梁文莉 岳紅舉

（1.廣東開放大學(xué)，廣州 510091；2.河南大學(xué)，開封 475004）

內(nèi)容提要：預(yù)算平衡面臨收入預(yù)期性與支出剛性、部門利益與中期財政規(guī)劃、中央與地方財政分權(quán)，以及收入結(jié)構(gòu)異化等制度困境，危及財政的可持續(xù)性。預(yù)算審核的重點轉(zhuǎn)向支出和政策拓展，并不意味著對預(yù)算平衡的替代，財政可持續(xù)目標(biāo)重構(gòu)了預(yù)算平衡的定義，跨年度預(yù)算平衡契合了預(yù)算的國家治理地位，具有財政可持續(xù)的控制功能和績效管理功能。立足于積極的財政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)，預(yù)算平衡的重點將是跨年度的預(yù)算平衡、財政資源的動態(tài)監(jiān)控和績效管理的收支一體化。

一、引言

為應(yīng)對逆全球化對我國經(jīng)濟發(fā)展的沖擊，自2018年開始，大規(guī)模的減稅降費開始實施，加之中美貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情全球蔓延等諸多不確定因素增多，經(jīng)濟下行壓力增大，中央要求積極的財政政策更加積極，在2018年減稅降費1.3萬億元的基礎(chǔ)上，2019年和2020年又陸續(xù)分別減少2.36萬億元和2.6萬億元。連續(xù)幾年的大規(guī)模減稅降費使得我國財政狀況面臨收入減少和支出剛性的雙重壓力，尤其是地方財政可持續(xù)面臨巨大挑戰(zhàn)。2021年我國《政府工作報告》雖未提出明確的減負總量，但減稅降費依然是當(dāng)下財政政策的主基調(diào)。在減稅降費政策持續(xù)實施引發(fā)預(yù)算收入下降的同時，又遭遇地方政府債務(wù)激增導(dǎo)致的預(yù)算赤字上升，財政可持續(xù)面臨減稅降費與更可持續(xù)之間的矛盾。作為當(dāng)前國際上維持財政可持續(xù)工具的主導(dǎo)規(guī)則（吳進進等，2021），預(yù)算平衡既可以為一定時期財政收支總量平衡提供政策指引，又可以為財政收支結(jié)構(gòu)提供優(yōu)化路徑，不失為一種維持財政可持續(xù)的有效手段。本文立足于預(yù)算平衡理論，首先分析預(yù)算平衡的制度困境，其次闡釋財政可持續(xù)目標(biāo)對預(yù)算平衡定義、控制功能、績效功能的重構(gòu)，最后提出路徑優(yōu)化的相應(yīng)措施，保障當(dāng)前更加積極的財政政策提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。本文試圖從以下方面展開創(chuàng)新：一是闡釋預(yù)算平衡對財政可持續(xù)的控制功能，提出結(jié)構(gòu)平衡、項目平衡和規(guī)劃平衡建議，深化了跨年度預(yù)算平衡理論。二是闡釋財政可持續(xù)的預(yù)算績效管理功能，并基于財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的基本地位，夯實財政資源動態(tài)監(jiān)控的價值理性。三是擴展績效管理理論，將預(yù)算收支一體化納入全面績效管理，增強財政可持續(xù)的技術(shù)理性。

二、預(yù)算平衡的制度困境

當(dāng)預(yù)算總收入難以應(yīng)對總支出，出現(xiàn)持續(xù)性財政赤字，財政可持續(xù)性便面臨債務(wù)危機的可能。阿根廷正是由于債務(wù)問題和多年的財政赤字，至今未能走出財政危機的陰影，也錯過了經(jīng)濟社會發(fā)展的良機，歐元區(qū)債務(wù)危機也使財政緊縮成為核心議題（Reinhart et al.，2010）。在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)之后，我國也面臨收入降低和支出增加的雙重矛盾，財政可持續(xù)性已經(jīng)成為中國預(yù)算面臨的最大挑戰(zhàn)（馬駿，2013）。

（一）收入預(yù)期性與支出剛性的矛盾

預(yù)算本就是對特定時期政府收支的預(yù)測，針對強制性收入沒有拘束力，也不能課以財政執(zhí)收部門強制征收的法律效力，收大于支或者支大于收、收支不平衡必然成為常態(tài)。新《預(yù)算法》順應(yīng)財政客觀規(guī)律和對稅收法定原則的尊重，已經(jīng)將預(yù)算收入設(shè)定為預(yù)期性，當(dāng)支出剛性面臨收入預(yù)期性，年度預(yù)算勢必出現(xiàn)不平衡狀態(tài)。一方面，法定支出的剛性約束肢解了預(yù)算的統(tǒng)一性。法定支出本意是通過法律的強制性規(guī)定，保障特定基礎(chǔ)性事業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，或者采用與GDP增長掛鉤，或者與財政收入掛鉤等方式，要求財政支出按照固定的比例傾斜支持。當(dāng)前，法定支出的方向主要分為教育、水利、科技等領(lǐng)域，相關(guān)法律規(guī)定主要包括《教育法》《農(nóng)業(yè)法》《科學(xué)技術(shù)普及法》等。由于此類支出具有法定依據(jù)、比例確定等特性，影響了預(yù)算的平衡配置功能。

另一方面，賦權(quán)型支出變相地使預(yù)算支出只能增不能減。賦權(quán)型支出是指由于某種財政支出項目已經(jīng)深入人心，普遍被認為是一種權(quán)利的強制性支出，國家應(yīng)承擔(dān)道義上的責(zé)任?！爱?dāng)賦權(quán)型支出演變?yōu)橐环N權(quán)利時，事實上在預(yù)算中就沒有可商討的余地了”（艾倫，2001）。比如民生支出中的扶貧專項資金，就具有支出剛性。為實現(xiàn)中共中央提出的2020年的脫貧目標(biāo)，2017年的《政府工作報告》就明確提出，“中央財政專項扶貧資金要比去年增長30%以上”。在資金總量既定的條件下，為了確保扶貧資金的確定性，必然需要以其他能夠自由裁量的支出縮減為代價。誠如?？耍?001）所言：“剛性的賦權(quán)型支出在支出中所占的比重越來越大，預(yù)算究竟還有什么用處，預(yù)算是否還有一個未來？”

（二）部門利益固化與中期財政規(guī)劃的矛盾

尼斯坎南認為，作為政治市場的經(jīng)濟人，相對于間接管理國家的政治家，官員具有相對的信息優(yōu)勢，具有預(yù)算最大化的動機，因為隨著預(yù)算規(guī)模擴大，官僚的效用也越大，而且通常能實現(xiàn)預(yù)算最大化，導(dǎo)致預(yù)算赤字規(guī)模無限擴張。財稅實踐中，雖然零基預(yù)算編制模式從理念上更為合理，更能有效反映客觀環(huán)境的變化，但馬駿等（2014）在研究我國的預(yù)算模式后，發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算并沒有改變預(yù)算結(jié)果，由于部門預(yù)算編制逐漸形成了穩(wěn)定的財政資金分配格局，以“基數(shù)+增長”的漸進式預(yù)算模式依然是當(dāng)前部門預(yù)算通常采用的基本模式。零基預(yù)算更多是一種理念上的替代，而非實操，是一種“讓人們擯棄基數(shù)加增長的預(yù)算模式的一種教育手段”（牛美麗，2010）。

雖然為了強化預(yù)算的中期控制，自2015年開始，我國逐漸實施中期財政規(guī)劃，意圖通過編制三年滾動預(yù)算，使年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展五年規(guī)劃相銜接，但仍面臨重重困境。中期財政規(guī)劃不具有強制約束力，類似于政府部門的內(nèi)部計劃，不但難以銜接國民經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃，而且與部門專項發(fā)展規(guī)劃也難以銜接。如自然資源、生態(tài)保護、住房和城鄉(xiāng)等各個部門都具有自己的部門規(guī)劃，可能導(dǎo)致各自為政、彼此沖突，由于關(guān)注的政策焦點不同，經(jīng)常出現(xiàn)部門規(guī)劃目標(biāo)與可支配財力之間的矛盾，難以有效協(xié)調(diào)。這種局面明顯帶有部門利益固化的痕跡，在缺乏核心預(yù)算部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的前提下，財政部門編制的中期財政規(guī)劃只能是各個部門可以參考或者可以不參考的意見，預(yù)算支出控制數(shù)并沒有強制的約束力。因為缺乏法律和制度性的明確要求，預(yù)算部門和單位完全可以依照支出基準(zhǔn)而非支出上限的標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算（Schick，1986）。隨著中期財政規(guī)劃演變?yōu)樨斦块T的“獨角戲”，財政部門也逐漸喪失編制中期財政規(guī)劃的積極性。典型情況如2017年之前財政部連續(xù)3年都向全國人大匯報中期財政規(guī)劃實施情況，但自2017年之后，預(yù)算報告中便不再提及，也從側(cè)面反映出財政部的態(tài)度轉(zhuǎn)變。

（三）中央單方調(diào)整與地方自主性的矛盾

在當(dāng)前中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不清晰的情況下，如果中央與上級政策變動過于頻繁，短期政策勢必干擾下級政府的規(guī)劃預(yù)期。由于諸如減稅降費、提高社會保障標(biāo)準(zhǔn)等財政減收和擴大支出行為，地方政府難以預(yù)期獲得信息（劉尚希等，2015）。即使當(dāng)期預(yù)算編制了，也會遇到領(lǐng)導(dǎo)任期屆滿、下任領(lǐng)導(dǎo)變動的局面，當(dāng)?shù)胤秸狈χ衅谪斦?guī)劃所需的實施方案、操作細則等配套措施時，“以文件落實文件”必然成為不得已而為之的選項。

其實，在國務(wù)院啟動中期財政規(guī)劃之前，河北省就作為全國唯一的省級試點單位，從2003年開始試編三年滾動式預(yù)算模式，但由于以上種種缺陷，自2013年便停止了三年滾動預(yù)算。即使中期預(yù)算在很多國家也已經(jīng)實施了多年，但仍面臨著諸多質(zhì)疑，被稱為“史上最不靠譜的預(yù)算”，已經(jīng)實施11年中期預(yù)算的俄羅斯就在2015年停止實施（童偉等，2016）。

（四）預(yù)算軟約束與收入績效管理的矛盾

雖然預(yù)算完整性原則適用于預(yù)算收入與預(yù)算支出，但傳統(tǒng)的財政政策，只關(guān)注于財政支出的績效評價，而將財政收入作為績效評價的外生變量，似乎只要約束好支出，便能控制好政府預(yù)算。此類理解，導(dǎo)致當(dāng)前的理論認知忽略了財政收入的績效評價研究，進而在指導(dǎo)財稅實踐中陷入“財政支出主義”。由于《預(yù)算法》只要求部門和單位開展支出績效評價，而沒有規(guī)定收入績效管理職責(zé)與權(quán)限。這就導(dǎo)致當(dāng)前財政超收成為一種常態(tài)化趨勢，地方政府具有將本年度超收收入轉(zhuǎn)化為預(yù)算支出的強烈沖動和條件，形成了超收與超支之間的“直通車”。即使新《預(yù)算法》試圖將超收收入納入預(yù)算控制，規(guī)定只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，但如果超收常態(tài)化，在政績考核的激勵機制下，地方政府勢必在收入預(yù)測中人為地低估預(yù)算收入，而在獲得超收政績提升收益的同時，具有將超收收入用于減赤的逆向激勵（葉姍，2015），進而導(dǎo)致惡性循環(huán)，即人為低估收入———預(yù)算超收——獲得政績、彌補赤字——繼續(xù)低估——繼續(xù)超收。超收收入的持續(xù)膨脹，既反映了稅收法定原則實施效果的弱化，也反映出收入預(yù)算的軟約束。

預(yù)算軟約束與收入績效管理的矛盾，引發(fā)了預(yù)算收入結(jié)構(gòu)的異化，典型情況如地方政府的非稅收入居高不下、土地財政難以持續(xù)、債務(wù)依賴日益嚴重等，諸多問題困擾著地方政府，也制約著中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整（岳紅舉等，2014）。究其原因，可能源于預(yù)算支出績效評價是預(yù)算控制的重點，當(dāng)前亟需解決的問題是將預(yù)算支出納入人大控制范圍，使之符合預(yù)算的本質(zhì)。由于目前我國績效評價還未觸及到預(yù)算收入績效，自然無法針對預(yù)算收入規(guī)模、結(jié)構(gòu)進行績效管理（鄭方輝等，2017）。但預(yù)算資源的稀缺性決定了預(yù)算績效評價的必要性，只有將預(yù)算收入與預(yù)算支出作為一個整體看待，才能正確認識預(yù)算資源的本質(zhì)特征，才能準(zhǔn)確理解國家的資源配置能力。作為國家治理能力重要標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算能力，就是指國家能否有效地籌集和使用財政資源的能力，包含財政汲取和財政支出的能力（Skocpol，1985）。預(yù)算支出的績效管理不能替代預(yù)算收入的績效管理，固守于支出評價就如同固守于收入評價一樣，難以獲得預(yù)算資源配置的全貌?，F(xiàn)代預(yù)算就要求將預(yù)算治理納入國家治理能力建設(shè)中來，構(gòu)建預(yù)算收支一體化的績效管理模式。

三、財政可持續(xù)的預(yù)算平衡功能

“改變國家籌集、分配和使用資金的方式，實質(zhì)上是在改變國家的治理制度”（Khan，1992）?；谛隆额A(yù)算法》從“預(yù)算管理法”向“管理預(yù)算法”的理念轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代預(yù)算制度的決策重點亟需從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出，構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算模式，不僅控制政府收支，而且還要衡量支出的成果與成本，將財政資源配置的績效管理納入到下一年度預(yù)算資源的配置過程，實現(xiàn)財政可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。

（一）財政可持續(xù)對預(yù)算平衡的再定義

《預(yù)算法》不再要求將預(yù)算收入作為財政收入征收部門的約束性任務(wù)，只作為預(yù)期性指標(biāo)，年度預(yù)算平衡必然被打破，而財政赤字將成為常態(tài)，勢必沖擊財政的可持續(xù)性。然而，一個不考慮以收入彌補支出的支出計劃，不能稱之為預(yù)算（魯賓，2001）?；陬A(yù)算收入與預(yù)算支出之間存在著不可調(diào)和的矛盾，預(yù)算平衡面臨著預(yù)算收入下降和預(yù)算支出增加的兩難。年度預(yù)算盡管在形式上可以對預(yù)算資源進行分配和管理，但卻很難從整體意義上實現(xiàn)預(yù)算決策與政策目標(biāo)和國家戰(zhàn)略的銜接配合，也難以適應(yīng)現(xiàn)代財政在國家治理中的基礎(chǔ)性地位。改革預(yù)算年度性，提升預(yù)算與國家治理的契合度，成為了跨年度預(yù)算平衡實施的出發(fā)點，也成為了當(dāng)下政府預(yù)算改革的重點。中期財政規(guī)劃的最大優(yōu)勢在于，通過預(yù)算總額控制，使得國家政策過程與預(yù)算過程能夠銜接與配合（王雍君，2008）。本質(zhì)是通過優(yōu)化公共資源配置，把中長期的國家戰(zhàn)略目標(biāo)和政策體現(xiàn)到預(yù)算中，實現(xiàn)財政風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、社會風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險等公共風(fēng)險的綜合平衡。

正如預(yù)算專家魯賓（2001）所言：“公共預(yù)算就是要將政府支出限制在政府可能獲得的收入之內(nèi)來防止透支，從而確保平衡”。即便由于不能準(zhǔn)確預(yù)測未來，實際預(yù)算收入與支出之間的差異存在現(xiàn)實合理性，但如果放任預(yù)算的不平衡或者偏離度過高，一方面，反映出預(yù)算決策的不合理、不科學(xué)，“控制預(yù)算”成為“預(yù)算控制”的俘虜，民主預(yù)算便無從談起，另一方面，忽略預(yù)算平衡，勢必引發(fā)持續(xù)性財政赤字，危及財政安全，更遑論國家治理。所以，現(xiàn)代預(yù)算最重要的要求依然是約束預(yù)算收支的平衡，預(yù)算總收入必須大于或者至少等于總支出，即便以稅收為主體的強制性財政收入出現(xiàn)不平衡，也可以通過預(yù)算審批的債務(wù)等自由性收入獲得平衡；即便不能實現(xiàn)每個預(yù)算年度平衡，但最起碼應(yīng)當(dāng)是特定時期（一般為3-5年）的預(yù)算平衡，即跨年度預(yù)算平衡。

（二）財政可持續(xù)決定預(yù)算平衡的控制功能

新《預(yù)算法》在明確政府部門按照收付實現(xiàn)制編制預(yù)算的同時，還要求各級財政部門按照權(quán)責(zé)發(fā)生制編制政府綜合財務(wù)報告，報本級人大備案，由此形成了當(dāng)前以政府預(yù)算為主導(dǎo)、以政府綜合財務(wù)報告為輔助的“雙軌制”預(yù)算編制模式。政府預(yù)算會計制度改革的初衷是為了提高政府運行效率，通過全面公開透明的方式反映政府資產(chǎn)負債等財政、財務(wù)狀況，接受社會監(jiān)督。但在“預(yù)算管理法”理念下，預(yù)算被政府視為社會管理政策和宏觀調(diào)控的工具，隨著政府職能與市場資源配置的互動，不斷出現(xiàn)政府侵占市場、政府規(guī)模持續(xù)擴大等情形。按照公共選擇理論的分析，政府官員具有自身利益最大化的機會主義，必然利用自身的信息優(yōu)勢，向代議制機關(guān)和社會提供不相關(guān)信息、不完整信息甚至是虛假信息，導(dǎo)致委托代理機制失靈。信息的不對稱理論揭示了政府預(yù)算技術(shù)變革的重要價值，那就是依靠能夠真實反映預(yù)算總體規(guī)模和支出項目的會計制度，即權(quán)責(zé)發(fā)生制必然成為現(xiàn)代預(yù)算功能轉(zhuǎn)變的工具，由此，也推動了財政可持續(xù)理論和績效管理實踐的發(fā)展。

在“管理預(yù)算法”理念下，預(yù)算編制和執(zhí)行按照權(quán)責(zé)發(fā)生制會計模式，可以使政府在管理預(yù)算項目和配置資源時注重長效機制，有助于避免收付實現(xiàn)制模式下的短期行為。但更為重要的是，代議制組織和社會民眾可以在政府行政效率提高的基礎(chǔ)上，以政府支付責(zé)任的發(fā)生和現(xiàn)金取得的權(quán)利為標(biāo)志，來確認某個預(yù)算年度內(nèi)政府的全部收支和債權(quán)、債務(wù)，反映公共財政資源的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的匹配狀況。通過發(fā)揮財政資源在彌補市場失靈層面的有為價值，更能向社會公眾展示財政資源配置的效率和效果，以及政策變化依據(jù)等信息，促進和改善財政可持續(xù)目標(biāo)。

所以，預(yù)算理念的變化決定了預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)程度，反過來，預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定又要求充分發(fā)揮預(yù)算平衡的控制功能。權(quán)責(zé)發(fā)生制下的政府會計能夠清楚地顯現(xiàn)政府職能履行結(jié)果，是一種以結(jié)果-產(chǎn)出為導(dǎo)向的預(yù)算決策過程，能夠有效促進“預(yù)算管理法”轉(zhuǎn)型為“管理預(yù)算法”，確保公共預(yù)算目標(biāo)的最終實現(xiàn)。即使在新《預(yù)算法》實施之后，我們?nèi)噪y以在短期內(nèi)擺脫預(yù)算的工具認知，但不可否認，隨著部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購等財政制度的完善，這些明顯具有內(nèi)部控制取向的措施，也必然在客觀上使人大對政府的外部監(jiān)督具有明確的抓手和依據(jù)。作為現(xiàn)代財政的最基本的制度基礎(chǔ)，現(xiàn)代預(yù)算的理念轉(zhuǎn)變，決定了預(yù)算平衡功能的轉(zhuǎn)變，即從投入管理的財政模式轉(zhuǎn)向以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向的管理模式，并逐步從“控制取向”走向“績效導(dǎo)向”，最終促進現(xiàn)代預(yù)算與國家治理的契合。

（三）財政可持續(xù)決定預(yù)算管理的績效功能

預(yù)算收入的有限性與預(yù)算支出的無限性之間存在著持續(xù)不斷的沖突。在以結(jié)果-產(chǎn)出為導(dǎo)向的預(yù)算模式下，究竟是將有限的財政資源應(yīng)用于A部門還是B部門，決定于哪個部門更能使稀缺資源的社會效用最大化。預(yù)算績效管理是以財政可持續(xù)目標(biāo)為前提，以績效評價結(jié)果為依據(jù)，貫穿于財政資金運行全程的預(yù)算管理模式。通過以結(jié)果和產(chǎn)出為導(dǎo)向，將預(yù)算收入和支出的經(jīng)濟性、效益性、效率性和公平性作為績效考評的基本指標(biāo)，構(gòu)造財政資金的正向激勵機制。一方面，將績效目標(biāo)內(nèi)置于政府、部門和單位預(yù)算編制過程，為基本支出和項目支出提供可靠的依據(jù)，提高預(yù)算運行的科學(xué)性。另一方面，通過將績效評價結(jié)果作為預(yù)算資金安排的重要依據(jù)，將其與部門、單位預(yù)算增加或者削減支出掛鉤，建立起激勵與約束機制。最終提高預(yù)算績效對財政可持續(xù)目標(biāo)的促進功能，實現(xiàn)預(yù)算作為公共受托責(zé)任的本質(zhì)。所以，作為預(yù)算平衡的實施方式和保障機制，全面績效管理與其說是為預(yù)算平衡提供了技術(shù)工具，毋寧說是財政可持續(xù)目標(biāo)指導(dǎo)下價值理性的最佳體現(xiàn)。

我國《預(yù)算法》在第1條的宗旨條款中，就開宗明義地說明“為了規(guī)范政府收支行為”?？梢哉f，按照預(yù)算法表述的邏輯，全面績效管理，應(yīng)不限于預(yù)算支出的績效評價，當(dāng)然包含預(yù)算收入的績效評價，既包括一般公共預(yù)算的收支評價，也包括所有納入預(yù)算管理的財政資金，而且績效評價也只是全面績效管理的一部分，還包括目標(biāo)管理、績效監(jiān)控等績效管理的全過程。這也是黨的十九大報告提出全面實施績效管理的應(yīng)有之義。預(yù)算收入是預(yù)算支出的基礎(chǔ)，具有前提性，沒有收入便沒有支出，只有多收才能多支，如果少收只能少支，而且收入結(jié)構(gòu)的特定化也影響著支出方向的特定化。只有將預(yù)算收入與預(yù)算支出作為一個整體看待，才能真正實現(xiàn)預(yù)算收入源于民、預(yù)算支出用于民，進而獲得公平性、民主性。如果將預(yù)算支出與預(yù)算收入脫離，而將績效管理固守于預(yù)算支出，預(yù)算收入的低效率必然直接降低可用于預(yù)算支出的總額和質(zhì)量，勢必加劇收支矛盾，刺激政府對市場財產(chǎn)權(quán)的侵犯，在增加稅費負擔(dān)的同時，又反過來刺激市場逃避征收，進而提高征管成本，最終形成收入效果差——提高征管強度——增加稅費負擔(dān)——提高征管成本的惡性循環(huán)。同樣的邏輯也適用于預(yù)算支出的績效管理。正是由于預(yù)算收入與預(yù)算支出的一體化管理的必要性，1789年法國的《人權(quán)和公民權(quán)利宣言》第14條就規(guī)定，“公民有權(quán)親自或者通過代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認可，注意其用途，并且決定稅額、稅率、征收方式和時期”。

四、財政可持續(xù)的優(yōu)化路徑

財政可持續(xù)目標(biāo)能夠增強預(yù)算的前瞻性，在促進財政資源合理配置的同時，可以有效控制支出結(jié)構(gòu)和債務(wù)膨脹，推動預(yù)算決策從收入向支出和政策拓展，已經(jīng)成為當(dāng)下財稅制度的主導(dǎo)方向。然而，預(yù)算平衡仍應(yīng)是財政可持續(xù)關(guān)注的重要內(nèi)容，只不過在預(yù)算收入由指標(biāo)性轉(zhuǎn)向預(yù)期性之后，預(yù)算平衡的重點將是跨年度的預(yù)算平衡、財政資源的動態(tài)監(jiān)控和績效管理的收支一體化。

（一）跨年度的預(yù)算平衡

首先，實施“結(jié)構(gòu)平衡”下的預(yù)算平衡。預(yù)算收入與預(yù)算支出之間存在持續(xù)的平衡矛盾，是預(yù)算計劃所具有的本質(zhì)屬性。局部性、短期性財政赤字是新常態(tài)經(jīng)濟發(fā)展時期的必然，收支的差異也只有在出現(xiàn)持續(xù)性財政赤字時才具有治理價值（Buiter，1985）。財政赤字引發(fā)的財政危機源于財政資金的錯配和債務(wù)治理的信心，大部分出現(xiàn)財政危機的國家，其根源仍在于資金周轉(zhuǎn)出了問題而非絕對規(guī)模本身。當(dāng)經(jīng)濟增長指標(biāo)能夠明確呈現(xiàn)財政潛力和國家治理能力的情況下，債務(wù)治理信心的增強仍能克服財政赤字危機。如日本雖然歷年的債務(wù)負擔(dān)率都在200%以上，但由于治理得當(dāng)，國民與國際社會仍視其為財政穩(wěn)健國家的典范。

由于預(yù)算收入既包括稅收等強制性收入，又包括債務(wù)等自由性收入，而財政支出是按照當(dāng)年GDP的增長幅度估算出來，收入與支出之間不具有一一對應(yīng)的約束，必然產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性差異，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性失衡。南美國家智利就發(fā)展出一種結(jié)構(gòu)平衡規(guī)則，經(jīng)過多年的改進，已經(jīng)成功地將之前的財政危機消除，并形成了可持續(xù)的財政發(fā)展勢態(tài)。在預(yù)算專家?？私淌诳磥?，結(jié)構(gòu)性平衡規(guī)則不僅是智利財政治理模式的關(guān)鍵，而且代表著總額控制或財政規(guī)則未來的發(fā)展方向（Schick，2010）。結(jié)構(gòu)性平衡規(guī)則強調(diào)財政支出按照結(jié)構(gòu)性收入來確定，智利政府要求每年財政儲蓄至少占到上年度GDP的1%，在經(jīng)濟下行、財政短收時才可支出，增強了財政的穩(wěn)健性和公共決策的連續(xù)性，有助于克服經(jīng)濟的逆周期現(xiàn)象。同時，智利國會還通過了《財政責(zé)任法》，將結(jié)構(gòu)性平衡規(guī)則予以法定化，確保了財政資金能夠進行長期預(yù)算和發(fā)展規(guī)劃（馬駿，2014）。

當(dāng)前我國已經(jīng)在一般公共預(yù)算中建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，要求將當(dāng)年的超收收入調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，并要求政府性基金預(yù)算中連續(xù)兩年未支出的結(jié)轉(zhuǎn)資金調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，試圖通過調(diào)節(jié)基金彌補預(yù)算短缺，實現(xiàn)財政可持續(xù)。但考慮到當(dāng)前預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金不具有穩(wěn)定性，比例過低，難以有效彌補一般公共預(yù)算支出的缺陷，建議適當(dāng)增加比例，并予以法定化，增強制度穩(wěn)定性和強制性。

其次，實施“項目治國”下的預(yù)算平衡。相對于基本支出的定員定額、易于控制等特點，項目支出構(gòu)成了預(yù)算部門的主要內(nèi)容，形成了當(dāng)前以項目支出為主、基本支出為輔的資源分配格局，“項目治國”成為了我國當(dāng)前部門預(yù)算支出的基本特征。

一是將預(yù)算編制以項目管理為主線，替代之前的以資金分配為主線。在預(yù)算編制階段，優(yōu)選項目只限定于從項目庫中選取。同時，將納入項目庫的項目支出作為評估和規(guī)范的主要內(nèi)容，將一定數(shù)額以上的支出項目和年度新增以及重大決策項目作為審核和評價的重點，主要參考是否與本部門職能密切相關(guān)、以往類似項目支出績效等依據(jù)。通過細化項目預(yù)算計劃，滾動編制項目預(yù)算中長期規(guī)劃，提升項目支出可操作性?？梢越梃b法國對預(yù)算項目的特定措施，給予那些不適用年度預(yù)算原則的項目以“項目準(zhǔn)許制度”，經(jīng)過準(zhǔn)許的項目在預(yù)算年度結(jié)束后并不失效，政府部門可以在授權(quán)范圍內(nèi)，在多個年度內(nèi)自由分配（黃嚴，2016）。

二是建立預(yù)算項目信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息共享。我國當(dāng)前仍存在財政部門負責(zé)編制和執(zhí)行預(yù)算、發(fā)改委負責(zé)預(yù)算項目審批的情形，基于項目預(yù)算管理的二元主體結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的信息失靈、各自為政局面。一方面，應(yīng)結(jié)合雙方的預(yù)算管理職能，成立跨部委的核心預(yù)算管理機構(gòu)，負責(zé)建立項目預(yù)算編制方法、編制程序、編制技術(shù)、項目審核、資金安排等內(nèi)容，做到項目庫與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃相銜接。另一方面，應(yīng)在項目信息共享上建立項目數(shù)據(jù)庫，為預(yù)算項目入庫和預(yù)算安排提供信息支撐?？梢杂砂l(fā)改委負責(zé)項目的入庫審核，由財政部門負責(zé)項目配套資金的審核，并由跨部委的核心預(yù)算管理機構(gòu)按照預(yù)算項目控制數(shù)設(shè)定一個支出上限，作為不可突破的約束性條件。例如韓國就是將預(yù)算責(zé)任和項目支出規(guī)劃交由國家預(yù)算規(guī)劃辦公室來協(xié)調(diào)政府部門，在自上而下設(shè)定政府總支出和部門支出上限的基礎(chǔ)上，依靠政府部門之間的協(xié)調(diào)配合，自下而上的制定預(yù)算項目。支出上限一旦設(shè)定，部門預(yù)算便不能突破，如有違反將受到財政懲罰（張岌，2014）。

三是逐步消除強制性支出的碎片化?；谖覈壳岸鄶?shù)預(yù)算項目存在強制性支出肢解預(yù)算統(tǒng)一性的弊端，《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》要求，涉及農(nóng)業(yè)、教育等特定預(yù)算支出調(diào)減情況的，應(yīng)經(jīng)過人大批準(zhǔn)。新《預(yù)算法》最終將這一做法普遍化、程序化。由于預(yù)算項目庫成為了中期財政規(guī)劃和人大預(yù)算監(jiān)督的重要依據(jù)，一旦違反勢必導(dǎo)致預(yù)算項目入庫和資金配置失去人大外部監(jiān)督的技術(shù)支撐。應(yīng)提高預(yù)算項目庫的法律地位，在《預(yù)算法實施條例》今后的修訂中，安排一個特別條款，針對基本預(yù)算支出和項目支出設(shè)定一個總額控制，政府部門可以在此基礎(chǔ)上進行支出科目調(diào)整，但禁止增加支出總額，也不能將項目支出調(diào)整到基本支出。此外，還可以借鑒美國做法，將法定支出與其他已有法定支出或者增加財政收入掛鉤，通過“量入為出”的方式限制法定支出的增長，并適時引入“日落規(guī)則”，對法定支出進行定期評估，實行動態(tài)調(diào)整。

最后，實施“規(guī)劃治國”下的預(yù)算平衡。某種程度上講，如果僅僅將規(guī)劃偏重于規(guī)劃導(dǎo)向和管理導(dǎo)向，又不能夠形成相互配合、相互協(xié)調(diào)的體制機制，必將沖擊當(dāng)前的改革進程。正如Wildavsky（1969）評價美國規(guī)劃項目預(yù)算的論述那樣，“是一種非理性的分析方式，給美國聯(lián)邦政府預(yù)算帶來的是壓制而非對錯誤的修正”。我國素有制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的慣例，雖然計劃經(jīng)濟已經(jīng)被社會主義市場經(jīng)濟所替代，但關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃項目，我國已經(jīng)連續(xù)實施了十四屆，基本上貫穿了建國以來的所有重要發(fā)展階段，形成了“規(guī)劃治國”的傳統(tǒng)，也一直是黨和政府治理國家的基本方略。按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》，年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃都需要遵照該規(guī)劃綱要確定的任務(wù)目標(biāo)，確定支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，從而決定了規(guī)劃綱要的統(tǒng)領(lǐng)作用。

一方面，提升五年規(guī)劃綱要的引導(dǎo)功能，構(gòu)建以五年規(guī)劃綱要為核心、部門規(guī)劃配合五年財政規(guī)劃、財政規(guī)劃配合五年規(guī)劃綱要的良性循環(huán)過程。要注重其他部門規(guī)劃與中期發(fā)展規(guī)劃的銜接性，通過跨部門核心預(yù)算管理機構(gòu)的溝通、協(xié)調(diào)，使部門規(guī)劃更好地協(xié)調(diào)變更后的五年財政規(guī)劃，進而使其與規(guī)劃綱要相銜接?？梢越梃b法國的經(jīng)驗，將政府預(yù)算分解為任務(wù)———項目——行動的三個層級，形成以規(guī)劃綱要為引領(lǐng)，部門預(yù)算項目圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)進行分解，匹配相應(yīng)的財政支出，最后在行動上落實（付敏杰，2015）。另一方面，注重將人大審議預(yù)算的重點轉(zhuǎn)向預(yù)算的動態(tài)平衡，注重五年規(guī)劃綱要對五年財政規(guī)劃和年度預(yù)算的約束性，使中期財政規(guī)劃和年度預(yù)算能夠合理地反映規(guī)劃綱要的側(cè)重點和決策目標(biāo)。通過民主代議制的審批獲得相應(yīng)的法律約束力，逐步將中期財政規(guī)劃過渡到中期預(yù)算，進而從立法上使中期預(yù)算對年度預(yù)算具有必要的約束力（張韜，2017）。

（二）財政資源的動態(tài)監(jiān)控

雖然相對于以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算模式，權(quán)責(zé)發(fā)生制還存在諸如數(shù)據(jù)統(tǒng)一性、會計完整性、資產(chǎn)評價全面性等改革成本（Brixi，2002），但改革收益也同樣顯著，不僅反映了財政資源使用的合規(guī)性，而且能夠客觀反映政府資產(chǎn)和負債變化，動態(tài)化展示財政資源增量、存量狀況，為政府信用評價和債務(wù)風(fēng)險化解提供決策依據(jù)。權(quán)責(zé)發(fā)生制已經(jīng)逐步替代收付實現(xiàn)制，成為了西方國家政府預(yù)算編制的主導(dǎo)技術(shù)。然而，轉(zhuǎn)變的過程既取決于預(yù)算理念的轉(zhuǎn)型，更取決于當(dāng)前的預(yù)算改革實踐，在功能上服從和服務(wù)于財政可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。

衡量財政可持續(xù)的重要指標(biāo)，都是預(yù)算技術(shù)的變革。首先，以“管理預(yù)算法”理念重置政府預(yù)算和政府財務(wù)報告制度。通過推動預(yù)算會計和財務(wù)會計的銜接配合，構(gòu)建相互協(xié)調(diào)、相互制約的會計核算系統(tǒng)?？梢詤⒖嫉聡淖龇ǎ绲聡m然按照收付實現(xiàn)制建立一套預(yù)算會計賬戶，但設(shè)置了若干財務(wù)會計賬戶，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制進行核算，并通過增加“盈余調(diào)整”這一凈資產(chǎn)賬戶，從而在財務(wù)會計賬戶和預(yù)算會計賬戶之間建立了勾稽關(guān)系（王晨明，2016）。

其次，注重預(yù)算會計、財務(wù)會計與審計制度的協(xié)同優(yōu)化。政府會計和財務(wù)會計核算是財政實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)，而有效的審計監(jiān)督機制是政府會計和財務(wù)報告體系的重要保障，三者雖然技術(shù)路線存在差異，但關(guān)注焦點的不同可以通過協(xié)調(diào)銜接，形成立體化的監(jiān)控體系，共同服務(wù)于財政資源的合法、高效配置。

最后，注重局部變革與全面推進的協(xié)同發(fā)展。通過先行試點、以點帶面，逐步擴圍，分領(lǐng)域、分步驟展開權(quán)責(zé)發(fā)生制改革試點。典型案例如英國也是采用循序漸進的方式，先在中央各個部門采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，將預(yù)算績效與部門資金分配掛鉤，經(jīng)過三年的試點，最后才在2000年最終確立，并通過《政府資源與賬戶法案》（GRAA 2000）予以保障?？梢越梃b相應(yīng)的改革思路，先進行修正的收付實現(xiàn)制，逐步過渡到修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，并針對特定的事項，如土地等資產(chǎn)資源、養(yǎng)老金等負債進行核算，最后逐步過渡到完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制。

（三）績效管理的收支一體化

首先，公共受托責(zé)任的內(nèi)化。預(yù)算績效管理的收支一體化旨在追求公共財政的民主性、法治性和規(guī)范性，是基于結(jié)果和產(chǎn)出為導(dǎo)向的績效管理，包括預(yù)算收入和預(yù)算支出，并最終通過收支一體化實現(xiàn)預(yù)算作為公共受托責(zé)任的本質(zhì)。預(yù)算績效評價的效果最終體現(xiàn)在于是否被應(yīng)用，而不是進行了多少次評價、創(chuàng)造了多少個目標(biāo)（莫尼漢等，2012）。針對當(dāng)前“以文件落實文件”的務(wù)虛現(xiàn)象，應(yīng)在預(yù)算評價結(jié)果應(yīng)用上提高約束力，以責(zé)任為手段，以資金掛鉤為抓手，倒逼各級政府部門和單位預(yù)算實施績效管理。如針對當(dāng)前地方政府稅費結(jié)構(gòu)不合理以及借債沖動，將預(yù)算收入績效評價作為專項資金清理、整合、取消的重要依據(jù)，進而為遏制地方政府在體制外活動提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

對預(yù)算收入績效而言，應(yīng)重點關(guān)注稅費結(jié)構(gòu)是否合理，稅收法定是否嚴格執(zhí)行，征收成本是否符合行政效率原則，程序是否合規(guī)、合法等。預(yù)算收支的經(jīng)濟效益和社會效益難以量化，加之部門和單位預(yù)算的收支數(shù)據(jù)分割，導(dǎo)致公共部門和收支績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)難以量化，成為了績效管理推行的制度瓶頸。但既然預(yù)算本質(zhì)是國家與公民之間的公共受托責(zé)任，對于難以量化的指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以公民滿意度為指標(biāo)，對預(yù)算收支行為的過程、依據(jù)和產(chǎn)出結(jié)果進行綜合評判和測量。將公共受托責(zé)任內(nèi)化于預(yù)算績效管理，這不僅是對支出合規(guī)性、績效指標(biāo)的管理，而且也是針對預(yù)算績效管理目標(biāo)自身的矯正。

其次，授權(quán)與限權(quán)的結(jié)合。預(yù)算績效管理以結(jié)果和產(chǎn)出控制替代了傳統(tǒng)的投入控制，實質(zhì)上是一個適度授權(quán)政府并以可預(yù)期獲得的結(jié)果為導(dǎo)向的評估系統(tǒng)，也即意味著授權(quán)與限權(quán)的結(jié)合。一方面，按照政府整體績效目標(biāo)在不同部門職能之間進行分解，并按照不同目標(biāo)分配相應(yīng)配套資源，在進行預(yù)算執(zhí)行評價的同時，按照績效管理目標(biāo)考核預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，促使部門預(yù)算績效服從和服務(wù)于政府整體。進而倒逼各級政府和部門、單位從部門分割轉(zhuǎn)變?yōu)檎w統(tǒng)籌，從權(quán)力導(dǎo)向轉(zhuǎn)向責(zé)任導(dǎo)向，從部門政績轉(zhuǎn)向公共服務(wù)職能。另一方面，細分預(yù)算部門和單位的基本支出和項目支出，構(gòu)建以項目支出為主、基本支出為輔的支出管理模式?；局С霭凑铡叭ā狈桨傅亩~模式配置財政資源，而項目支出則按照各個部門具體職責(zé)專項規(guī)劃，構(gòu)建部門邊界清晰、協(xié)同配合的項目規(guī)劃系統(tǒng)，提高資金支出的決策和使用效率、效益、效果和公平性。

最后，內(nèi)部管理與外部評價的結(jié)合。隨著現(xiàn)代預(yù)算制度由“預(yù)算管理法”向“管理預(yù)算法”的轉(zhuǎn)變，以代議制民主為主體的外部監(jiān)督成為了預(yù)算控制的核心，預(yù)算績效管理也相應(yīng)地呈現(xiàn)了內(nèi)部評價與外部評價兩種模式。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》不但要求政府部門和單位預(yù)算堅持績效管理，而且將人大和社會公眾的外部評價作為財政實踐的必要條件。預(yù)算績效管理不但具有了工具價值，還具有了理性價值和民主價值。正如當(dāng)前基層參與式預(yù)算實踐所展示的，公民的預(yù)算參與是一種創(chuàng)新的公民學(xué)校，經(jīng)由對于預(yù)算績效的評價和其他參與式預(yù)算，公民已經(jīng)由預(yù)算決策的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)楣差A(yù)算的主角，形成了一種更加民主的政治文化。

財政實踐中，廣東省人大作為省級試點，率先嘗試使用第三方機構(gòu)對部門重點財政專項資金進行預(yù)算評價，實現(xiàn)了評價主體、體系和理念的突破，創(chuàng)造了中國典范，被視為“全國先河”。東莞市將第三方評估結(jié)果滿意度比較低的項目停止預(yù)算支持，佛山市還將專家評審作為預(yù)算項目安排的主要依據(jù)，評審?fù)ㄟ^的進入績效項目庫，安排相應(yīng)預(yù)算資金，不同意立項的不予安排，已經(jīng)形成了公民預(yù)算績效評價的制度化過程（衛(wèi)學(xué)軍等，2016）。繼而，除了政府內(nèi)部績效管理外，外部績效評價也成為了全面績效管理的重要模式。至于績效評價結(jié)果的客觀性欠缺問題，基于績效管理的目標(biāo)是促使政府履行公共受托責(zé)任，則可以將績效評價的價值問題轉(zhuǎn)換為程序問題，并使代議制民主為主導(dǎo)的外部評價獲得程序法保障，促使政府預(yù)算管理的規(guī)范化、制度化，形成內(nèi)外一體的績效管理模式。