省屬鐵路建設(shè)企業(yè)構(gòu)建項(xiàng)目自主建設(shè)管理體系研究

鄭海樂(lè)

（江蘇省鐵路集團(tuán)，江蘇 南京 210000）

1 鐵路工程建設(shè)管理現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展和規(guī)劃

根據(jù)2021 年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展公報(bào)統(tǒng)計(jì)，到2021年末，我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)里程達(dá)15 萬(wàn)公里，其中高鐵營(yíng)業(yè)里程達(dá)4 萬(wàn)公里，是全球高鐵運(yùn)營(yíng)里程最長(zhǎng)的國(guó)家，已超過(guò)世界各國(guó)高鐵運(yùn)營(yíng)里程的綜合，且高鐵運(yùn)營(yíng)里程數(shù)依然在增長(zhǎng)。鐵路復(fù)線率為59.5%，電化率為73.3%，全國(guó)鐵路路網(wǎng)密度達(dá)156.7 公里/萬(wàn)平方公里，鐵路已覆蓋全國(guó)81%的縣，高鐵通達(dá)93%的50 萬(wàn)人口以上城市，目前基本形成了布局合理、覆蓋廣泛、層次分明、安全高效的鐵路網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)國(guó)家制定的交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃，預(yù)計(jì)到2035 年，我國(guó)的鐵路網(wǎng)總規(guī)模將達(dá)到20 萬(wàn)公里。其中，高速鐵路包含部分城際鐵路，將達(dá)到7 萬(wàn)公里左右，建設(shè)“八縱八橫”高速鐵路主通道，以及區(qū)域性高速鐵路，形成高效的現(xiàn)代化高速鐵路網(wǎng)；普速鐵路包含部分市域鐵路，將達(dá)到13 萬(wàn)公里。

未來(lái)十年中國(guó)鐵路將繼續(xù)迅猛發(fā)展，高速鐵路方面以“八縱八橫”的總體戰(zhàn)略布局重點(diǎn)推動(dòng)西部、中部、東北部高速鐵路發(fā)展，主要是川藏鐵路、沿江鐵路的建設(shè)；城際鐵路方面主要是珠三角、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、黃河入海區(qū)域等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的自主建設(shè)。與此同時(shí)，隨著信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展，鐵路建設(shè)在維持傳統(tǒng)技術(shù)要求的同時(shí)，將融合5G、6G 技術(shù)推動(dòng)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的數(shù)字化發(fā)展，打造智能建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)的全新模式。

1.2 目前鐵路建設(shè)管理的主要模式和主要問(wèn)題

鐵路是關(guān)系國(guó)家戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)、民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，因其極具重要性，加之建設(shè)規(guī)模龐大，故我國(guó)的鐵路建設(shè)一般由國(guó)家層面統(tǒng)一規(guī)劃，國(guó)家鐵路集團(tuán)等大型國(guó)企主導(dǎo)建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，地方政府和個(gè)人極少能參與鐵路建設(shè)。

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，鐵路建設(shè)事業(yè)蓬勃發(fā)展。此外，人口密度的增大和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)了發(fā)達(dá)地區(qū)省、市對(duì)軌道交通的需求，尤其是珠三角、長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江沿岸等地區(qū)。目前，很多省份成立了省級(jí)鐵路建設(shè)平臺(tái)，如江蘇省鐵路集團(tuán)、重慶鐵路投資集團(tuán)、廣東省鐵路集團(tuán)、山東省鐵路集團(tuán)等，專門(mén)負(fù)責(zé)加快落實(shí)本省鐵路等軌道交通建設(shè)。這種國(guó)鐵集團(tuán)和各省鐵路建設(shè)投資企業(yè)并存的局面，導(dǎo)致省級(jí)鐵路建設(shè)需求和國(guó)家整體建設(shè)規(guī)劃在時(shí)間、空間上存在一定的沖突，并且存在管理主體、投資主體、產(chǎn)權(quán)主體、利益主體相互交錯(cuò)的局面，國(guó)鐵集團(tuán)和各省鐵路建設(shè)投資企業(yè)甚至互相成為管理阻力，這也在一定程度上影響了我國(guó)鐵路的整體建設(shè)效率。

2 研究的意義

要解決上述問(wèn)題，促進(jìn)鐵路建設(shè)事業(yè)和諧、高效發(fā)展，就先要解決國(guó)家總體規(guī)劃與地方建設(shè)需求之間的矛盾；解決國(guó)鐵集團(tuán)主導(dǎo)建設(shè)和省方主導(dǎo)建設(shè)之間的矛盾。因此，研究、構(gòu)建、規(guī)范新時(shí)期適合省方投資建設(shè)的鐵路建設(shè)管理體系意義重大[1]。

3 三種模式分析

就省級(jí)地方政府參與鐵路建設(shè)的建設(shè)形式、管理模式進(jìn)行研究，并通過(guò)總體構(gòu)架、各主體間責(zé)任界限、管理目標(biāo)設(shè)定流程、日常溝通及問(wèn)題解決機(jī)制、實(shí)施過(guò)程管理方式、省級(jí)鐵路企業(yè)數(shù)字化建設(shè)等方面，對(duì)新時(shí)期的三種鐵路建設(shè)管理模式進(jìn)行研究，尋找最適合省方投資建設(shè)的鐵路建設(shè)管理模式。

3.1 新時(shí)期鐵路建設(shè)管理模式分析

影響鐵路建設(shè)管理模式的根本因素主要有兩個(gè)方面：一是投資主體和投資份額，其中投資多的占主導(dǎo)地位。二是行業(yè)審批管理和屬地管理。鐵路有明確的行業(yè)規(guī)范，包括立項(xiàng)審批、設(shè)計(jì)勘察、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等，并網(wǎng)接軌管理的所有鐵路項(xiàng)目都必須按照國(guó)鐵集團(tuán)發(fā)布的行業(yè)規(guī)范來(lái)推進(jìn)，如接軌申請(qǐng)、建設(shè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償協(xié)議等，需要國(guó)鐵集團(tuán)審核批準(zhǔn)，在這些方面國(guó)鐵集團(tuán)有絕對(duì)的行業(yè)管轄權(quán)。

結(jié)合以上因素，新時(shí)期鐵路建設(shè)管理模式主要有三種：國(guó)鐵集團(tuán)主導(dǎo)省方參與模式；省方主導(dǎo)委托國(guó)鐵集團(tuán)或其下屬公司代建模式；省方投資自主建設(shè)模式。

3.1.1 國(guó)鐵集團(tuán)主導(dǎo)省方參與模式

這種模式也可以說(shuō)是傳統(tǒng)模式，這種模式下主要是由國(guó)家層面投資，國(guó)鐵集團(tuán)實(shí)施，負(fù)責(zé)立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)等工作，地方只配合征地拆遷等方面的工作，所支付的征地拆遷資金可算作項(xiàng)目投資，在整個(gè)項(xiàng)目投資中的占比極小。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生活工作節(jié)奏的加快，公眾對(duì)高效出行的需求進(jìn)一步提高。近些年也出現(xiàn)了一些發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府主動(dòng)投資，推動(dòng)當(dāng)?shù)罔F路建設(shè)的情況，除承擔(dān)征地拆遷工作外，也對(duì)主體工程進(jìn)行投資，相應(yīng)的投資占比較以往更多。但因鐵路往往貫通多個(gè)省份，國(guó)鐵集團(tuán)在整條線路中的投資占比依然是最大的，省方投資總和比重可能大于國(guó)鐵，但單個(gè)省份的投資占比小于國(guó)鐵集團(tuán)，依然是國(guó)鐵集團(tuán)主導(dǎo)省方參與。這種模式主要適用于國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的鐵路干線，如構(gòu)成“八縱八橫”鐵路規(guī)劃的主網(wǎng)。

目前開(kāi)工建設(shè)的滬渝蓉高速鐵路就極具代表性，滬渝蓉高速鐵路也稱“沿江高速鐵路”，起訖上海市境內(nèi)的寶山站，途經(jīng)江蘇省、安徽省、湖北省、重慶市，止于四川省成都市境內(nèi)的成都站，就總線路投資而言，國(guó)鐵集團(tuán)資本金占比比每個(gè)省份都大，但具體到滬渝蓉高速鐵路途徑的各省，國(guó)鐵集團(tuán)資本金投入均小于省方投入。例如：就江蘇省而言，滬渝蓉高速鐵路江蘇段中江蘇省的投資雖大于國(guó)鐵集團(tuán)，但國(guó)鐵集團(tuán)下屬的沿江鐵路建設(shè)集團(tuán)是負(fù)責(zé)全線的，依然是最大股東，占據(jù)建設(shè)主導(dǎo)地位。其對(duì)滬渝蓉高速鐵路全線的資本金投入也最大。

3.1.2 省方主導(dǎo)委托國(guó)鐵集團(tuán)或其下屬公司代建模式

這種模式是省方在鐵路建設(shè)管理中，尤其是在項(xiàng)目實(shí)施階段的管理中存在短板的情況下產(chǎn)生的。這種模式能夠補(bǔ)充省方的管理短板，也能充分利用國(guó)鐵集團(tuán)、鐵路局集團(tuán)的項(xiàng)目管理優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)地方鐵路建設(shè)。這種模式是省方自主投資建設(shè)鐵路早期最主要的形式，能夠有效解決省方需求和能力不匹配的問(wèn)題。目前，很多省市（包括山東、江蘇、廣東、重慶等）在建的省方投資項(xiàng)目，或者以省方投資為主的項(xiàng)目，大都采取這種模式。如重慶的重黔高鐵，省方投資占比80%，國(guó)鐵投資占比20%，由重慶鐵路投資集團(tuán)委托中國(guó)鐵路成都局集團(tuán)下屬項(xiàng)目公司代建。

3.1.3 省方投資自主建設(shè)模式

這種模式是各省自主建設(shè)區(qū)域內(nèi)鐵路、城際鐵路等項(xiàng)目的主要發(fā)展方向。這種模式能更好地保護(hù)投資主體的利益，更好地實(shí)現(xiàn)投資主體對(duì)投資成本的自主管理，能使其更公平地享受運(yùn)營(yíng)收益。

但目前這種模式亟須補(bǔ)強(qiáng)幾個(gè)短板：一是打造專業(yè)的人才隊(duì)伍，并建立健全管理體制；二是與國(guó)鐵集團(tuán)之間建立科學(xué)、公平的行業(yè)審批、管理關(guān)系，建立科學(xué)、合理的并網(wǎng)鐵路資產(chǎn)劃分和運(yùn)營(yíng)效益劃分機(jī)制。

3.2 各主體間責(zé)任界限分析

3.2.1 國(guó)鐵集團(tuán)主導(dǎo)省方參與模式

在這種模式下，主體是國(guó)鐵集團(tuán)，省方主要起輔助作用。這種模式的特點(diǎn)是責(zé)任主體清晰，責(zé)任界限清晰。國(guó)鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)立項(xiàng)可研、勘察設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)管理等，省方僅負(fù)責(zé)施工用地手續(xù)辦理的相關(guān)工作。

3.2.2 省方主導(dǎo)委托國(guó)鐵集團(tuán)或其下屬公司代建模式

在這種模式下，省方作為投資主體，在項(xiàng)目全周期中占主導(dǎo)地位，但是在建設(shè)審批等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和項(xiàng)目實(shí)施階段，國(guó)鐵集團(tuán)或其下屬公司占主導(dǎo)地位。這種模式的特點(diǎn)是合作、行業(yè)隸屬、項(xiàng)目管理隸屬三種關(guān)系交錯(cuò)存在，管理協(xié)調(diào)難度大，省方對(duì)投資成本的管控力小。在項(xiàng)目主要投資階段，即項(xiàng)目實(shí)施階段，省方往往因?yàn)楣芾砟芰?、層?jí)隸屬管理等原因，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)投資成本的全方位管理，簽訂的委托代建協(xié)議中的一些條款也很難完全實(shí)現(xiàn)，在某些層面上省方利益難以得到保障。

3.2.3 省方投資自主建設(shè)模式

這種模式的主要特點(diǎn)是主體清晰、責(zé)任清晰。省方可以對(duì)投資建設(shè)進(jìn)行全過(guò)程、全周期監(jiān)管，可以最大范圍地對(duì)資產(chǎn)、成本、效益進(jìn)行管理。該模式或許是省方投資鐵路未來(lái)的發(fā)展方向。

3.3 鐵路建設(shè)實(shí)施階段目標(biāo)制定流程研究

項(xiàng)目實(shí)施階段是鐵路項(xiàng)目建設(shè)的主要階段，也是項(xiàng)目投資最多的階段和管理難度最大的階段，制定出科學(xué)、合理的總體管理目標(biāo)和節(jié)點(diǎn)管理目標(biāo)極為重要。其中主要包括工期目標(biāo)、投資目標(biāo)、安全質(zhì)量目標(biāo)等。

3.3.1 國(guó)鐵集團(tuán)主導(dǎo)省方參與模式

在該模式下的實(shí)施階段，需要根據(jù)建設(shè)投資總體目標(biāo)、設(shè)計(jì)文件、指導(dǎo)性施組、重難點(diǎn)工程等情況，綜合制定目標(biāo)計(jì)劃[2]。該項(xiàng)工作主要由項(xiàng)目公司牽頭，設(shè)計(jì)單位共同確定，同時(shí)根據(jù)建設(shè)用地使用計(jì)劃，制定征地拆遷工作目標(biāo)，由地方政府實(shí)施。在該模式下，目標(biāo)制定的責(zé)任主體比較清晰。

3.3.2 省方主導(dǎo)委托國(guó)鐵集團(tuán)或其下屬公司代建模式

這種模式下，項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的目標(biāo)制定較為復(fù)雜。委托代建的范圍是項(xiàng)目實(shí)施階段，即從項(xiàng)目施工圖審核完成到項(xiàng)目竣工結(jié)算。其間項(xiàng)目管理目標(biāo)的設(shè)定主要是以建設(shè)投資總體目標(biāo)、設(shè)計(jì)文件、指導(dǎo)性施組、重難點(diǎn)工程等為基礎(chǔ)，并統(tǒng)一國(guó)鐵集團(tuán)和省方的管理意見(jiàn)。先由項(xiàng)目公司制定目標(biāo)計(jì)劃，再報(bào)鐵路局集團(tuán)和省方鐵路投資建設(shè)集團(tuán)審核，雙方將意見(jiàn)反饋到項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司修改管理目標(biāo)，之后雙方還要進(jìn)行多次溝通，達(dá)成一致意見(jiàn)，最終形成能夠滿足各方訴求的目標(biāo)計(jì)劃。征地拆遷工作目標(biāo)則主要由省方根據(jù)設(shè)計(jì)拆遷任務(wù)和實(shí)際可能發(fā)生的費(fèi)用制定目標(biāo)計(jì)劃。

3.3.3 省方投資自主建設(shè)模式

該模式是相對(duì)自主的建設(shè)模式，且目標(biāo)制定的責(zé)任主體比較清晰。由省方鐵路建設(shè)投資集團(tuán)或下屬項(xiàng)目公司，根據(jù)建設(shè)投資總體目標(biāo)、設(shè)計(jì)文件、指導(dǎo)性施組、重難點(diǎn)工程等情況，綜合確定目標(biāo)計(jì)劃，根據(jù)建設(shè)用地使用計(jì)劃，制定征地拆遷工作目標(biāo)，并由地方政府實(shí)施。

3.4 三種模式共存給省方鐵路投資集團(tuán)帶來(lái)的主要問(wèn)題

第一，不同管理模式共存，各項(xiàng)目公司的專業(yè)化水平不同、利益主體不同，導(dǎo)致省方鐵路建設(shè)集團(tuán)監(jiān)督、管理難度大。

第二，項(xiàng)目建設(shè)關(guān)鍵階段委托管理，導(dǎo)致省方對(duì)投資的成本、效益管理監(jiān)控能力降低[3]。

要解決以上問(wèn)題必須投入巨大的人力、物力，并且要做到以下幾個(gè)方面：一是明確影響省方建設(shè)集團(tuán)決策的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，建立科學(xué)的項(xiàng)目建設(shè)統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，由工程技術(shù)部負(fù)責(zé)收集、分析、處理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，分類預(yù)警上報(bào)。二是對(duì)三種模式分類管理，對(duì)于國(guó)鐵集團(tuán)主導(dǎo)的項(xiàng)目，放手管理；對(duì)于委托代建項(xiàng)目，應(yīng)做到監(jiān)管上抓大放小，節(jié)點(diǎn)上抓關(guān)鍵，效益目標(biāo)上抓結(jié)果，在信息暢通、目標(biāo)可控的前提下，適當(dāng)下放監(jiān)管權(quán)限，把控管理底線，建立管理紅線預(yù)警機(jī)制；對(duì)于自主建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)一步建立健全管理體系，科學(xué)合理地配備管理資源，強(qiáng)化投資、進(jìn)度、成本、安全、質(zhì)量、水保、環(huán)保等方面的管控能力，提高集團(tuán)，尤其是二級(jí)單位、項(xiàng)目公司的管理能力和精細(xì)化管理水平。三是根據(jù)省方集團(tuán)公司及其部門(mén)、二級(jí)公司、項(xiàng)目公司（代建公司）的職能需要，建立科學(xué)、高效的溝通、監(jiān)管、服務(wù)機(jī)制，建立健全管理制度，加強(qiáng)規(guī)范化、程序化管理。

通過(guò)以上幾個(gè)方面的對(duì)比分析，最適合省方投資建設(shè)的鐵路項(xiàng)目管理體系就是省方投資自主建設(shè)模式。而想要實(shí)現(xiàn)對(duì)投資全過(guò)程的監(jiān)督管理，就必須實(shí)現(xiàn)建設(shè)周期內(nèi)各個(gè)階段自主決策、自主管理。

4 實(shí)施省方鐵路建設(shè)企業(yè)自主建設(shè)模式急需解決的問(wèn)題

第一，解決“人”的問(wèn)題。目前，多數(shù)省方鐵路建設(shè)企業(yè)是近幾年剛剛組建的，由于鐵路建設(shè)的專業(yè)性比較強(qiáng)，因此需要配齊配全各專業(yè)人才。

第二，解決“制度”問(wèn)題。應(yīng)建立科學(xué)有效的橫、縱向管理體系、溝通體系，尤其要建立與鐵路局集團(tuán)、地方政府等的溝通體系。

第三，解決“銜接”問(wèn)題。充分考慮從立項(xiàng)到可研、勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施、竣工驗(yàn)收、開(kāi)通運(yùn)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等各個(gè)階段的銜接管理，同時(shí)明確資產(chǎn)核對(duì)和資產(chǎn)交接管理。

第四，疏通“外部通道”。主要是打通鐵路建設(shè)需要國(guó)鐵集團(tuán)工管中心等單位審批的行業(yè)管理通道，避免因相關(guān)報(bào)批報(bào)建手續(xù)辦理不暢影響項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。

5 結(jié)語(yǔ)

對(duì)比三種鐵路建設(shè)管理模式可以發(fā)現(xiàn)，在國(guó)鐵集團(tuán)主導(dǎo)省方參與模式下，省方主要起輔助作用，無(wú)法全面參與項(xiàng)目管理；在省方主導(dǎo)委托國(guó)鐵集團(tuán)或其下屬公司代建模式下，省方難以實(shí)現(xiàn)對(duì)投資成本的全方位管理；而在省方投資自主建設(shè)模式下，省方可以對(duì)投資建設(shè)進(jìn)行全過(guò)程、全周期監(jiān)管，能夠最大限度地對(duì)資產(chǎn)、成本、效益等進(jìn)行管理。并且，近年來(lái)地方越來(lái)越有能力自主建設(shè)由省方主導(dǎo)的鐵路項(xiàng)目，若能妥善解決省方投資自主建設(shè)模式中的一些不足，該模式或?qū)⒊蔀橹袊?guó)鐵路未來(lái)建設(shè)的主要方向。