夏志強 田代洪

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610064)

提要： 政策認同是政策高品質(zhì)快速變現(xiàn)的前提條件。從政策認同到政策變現(xiàn)，這中間顯然不是一個“自動滑道”，而是具有相應(yīng)的邏輯鏈條。為解釋政策認同如何促成政策變現(xiàn)，基于“結(jié)構(gòu)—行動者”交互理論，對“耿車綠色轉(zhuǎn)型”政策執(zhí)行過程展開追蹤分析。研究發(fā)現(xiàn)，政策認同和政策有效變現(xiàn)之間存在一個“恰適性聯(lián)結(jié)”機制，該機制由“同意制造、復(fù)合遵從、合作參與和制度化”四個有機互動的部件構(gòu)成?；凇扒∵m性”邏輯的“主體聯(lián)結(jié)”，使得政策執(zhí)行安排對執(zhí)行情景具有良好的適應(yīng)性，有效化解了政策執(zhí)行阻力，推動了政策高品質(zhì)快速變現(xiàn)。

一、問題的提出

政策認同不僅是政策高品質(zhì)快速變現(xiàn)的基礎(chǔ)條件，更是政策社會價值考量的核心依據(jù)[1]。政策認同包含了情感上的依附與心理上的歸屬，表征為公眾對政策的認可度與支持度[2]。從工具性視角來看，這種依附與歸屬、認可與支持能夠為政策有效變現(xiàn)蓄勢增能。政策變現(xiàn)[3]意指政策目標在具體情境中的實現(xiàn)能力，涵蓋了品質(zhì)與時間兩個測量維度，品質(zhì)維度將視角鎖定為政策目標實現(xiàn)的“完美”或“打折”程度，時間維度則將視角錨定在政策從實施到終結(jié)所經(jīng)歷的周期長短。在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視域下，政策認同是促成政策高品質(zhì)快速變現(xiàn)的必要而非充分條件。顯然，從政策認同建構(gòu)到政策變現(xiàn)，這中間不是一個“自動滑道”，而是具有相應(yīng)的因果鏈條和因果機制，包括政策認同如何產(chǎn)生，政策認同如何轉(zhuǎn)化為政策目標群體的遵從行為，在遵從的基礎(chǔ)上如何實現(xiàn)有合作的參與，如何保障合作參與的制度化等關(guān)鍵節(jié)點。正是基于對上述具體問題的思考，提出了本文的研究問題：政策認同促成政策變現(xiàn)的機制是什么？

相較而言，學(xué)界對政策認同的生成機制、政策遵從的發(fā)生機理、政策變現(xiàn)的影響因素等問題已然做出了相對深入翔實的分析，這為本研究的展開奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。但遺憾的是，現(xiàn)有研究并未將這些變量做出有效聯(lián)結(jié)，并給出一個機制論解釋。解釋政策認同如何促成政策變現(xiàn)，顯然需要將政策認同與政策變現(xiàn)視為一個具有時間鏈路演進特征的過程，從而才能予以實現(xiàn)對宏觀結(jié)構(gòu)、時間要素及其演進次序的聯(lián)結(jié)[4]，因此，本文采用過程追蹤法對耿車綠色發(fā)展的政策執(zhí)行過程展開追蹤分析。過程追蹤法能夠通過對過程的細致描述，關(guān)注自變量、中介變量和因變量的出現(xiàn)順序，進而形成一個因果機制解釋，故其與本文研究問題具有高度契合性。“耿車綠色轉(zhuǎn)型”政策執(zhí)行案例是“讓綠色成為高質(zhì)量發(fā)展底色”的成功實踐，它的成功經(jīng)驗?zāi)転閲鴥?nèi)其他地方經(jīng)濟社會綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展提供借鑒，具有一定典型性，同時該案例完整包括了政策認同、政策遵從、政策變現(xiàn)等關(guān)鍵變量，案例特征具有相應(yīng)代表性。基于此，本文以政策認同作為研究的切入點，以政策變現(xiàn)作為研究的歸著點，通過對典型個案的過程追蹤分析，提出“恰適性聯(lián)結(jié)”促成機制，作為對該問題的解釋。

二、研究進展

政策變現(xiàn)的實踐邏輯是什么？圍繞該問題，既有研究主要從政策在科層系統(tǒng)內(nèi)部的傳遞過程、政策認同—遵從的生成邏輯及“結(jié)構(gòu)-行動者”交互三個維度做出了解釋。

(一)基于科層系統(tǒng)政策傳遞過程的解釋

政策傳遞過程視角認為政府內(nèi)部的政策傳遞過程是影響政策變現(xiàn)能力的關(guān)鍵，代表性解釋包括政治勢能論、目標考核責任制和壓力傳遞論。

政治勢能論[3]認為，公共政策發(fā)文主體的位階高低會傳遞出強弱不同的政治信號，能否有效運用政治勢能潛在決定了公共政策落地的執(zhí)行效能。政治勢能以“借勢成事”調(diào)動地方政府的積極性，以“構(gòu)建權(quán)勢”提升政策的政治位階，以“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”產(chǎn)生凝聚力，同時政治勢能的有效發(fā)揮還有賴于其與激勵機制的耦合度。

目標考核責任制通過層層下達考核目標并強化對下級官員的激勵和壓力，構(gòu)成了政策有效執(zhí)行的重要保障[5]，并推動了國家從總體支配到技術(shù)控制的轉(zhuǎn)變[6]。政策目標的優(yōu)先次序、量化程度、執(zhí)行中的監(jiān)控機制均會對政策執(zhí)行主體造成壓力，壓力的差異導(dǎo)致了不同地區(qū)、不同政策、同一政策在不同時段，產(chǎn)生了政策變現(xiàn)差異。

目標考核責任制在提供物質(zhì)、晉升激勵的同時，強化了上對下的監(jiān)控壓力[7]。壓力波動論認為壓力傳遞過程的不穩(wěn)定導(dǎo)致了政策執(zhí)行波動，而行動者的工作經(jīng)驗、領(lǐng)導(dǎo)風格、工作能力和個人考量等都會影響“壓力傳遞”的方式和力度，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程充滿不確定性和偶然性[8]。因此，壓力增大與政策變現(xiàn)能力提升之間不存在必然性聯(lián)系[9]。壓力過大、激勵不足也使得官員行為存在著“從邀功到避責”轉(zhuǎn)變的風險[10]。

(二)基于政策認同、遵從生成邏輯的解釋

政策認同、遵從生成邏輯的解釋視角認為，政策變現(xiàn)不單單受“行政系統(tǒng)”內(nèi)部因素的影響，還需要考慮政策執(zhí)行環(huán)境，尤其是政策目標群體的影響。政策有效變現(xiàn)不僅需要行政系統(tǒng)內(nèi)部的高效執(zhí)行，還需要政策目標群體的廣泛認同和積極參與[11]。從作用機制來看，參與的過程即為公眾對政策認同度的提升過程，當然這種認同的提升過程也附帶著對政策的監(jiān)督與平衡，能夠為社會公正和穩(wěn)定提供相應(yīng)的保障[12]。公眾參與政策執(zhí)行的關(guān)鍵是實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)[13]，而不同主體的利益訴求、主體互動和利益博弈均會影響政策變現(xiàn)。從互動的關(guān)系來看，當政策執(zhí)行主體與政策目標群體的互動由“互惠”變成某方“缺位”亦或非對稱“依賴”時，政策執(zhí)行困境便會產(chǎn)生[14]。構(gòu)建政策認同并轉(zhuǎn)化為政策遵從行為是實現(xiàn)公眾參與的關(guān)鍵。

政策認同以目標群體和政策的價值觀、需求吻合為前提條件[2]。從政策認同的演進軌跡來看，個體理性認知是政策認同的前提和基礎(chǔ)，情感認同是核心與關(guān)鍵，將積極性的情感與態(tài)度轉(zhuǎn)化為認同并做出合作和遵從行為，是政策認同終極目標意義價值的真實體現(xiàn)[15]。在影響因素方面，政策信息掌握程度、個體認知能力、認同主體的需要、政策本身的合理合法性、政策收益預(yù)期、主體信任關(guān)系均會影響政策認同。

政策遵從是政策作用對象對政策要求順從的程度，即要按照相關(guān)規(guī)定，通過對自我行為的限制，做出政策所期待的行為[16]。從動機來看，政策遵從包括公民型遵從、決策型遵從(自利型遵從)、人際型遵從、制度型遵從、防衛(wèi)型遵從和習慣型遵從[17]六類。其中習慣型、決策型以及公民型遵從能夠體現(xiàn)出更強的主體性與能動性，屬于積極型遵從，而人際型遵從、防衛(wèi)型遵從和制度型遵從則是外在壓力影響下的策略性反應(yīng)，個體主動性較弱，屬于消極型遵從。

(三)基于“結(jié)構(gòu)-行動者”交互視角的解釋

“結(jié)構(gòu)-行動者”視角強調(diào)政策執(zhí)行中的主體能動性與結(jié)構(gòu)性因素之間的交互作用[18]，認為政策變現(xiàn)離不開政策執(zhí)行主體對組織周圍環(huán)境的適應(yīng)與協(xié)同[19]。政策主體與組織任務(wù)環(huán)境的互動聯(lián)結(jié)，可以為政策主客體間動機和意愿的交集提供一個“有效通道”[20]，有助于不同社會角色的“聯(lián)結(jié)”和話語體系的兼容，在一定程度上消減任務(wù)環(huán)境帶來的負面影響[21]。

結(jié)構(gòu)是組織最重要的組織環(huán)境特征。政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)是相關(guān)主體圍繞權(quán)力所形成的大小、強弱不等的關(guān)系，結(jié)構(gòu)中的規(guī)制性和機會性因素會轉(zhuǎn)化為行動者的行動，行動者的行動過程也會適應(yīng)或塑造新的結(jié)構(gòu)[22]。政策執(zhí)行必然要打破既有的生活秩序，產(chǎn)生程度各異的利益沖突。為了推動政策順利執(zhí)行，政策執(zhí)行主體的具體目標與手段，會隨環(huán)境和政策受眾的需求而做出相應(yīng)的調(diào)整[23]。調(diào)整的目的是政策執(zhí)行主體與政策目標群體達成不同程度的聯(lián)結(jié)[24]。互動是聯(lián)結(jié)的形成過程，包括主體互動和制度互動兩個層面。主體互動指政策執(zhí)行主體與政策目標群體間的互動。制度互動指政策本身的明文規(guī)定與習慣、習俗、生活邏輯等非正式制度之間產(chǎn)生的互動。主體互動和制度互動的結(jié)果是“各退一步”，實現(xiàn)一種“恰適性聯(lián)結(jié)”的結(jié)構(gòu)平衡狀態(tài)。

綜上，既有研究對科層系統(tǒng)政策傳遞過程、政策認同和政策遵從的生成邏輯、政策執(zhí)行中主體能動性與結(jié)構(gòu)性因素之間的交互作用進行了翔實分析，但單一約束條件顯然難以解釋政策變現(xiàn)的差異性。分析政策認同如何促成政策變現(xiàn)，需要將行政系統(tǒng)和政策執(zhí)行環(huán)境尤其是政策目標群體做到有機的聯(lián)結(jié)，因此從“情境性”與“歷時性”角度把握政策執(zhí)行過程的動態(tài)性與復(fù)雜性[25]尤為必要。在上述研究的基礎(chǔ)上，本文主要基于“結(jié)構(gòu)-行動者”交互理論，對政策認同如何推動政策變現(xiàn)展開過程追蹤分析，重點關(guān)注如下內(nèi)容：一是政策執(zhí)行場域中的結(jié)構(gòu)關(guān)系是如何影響政策認同的生產(chǎn)，在本案例中主要體現(xiàn)為經(jīng)驗法則與典型示范；二是政策主體與政策目標群體的關(guān)系，或者稱之為國家與社會關(guān)系，在本案例中，則體現(xiàn)為“強國家弱社會”結(jié)構(gòu)關(guān)系如何提升了政策目標群體的防衛(wèi)型和制度型政策遵從行為；三是政策執(zhí)行主體與政策目標群體的持續(xù)互動，反復(fù)調(diào)適過程，是如何形成“恰適性”狀態(tài)，并推動政策有效執(zhí)行的。

三、案例呈現(xiàn)：“耿車綠色轉(zhuǎn)型”政策執(zhí)行過程

耿車鎮(zhèn)位于江蘇省宿遷市宿城區(qū)，鎮(zhèn)域面積35.01平方千米，共有8910戶3.7萬人。20世紀80年代，耿車鎮(zhèn)以廢舊物資回收加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造出鎮(zhèn)辦村辦戶辦聯(lián)戶辦的“耿車模式”。2016年初，耿車鎮(zhèn)落實國家生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，徹底取締存續(xù)30年的廢舊物資回收加工行業(yè)，積極動員群眾參與，發(fā)揮共商共建共治合力，使得耿車從昔日的“垃圾鎮(zhèn)”變?yōu)槿缃竦摹半娚替?zhèn)”，洗去“耿車味”迎來“耿車藍”，一度成為人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等報道的典型，其發(fā)動群眾參與政策執(zhí)行的實踐具有一定的典型性。只有建立在對政策執(zhí)行過程中的充分認識和全局把控的基礎(chǔ)上，方能實現(xiàn)形式性理論與具象化實踐的有效結(jié)合。筆者通過參與式觀察、深度訪談、政策文件整理、權(quán)威官媒報道整理等方式，對“耿車綠色轉(zhuǎn)型”政策執(zhí)行過程進行長期追蹤，發(fā)現(xiàn)從政策認同生產(chǎn)到政策最終變現(xiàn)，包括了政策宣傳與典型示范、需求感知與利益協(xié)調(diào)、注意力再分配與合力推進、制度建設(shè)與優(yōu)勢生產(chǎn)等四條關(guān)鍵實踐鏈條。

(一)政策宣傳與典型示范

1.政策宣傳

對政策的認知是政策認同形成的基礎(chǔ)。政策認知包括信息接收和信息處理兩個基本環(huán)節(jié)。當公眾對政策信息掌握不足時，就會小道消息滋生，對政策的認知受到固有觀念的影響嚴重，受情感支配色彩明顯。政策宣傳是公眾獲取政策信息的重要途徑，有助于公眾了解政策內(nèi)容和政策目標，消解疑惑顧慮。

“耿車綠色轉(zhuǎn)型”政策執(zhí)行背景有四方面突出特征：一是問題的嚴重性，到了不整治不行、不改變不行的地步。二是轉(zhuǎn)型的徹底性，要完全取締廢舊塑料低端環(huán)節(jié)，“徹底禁、禁徹底”。三是徹底禁伴隨著較高的轉(zhuǎn)型風險，而村民對風險是厭惡的。四是耿車在2002年以及2012年的綠色轉(zhuǎn)型均以失敗告終，致使村民對此次轉(zhuǎn)型的參與積極性不高。多種因素交織影響，使得耿車村民對此次的綠色發(fā)展政策存在不少顧慮，政策認同度在起初并不高。

對此，在政策宣傳中，當?shù)卣畤栏褡裱珳?、清晰、通俗易懂的溝通原則，借助多元宣傳載體，對綠色發(fā)展的重要意義、目的任務(wù)、施策方式等進行了全方位多角度展示。一是召開市、縣、鎮(zhèn)、村組四級干部大會，層層傳達綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的目的意義，向村民發(fā)放《環(huán)境治理通告》以及《致廢舊物資回收加工經(jīng)營戶的一封信》，保證政策宣傳不偏差。二是走村入戶，精準宣傳。轉(zhuǎn)型伊始，當?shù)卣M織7000余名黨員干部入戶走訪，挨家挨戶上門宣講政策相關(guān)信息。三是借助網(wǎng)絡(luò)平臺，在電臺、報社開設(shè)專欄，并依托微“聚耿車”“宿遷環(huán)保”等微信公眾號平臺，及時發(fā)布“如果愛一個人，就讓他遠離廢塑料”“耿車是我家，綠色發(fā)展靠大家”等正面引導(dǎo)。

2.典型示范

與現(xiàn)代城市社會基于知識的時勢權(quán)力不同的是，鄉(xiāng)土社會是經(jīng)驗性的，欲望支配著個體的行動邏輯，個體遵循時間演進之下的優(yōu)勝生活方案，因此個體的行動是“欲望”和“意志”共同作用的結(jié)果[26]。個體在“欲望”滿足的過程中不自覺、無意識的構(gòu)建了社會價值，推動了社會發(fā)展。在鄉(xiāng)土社會中，抽象的治理規(guī)劃、治理工程等很難激發(fā)政策目標群體的了解興趣和參與熱情，而成功的“典型”則具有可觀、可聞、可聽、可效仿等實實在在的特征，能夠激發(fā)他們追隨的愿望并積極效仿。

由于經(jīng)驗法則在鄉(xiāng)土社會的存在，正式的政策宣傳效果并不佳，公眾往往對了解抽象的價值與復(fù)雜的政策議題缺乏興趣。針對此，當?shù)卣叨戎匾暤湫褪痉兑I(lǐng)，通過對踐行綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的典型農(nóng)戶、典型村、典型事跡等給予適當獎勵，并進行包裝宣傳，以此引導(dǎo)村民的發(fā)展觀念。有第一個吃螃蟹的人，就會有第二個、第三個，乃至更多。耿車在全面發(fā)起綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展治理攻堅戰(zhàn)之前，當?shù)鼐陀性S多經(jīng)濟能人對新的發(fā)展方向?qū)崿F(xiàn)了成功探索，包括鄉(xiāng)賢邱永信的兩次成功帶領(lǐng)，90后創(chuàng)業(yè)者蔡為偉先做塑料生意，接著從事家具廠行業(yè)，現(xiàn)在又跟隨政策要求，做起了多肉種植經(jīng)營。這些身邊肉眼可見的成功經(jīng)驗既為當?shù)卣贫óa(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃指明了方向、提供了思路，也易引起村民的效仿，提升村民對政策的認同感和遵從度。典型示范—政府引導(dǎo)—民眾效仿的政策推進，是當?shù)卮迕窠o予理性決策后的政策遵從和合作參與。

(二)需求感知與利益協(xié)調(diào)

對公眾差異性需求的精準感知，對公眾利益訴求的有效協(xié)調(diào)是公眾情感介入的重要條件。當?shù)卣ㄟ^多渠道、多方式了解村民的需求，并對政策執(zhí)行方案進行不斷優(yōu)化，以提高政策的公平性、合理性和合法性。

在需求感知上，耿車嚴格遵循精細化的治理原則。耿車僅用66天時間就成功推進了綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展政策的有效執(zhí)行，其間未發(fā)生一例因不滿上訪的事件，政策執(zhí)行速度之快、規(guī)模之大、效果之好，關(guān)鍵就在于當?shù)卣畬娫V求的精準把控。2018年初，在宿遷市委發(fā)布“徹底禁、禁徹底”的重大決策后，宿城區(qū)就召開了動員及任務(wù)安排大會，明確工作方案與時間節(jié)點。與一般的攻堅整治行動不同的是，耿車并未采取一刀切式的命令型政策，而是牢牢堅持群眾路線，將自上而下的需求征集和自下而上的需求反饋相結(jié)合，通過走村入戶，了解需求村民真實需求，普及政策相關(guān)知識進行針對性動員，建檔立卡因戶精準施策。

在利益協(xié)調(diào)上，耿車采取了“眾評、眾議、眾定”的協(xié)商民主形式，發(fā)揮共商共建共治合力，村民形成了利益共同體和發(fā)展共同體。當?shù)卣峁┝舜迕駞⑴c政策執(zhí)行的制度化途徑，并借助電臺、報社、微信公眾號等宣傳綠色發(fā)展相關(guān)知識，有序引導(dǎo)村民參與。在村民參與的過程中，針對性地施行村民共同評議公共事物、共同立村規(guī)民約，并建立村民互相監(jiān)督制度。

(三)注意力再分配與合力推進

關(guān)鍵治理主體治理力的再分配能夠快速塑造新的府際關(guān)系，在相對有限的時間內(nèi)，快速集中各類資源，高效有力執(zhí)行政策，實現(xiàn)政策意圖與目標。關(guān)鍵治理主體注意力的再分配往往通過政策發(fā)文的位階、黨的領(lǐng)導(dǎo)在場等塑造政治勢能，進而推動資源整合和人力聚合。

早在2011年，耿車就有轉(zhuǎn)型發(fā)展的嘗試，但沒有取得明顯效果。當時，當?shù)卣鸵庾R到粗放式的塑料回收加工模式存在資源利用率不高、污染難控制、分散經(jīng)營的合作化程度低、產(chǎn)業(yè)集聚化程度低等問題，面臨可持續(xù)發(fā)展困境。當?shù)爻闪⒘恕爸袊偕Y源商貿(mào)城”，探索建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，企圖解決此類制約長期發(fā)展的問題。但習慣了家前屋后生產(chǎn)和簡單式加工的村民不愿入駐產(chǎn)業(yè)園，且入園意味著得掏一筆不少租金，在結(jié)果不確定的情況下，村民大都是風險規(guī)避型決策，入駐園區(qū)幾無吸引力。此次地方政府主推下的綠色循環(huán)轉(zhuǎn)型發(fā)展治理實踐不了了之。2019年的綠色治理轉(zhuǎn)型攻堅戰(zhàn)僅用66天就能取得巨大成功并能夠鞏固成果，與頂層治理主體注意力的分配、高位推動下的強政治勢能高度關(guān)聯(lián)。此時，生態(tài)建設(shè)與綠色發(fā)展已然上升至國家戰(zhàn)略高度，綠色發(fā)展直接影響地方官員的政治生涯。

具體來說，“生態(tài)文明建設(shè)”寫入黨章，生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”布局等高層治理主體注意力的再分配一方面回應(yīng)了生態(tài)環(huán)境惡化背景下的生態(tài)治理訴求，另一方也發(fā)出了治理生態(tài)問題，建設(shè)美麗中國的強政治勢能。此后，綠色發(fā)展相關(guān)政策群涌現(xiàn)，理性的地方和基層治理主體必然要“應(yīng)勢而行，順勢而為”，以獲取政治競爭優(yōu)勢。此外，綠色發(fā)展政治勢能下附帶著自上的資金保障、人員增配等諸多要素，這些均為官僚機構(gòu)及其代理人的各類策略行動增加了保障，提升了其政策執(zhí)行能力。

(四)制度建設(shè)與優(yōu)勢生產(chǎn)

政策執(zhí)行效果具有可持續(xù)性是綠色發(fā)展的應(yīng)有之義，也是避免政策執(zhí)行陷入運動式窠臼的必要保證。為保證政策效果的持久性并能夠?qū)崿F(xiàn)進一步的提升，當?shù)夭扇×酥贫冉ㄔO(shè)與優(yōu)勢制造行動。

1.制度建設(shè)

制度建設(shè)有助于規(guī)范行動者的行為，構(gòu)建起穩(wěn)定可預(yù)期的秩序。為鞏固政策執(zhí)行效果，耿車當?shù)貥?gòu)筑起了一系列的配套制度。以家具生產(chǎn)為例，為防止家具生產(chǎn)過程中產(chǎn)生新的環(huán)境污染，一是在政策上明確生產(chǎn)場域，要求生產(chǎn)向園區(qū)集中，推動產(chǎn)業(yè)集聚，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)的技術(shù)作為保障，減少污染排放。二是要求所有企業(yè)辦理環(huán)評手續(xù)，確保所有家具企業(yè)生產(chǎn)手續(xù)合法、生產(chǎn)過程環(huán)保。僅2020年，耿車182家企業(yè)就因不符合當?shù)氐男抡咭蠖艿教幜P，其中61家企業(yè)受到了立即停產(chǎn)處罰。三是設(shè)立常態(tài)化監(jiān)督管理隊伍，鎮(zhèn)政府特意組建了一支37人的污染防控專班，確保對生產(chǎn)過程的監(jiān)督常態(tài)化、專業(yè)化。四是繼續(xù)強化黨建引領(lǐng)功能，以電商商會黨支部等形式促進電商產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2.優(yōu)勢制造

為確保競爭優(yōu)勢，就要不斷制造優(yōu)勢和擴大優(yōu)勢。從一開始，當?shù)卣兔鞔_“以人為本”的理念，堅持轉(zhuǎn)型要有出路，要保障村民的生活生產(chǎn)水平不下降，讓民眾放心跟著走。一是在發(fā)展方向上，當?shù)匕l(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺的優(yōu)勢，力求避免同質(zhì)化的發(fā)展，將當?shù)丶揖咧圃臁⑺芰暇罴庸さ忍厣a(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢專業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)深度融合，打造“互聯(lián)網(wǎng)+綠色經(jīng)濟”。二是建立與當?shù)馗咝５鹊漠a(chǎn)學(xué)研合作關(guān)系，提升產(chǎn)品的科技附加值和競爭力，走集約式、高技術(shù)的發(fā)展路線。三是做好宣傳，打造生態(tài)品牌。四是緊貼市場需求，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，將環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、全民創(chuàng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)等工作緊密結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進，建成2000畝生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園。五是大力營造創(chuàng)業(yè)氛圍，搭建創(chuàng)業(yè)載體平臺，精準出臺扶持政策。

四、政策認同促成政策變現(xiàn)的“恰適性聯(lián)結(jié)”機制

從政策認同到政策變現(xiàn)，這中間會受到行政系統(tǒng)內(nèi)部的目標考核責任制、壓力傳遞波動、政治勢能、晉升激勵，行政系統(tǒng)外部的政策執(zhí)行環(huán)境、公眾認同與參與等多重因素的并發(fā)影響。在政策執(zhí)行中，為構(gòu)建政策認同并發(fā)揮政策認同的助推功能，政策執(zhí)行主體并非嚴格遵循科層制邏輯，而是會依情依勢，在與政策目標群體的持續(xù)互動中選擇合適的執(zhí)行方案，遵循“恰適性”的執(zhí)行邏輯?！扒∵m性”指的是政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行方案、政策執(zhí)行過程對政策執(zhí)行客體、政策執(zhí)行情景、政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的良好適應(yīng)?！扒∵m性”的調(diào)適過程既是“主體互動”也是“制度互動”的過程，以達成主體間穩(wěn)定的“聯(lián)結(jié)”關(guān)系為標志?！扒∵m性聯(lián)結(jié)”狀態(tài)能夠持續(xù)產(chǎn)生政策執(zhí)行合力。本文采用“恰適性聯(lián)結(jié)”概念解釋政策認同促成政策變現(xiàn)機制(見圖1)。同意的制造、復(fù)合型遵從、有合作的參與和制度化是“恰適性聯(lián)結(jié)”機制的構(gòu)成部件，四個構(gòu)件的有機互動，推動了政策高品質(zhì)快速變現(xiàn)。

(一)同意制造

政策認同是影響政策變現(xiàn)的關(guān)鍵變量，同意制造是政策認同的生產(chǎn)過程。由于政策執(zhí)行是將清晰的、剛性的政策要求作用于目標群體的過程，必然產(chǎn)生利益沖突，故在本質(zhì)上是雙方互動博弈的過程。在同意生產(chǎn)的過程中，情景分析與話語通約是主體有效互動的前提和基礎(chǔ)，主體互動表現(xiàn)為信息的輸入和制度互動。需求識別與利益整合則通過引導(dǎo)政策目標群體的理性認知，進一步塑造情感認同，并轉(zhuǎn)化為對政策的支持態(tài)度。

圖1 政策認同促成政策變現(xiàn)的“恰適性聯(lián)結(jié)”機制

1.情景分析與話語通約

政策執(zhí)行主體與政策客體間的有效溝通，是實現(xiàn)政策信息有效傳遞的關(guān)鍵。當相關(guān)主體的話語體系“不兼容”時，可能導(dǎo)致政策目標群體對關(guān)鍵政策信息掌握不足，難以對政策展開評估并形成理性認知，面臨著較高的溝通失敗風險。情景分析的目的是掌握政策執(zhí)行場域的話語體系，進而選擇合適的溝通主體、溝通方式和溝通內(nèi)容。通過對政策話語的巧妙轉(zhuǎn)化，并融入倫理、道義等價值元素，既有助于降低政策受眾的信息負荷，也可以實現(xiàn)不同類型主體話語體系的橋接通約，是有效溝通的關(guān)鍵。在鄉(xiāng)土社會進行政策宣傳和組織動員，除了村兩委干部外，與生于斯、長于斯的德高望重者、經(jīng)濟能人、返鄉(xiāng)知識分子等非制度性精英進行溝通，能夠更快實現(xiàn)話語接軌。

2.信息輸入與制度互動

基于情景分析與話語通約的前提基礎(chǔ)，同意制造便進入信息輸入與制度互動環(huán)節(jié)。信息輸入一般通過會議層層傳達、進戶宣傳、線上線下各平臺等實現(xiàn)。信息輸入的本質(zhì)是正式的制度要求與非正式的生活秩序發(fā)生碰撞，并要求生活主體的行為發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。換言之，政策執(zhí)行是要將理性的、清晰的、強制性的規(guī)定嵌入情感性的、模糊的、高度韌性的生活邏輯，勢必要在一定程度上打破既有的平衡狀態(tài)。因此，兩類制度間是一種競爭甚至對立的關(guān)系，互動呈現(xiàn)為競爭型互動或?qū)α⑿突印Ｔ诟偁幒蛯α⒌倪^程中，不斷試探對方的“底線”，各自在形式上和內(nèi)容上做出相應(yīng)的調(diào)整，通過“制度的調(diào)適”以實現(xiàn)“恰適”。在政策執(zhí)行過程中，“制度調(diào)適”體現(xiàn)為各種“變通執(zhí)行”“非正式運作”“日常形式的反抗”等。制度互動和調(diào)適的過程，有助于受眾進一步了解政策內(nèi)容，并實現(xiàn)情感介入，提升政策認同度。

3.需求識別與利益整合

政策認同受政策目標群體價值判斷的影響，政策目標群體的需求和利益是價值判斷最重要的依據(jù)。精準識別政策目標群體的需求和利益，對其行為動機做出預(yù)判，進而調(diào)整政策執(zhí)行方案，讓政策目標群體的利益在政策執(zhí)行中顯現(xiàn)?；诘鼐墶⒀壓陀H緣關(guān)系的成功實踐，能夠?qū)⒄邎?zhí)行的結(jié)果提前展示，有助于滿足政策目標群體的需求，塑造情感認同。此外，個體需求和利益的簡單聚合并不必然代表社會整體利益，同意的制造是實現(xiàn)大多數(shù)人的同意，是追求公共理性的過程，故需對個體利益進行有效整合，政策內(nèi)容形式的公平性、合理性和合法性，是實現(xiàn)利益整合的關(guān)鍵。

(二)復(fù)合型遵從

將“同意”轉(zhuǎn)化為“遵從行為”是政策認同的初階目標和意義所在。政策認同是主觀上的認可與支持態(tài)度，政策遵從強調(diào)的是客觀的行為結(jié)果。政策遵從可以是外在力量驅(qū)使下的消極防御行為，可以是內(nèi)在力量驅(qū)動下的自愿合作行為，也可以是多種力量共同作用下的復(fù)合型遵從行為。復(fù)合型遵從強調(diào)遵從行為的發(fā)生受多重因素的并發(fā)影響，在不同的情景中，各因素占據(jù)的權(quán)重各異。與單一遵從行為相比，復(fù)合型遵從行為更具有穩(wěn)定性、持久性，復(fù)合型遵從包括兩個或更多的單一遵從行為。

習慣型政策遵從與當?shù)孛袂榧皞€體習慣直接相關(guān)，公民型政策遵從則基于公民意識和社會責任感，這兩類政策遵從與公民政治文化、國家社會結(jié)構(gòu)等密切相關(guān)，盡管它們在政策遵從行為的發(fā)生中發(fā)揮著潛在的重要作用，但卻很難在時間相對有限的政策執(zhí)行中被快速生產(chǎn)，故本文主要關(guān)注的是剩余四種類型政策遵從交織產(chǎn)生的復(fù)合型政策遵從。

一是熟人社會、熟人社區(qū)產(chǎn)生的人際型遵從。人際型遵從是受群體壓力影響而導(dǎo)致自身對政策的認知、態(tài)度與行為發(fā)生改變，進而產(chǎn)生的壓力型政策遵從。由于熟人社會、熟人社區(qū)中的人格化社會交往頻繁，個體受到的群體壓力更大，群體壓力既可以起到極化的作用也可以產(chǎn)生惰化的功能。

二是對結(jié)果預(yù)判產(chǎn)生的決策型遵從。決策型遵從突出體現(xiàn)為個體“經(jīng)濟理性人”色彩，個體基于對政策遵從帶來的收益、付出的成本以及面臨的風險的綜合考量后會做出理性遵從行為。利益是個體決策和行動的關(guān)鍵參考，前景理論認為決策者在收益方面是風險規(guī)避的，因此當政策執(zhí)行結(jié)果的可預(yù)期性高、成本可控時，有助于生成決策型遵從。示范引領(lǐng)既能產(chǎn)生人際型遵從也能產(chǎn)生決策型遵從。

三是強政治勢能與“運動式”執(zhí)行產(chǎn)生的防衛(wèi)型遵從。防衛(wèi)型遵從是個體為保護自己安全而出現(xiàn)的遵從行為。政治勢能與“運動式”執(zhí)行不僅在行政系統(tǒng)內(nèi)部提升權(quán)威性和強制性，而且通過宣傳、座談和聽證等方式，動員“造勢”，個體的不遵從、不合作行為面臨著“從嚴、從重、從快”的懲罰，進而“借勢做事”。

四是伴隨制度建設(shè)產(chǎn)生的制度型遵從。制度型遵從與制度的完備性直接相關(guān)，如果制度能夠?qū)€體行為做出有效控制，就能減少競爭性或?qū)剐圆呗孕袨榈某霈F(xiàn)。制度型遵從有助于降低遵從行為的生產(chǎn)成本，提升遵從行為的穩(wěn)定性、持續(xù)性和擴散性。

(三)合作參與

合作參與是在“恰適性聯(lián)結(jié)”狀態(tài)下，多方主體合力推動政策目標有序變現(xiàn)的過程。合作參與是治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，關(guān)鍵在于發(fā)揮公眾參與政策執(zhí)行的優(yōu)勢，變政府“獨奏”為多主體的“協(xié)奏”。合作參與中的“合作”強調(diào)主體間的相對平等，強調(diào)公眾參與能夠有效發(fā)揮作用而非局限于服從和執(zhí)行，強調(diào)主體間“恰適性”聯(lián)結(jié)秩序的保持。

政策執(zhí)行主體和政策受眾之間持續(xù)有效的溝通，理解并尊重受眾的“生活邏輯”，才能筑牢受眾合作參與的基礎(chǔ)。在公眾主體意識、參與意識覺醒的背景下，政策執(zhí)行需留有一定的彈性和靈活性，為公眾合作參與留足空間，暢通渠道。合作參與的群體類型越多，參與度越深，協(xié)調(diào)難度就越大，對秩序的要求也就越高。政策執(zhí)行中實現(xiàn)合作參與要做好參與規(guī)則設(shè)計、組織安排、議題設(shè)置和激勵動員[10]。規(guī)則設(shè)計解決誰來參與、怎么參與的問題；組織安排解決誰來動員、怎么動員的問題；議題設(shè)置解決哪些議題需要公眾參與，哪些議題不需要公眾參與的問題，公眾參與的議題要能引發(fā)公眾的關(guān)注、討論、交流和互動；激勵動員解決如何讓公眾在參與中獲益，如何公眾保障參與行為具有持續(xù)性。

耿車經(jīng)驗啟示我們，黨員干部、新鄉(xiāng)賢、積極分子、經(jīng)濟能人等能夠產(chǎn)生示范引領(lǐng)和組織動員作用，對于推動合作參與起著重要作用。涉及公眾切身利益的政策，應(yīng)基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展或社會發(fā)展規(guī)律，制定相應(yīng)的配套保障制度，為政策受眾建立風險分擔責任機制，能夠有效解決公眾的后顧之憂，推動公眾參與合作。為保證政策本身和政策執(zhí)行方式對政策執(zhí)行環(huán)境具有較好的適應(yīng)，在政策實施過程中持續(xù)關(guān)注公眾的感受與建議，對政策實施狀況有更全面的把握并作出相應(yīng)的調(diào)適，有助于提升“恰適度”。

(四)制度化

制度化是為實現(xiàn)“恰適性聯(lián)結(jié)”狀態(tài)的保持、重復(fù)再現(xiàn)，通過制度建設(shè)、行為規(guī)范和習慣養(yǎng)成，形成一種穩(wěn)定的狀態(tài)和秩序。制度化具有規(guī)范性、持續(xù)性和通約性三個指向。約束性指的是制度對政策執(zhí)行主體和政策受眾行為的約束、規(guī)訓(xùn)、裁切功能，一般通過法規(guī)、獎懲、監(jiān)督、合格證明、資格承認、共同行動邏輯等機制來實現(xiàn)。持續(xù)性指的是制度對主體合作參與行為重復(fù)再現(xiàn)的保障功能，使得組織期待的行為能經(jīng)得住時間的考驗。通約性指的是制度的輻射性、延展性，即組織期待的行為能夠在主體間產(chǎn)生共鳴，引起其他主體的效仿。

政策執(zhí)行中的制度化包括三個維度：一是對政策執(zhí)行中具體的經(jīng)驗予以系統(tǒng)化，使成功做法和經(jīng)驗實現(xiàn)制度化。通過建規(guī)立制，構(gòu)建常態(tài)化的約束機制和保障機制，保證政策執(zhí)行的成果穩(wěn)得住、不反彈。二是對主體間“恰適性”聯(lián)結(jié)關(guān)系的制度化，建立起穩(wěn)定的狀態(tài)和秩序，保證社會結(jié)構(gòu)的平衡。三是針對政策執(zhí)行可能引發(fā)的風險，構(gòu)建起相應(yīng)的風險防范化解機制。

五、總結(jié)與討論

政策變現(xiàn)的結(jié)果既取決于決策過程，也受制于執(zhí)行過程，政策認同對政策高品質(zhì)快速變現(xiàn)具有顯著影響?；凇敖ㄔO(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的時代任務(wù)，并立足于公眾主體意識不斷提升的現(xiàn)實背景，從理論上揭示政策認同推動政策變現(xiàn)過程的“黑箱”意義重大，本文通過過程追蹤研究，提出“恰適性聯(lián)結(jié)”機制，作為對該問題的回答?！扒∵m性聯(lián)結(jié)”機制認為：從政策認同生產(chǎn)到最終的政策變現(xiàn)，這中間的環(huán)節(jié)包括“同意的制造、復(fù)合型遵從、合作參與和制度化”四個必要構(gòu)件，正是構(gòu)件之間的良性互動，才使得政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行方案、政策執(zhí)行過程能夠?qū)φ邎?zhí)行客體、政策執(zhí)行情景、政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)產(chǎn)生良好的適應(yīng)性，進而化解政策執(zhí)行阻力，凝聚政策執(zhí)行合力。

個案的深入剖析，為推動政策高品質(zhì)快速變現(xiàn)提供了理論與實踐上的雙重啟示。一方面，在理論意義上，本文提出的“恰適性聯(lián)結(jié)”機制，增強了“結(jié)構(gòu)-行動者”交互理論在政策執(zhí)行問題上的解釋力。盡管“結(jié)構(gòu)-行動者”交互理論將結(jié)構(gòu)和主體通過政策執(zhí)行過程做出了系統(tǒng)性聯(lián)結(jié)，但它仍然是一個描述性理論，本文則在經(jīng)驗層面通過對個案內(nèi)的過程追蹤分析，提煉出了“恰適性聯(lián)結(jié)”的因果解釋機制，有助于推動該理論從描述性向解釋性的角色跨越，提升理論對現(xiàn)實的預(yù)測功能。另一方面，在現(xiàn)實啟示上，政策變現(xiàn)既需要政策認同，還需要公眾的復(fù)合型遵從、有合作的參與、制度化的保障，這就要求在現(xiàn)實的政策執(zhí)行中應(yīng)以話語通約、需求識別、利益整合、制度調(diào)適、參與規(guī)則設(shè)計、組織安排、議題設(shè)置、激勵動員和制度化等為關(guān)鍵節(jié)點，進行有序引導(dǎo)，從而將意愿訴求轉(zhuǎn)化為推動政策有效執(zhí)行的合力。