiǎn)公司獲得和維護(hù)客戶(hù)。因此，應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展專(zhuān)業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)，積極探索建立非保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)，積極拓展包括作物長(zhǎng)勢(shì)監(jiān)測(cè)、病蟲(chóng)害識(shí)別、農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)地圖等在內(nèi)的農(nóng)險(xiǎn)增值服務(wù)，綜合運(yùn)用多種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方法，降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)在較好或一般年份積累保費(fèi)用于較差年份賠付，從而使賠付率處于合理水平，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)的良性可持續(xù)發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

1中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)官網(wǎng)：http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/tongjishuju/tongjishuju.html.

2鳳凰網(wǎng)：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為“三農(nóng)”保駕護(hù)航 2021年提供風(fēng)險(xiǎn)保障4.78萬(wàn)億元》，https：//i.ifeng.com/c/8E4WrnXUJug.

3中國(guó)政府網(wǎng)：《全國(guó)98%以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體仍是小農(nóng)戶(hù)》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-03/01/content_5369755.htm.