●沈永輝 李 曼 李 碩

一、引言

學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在為學(xué)齡前兒童提供豐富多元的教育服務(wù)時(shí)，也出現(xiàn)了“教3歲孩子背誦圓周率”[1]等引發(fā)輿論關(guān)注的“小學(xué)化”現(xiàn)象，有媒體對(duì)此點(diǎn)評(píng) “禁了幼兒園‘小學(xué)化’，火了‘幼小銜接班’”[2]。根據(jù)《教育部辦公廳關(guān)于開展幼兒園“小學(xué)化”專項(xiàng)治理工作的通知》，社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)被納入“小學(xué)化”治理的范疇。2021年教育部印發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)幼兒園與小學(xué)科學(xué)銜接的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要加大綜合治理力度，要求各級(jí)教育部門要持續(xù)加大對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、小學(xué)、幼兒園違反教育規(guī)律行為的治理力度。為了保護(hù)學(xué)齡前兒童權(quán)益，2020年新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第32條第3款規(guī)定：“幼兒園、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得對(duì)學(xué)齡前未成年人進(jìn)行小學(xué)課程教育。”正在制定中的《中華人民共和國學(xué)前教育法》也擬將學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”作為禁止行為予以規(guī)制。[3]

“治理”是在國家、政府的統(tǒng)治和管理基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)各社會(huì)主體在公共問題解決中的參與和作用[4]，重點(diǎn)關(guān)注公共權(quán)力及其相關(guān)主體的參與及協(xié)調(diào)的互動(dòng)過程。[5]學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理既是學(xué)前教育治理的重要方面，也涉及教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理議題，需要以學(xué)前兒童為中心協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、學(xué)校和家庭不同主體之間的復(fù)雜關(guān)系。本文基于治理理論，從治理效能實(shí)現(xiàn)的機(jī)制入手，分析學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理實(shí)踐困境及其原因，探尋相應(yīng)的突破路徑。

二、學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理的實(shí)踐困境

治理研究的早期倡導(dǎo)者羅茲(Rhodes)強(qiáng)調(diào)治理的“解釋轉(zhuǎn)向”，即關(guān)注行動(dòng)者意義、信念、實(shí)踐、行動(dòng)、傳統(tǒng)和困境之于治理的影響，挖掘多樣性情景下的治理故事。[6]現(xiàn)行學(xué)前教育發(fā)展的制度規(guī)范(結(jié)構(gòu))下，政府、學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、學(xué)校(幼兒園和小學(xué))、家庭圍繞兒童發(fā)展而進(jìn)行持續(xù)互動(dòng)過程中的“故事”是分析該領(lǐng)域治理實(shí)踐困境的重要途徑。筆者綜合統(tǒng)計(jì)資料、實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)以及法院判例，嘗試描繪學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理的實(shí)踐圖景。其中，教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來自A市2015-2021年教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)資料；實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)來自筆者于2020年12月對(duì)A市主城區(qū)和郊區(qū)1444名小學(xué)1-3年級(jí)家長和470名幼兒園家長的問卷調(diào)查；法院判例來自筆者在中國裁判文書網(wǎng)中以“幼小銜接”和“學(xué)前教育培訓(xùn)”兩大關(guān)鍵詞系統(tǒng)搜索整理的174份裁判文書。

(一)系統(tǒng)困境：學(xué)前教育“小學(xué)化”治理政策執(zhí)行偏差的悖論循環(huán)

所謂系統(tǒng)性困境，指學(xué)前教育“小學(xué)化”傾向治理作為一個(gè)整體系統(tǒng)在互動(dòng)過程中的矛盾困境，顯現(xiàn)于學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”傾向治理之中，具體表現(xiàn)為學(xué)前教育“小學(xué)化”傾向治理政策執(zhí)行偏差而引發(fā)的系統(tǒng)問題。

政策執(zhí)行偏差，指政策執(zhí)行者在實(shí)施政策的過程中,由于受主客觀因素的制約,其效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果的政策失真現(xiàn)象。[7]從縱向的政策進(jìn)程看，學(xué)前教育“小學(xué)化”治理政策大規(guī)模實(shí)施開始于2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》頒布以后。2011年和2012年教育部分別印發(fā)《關(guān)于規(guī)范幼兒園保育教育工作 防止和糾正“小學(xué)化”現(xiàn)象的通知》《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》。隨著“小學(xué)化”傾向治理政策的推進(jìn)，幼兒園“小學(xué)化”治理方面取得成績的同時(shí)，出現(xiàn)了“意外”后果：大部分幼兒園面臨大班生源流失的問題。以A市為例，該市2015-2021年6年教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)的平均數(shù)據(jù)顯示，小班在園幼兒數(shù)平均為15.27萬人，中班在園幼兒數(shù)平均為15.26萬人，而大班在園幼兒數(shù)平均僅為13.12萬人。2015-2021年，該市中班到大班的6年平均流失率為14.02%。筆者在A市開展的問卷調(diào)查結(jié)果也對(duì)此有所印證。1444名被調(diào)查小學(xué)家長中有22.7%的家長表示，由于接受學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的“幼小銜接”而從幼兒園退班。

從橫向的治理場(chǎng)域來看，學(xué)前教育“小學(xué)化”治理政策還包含了對(duì)小學(xué)階段的免試就近入學(xué)和入學(xué)后“零起點(diǎn)”教學(xué)的政策要求。筆者的實(shí)地調(diào)研結(jié)果表明，該項(xiàng)政策目標(biāo)并未完全實(shí)現(xiàn)。對(duì)小學(xué)低年級(jí)家長的問卷調(diào)查中，關(guān)于“您的孩子在剛進(jìn)入小學(xué)時(shí)，是否遇到下列困難”，結(jié)果顯示，在各種困難中，家長選擇“無法跟上學(xué)校的教學(xué)進(jìn)度”的比例最高。 有21.6%的家長認(rèn)為，孩子對(duì)此“有一點(diǎn)困難”或“遇到很大困難”。為了進(jìn)一步檢驗(yàn)幼兒園階段是否報(bào)培訓(xùn)班、是否在大班階段選擇從幼兒園退班到培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參加“幼小銜接”對(duì)學(xué)生進(jìn)入小學(xué)初始階段的影響。筆者通過獨(dú)立樣本T檢驗(yàn)的方法，對(duì)問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。結(jié)果顯示，上過課外培訓(xùn)的家長對(duì)學(xué)生“無法跟上學(xué)校的教學(xué)進(jìn)度”“學(xué)業(yè)成績差”“沒有豐富才藝技能”和“入學(xué)申請(qǐng)時(shí)存在困難”四個(gè)方面的困難評(píng)價(jià)更低(四項(xiàng)指標(biāo)的差異性檢驗(yàn)均在0.001水平上顯著)。對(duì)“經(jīng)常有不遵守課堂紀(jì)律的行為”和“無法和同學(xué)和諧相處”兩個(gè)方面的困難評(píng)價(jià)沒有顯著差異。此外，在大班階段從幼兒園退班，到培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參加“幼小銜接”的學(xué)生家長，對(duì)學(xué)生進(jìn)入小學(xué)初始階段“無法跟上學(xué)校的教學(xué)進(jìn)度”的難度評(píng)價(jià)均分為2.34分(1-5分代表難度由低至高)，而沒有退班的家長對(duì)此的評(píng)價(jià)均分為2.55分(T=-2.889，df=1442,P=0.003)。

學(xué)前教育“小學(xué)化”傾向治理的政策意圖，是提倡學(xué)齡前兒童科學(xué)保教，促進(jìn)其健康成長。這一政策目標(biāo)涉及的治理場(chǎng)域包括幼兒園、學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、小學(xué)。而調(diào)研結(jié)果反映的大班生源流失和小學(xué)低年級(jí)學(xué)生學(xué)業(yè)適應(yīng)困難，是治理系統(tǒng)內(nèi)部失衡的結(jié)果。因此，學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”問題，是整體學(xué)前教育“小學(xué)化”治理的“意外”結(jié)果。它根植于治理系統(tǒng)內(nèi)部不同維度的政策執(zhí)行結(jié)果偏差，因此也對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的治理形成負(fù)面的反饋，生成了治理的系統(tǒng)困境。

(二)價(jià)值困境：學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行的內(nèi)在沖突

所謂價(jià)值困境，指學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，政策執(zhí)行者面臨的不同層面、不同形式價(jià)值之間的沖突，并由此制約政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)。伊斯頓(Easton)認(rèn)為，公共政策是政治“價(jià)值分配”的方式。然而，價(jià)值的不相容性，意味著追求某一種價(jià)值必然會(huì)限制追求其他價(jià)值的能力。加爾特·德·格拉夫(Gjalt de Graaf)和赫斯特·潘納克(Hester Paanakker)總結(jié)了公共治理中的程序價(jià)值和績效價(jià)值之間的沖突。其中程序價(jià)值包括誠實(shí)、正直、平等、透明公開、合法;績效價(jià)值包括效率和有效性。[8]相對(duì)于學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理系統(tǒng)困境，價(jià)值困境更凸顯于具體政策執(zhí)行層面。

在績效價(jià)值層面，效率與有效性之間的沖突構(gòu)成學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理的價(jià)值困境之一。效率常被解釋為資源量和結(jié)果之間的關(guān)系，有效性則指實(shí)際工作與行動(dòng)影響的關(guān)系。[9]在具體治理實(shí)踐中，這一價(jià)值困境首先表現(xiàn)為學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主體的龐雜且游離于教育行政與市場(chǎng)監(jiān)管部門之間，使行政主體實(shí)施的治理活動(dòng)限于效率與有效性的沖突。目前針對(duì)學(xué)前兒童的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)未有官方權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。從筆者收集的174份法院判例統(tǒng)計(jì)看，判例文本涉及51家機(jī)構(gòu)，主體為“XXX學(xué)校”“XXX教育培訓(xùn)中心”的僅7家，其余均為“XXX教育科技有限公司”或“XXX教育咨詢有限公司”。教育行政部門中負(fù)責(zé)學(xué)前教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的有限行政人員面對(duì)如此龐大的“公司”，則呈現(xiàn)“民不舉，官不究”狀態(tài)。174份判例中，僅有1例學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)因無辦學(xué)資質(zhì)而受到教育行政部門的行政處罰。治理效率和有效性之間的困境，使治理主體在實(shí)施治理行動(dòng)前基于治理效率的考慮，而選擇性地執(zhí)行相關(guān)政策。

在程序價(jià)值與績效價(jià)值之間，合法性與績效價(jià)值的沖突是學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理中最為常見的困境，即公共治理當(dāng)中的行為體面臨的規(guī)則可能阻礙目標(biāo)達(dá)成的狀況。[10]在判例案件中法院關(guān)于“小學(xué)化”這一問題的不同認(rèn)定，可以很好地展示這一價(jià)值困境。

案例1：小淘器公司與愛學(xué)堂公司合作協(xié)議糾紛案((2019)蘇0505民初134號(hào))。案情概述：小淘器公司(甲方)與愛學(xué)堂公司(乙方)擬定合作協(xié)議，合作開發(fā)朗文英語教學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目，并在甲方場(chǎng)地開展少兒英語培訓(xùn)。雙方約定該項(xiàng)目的學(xué)費(fèi)收入按4：6分成。期間，甲方收到《關(guān)于在全省開展教育領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈突出問題專項(xiàng)治理的實(shí)施方案》的整改通知書后，停止招收英語培訓(xùn)學(xué)生，并將已收學(xué)費(fèi)退回。雙方爭議焦點(diǎn)包括解除合作協(xié)議、退費(fèi)損失分擔(dān)比例，以及甲方是否以“口才課”名義繼續(xù)從雙方合作的英語培訓(xùn)項(xiàng)目中獲利。在該案件的裁判中，審理法院認(rèn)定的兩個(gè)事實(shí)涉及學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”的認(rèn)定。其一，在認(rèn)定是否能解除合作協(xié)議時(shí)，法院認(rèn)為“雙方合作的項(xiàng)目即主要是針對(duì)學(xué)齡前幼兒的英語培訓(xùn)課程，顯然是不符合國家政策，小淘器公司亦不符合辦理辦學(xué)許可證的條件”。法院認(rèn)為，《江蘇省教育廳關(guān)于開展幼兒園“小學(xué)化”專項(xiàng)治理工作的通知》堅(jiān)決糾正校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以學(xué)前班、幼小銜接班等名義提前教授小學(xué)內(nèi)容(主要指語文、數(shù)學(xué)、英語等)的不良行為，禁止以集中授課方式實(shí)施漢語拼音以及漢字讀寫訓(xùn)練、數(shù)字書寫運(yùn)算訓(xùn)練、外語認(rèn)讀拼寫訓(xùn)練等，明確不得以學(xué)齡前幼兒為學(xué)科類培訓(xùn)對(duì)象。其二，在認(rèn)定甲方是否繼續(xù)以“口才課”名義開展學(xué)前兒童英語培訓(xùn)時(shí)，法院認(rèn)為“小淘器公司所稱的口才課是否屬于政策禁止的語言類培訓(xùn)課程，應(yīng)由相關(guān)主管部門進(jìn)行認(rèn)定”?？梢姡ㄔ好鞔_學(xué)前兒童的英語課程均屬于政策所指“小學(xué)化”內(nèi)容，而對(duì)更名后的“口才課”的認(rèn)定還存疑。

案例2：胡泳、胡某婚姻家庭糾紛執(zhí)行裁定 ((2020)川01執(zhí)復(fù)640號(hào))。案情概述：胡某，2016年3月17日出生，系胡泳之女。胡泳與胡某之母朱某離婚后，胡某隨其母朱某生活。胡泳每月支付胡某生活費(fèi)800元至其年滿18周歲，醫(yī)療費(fèi)、教育費(fèi)由朱某、胡泳憑發(fā)票各承擔(dān)一半。胡某申請(qǐng)執(zhí)行“2019年10月至2020年1月教育費(fèi)4549元，幼兒園伙食費(fèi)723元，合計(jì)5272元”。雙方爭議的焦點(diǎn)為教育費(fèi)4549元中有4294元屬于胡某在幼兒園之外的天童美語教育學(xué)校參加教育培訓(xùn)的費(fèi)用，這是否屬于教育費(fèi)用要雙方分擔(dān)。在該案的終結(jié)審查執(zhí)行裁定中，法院認(rèn)為“胡泳已按時(shí)履行了生效法律文書確定的義務(wù)。胡某現(xiàn)年僅4歲多……孩子的教育應(yīng)以必要性和合理性為前提，同時(shí)應(yīng)避免幼兒教育‘小學(xué)化’。因此，對(duì)胡某請(qǐng)求胡泳支付幼兒園之外的培訓(xùn)費(fèi)4249元，缺乏必要性和合理性，應(yīng)不予支持”。由此看出，法院以教育的“必要性”和“合理性”為原則，認(rèn)定胡某在學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教育屬于“小學(xué)化”。

綜合案例1和案例2可見，從法律意義上認(rèn)定“小學(xué)化”存在裁量自由的空間，兩個(gè)案件的不同裁定，凸顯了治理過程中，以合法性為基礎(chǔ)的程序性價(jià)值和以治理效能為標(biāo)志的績效價(jià)值之間的矛盾沖突，這是學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理中價(jià)值困境的集中體現(xiàn)。

三、學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理實(shí)踐困境原因分析

在我國，治理一般可分為國家治理、政府治理和社會(huì)治理。[11]學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理屬于社會(huì)治理的內(nèi)容。而該領(lǐng)域治理面臨的系統(tǒng)困境和價(jià)值困境的突破，可以在“反事實(shí)框架”的方法論基礎(chǔ)上，通過比照“善治”的基本要素的互動(dòng)狀態(tài)，反推出治理困境的深層次原因?！吧浦巍敝甘构怖孀畲蠡墓补芾磉^程。這一過程包含合法性、透明性、責(zé)任性、法治和回應(yīng)五大要素。[12]筆者認(rèn)為，五大要素之間的互動(dòng)可以集合為三個(gè)層面：法治，即制度權(quán)威而非人治，“善治”實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)；協(xié)同，即不同方面主體履行職責(zé)和義務(wù)的責(zé)任性和對(duì)公民需求的及時(shí)回應(yīng)；認(rèn)同，即基于公共治理過程的信息透明而形成的公民個(gè)體內(nèi)心所體認(rèn)的權(quán)威和秩序。以此為框架，筆者認(rèn)為，學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理的實(shí)踐困境，正是五大要素并未實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的結(jié)果，可從上述三個(gè)層面得到解釋。

(一)權(quán)威弱化：法律政策語言不一致

根據(jù)現(xiàn)行法律，學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”指培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教授小學(xué)課程。目前專門針對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域規(guī)制的法律政策文件中，《幼兒園管理?xiàng)l例》層級(jí)最高。《幼兒園管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定，幼兒園的“教育內(nèi)容和方法違背幼兒教育規(guī)律，損害幼兒身心健康的”，“由教育行政部門視情節(jié)嚴(yán)重，給予限期整頓、停止招生、停止辦園的行政處罰”。由于《幼兒園管理?xiàng)l例》制定時(shí)間較為早遠(yuǎn)，規(guī)制對(duì)象僅為幼兒園，并未覆蓋校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中的幼兒教育。同樣，于2015年完成修訂的教育部規(guī)章《幼兒園工作規(guī)程》也僅適用于城鄉(xiāng)各類幼兒園。因此目前適用于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)幼兒教育規(guī)制的法律，僅有《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》(以下簡稱《未保法》)。經(jīng)過修訂并于2021年6月1日起實(shí)施的新《未保法》第33條規(guī)定：“幼兒園、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得對(duì)學(xué)齡前未成年人進(jìn)行小學(xué)課程教育。”

在《教育部關(guān)于規(guī)范幼兒園保育教育工作防止和糾正“小學(xué)化”現(xiàn)象的通知》《教育部辦公廳關(guān)于開展幼兒園“小學(xué)化”專項(xiàng)治理工作的通知》中，“小學(xué)化”不僅包括教授小學(xué)課程內(nèi)容，還包括教育方式、教育環(huán)境的小學(xué)化，以及師資能力匹配和小學(xué)零起點(diǎn)教學(xué)。由此可見，在法律和政策之間關(guān)于“小學(xué)化”的界定存在不一致的問題。法制統(tǒng)一原則是法治社會(huì)和教育法治的內(nèi)在要求，是保障法治實(shí)踐有效推進(jìn)的前提，更是治理效能實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)。核心法律概念的不一致，使得該領(lǐng)域治理的權(quán)威系統(tǒng)極度弱化，造成執(zhí)行層面的政策實(shí)踐的價(jià)值困境，也為系統(tǒng)困境的生成提供空間。

(二)協(xié)同缺失：責(zé)任性和回應(yīng)不足，系統(tǒng)治理功能未能實(shí)現(xiàn)

協(xié)同，指系統(tǒng)中諸多子系統(tǒng)或要素之間交互作用而形成有序的統(tǒng)一整體的過程。[13]治理主體多元，子系統(tǒng)的協(xié)作性、系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性和自組織的協(xié)調(diào)性，是治理系統(tǒng)功能發(fā)揮的重要因素。[14]學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理應(yīng)是以學(xué)前兒童為中心，政府、市場(chǎng)、學(xué)校(小學(xué)和幼兒園)和家庭協(xié)同共治的過程。從實(shí)踐狀況來看，治理過程面臨的系統(tǒng)困境主要來自治理系統(tǒng)的協(xié)同缺失，具體表現(xiàn)為責(zé)任性和回應(yīng)不足，系統(tǒng)治理功能未能實(shí)現(xiàn)。

教育行政部門是“小學(xué)化”治理的責(zé)任主體，其行政對(duì)象包括幼兒園、小學(xué)和教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。然而，治理實(shí)踐中的系統(tǒng)困境，很大程度是由于對(duì)三個(gè)對(duì)象的責(zé)任履行不足，以及對(duì)公民教育需求的回應(yīng)不夠造成的。從現(xiàn)有的法院判例中可以側(cè)面看出，學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、幼兒園和小學(xué)三者之間有可能存在相互勾連的灰色空間。筆者收集的案例中，“陳某與南京悅享讀教育科技有限公司教育培訓(xùn)合同糾紛案”((2017)蘇0102民初5245號(hào))和“屈艷艷與常桂珍、趙勍合同糾紛案”((2019)津0103民初3450號(hào))對(duì)此均有體現(xiàn)。兩起案件糾紛的核心，在于原告與被告方簽署的《擇校班報(bào)名協(xié)議》或《入園協(xié)議書》中均涉及通過接受被告所在機(jī)構(gòu)“幼小銜接”服務(wù)，從而獲得小學(xué)擇校中的優(yōu)先權(quán)，其中還涉及幼兒園與相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的利益捆綁。由此可以看出，教育行政部門治理學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”傾向問題時(shí)，其對(duì)于幼兒園、小學(xué)方面的協(xié)同治理缺失，必然造成最終治理效能的無法實(shí)現(xiàn)。

此外，目前有關(guān)“小學(xué)化”治理的政策文件中，從發(fā)布主體到執(zhí)行主體均只有教育行政部門，市場(chǎng)監(jiān)管等其他行政部門，以及行業(yè)組織并未參與協(xié)同治理。從學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的主體構(gòu)成來看，在工商部門注冊(cè)的“公司”占絕大多數(shù)，從培訓(xùn)內(nèi)容來看，諸如前文提及的“口才課”還涉及文化藝術(shù)市場(chǎng)的監(jiān)管，從行業(yè)內(nèi)部規(guī)范來看，學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為相對(duì)專業(yè)的市場(chǎng)主體，其內(nèi)部行業(yè)的自治之于該類市場(chǎng)環(huán)境的系統(tǒng)改善有著不可替代的作用?？傊狈Ρ匾膮f(xié)同，無法對(duì)現(xiàn)實(shí)需求予以回應(yīng)，各行政主體的責(zé)任也無法履行，治理的系統(tǒng)效能無法實(shí)現(xiàn)。

(三)合法性認(rèn)同危機(jī)：家庭教育權(quán)理解偏誤

社會(huì)學(xué)家們使用“合法性”言指社會(huì)對(duì)組織或一套制度的認(rèn)可、接受與信任。[15]社會(huì)個(gè)體的認(rèn)同作為制度實(shí)踐的合法性基礎(chǔ)，往往決定了系統(tǒng)治理的結(jié)果。將此觀點(diǎn)用于學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理困境的分析可以發(fā)現(xiàn)，家庭作為行動(dòng)主體對(duì)其擁有的教育權(quán)利的偏誤理解合法化自身行動(dòng)，并由此推動(dòng)“小學(xué)化”教育培訓(xùn)市場(chǎng)空間的擴(kuò)大。

我國實(shí)行九年義務(wù)教育，《教育法》和《義務(wù)教育法》中僅對(duì)義務(wù)教育階段的適齡兒童及其家長的義務(wù)做了強(qiáng)制性規(guī)定。因此部分學(xué)者和家長傾向于認(rèn)為，學(xué)齡前兒童教育更多屬于家庭教育范疇，是父母教育權(quán)的權(quán)能體現(xiàn)，具有自主選擇的空間。從筆者對(duì)北京市家長的調(diào)查可見，家長對(duì)學(xué)齡前兒童在“幼小銜接”上的需求是多元的。關(guān)于學(xué)齡前兒童在大班階段的教育內(nèi)容，83.5%的小學(xué)低年級(jí)家長認(rèn)為，應(yīng)“學(xué)會(huì)小學(xué)階段需要的學(xué)校秩序和人際交往規(guī)則”;44.5%的小學(xué)低年級(jí)家長認(rèn)為,應(yīng)“掌握一些語文、數(shù)學(xué)、英語知識(shí)，能夠在一年級(jí)入學(xué)時(shí)領(lǐng)先其他同學(xué)”;84.1%的小學(xué)低年級(jí)家長認(rèn)為,應(yīng)“學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)的習(xí)慣”。64.3%的家長表示,應(yīng)該“開發(fā)孩子的智商”;43.3%的家長認(rèn)為,應(yīng)“讓孩子掌握藝術(shù)方面的特長”;20.5%的家長則“沒有想法，只希望他/她能有快樂的童年”(N=1444).與已經(jīng)完成學(xué)前階段的家長對(duì)比，被調(diào)查的幼兒園家長對(duì)上述需求的比例分別為77.2%、43.0%、85.3%、60.2%、42.1%和15.5%(N=470)。可見，家長作為學(xué)前兒童教育選擇的行動(dòng)者，基于自身的認(rèn)知理解作出的行動(dòng)選擇，建構(gòu)了學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理的合法性認(rèn)同危機(jī)。

四、學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”傾向治理的突破路徑

2014年以來，我國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理進(jìn)入全面整治階段。[16]2018年以來，《教育部辦公廳等四部門關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》等重要的專項(xiàng)治理文件相繼出臺(tái)。2021年5月21日，中央全面深化改革委員會(huì)第十九次會(huì)議審議通過《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》?？梢婞h和國家對(duì)于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)無序發(fā)展治理的決心?？傮w來看，目前政策重點(diǎn)在于解決義務(wù)教育階段中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)過重問題。但筆者認(rèn)為，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)幼兒教育的亂象，尤其是不符合兒童身心發(fā)展規(guī)律的“小學(xué)化”教育問題也應(yīng)予以關(guān)注。隨著新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》的正式實(shí)施，學(xué)前教育“小學(xué)化”治理已納入法治框架，面對(duì)治理實(shí)踐中的困境，筆者嘗試從以下方面提出突破路徑。

(一)法理厘清：以“最有利于未成年人”原則調(diào)節(jié)現(xiàn)代國家、家庭與社會(huì)教育權(quán)，重構(gòu)治理的合法性

學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理涉及現(xiàn)今三種基本教育權(quán)：國家教育權(quán)、家庭教育權(quán)和社會(huì)教育權(quán)，即國家的施教權(quán)和對(duì)教育的統(tǒng)治權(quán)、管理權(quán)；各種社會(huì)力量依法享有的教育舉辦權(quán)；父母教育子女的權(quán)利。[17]實(shí)踐中，父母擁有對(duì)學(xué)齡前兒童的教育自由及其邊界是爭議的焦點(diǎn)。而作為市場(chǎng)主體的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所指向社會(huì)教育權(quán)的邊界也應(yīng)是治理合法性的基礎(chǔ)。

學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理的法理基礎(chǔ)，應(yīng)該在于“最有利于未成年人”的法律原則應(yīng)用。《兒童權(quán)利公約》確立了“一切以兒童的最大利益為首要考慮”的兒童保護(hù)最高原則?！秲和瘷?quán)利公約》指出兒童的“最大利益”不僅限于父母撫養(yǎng)教育權(quán)，而且對(duì)其他利益主體做出了要求。[18]新修訂通過的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》明確“保護(hù)未成年人，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最有利于未成年人的原則”。其中，“適應(yīng)未成年人身心健康發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)”是處理涉及未成年人事項(xiàng)的要求之一。上文提及的案例1、案例2面臨的價(jià)值困境化解應(yīng)該以未成年學(xué)生為中心，以是否符合“未成年人身心健康發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)”，保障未成年學(xué)生的最大利益作為準(zhǔn)繩。而這一原則的適用也應(yīng)推之于國家介入家庭教育，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)內(nèi)容規(guī)制，以及義務(wù)教育階段科學(xué)有效的“小幼銜接”規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)國家、家庭與社會(huì)教育權(quán)之間的有效規(guī)制與銜接。

(二)專家參與：幼教專家作為社會(huì)力量強(qiáng)化治理權(quán)威性

學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理關(guān)鍵在于“小學(xué)化”的界定。前文的分析可見，“小學(xué)化”這一概念還存在法律概念和政策語言之間的轉(zhuǎn)換和操作化界定問題。對(duì)于法律的執(zhí)行而言，“小學(xué)課程內(nèi)容”“小學(xué)內(nèi)容”“適應(yīng)未成年人身心健康發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)”都是一個(gè)專業(yè)判斷問題，而非簡單的法律認(rèn)定問題。

將教育部發(fā)布的《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》(以下簡稱《指南》)提出的適齡兒童能力發(fā)展目標(biāo)與目前學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供的課程服務(wù)比較分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的幼兒教育內(nèi)容是否屬于“小學(xué)化”，還需要專業(yè)的判斷。如，《指南》對(duì)5-6歲兒童在數(shù)學(xué)能力方面設(shè)定目標(biāo)之一是“感知和理解數(shù)、量及數(shù)量關(guān)系”。部分學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)針對(duì)5-6歲兒童開設(shè)的“大班數(shù)學(xué)思維課”課程內(nèi)容包括了占格游戲策略，認(rèn)識(shí)不等號(hào)、長度測(cè)量、面積測(cè)量等。就課程簡介列舉的課程內(nèi)容而言，與《指南》列舉之兒童發(fā)展目標(biāo)存在不一致。關(guān)于授課方式、教師能力以及學(xué)習(xí)環(huán)境是否符合兒童身心發(fā)展的需要，更需要專業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)判斷。

隨著社會(huì)治理的精細(xì)化，行政執(zhí)法能力越發(fā)考驗(yàn)行政部門的專業(yè)能力。在其他領(lǐng)域，為了提高公眾對(duì)行政執(zhí)法的認(rèn)同度和執(zhí)法效果的權(quán)威性，專家參與被視為一種有效的手段。如，在安全生產(chǎn)執(zhí)法中，普通執(zhí)法人員很難全面掌握眾多、復(fù)雜的安全生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。為此，應(yīng)急管理部提出“執(zhí)法+專家”工作模式，即執(zhí)法人員聘請(qǐng)?zhí)囟▽＜覍?duì)特定的企業(yè)開展輔助執(zhí)法，以更加專業(yè)的視角發(fā)現(xiàn)隱患問題，提出合理的解決方案。[19]筆者認(rèn)為，面對(duì)學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)豐富多樣的課程，行政執(zhí)法部門應(yīng)該借助專家力量，提升執(zhí)法的專業(yè)性和有效性，從而強(qiáng)化治理的權(quán)威性。

(三)系統(tǒng)治理：執(zhí)法檢查與教育督導(dǎo)也應(yīng)助力學(xué)前教育“小學(xué)化”治理

學(xué)前教育“小學(xué)化”治理效果的鞏固，需要在治理實(shí)踐中，對(duì)學(xué)前教育階段和小學(xué)階段進(jìn)行雙向系統(tǒng)治理。

執(zhí)法檢查作為人大監(jiān)督形式的制度化實(shí)踐，應(yīng)該成為貫穿不同學(xué)段、不同類型教育機(jī)構(gòu)系統(tǒng)治理的重要工具。一方面，是否免試就近入學(xué)、是否堅(jiān)持按課程標(biāo)準(zhǔn)零起點(diǎn)教學(xué)等內(nèi)容，可以納入《義務(wù)教育法》執(zhí)法檢查中的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育情況和全面實(shí)施素質(zhì)教育情況等執(zhí)法檢查內(nèi)容之中。另一方面，隨著“幼兒園、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得對(duì)學(xué)齡前未成年人進(jìn)行小學(xué)課程教育”納入《未成年人保護(hù)法》學(xué)校保護(hù)的內(nèi)容，部分地方人大已經(jīng)啟動(dòng)新一輪《未成年人保護(hù)法》執(zhí)法檢查，尤其關(guān)注公安局、教育局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、文旅體局、司法局等部門貫徹實(shí)施未成年人保護(hù)法情況。因此，學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理應(yīng)該以此為契機(jī)，從人大監(jiān)督的層面提高治理層次，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理效能。

有力的督導(dǎo)是抓落實(shí)的重要手段。[20]2020年《關(guān)于新時(shí)代深化教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的督導(dǎo)，促進(jìn)學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展。包括《關(guān)于大力推進(jìn)幼兒園與小學(xué)科學(xué)銜接的指導(dǎo)意見》在內(nèi)的有關(guān)學(xué)前教育“小學(xué)化”治理的文件，均將小學(xué)階段的免試就近入學(xué)、堅(jiān)持按課程標(biāo)準(zhǔn)零起點(diǎn)教學(xué)等納入治理范疇。因此，筆者認(rèn)為，小學(xué)階段是否按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行有效的“小幼銜接”，尤其是小學(xué)初始階段是否落實(shí)“零起點(diǎn)”教學(xué)，也應(yīng)納入對(duì)學(xué)校的經(jīng)常性督導(dǎo)?？傊?，充分利用現(xiàn)有的執(zhí)法檢查和監(jiān)督機(jī)制，助力學(xué)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“小學(xué)化”治理，并由此推動(dòng)學(xué)前教育“小學(xué)化”的系統(tǒng)性治理，也應(yīng)成為突破目前治理困境的路徑之一。