陳相甫

（國家開發(fā)銀行遼寧分行，沈陽 110000）

內(nèi)容提要：政策性銀行作為政策性金融的產(chǎn)物，自1994年成立以來一直是我國金融體系的重要組成部分。其特殊的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?yàn)橹С謬抑卮髴?zhàn)略、彌補(bǔ)市場缺位發(fā)揮了重要作用，也對金融體制改革做出了重大貢獻(xiàn)。進(jìn)入新時期之后，由于政策性銀行業(yè)務(wù)的特殊性，不但存在著一般商業(yè)銀行面臨的信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、流動性風(fēng)險等一般性風(fēng)險，還面臨著政策風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、法律缺位風(fēng)險、企業(yè)內(nèi)控風(fēng)險、道德風(fēng)險等特殊風(fēng)險。針對以上風(fēng)險，提出了提升可持續(xù)發(fā)展能力、增強(qiáng)內(nèi)控管理水平、提升風(fēng)險防范識別能力、強(qiáng)化政策性銀行監(jiān)管、健全完善法律保障等風(fēng)險管理建議。

政策性銀行是指由政府發(fā)起、出資成立，為貫徹和配合政府特定經(jīng)濟(jì)政策和意圖而進(jìn)行融資和信用活動的機(jī)構(gòu)，其成立的初衷是“實(shí)行政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的分離”。目前，我國共有三家政策性銀行，即國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。20世紀(jì)90年代，以上三家銀行的成立標(biāo)志著政策性銀行作為我國金融體系的一個重要組成部分，正式登上歷史舞臺。在之后的二十幾年中，政策性銀行在落實(shí)政府政策導(dǎo)向、彌補(bǔ)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域的缺陷與不足、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)金融資源合理流動和配置等方面，都發(fā)揮了不可或缺的重要作用。同時，政策性銀行不但面臨著與其他商業(yè)銀行同樣的風(fēng)險，而且逐漸暴露出許多特殊風(fēng)險。所以，分析和破解新常態(tài)下政策性銀行所面臨的風(fēng)險問題對加快建設(shè)現(xiàn)代金融體系和促進(jìn)政策性銀行高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、政策性銀行發(fā)展現(xiàn)狀

自成立以來，我國三家政策性銀行一直謹(jǐn)遵國務(wù)院制定的業(yè)務(wù)范圍和機(jī)構(gòu)責(zé)任，在市場化改革中，堅(jiān)持以保本微利為目標(biāo)，突出強(qiáng)調(diào)貸款資金的安全性和流動性，通過支持國家重大項(xiàng)目、重要民生領(lǐng)域和國家“一帶一路”等走出去重要戰(zhàn)略，在填補(bǔ)市場缺位、彌補(bǔ)市場失靈的功能定位中穩(wěn)健發(fā)展，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了重要力量。[1]

從表1可以看出，我國三家政策性銀行近年來發(fā)展均比較穩(wěn)定。據(jù)國家開發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行披露的2020年年報，以及中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行披露的2019年年報顯示，2020年國家開發(fā)銀行資產(chǎn)規(guī)模17.1萬億元，年末貸款余額13.1萬億元，實(shí)現(xiàn)凈利潤1188億元；2020年中國進(jìn)出口銀行資產(chǎn)總額5.04萬億元，年末貸款余額3.95萬億元，實(shí)現(xiàn)凈利潤56.4億元；19年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資產(chǎn)規(guī)模突破7萬億元，年末貸款余額達(dá)到5.58萬億元，不良貸款率為0.61%處于全國性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)最低水平，實(shí)現(xiàn)凈利潤192億元。

表1 我國三家政策性銀行部分財(cái)報數(shù)據(jù)單位：十億元

從不良貸款率變動情況來看，除國家開發(fā)銀行近兩年不良貸款率水平稍有增高外，中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不良貸款率水平都表現(xiàn)出逐漸下降的發(fā)展趨勢。但總體上，三家政策性銀行的不良貸款率水平都小于1%，低于全國銀行業(yè)平均水平，說明國家防范化解金融風(fēng)險的政策效應(yīng)在逐步顯現(xiàn)。

二、政策性銀行面臨的主要風(fēng)險

銀行是經(jīng)營管理風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)，高風(fēng)險是其業(yè)務(wù)帶來的天然特征，政策性銀行也概莫能外。自政策性銀行成立以來，隨著其業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不斷發(fā)展和業(yè)務(wù)體量的不斷增大，業(yè)務(wù)風(fēng)險也不斷暴露。尤其近兩年來，受全球經(jīng)濟(jì)增長動力不足、新冠肺炎疫情蔓延以及我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段等內(nèi)外環(huán)境影響，政策性銀行的發(fā)展面臨許多新風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

（一）政策性銀行的一般風(fēng)險

1.信用風(fēng)險。信用風(fēng)險，被稱為違約風(fēng)險，是指借款人或交易對象因不愿或不能完全履行合同條件而致使違約的可能性，因而造成銀行損失。[2]近年來，政策性銀行的功能定位和業(yè)務(wù)邊界逐漸模糊，自營性業(yè)務(wù)逐漸增多，規(guī)模占比不斷上升。同時，政策性業(yè)務(wù)具有集中度高、額度大、貸款領(lǐng)域相對集中等特點(diǎn)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來供給與需求大幅度變化時，整個行業(yè)難免遭受影響，致使信用風(fēng)險隱患顯著增加。

2.市場風(fēng)險。市場風(fēng)險是指因市場價格（利率、匯率、股價和物價）等出現(xiàn)波動時，導(dǎo)致未預(yù)料到的潛在損失風(fēng)險。近幾年來，一方面，受新冠肺炎疫情的影響，全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到嚴(yán)重的沖擊，一些國家為盡快恢復(fù)自身的經(jīng)濟(jì)水平，采取強(qiáng)制刺激做法，實(shí)施“無限量化”政策，影響全球金融市場和匯率市場穩(wěn)定；另一方面，政策性銀行發(fā)行債券，依據(jù)國家信用進(jìn)行市場化融資，其業(yè)務(wù)定價受到國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和央行貨幣政策的影響，政策性銀行貸款的浮動利率會因基準(zhǔn)利率的調(diào)整而變化，例如，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2013年受到上年央行利率下調(diào)影響，貸款計(jì)息率下降了0.3%，利息收入減少了67.2億元。

3.流動性風(fēng)險。流動性風(fēng)險是指雖然具備償付能力，但因無法及時或合理地獲得足額資金來應(yīng)對資產(chǎn)增長或償還到期債務(wù)而存在風(fēng)險。一方面，政策性銀行發(fā)放的貸款，期限長且規(guī)模大，而通過發(fā)行金融債券或從中央銀行借款，期限很短，有償還本金和利息的壓力；另一方面，針對政策性銀行的財(cái)政撥款往往存在滯后性，難以一次性撥付到位。這種短負(fù)債、長資產(chǎn)的期限結(jié)構(gòu)錯配，一旦出現(xiàn)資金不能及時供應(yīng)或貸款不能如期收回的情況，極易引發(fā)風(fēng)險。比如，國家開發(fā)銀行2017年發(fā)行的人民幣債券期限主要集中在5-10年，與占比最高的超10年期的貸款不相匹配，每年都會有數(shù)千億的債務(wù)到期（見表2）。

表2 國家開發(fā)銀行2017年發(fā)行人民幣債券期限分布情況統(tǒng)計(jì)表

（二）政策性銀行的特殊風(fēng)險

政策性銀行由于具有“政策”屬性，導(dǎo)致其在自主選擇經(jīng)營范圍和貸款對象時，沒有其他商業(yè)性銀行的自由度，盈利性和政策性目標(biāo)相矛盾的背景下存在著一些特殊風(fēng)險。

1.政策風(fēng)險。政策性銀行因國家政策而立，受國家政策制約。特別是隨著國家宏觀調(diào)控力度不斷加大，進(jìn)一步增加了政策性銀行的信貸風(fēng)險。[3]如，國家糧食購銷體制改革后的貸款性質(zhì)由政策性轉(zhuǎn)向政策性和經(jīng)營性并存，政策性收購貸款數(shù)量逐步減少，而非政策性貸款數(shù)量逐步增加，加大了其貸款風(fēng)險隱患。尤其是推行了新的糧改政策后，財(cái)政補(bǔ)貼方式從對農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對農(nóng)民直接補(bǔ)貼，使得中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行失去了“財(cái)政補(bǔ)貼”的收入來源，進(jìn)而加大了資產(chǎn)風(fēng)險。[3]又比如，國家清理政府融資平臺政策的出臺，使部分省級或市級融資平臺的后續(xù)融資產(chǎn)生困難。進(jìn)而導(dǎo)致這些融資平臺與國家開發(fā)銀行合作的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目將面臨較大的資金還款壓力，加大了貸款風(fēng)險隱患。

2.政府信用風(fēng)險。政策性銀行的貸款項(xiàng)目往往與政府深度捆綁，政府信用決定著政策性銀行貸款質(zhì)量。目前，政策性銀行的存量項(xiàng)目中，與地方政府融資平臺以及地方政府下屬的國企合作的貸款項(xiàng)目和金額所占其業(yè)務(wù)的整體比例較高，而這些項(xiàng)目依靠本身收益往往難以歸還銀行貸款本息。[4]目前，大約70%的政策性銀行貸款需要通過土地開發(fā)權(quán)、地方政府財(cái)政安排等第二來源保證還貸。但隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷增加，其還款壓力越來越大，使得地方政府財(cái)政困難，償債能力減弱，而且地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險也不容忽視。同時，由于地方政府官員工作調(diào)整較為頻繁，容易造成“新官不理舊賬”的情況，即使有政府第二還款來源作擔(dān)保，這些貸款也存在較大風(fēng)險。

3.法律缺位風(fēng)險。金融體系相對完整的國家一般都會針對政策性銀行獨(dú)有的特點(diǎn)制定專門的法律規(guī)范，作為對其運(yùn)營的指導(dǎo)和監(jiān)管的依據(jù)。例如，美國出臺了《農(nóng)業(yè)信貸法》，日本出臺了《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》等。而在我國，政策性銀行自1994年誕生以來，國家一直沒有制定出臺專門針對政策性金融機(jī)構(gòu)的法律或行政法規(guī)。[5]而在日常的監(jiān)管中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有些時候只能沿用對商業(yè)性銀行的監(jiān)管方式來籠統(tǒng)地監(jiān)管政策性銀行的業(yè)務(wù)，造成其監(jiān)管方向和政策性銀行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域在某些方面產(chǎn)生錯位。直到2017年，國家才陸續(xù)出臺了《中國進(jìn)出口銀行監(jiān)督管理辦法》《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》和《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》等三家政策性銀行的監(jiān)管制度。雖然以上三個監(jiān)管制度的出臺，緩解了監(jiān)管風(fēng)險，但《政策性銀行法》遲遲未能出臺，使得依法監(jiān)管力度仍然相對較小，并在某種程度上影響著三家政策性銀行運(yùn)營方式和經(jīng)營方針的制定。

4.企業(yè)內(nèi)控風(fēng)險。三家政策性銀行當(dāng)前在內(nèi)控機(jī)制建設(shè)方面還存在一些不足，缺少較為科學(xué)、規(guī)范的決策機(jī)制和有效的制衡機(jī)制。比如，按照中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行內(nèi)部組織的控制要求，決策、執(zhí)行和巡視檢查系統(tǒng)之間是根據(jù)互相制衡的原則而設(shè)定的，但在實(shí)際操作中落實(shí)推進(jìn)力度較小。[6]這些問題也是三個監(jiān)督管理辦法的重點(diǎn)規(guī)范領(lǐng)域.監(jiān)督管理辦法強(qiáng)調(diào)要完善三家政策性銀行的公司治理，構(gòu)建兩會一層的治理架構(gòu)，增設(shè)部委董事，實(shí)行外派監(jiān)事會制度并對三家政策性銀行監(jiān)事會的職責(zé)提出了原則性要求，然而，鑒于部分條款較為模糊，政策性銀行在短期內(nèi)仍存在一定的企業(yè)內(nèi)部管理風(fēng)險。

5.較為突出的道德風(fēng)險。政策性銀行作為資金融通市場的非獨(dú)立個體，信貸任務(wù)中參與交涉的利益較多，與政府、借款企業(yè)層層交叉的委托—代理關(guān)系，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險。突出表現(xiàn)在政府控制下產(chǎn)生的超額信貸、外部借款企業(yè)的非生產(chǎn)性尋租行為以及內(nèi)部經(jīng)營層的失職行為，不僅使得政策性銀行效率低下，而且容易造成代理人損害委托人權(quán)益的現(xiàn)象。[7]

三、增強(qiáng)政策性銀行風(fēng)險防范能力的措施建議

黨的十九大報告中提出“要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)”。而三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的第一戰(zhàn)就是防范化解重大風(fēng)險，防范金融風(fēng)險更是防范化解重大風(fēng)險的重中之重。針對新常態(tài)下，政策性銀行涌現(xiàn)出的特殊風(fēng)險，應(yīng)做好相應(yīng)的風(fēng)險管理工作，建立健全的風(fēng)險防范體系，加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測分析，切實(shí)維護(hù)好銀行業(yè)的安全，確保政策性銀行能夠健康發(fā)展。

1.提升可持續(xù)發(fā)展能力。政策性銀行要在激烈的市場競爭和復(fù)雜的市場環(huán)境中贏得生存和發(fā)展，必須提升自身可持續(xù)發(fā)展的能力和水平。首先，政策性銀行必須要堅(jiān)持自己的定位，有所為有所不為，即將主責(zé)主業(yè)聚焦于國務(wù)院規(guī)定的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域，充分體現(xiàn)政府政策的導(dǎo)向性。對于已經(jīng)比較成熟和完善的，且市場化競爭激烈的領(lǐng)域和行業(yè)，政策性銀行應(yīng)逐步退出，從而確保能夠?qū)①Y金和精力及時投入到政府明確重點(diǎn)支持的，且商業(yè)性銀行等金融機(jī)構(gòu)存在缺位的領(lǐng)域和行業(yè)。其次，政策性銀行應(yīng)根據(jù)自身業(yè)務(wù)的發(fā)展需要，建立流動資金儲備。同時，通過發(fā)行金融債券、專項(xiàng)債券等多種方式，不斷拓寬資金來源渠道。最后，政策性銀行應(yīng)積極進(jìn)行市場化融資模式的創(chuàng)新，在確保融資模式合法合規(guī)，且風(fēng)險可控的前提下，將主營業(yè)務(wù)領(lǐng)域積極引導(dǎo)入市場經(jīng)濟(jì)體制，逐步實(shí)現(xiàn)市場化經(jīng)營和運(yùn)作，這樣可以令政策性銀行逐漸擺脫對于政府信用的過度依賴。

2.增強(qiáng)內(nèi)控管理水平。政策性銀行要建立健全和規(guī)范的現(xiàn)代金融企業(yè)制度，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，明確產(chǎn)權(quán)由國家所有制度，強(qiáng)化財(cái)政部門對政策性銀行的控制權(quán)，并加強(qiáng)“三會一層”的建設(shè)。要加強(qiáng)和推進(jìn)內(nèi)控合規(guī)工作，保持全流程合規(guī)監(jiān)督，對存量不良貸款和新發(fā)生的不良貸款加大責(zé)任追究力度，實(shí)行“過程問責(zé)、結(jié)果問責(zé)、違責(zé)必究”等制度，促進(jìn)合規(guī)經(jīng)營，按章管理。逐步建立員工薪酬與崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)質(zhì)量密切聯(lián)系的員工激勵機(jī)制，增強(qiáng)員工的責(zé)任意識，倒逼員工高度重視風(fēng)險、自覺防范風(fēng)險。

3.提升風(fēng)險防范識別能力。政策性銀行應(yīng)樹立全面風(fēng)險管理理念，在銀行內(nèi)部深入宣傳并貫徹風(fēng)險管理理念，使銀行全體員工全時段、全流程地積極參與到風(fēng)險管理工作中，提高風(fēng)險管理工作認(rèn)知，加強(qiáng)風(fēng)險管理工作意識。同時，加強(qiáng)對員工的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，始終把風(fēng)險管理作為重點(diǎn)內(nèi)容，規(guī)避市場風(fēng)險、信用風(fēng)險等常見風(fēng)險。要從風(fēng)險識別、計(jì)量、監(jiān)測和控制等環(huán)節(jié)，提升風(fēng)險管理能力和效果，提前發(fā)現(xiàn)潛在重大風(fēng)險，制定風(fēng)險管控預(yù)案，同時也要對風(fēng)險控制措施落實(shí)情況予以監(jiān)督。要加強(qiáng)對長期風(fēng)險的動態(tài)評估，有針對性地解決客戶風(fēng)險種類復(fù)雜、貸款金額大、貸款期限長以及不可預(yù)測因素增多等問題。嚴(yán)密防范集團(tuán)客戶風(fēng)險，加強(qiáng)重點(diǎn)集團(tuán)客戶風(fēng)險監(jiān)測分析。執(zhí)行“一企一策”的制度，穩(wěn)妥有序處置存量風(fēng)險。加強(qiáng)與地方政府（財(cái)政部門）溝通，積極配合地方政府化解隱性債務(wù)風(fēng)險。同時，要密切關(guān)注國際政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化和發(fā)展，做好國別風(fēng)險研判和應(yīng)對，加強(qiáng)境外業(yè)務(wù)的風(fēng)險管控。[8]

4.強(qiáng)化政策性銀行監(jiān)管。2018年，中央金融工作會議強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化監(jiān)管，提高防范化解金融風(fēng)險能力”。上級機(jī)構(gòu)要針對政策性銀行貫徹產(chǎn)業(yè)政策的情況，建立健全規(guī)范的考核指標(biāo)和體系，從而引導(dǎo)政策性銀行回歸本源，制定與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相匹配的經(jīng)營目標(biāo)。同時，監(jiān)管部門要強(qiáng)化風(fēng)險監(jiān)管力度，堅(jiān)持現(xiàn)場監(jiān)督和非現(xiàn)場監(jiān)督相結(jié)合，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改跟蹤，倒逼政策性銀行將監(jiān)管意見落到實(shí)處。在建立完善的監(jiān)管體制過程中，要堅(jiān)持以銀監(jiān)會等金融監(jiān)管部門為主體，吸引政府等有關(guān)部門深度參與，提升對政策性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)外監(jiān)督合力。

5.健全完善法律保障。政府相關(guān)部門要積極協(xié)調(diào)立法機(jī)構(gòu)，推動制定《政策性銀行法》，在法律層面上，進(jìn)一步明確政策性銀行的職能定位，細(xì)化政策性銀行與政府部門之間的權(quán)利責(zé)任與利益分配關(guān)系，政策性銀行經(jīng)營獨(dú)立性與依照政策要求開展業(yè)務(wù)之間的關(guān)系，促進(jìn)政策性銀行規(guī)范健康發(fā)展。同時，還要規(guī)范完善《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》《中國進(jìn)出口銀行監(jiān)督管理辦法》和《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》，堅(jiān)持一行一策、一地一策，更好地調(diào)動政策性銀行的發(fā)展積極性。