新時代背景下加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的探索與思考
—— 以樂昌市人大常委會的探索實踐為例

文 曾德利

加強(qiáng)新時代縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)，充分發(fā)揮基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和加強(qiáng)基層國家政權(quán)建設(shè)的重要舉措，是堅持和完善人民代表大會制度、做好新時代人大工作的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，地方縣鄉(xiāng)人大堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，依法行使職權(quán)，為推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。同時，縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)中也存在一些不容忽視的問題，需要及時妥善解決。本文通過對韶關(guān)樂昌市推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作總體情況和存在的主要問題、思想困惑進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)研究，結(jié)合地方人大工作面臨的時代機(jī)遇，提出加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作的對策和建議。

樂昌市推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的總體情況

黨的十八大以來，隨著社會主義民主法治建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，樂昌市人大常委會在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹落實中央18號文件、廣東省委13號文件精神和“縣鄉(xiāng)人大工作十條”的部署要求，依法行使各項職權(quán)，不斷規(guī)范縣鄉(xiāng)人大工作，推動工作創(chuàng)新，有效地發(fā)揮了基層地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用，縣鄉(xiāng)人大建設(shè)和工作水平邁上新臺階。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握市鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)正確方向。樂昌市、鎮(zhèn)人大始終堅持黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅定不移地貫徹黨的路線、方針、政策，在政治上、思想上、行動上同市委保持一致。通過人大的法定程序，把市委的重要決策和意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤絿覚?quán)力機(jī)關(guān)的決議、決定，實現(xiàn)黨的意志與人民意志的統(tǒng)一。制定了市人大常委會黨組關(guān)于向市委請示報告工作制度，理清請示事項和報告事項范圍，每年召開的人大會議有關(guān)事項、常委會年度工作計劃均主動向市委請示，待同意后方才實施；每年貫徹落實市委決策部署情況、黨組主要工作情況均及時向市委報告，主動接受市委的監(jiān)督。同時，還制定了市人大常委會黨組工作規(guī)則，明確了工作職責(zé)、組織原則、民主生活會、中心組學(xué)習(xí)會等內(nèi)容，重要工作經(jīng)黨組會議研究后，再依法提交審議。

（二）完善組織建設(shè)，激發(fā)市、鎮(zhèn)人大工作動能。一是優(yōu)化體制機(jī)制。在樂昌市委的大力支持下，市人大常委會機(jī)關(guān)新增城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境與資源保護(hù)工作委員會，機(jī)關(guān)行政編制增加到18名，實現(xiàn)市人大機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“1+5”工作格局。全市17個鎮(zhèn)（街）人大主席（主任）均實現(xiàn)專職配備，各鎮(zhèn)均單獨設(shè)立人大辦，并配備專職辦公室主任和工作人員。二是進(jìn)一步保障人大干部政治生活待遇。落實市人大機(jī)關(guān)正職人員列席同級黨委全會、參加同級黨委召開的重要工作會議的政治待遇，明確各鎮(zhèn)人大主席、街道人大工委主任享受與同級黨政正職同樣的崗位補(bǔ)貼等，7名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席因工作能力突出轉(zhuǎn)任鎮(zhèn)長或市直機(jī)關(guān)一把手。三是加強(qiáng)經(jīng)費保障。在用好省人大扶持粵東西北鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費基礎(chǔ)上，3年來市財政投入163萬元支持各鎮(zhèn)（街道）人大建設(shè)。

（三）強(qiáng)化陣地建設(shè)，持續(xù)提升市鎮(zhèn)人大代表工作水平。一是建好用好人大代表聯(lián)絡(luò)站。市鎮(zhèn)兩級人大按照“五個規(guī)范”和“六有”要求，切實抓好人大代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)，全市17個鎮(zhèn)（街）已建成村（居）聯(lián)絡(luò)站174個。二是健全“雙聯(lián)系”工作制度。出臺了《關(guān)于樂昌市人大常委會組成人員聯(lián)系市人大代表和市人大代表密切聯(lián)系人民群眾的意見》，全面開展常委會組成人員聯(lián)系代表、代表聯(lián)系選民的“雙聯(lián)系”活動。各鎮(zhèn)人大也紛紛出臺符合本鎮(zhèn)實際的“雙聯(lián)系”制度，使代表履職作風(fēng)更加務(wù)實，更加貼近群眾。三是全面推進(jìn)“智慧人大”建設(shè)。落實市財政專項資金，支持鎮(zhèn)人大、人大街道工委加強(qiáng)硬件設(shè)施和陣地建設(shè)。四是強(qiáng)化宣傳陣地建設(shè)。堅持把人大宣傳工作納入黨的宣傳思想工作的重要部分，每年召開人大宣傳工作會議，表彰人大宣傳先進(jìn)單位和優(yōu)秀個人。

（四）不斷探索創(chuàng)新，發(fā)揮人大職能作用增進(jìn)民生福祉。一是狠抓民生實事項目督辦。全面推動全市各級人大實施民生實事人大代表票決制，同時，通過常委會領(lǐng)導(dǎo)牽頭督辦、聽取專項報告和滿意度測評等方式，推動各項民生工程落地實施。二是強(qiáng)化履職規(guī)范化建設(shè)。市人大依法加強(qiáng)了對“一府一委兩院”工作的監(jiān)督，綜合運用聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、專題詢問、代表約見等多角度、多樣化監(jiān)督方式，增強(qiáng)了監(jiān)督工作實效；市人大堅持把全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督作為重點，在韶關(guān)地區(qū)率先建立了審計查出突出問題整改監(jiān)督和國有資產(chǎn)管理監(jiān)督制度。三是創(chuàng)新主任會議形式。改變主任會議“關(guān)門開會”的場景，主動深入到監(jiān)督對象單位現(xiàn)場召開主任會議，提高主任會議審議質(zhì)量。四是創(chuàng)新代表建議辦理工作。2020年首次把人大代表建議、批評和意見辦理情況納入“一府一委兩院”主要負(fù)責(zé)人年底述職報告內(nèi)容，不斷增強(qiáng)代表建議辦理實效。

當(dāng)前縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)中存在的現(xiàn)實問題

黨的十八大以來，縣鄉(xiāng)兩級人大各方面工作和建設(shè)取得了顯著成效，但仍存在一些突出問題，以樂昌市、鎮(zhèn)人大為例，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）履行監(jiān)督職權(quán)還不夠到位。對于樂昌市人大常委會來說，法定的監(jiān)督方式運用得不夠充分，質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性手段很少運用。對全口徑預(yù)決算、預(yù)算資金使用績效、政府舉債，預(yù)算超收收入使用情況等方面的監(jiān)督有待強(qiáng)化。對于轄區(qū)鎮(zhèn)人大來說，鎮(zhèn)人民代表大會會期基本為一天甚至半天，由于會議時間短，代表們沒有時間去討論醞釀，人大監(jiān)督作用發(fā)揮的不充分。同時，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，因而在鎮(zhèn)人民代表大會閉會期間不能行使鎮(zhèn)人大的職權(quán)，只能開展一些日常工作，以致鎮(zhèn)人大監(jiān)督職權(quán)難以到位。

（二）行使重大事項決定權(quán)不夠充分。主要是重大事項決定權(quán)的界限不夠明確，一些事關(guān)人民群眾切身利益的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事業(yè)等方面的重大事項，因缺乏明確的法律依據(jù)，市、鎮(zhèn)人大在具體工作中往往感到無所適從，尺度難以把握，決定權(quán)行使很不到位，基本停留在程序性、倡導(dǎo)性階段。

（三）人大代表主體作用發(fā)揮得不充分。部分市、鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)不高，政治責(zé)任感不強(qiáng)，執(zhí)行代表職務(wù)的能力還有一定差距。市人大常委會與代表的聯(lián)系、代表與人民群眾的聯(lián)系密度還不夠，對代表履職培訓(xùn)和教育管理還要進(jìn)一步加大力度，對人大代表履職的監(jiān)督管理有待加強(qiáng)。鎮(zhèn)級人大代表聯(lián)絡(luò)站作用未能充分發(fā)揮，部分鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)站開展代表活動次數(shù)不多，行權(quán)履職還不夠到位。

（四）機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)不夠到位。樂昌市人大常委會組成人員年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)需要完善，特別是熟悉法律、財經(jīng)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的干部偏少，給憲法、法律和預(yù)算監(jiān)督帶來較大難度。各鎮(zhèn)（街）人大工作和建設(shè)水平不平衡，個別鎮(zhèn)人大主席沒有把主要精力真正投入到人大工作；在規(guī)范會議組織方面，鎮(zhèn)人大會議制度和議事程序還不夠健全。

當(dāng)前縣鄉(xiāng)人大干部思想上面臨的主要困惑

當(dāng)前縣鄉(xiāng)人大工作存在的現(xiàn)實問題，折射出基層人大干部的思想困惑。具體而言，主要集中在“三重關(guān)系”的把握上。

（一）定位與錯位的關(guān)系。我國現(xiàn)行地方組織法規(guī)定:“地方各級人民代表大會都是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)”?；鶎尤舜笞鳛闄?quán)力機(jī)關(guān)，與政府的關(guān)系是產(chǎn)生和被產(chǎn)生、決定和被決定、監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。在實際工作中，縣鄉(xiāng)人大負(fù)責(zé)人或多或少參與地方其它工作，既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運動員”，既要盡“份內(nèi)之責(zé)”，也要對黨政負(fù)責(zé)，集監(jiān)督者與執(zhí)行者于一身，職責(zé)容易交叉，關(guān)系不易理清。

（二）到位與越位的關(guān)系。人大既是權(quán)力機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)，又是工作機(jī)關(guān)，在尋求“有為”“有威”“有位”的過程中，往往存在“深不得、淺不得，硬不得、軟不得”的顧慮，管多了怕越位，管少了怕不到位。在推進(jìn)規(guī)范治理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等重大事項時，政府“自導(dǎo)自演”不妥，人大“一竿子到底”也不妥，如何與黨委、政府的中心工作同步，積極參與“到位”，參與而不削弱人大職能，參與而不忘履行職責(zé)，這需要縣鄉(xiāng)人大準(zhǔn)確加以把握。

（三）補(bǔ)位與缺位的關(guān)系。在縣鄉(xiāng)，對人大工作是“二線工作”“養(yǎng)老單位”的論調(diào)還有一定市場，一些基層人大干部在行使監(jiān)督權(quán)時，仍有一些“不能監(jiān)督、不便監(jiān)督、不敢監(jiān)督”的顧慮。深層次的監(jiān)督開展不正常，導(dǎo)致人大監(jiān)督手段、監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有效用。這需要縣鄉(xiāng)人大強(qiáng)化“法定職權(quán)必須為”的擔(dān)當(dāng)和“服務(wù)中心有作為”的追求，增強(qiáng)“補(bǔ)位”意識，杜絕“缺位”行為，切實擔(dān)負(fù)起憲法和法律賦予的職責(zé)。

縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)發(fā)展的時代機(jī)遇

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治，使人大成為“兩個機(jī)關(guān)”。習(xí)總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，為做好新時代人大工作指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循，為推動縣鄉(xiāng)人大工作高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)建了制度保障、創(chuàng)造了歷史機(jī)遇。

（一）思想指引更加科學(xué)完善。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就堅持和完善人民代表大會制度、發(fā)展社會主義民主政治發(fā)表一系列重要論述，明確提出了做好新時代人大工作的重大原則、思路舉措、重點任務(wù)，這是做好鎮(zhèn)街人大工作的時代明燈，為推動縣鄉(xiāng)人大工作與時俱進(jìn)、完善發(fā)展提供了根本保證。

（二）制度建設(shè)更加科學(xué)系統(tǒng)。黨的十八大以來，黨中央和省人大常委會連續(xù)出臺加強(qiáng)人大工作的制度，從《關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，再到《全省縣鄉(xiāng)人大“鞏固基礎(chǔ)、強(qiáng)化履職”兩年行動計劃（2021-2022年）》等文件制度，越發(fā)注重通過人大職能作用的發(fā)揮，來推動國家和社會治理績效的提高，這些舉措也為縣鄉(xiāng)人大開展工作提供法律支撐、法制保障和工作遵循。

（三）改革設(shè)計更加科學(xué)合理。黨的十八大以來，黨中央把民主法治領(lǐng)域改革納入全面深化改革的總體布局，就推動人大改革和創(chuàng)新推出了一系列新舉措，如健全黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)體制、賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)、加強(qiáng)人大對全口徑預(yù)算審查監(jiān)督審計整改監(jiān)督、落實重大事項向人大報告制度等。這為縣鄉(xiāng)人大抓住改革發(fā)展機(jī)遇，把準(zhǔn)方向和原則，不斷深化人民代表大會制度在基層的生動實踐，注入了新的強(qiáng)大動力和活力。

新時代加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的對策和建議

新時代縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)要有新作為，需要科學(xué)謀劃推動人大工作的務(wù)實之策，用創(chuàng)新的方法來解決深層次矛盾，用創(chuàng)新的機(jī)制來強(qiáng)化各領(lǐng)域監(jiān)督，在講政治、顧大局的大前提下，實現(xiàn)新作為、開創(chuàng)新局面。筆者結(jié)合近幾年樂昌市縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的實踐探索和分析思考，就新時代如何加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)提出以下幾點建議。

（一）堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保正確政治方向。這是發(fā)揮好地方縣鄉(xiāng)人大職責(zé)作用的根本保證?？h鄉(xiāng)黨委要充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，切實加強(qiáng)和改善對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。要健全和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)人大工作的機(jī)制，切實把人大工作納入黨委總體工作布局。地方黨委要充分發(fā)揮人大常委會的作用，重大事項決策前要聽取人大常委會和人大代表的意見。要支持縣鄉(xiāng)人大依法行使職權(quán)，把充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用與支持基層地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法履職統(tǒng)一起來，支持人大做好監(jiān)督、決定重大事項、人事任免和代表工作，努力為人大依法履職創(chuàng)造良好條件。

（二）創(chuàng)新思想引領(lǐng)機(jī)制，激發(fā)擔(dān)當(dāng)作為活力。思想是行動的先導(dǎo)。思想上想為，行動上才能有作為。作為縣鄉(xiāng)人大工作者，必須要從加強(qiáng)思想教育、強(qiáng)化思想引領(lǐng)、增強(qiáng)干事激情入手，創(chuàng)新有效管用的教育引導(dǎo)方式。一是以黨史學(xué)習(xí)教育為契機(jī)，解決初心使命淡化問題。堅持“解其言、知其意、明其理”，做到真學(xué)真信真用，解決好世界觀、人生觀、價值觀這個“總開關(guān)”問題。二是以矯正消極思維為目標(biāo)，解決擔(dān)當(dāng)作為不足問題。要提高政治站位，提升思想認(rèn)識，增強(qiáng)使命擔(dān)當(dāng)，揣棄“二線”消極思想和“船到碼頭車到站”的思想。三是強(qiáng)化現(xiàn)場體驗教育。組織人大工作者經(jīng)常深入困難企業(yè)、貧困家庭、民生一線開展調(diào)研走訪，了解基層情況，體察基層冷暖，觸發(fā)工作激情，在其位、謀其政，盡其職、負(fù)其責(zé)，用實實在在的工作為群眾排憂解難。

（三）完善代表履職機(jī)制，更好發(fā)揮橋梁紐帶作用。尊重代表主體地位，把握代表工作規(guī)律，支持和保障代表依法履職，更好發(fā)揮人大代表的作用，才能使人民的意志更好地通過人民代表大會制度得以實現(xiàn)。一是把牢代表入口質(zhì)量關(guān)。人大換屆選舉時，從代表推薦、提名、考察等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，真正把那些素質(zhì)高、能力強(qiáng)，能代表選民利益、熱心人大工作的人員選為人大代表。二是把好代表素養(yǎng)提升關(guān)。代表履職好壞，作用發(fā)揮大小，直接關(guān)系到能否代表人民行使好管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力。對當(dāng)選的代表，要就如何依法履職開展有針對性地培訓(xùn)，讓代表明確自身權(quán)利和義務(wù)，熟悉人大工作程序和內(nèi)容，及時將黨委政府工作意圖貫徹到履職實踐中。三是把好代表建議辦理關(guān)。代表建議的有效辦理是激發(fā)代表履職積極性、展現(xiàn)代表“頂用有為”的重要工作，必須高度重視代表建議辦理工作。要對建議的整理、交辦、承辦、督辦及辦理流程作出具體規(guī)范規(guī)定，建立代表建議辦理工作機(jī)制，加大跟蹤督辦力度，真正實現(xiàn)從答復(fù)滿意向落實滿意轉(zhuǎn)變。四是把好代表履職評價關(guān)。從完善代表履職考核評價機(jī)制、加強(qiáng)履職監(jiān)督等角度入手，劃定代表履職“標(biāo)尺”，明晰代表履職“清單”，把代表履職由“軟指標(biāo)”變?yōu)椤坝布s束”，激發(fā)代表履職盡責(zé)內(nèi)生動力。五是完善代表履職保障關(guān)。切實保證代表履職合理待遇，加快運用現(xiàn)代化信息手段為代表履職搭建便捷高效平臺，暢通人民群眾訴求表達(dá)途徑，使人大代表成為民情民意的信息員、黨和國家政策的解說員、各級國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督員，成為社會穩(wěn)定的“減壓閥”、助推發(fā)展的“推進(jìn)器”。

（四）建立健全監(jiān)督實效機(jī)制，彰顯人大作用和優(yōu)勢。監(jiān)督權(quán)是地方人大及其常委會的一項重要職權(quán)，監(jiān)督實效是檢驗地方人大履行職責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為的重要標(biāo)尺。監(jiān)督法對監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、程序、處置措施、監(jiān)督權(quán)限及其承擔(dān)的法律后果等規(guī)定不具體，尤其是對剛性監(jiān)督的規(guī)定過于原則籠統(tǒng)，這為人大監(jiān)督工作實踐創(chuàng)新留下很大的空間?？h鄉(xiāng)人大要立足基層實際，在堅持依法履職的基礎(chǔ)上，積極探索創(chuàng)新，運用有效手段，自覺做到盡責(zé)不越權(quán)、到位不越位，參與不干預(yù)、督辦不包辦，進(jìn)一步提高監(jiān)督實效。一要圍繞中心、服務(wù)大局。自覺服從服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展大局，緊緊圍繞黨委政府安排部署的重點工作、重大項目和群眾關(guān)心關(guān)注的熱點焦點問題，抓住那些帶有普遍性和傾向性、經(jīng)過努力可以解決的突出問題作為監(jiān)督工作的突破口，如鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村安全飲用水、打好污染防治攻堅戰(zhàn)等開展監(jiān)督檢查。二要強(qiáng)化專業(yè)、綜合監(jiān)督。綜合運用多種監(jiān)督方式，把聽取審議專項工作報告和執(zhí)法檢查、滿意度測評、專題詢問等監(jiān)督方式結(jié)合起來，堅持問題導(dǎo)向、專業(yè)導(dǎo)向，做好監(jiān)督前的專業(yè)準(zhǔn)備，從程序性監(jiān)督走向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督，使監(jiān)督有專業(yè)性、問題有針對性、措施有可行性，監(jiān)督到點子上、要害處。三要一抓到底、確保實效。要強(qiáng)化監(jiān)督的持續(xù)性、目標(biāo)性，把監(jiān)督與支持有機(jī)結(jié)合起來，找準(zhǔn)根子、開好方子，特別是對群眾關(guān)心的事項和焦點，持續(xù)跟進(jìn)、一抓到底，不斷增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的實效?！?/p>