陳一丹 翟國方

摘要：水資源既是城市發(fā)展的機(jī)會與動力，又給城市帶來風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，而韌性規(guī)劃為保障城市空間安全提供了有效的理論支撐和技術(shù)支持。荷蘭鹿特丹市在氣候變化過程中面臨洪水干旱、淡水短缺、海水倒灌等多重威脅，采取了大量韌性規(guī)劃策略來應(yīng)對水風(fēng)險(xiǎn)。在系統(tǒng)分析梳理鹿特丹水韌性規(guī)劃建設(shè)的實(shí)踐后，發(fā)現(xiàn)鹿特丹通過確立水韌性理念和科學(xué)評估風(fēng)險(xiǎn)，分類制定應(yīng)對策略，并使之融入空間規(guī)劃，建立切實(shí)可行的實(shí)施路徑，有效提升了鹿特丹的城市韌性。鹿特丹水韌性規(guī)劃建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，值得我國城市水安全建設(shè)與“韌性”提升的規(guī)劃實(shí)踐借鑒。

關(guān)鍵詞：水韌性;空間規(guī)劃;鹿特丹;規(guī)劃策略

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.001

水是氣候變化施加影響的主要媒介。近年來我國許多城市頻繁遭遇極端天氣，如“7·20”河南特大暴雨造成了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，而極端氣候?qū)λ踩斐傻耐{或危害，不僅局限于洪澇災(zāi)害，易被忽視的干旱、水資源枯竭，水污染及水環(huán)境惡化等問題也屬于涉水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，都嚴(yán)重威脅著城市水安全。如何增強(qiáng)城市應(yīng)對水風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力、提高城市安全韌性，逐漸成為國內(nèi)外城市關(guān)注的熱點(diǎn)。我國在2020年十九屆五中全會上首提建設(shè)“韌性城市”并上升為國家戰(zhàn)略，將韌性理念融入國土空間規(guī)劃體系建設(shè)中。荷蘭鹿特丹市則頒布了《鹿特丹氣候適應(yīng)戰(zhàn)略》（2013）[1]、《鹿特丹韌性戰(zhàn)略：為21世紀(jì)做好準(zhǔn)備》（2016）[2]、鹿特丹《水計(jì)劃》[3]等韌性規(guī)劃來應(yīng)對氣候變化及其相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

鹿特丹市素有“水城”之稱，是位于南荷蘭省新馬斯河畔的三角洲城市，近90%的土地海拔低于海平面，長期受到河流洪水和海洋洪水的威脅，加之氣候變化帶來的負(fù)面影響與水密切相關(guān)，包括海平面上升、持續(xù)增加的強(qiáng)降雨和干旱等風(fēng)險(xiǎn)都使這座海岸城市面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。[4]應(yīng)對氣候風(fēng)險(xiǎn)的重要性和緊迫性促使鹿特丹對水資源、水安全與水生態(tài)提出了更高要求。在此背景下，鹿特丹本著加強(qiáng)水韌性的思路，將氣候變化和水風(fēng)險(xiǎn)管理納入城市的中長期發(fā)展規(guī)劃中，結(jié)合空間規(guī)劃建設(shè)在水風(fēng)險(xiǎn)治理方面進(jìn)行了大量探索，最終以城市創(chuàng)新應(yīng)對水風(fēng)險(xiǎn)聞名。我國沿海不少城市與鹿特丹有著相似的空間特征，也面臨著相似的風(fēng)險(xiǎn)沖擊與壓力，因此通過分析鹿特丹水韌性規(guī)劃建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，可以為我國城市韌性規(guī)劃提供參考和借鑒。

一、鹿特丹水韌性規(guī)劃演變歷程

（一）水韌性思路轉(zhuǎn)變

荷蘭在20世紀(jì)經(jīng)歷了多次大型洪水，1953年北海風(fēng)暴沖破了西南部海堤造成大型洪災(zāi)，隨后荷蘭啟動全國“三角洲工程”。1991年鹿特丹在其新航道的西端建造可調(diào)節(jié)式風(fēng)暴潮防護(hù)壩——馬仕朗防風(fēng)暴大壩（Maeslantkering），以工程手段攔壩蓄水，并將局部地區(qū)堤防標(biāo)準(zhǔn)提高為萬年一遇。[5-6]此時(shí)的鹿特丹以及整個(gè)荷蘭都是與水作斗爭，采取的是抵御洪水的治水思路。

1993年和1995年連續(xù)降雨造成的洪水讓荷蘭南部的堤防幾近崩潰，之后荷蘭提出了新的雨洪措施和風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。并于1996年通過新《防洪法案》，提出在新世紀(jì)建設(shè)“還地于河”工程，即拓寬河道，拆除河面、河岸建筑物，擴(kuò)大河灘等，給河流創(chuàng)造更多的空間（圖1）。鹿特丹也結(jié)合“水土整合”“分區(qū)滯洪”、灰綠基礎(chǔ)設(shè)施等措施來調(diào)節(jié)城市建設(shè)與水的關(guān)系。[7]這時(shí)治水理念從抵御洪水轉(zhuǎn)向部分適應(yīng)，出臺了一系列政策文件加強(qiáng)水的韌性，并與空間規(guī)劃不斷融合。[8]鹿特丹不再把“水”視為城市發(fā)展的阻礙，而選擇“與水共生”，打開了水風(fēng)險(xiǎn)治理的全新思路，也由此成為荷蘭水風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型的典型代表。

與此同時(shí)，對鹿特丹水韌性規(guī)劃建設(shè)的研究也日益增多，有學(xué)者圍繞“水韌性（Water resilience）”一詞，[9]系統(tǒng)總結(jié)了與水韌性相關(guān)的研究，提出城市要通過適應(yīng)性治理來應(yīng)對未來的水變化。在國際上，鹿特丹應(yīng)對水風(fēng)險(xiǎn)的韌性規(guī)劃與管理經(jīng)驗(yàn)受到廣泛關(guān)注。[10-14]鹿特丹規(guī)劃中的“水韌性”可以理解為，城市水系統(tǒng)能夠快速有效地預(yù)防、吸收、適應(yīng)，從與水相關(guān)的擾動中恢復(fù)過來，并使其結(jié)構(gòu)和功能達(dá)到更先進(jìn)狀態(tài)。

（二）涉水政策演變

隨著國家治水理念和頂層設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)變，鹿特丹對水系統(tǒng)潛在沖擊的認(rèn)知不斷提升，水韌性理念也融入多元目標(biāo)的城市發(fā)展愿景，進(jìn)而促進(jìn)社會生態(tài)全方位建設(shè)（表1）。

2001年，鹿特丹市政府聯(lián)合區(qū)域水務(wù)委員會發(fā)布《水計(jì)劃1》（Water plan 1），制定了諸多防洪防水措施來抵御強(qiáng)降雨。此時(shí)的治水思路尚未實(shí)現(xiàn)政策上的轉(zhuǎn)變，抵御為主的干預(yù)措施也使城市愈來愈“防水”。[3]

2005年鹿特丹的“洪災(zāi)”主題建筑雙年展上，市政府和區(qū)域水務(wù)委員會推出《2035年鹿特丹水城規(guī)劃》（Rotterdam Water City 2035），并于2007年提出該規(guī)劃的官方文件《水計(jì)劃2》（Water Plan 2），并以每五年為執(zhí)行期實(shí)施?！端?jì)劃2》（2007—2012年）執(zhí)行計(jì)劃摒棄了之前一味采取剛性抵御，完全控制自然的做法，采取“與水共生”的方式，將水管理措施和城市空間規(guī)劃進(jìn)行結(jié)合，重點(diǎn)解決堤外地區(qū)洪泛風(fēng)險(xiǎn)、水質(zhì)污染等水問題。到2013年，鹿特丹發(fā)布《水計(jì)劃2》評估結(jié)果和2013-2018年執(zhí)行計(jì)劃，針對水安全、水量、水質(zhì)、排污系統(tǒng)四方面亟需重點(diǎn)建設(shè)的內(nèi)容，[3]確定新的措施與建設(shè)項(xiàng)目。因此《水計(jì)劃2》對水資源的利用其實(shí)是一個(gè)在進(jìn)行中不斷調(diào)整的過程，在改善現(xiàn)有空間的同時(shí)也促進(jìn)了城市未來發(fā)展，激發(fā)城市活力和經(jīng)濟(jì)吸引力。

2016年，鹿特丹發(fā)布《鹿特丹韌性戰(zhàn)略：為21世紀(jì)做好準(zhǔn)備》，明確指出韌性水系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)水安全的前提。[2]水韌性規(guī)劃建設(shè)則有助于鹿特丹成為一個(gè)有吸引力、發(fā)展強(qiáng)勁且不受氣候影響的三角洲城市。

其中，《水計(jì)劃1》是以剛性防御措施為主，但隨著鹿特丹對水沖擊的認(rèn)知轉(zhuǎn)變，之后的《水計(jì)劃2》等韌性戰(zhàn)略都是從吸收適應(yīng)水沖擊的角度，結(jié)合空間規(guī)劃進(jìn)行水韌性建設(shè)，如河流防洪方面，從依賴加固和抬升堤壩轉(zhuǎn)變?yōu)榻o河流足夠的空間，使其消化水位的變動等，這些建設(shè)行動的探索都是在不斷提高鹿特丹城市的水韌性。

二、鹿特丹水韌性規(guī)劃的主要特征

鹿特丹水韌性規(guī)劃具有兩個(gè)方面的顯著特征：一是結(jié)合水風(fēng)險(xiǎn)評估進(jìn)行空間規(guī)劃，對不同城市空間分類實(shí)施韌性措施;二是為水韌性規(guī)劃創(chuàng)造更多的社會經(jīng)濟(jì)效益，并推動城市價(jià)值的全面提升。

（一）基于水風(fēng)險(xiǎn)評估的空間規(guī)劃

鹿特丹空間規(guī)劃策略是基于建設(shè)存量、未來風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上，提出多種與水協(xié)調(diào)發(fā)展的方式。[20]鹿特丹首先針對本地突出的水風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了全面、精細(xì)的評估，內(nèi)容包括氣候變化帶來的城市及周邊水域的整體風(fēng)險(xiǎn)，如海平面上升、極端降雨、極端高溫等;其次將水風(fēng)險(xiǎn)與基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)活動、人口分布等進(jìn)行詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)社會交叉分析;最后再開展相應(yīng)的城市規(guī)劃和發(fā)展政策設(shè)計(jì)，呈現(xiàn)了完整的氣候風(fēng)險(xiǎn)評估及干預(yù)政策設(shè)計(jì)閉環(huán)。

風(fēng)險(xiǎn)評估采用荷蘭氣象局建立的預(yù)測未來氣候變化場景模型，選取氣候變化較為極端的場景，[14]即全球氣溫在2050年相對1990年將升高2℃，海平面在2100年相對1990年將上升35～85厘米。評估結(jié)果如圖2所示，[1]表明鹿特丹未來將面對更加頻繁、更大強(qiáng)度的降雨，頻率更大的風(fēng)暴，以及海平面上升造成的風(fēng)暴面上升，這些均會加劇潰堤、洪災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)，洪災(zāi)頻率和洪水深度也將隨之增加，直接對城市基礎(chǔ)設(shè)施造成沖擊，帶來人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn);同時(shí)，干旱天氣出現(xiàn)的頻率也將增加，可能造成地下水位下降，進(jìn)而導(dǎo)致地面沉降等，疊加海平面上升將會使海水倒灌入侵內(nèi)河水體，造成對建成區(qū)、動植物群的破壞以及水質(zhì)下降、淡水供給不足等問題。通過評估，鹿特丹明確了未來規(guī)劃建設(shè)必須直面與水相關(guān)的三類風(fēng)險(xiǎn)：洪水、強(qiáng)降雨、干旱。[1]對此鹿特丹在空間規(guī)劃中充分考慮與水相關(guān)的韌性措施，將水韌性理念直接轉(zhuǎn)化為空間設(shè)計(jì)方法與實(shí)施策略。

鹿特丹本著在城市各類空間實(shí)施適合的韌性措施，為環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)帶來更多的正外部性的原則，制定空間規(guī)劃。鹿特丹采取了“分區(qū)滯洪”的規(guī)劃策略，[7]即在極端情況下根據(jù)不同分區(qū)的土地利用類型，確定淹沒順序，保障高密度建成區(qū)的安全性。具體則根據(jù)韌性建設(shè)的需求對城市空間分類，明確每種城市空間類型可行的設(shè)計(jì)和規(guī)劃方法，如在河口地區(qū)預(yù)留空白用地以承受或消解未來的周期性洪水，而對于重要的公共區(qū)域則將水位變化與建筑建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)聯(lián)。[4]除合理的土地利用策略外，鹿特丹采取了更多結(jié)合創(chuàng)新技術(shù)和傳統(tǒng)方法的韌性改造行動，以增加對水風(fēng)險(xiǎn)的防御、適應(yīng)能力。

（二）水韌性推動城市價(jià)值的全面提升

具有水韌性的措施相較于傳統(tǒng)的工程性抵御措施更能適應(yīng)洪水、堤壩崩塌、水源短缺等極端情況，也具有更好的長期效益，在經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、生活等多方面創(chuàng)造更大的附加值。[1]以港口地區(qū)為例（圖3），要應(yīng)對氣候變化給涉水基礎(chǔ)設(shè)施帶來的額外風(fēng)險(xiǎn)，則需要更具韌性的干預(yù)措施來保證關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)行，如建設(shè)小型堤防、防洪防旱工程等，這些水韌性措施提高了城市資產(chǎn)價(jià)值，將水資源“風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)樗Y源“資產(chǎn)”，在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)附加值的同時(shí)，帶動了城市設(shè)施提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展;具有韌性的城市基礎(chǔ)設(shè)施能夠提供更安全的營商環(huán)境，也更容易吸引投資，[14]從而提供更多的就業(yè)選擇和社會附加值;許多緩解和適應(yīng)措施都結(jié)合了生態(tài)景觀，如將儲水工程融入城市景觀來形成藍(lán)綠廊道、種植淡咸水交互植物來改善水質(zhì)，在有效維護(hù)生物多樣性、創(chuàng)造環(huán)境附加值的同時(shí)，也增強(qiáng)了城市的宜居性;結(jié)合生態(tài)景觀的韌性建設(shè)也創(chuàng)造了更多的休閑空間，如藍(lán)綠屋頂空間、兼?zhèn)溆旰楣芾砗凸不顒拥某鞘兴畯V場等，都提供了具有吸引力的活動空間，創(chuàng)建生活附加值并提高了居民生活質(zhì)量和城市公共空間品質(zhì)。

鹿特丹為保證韌性戰(zhàn)略順利實(shí)施，在韌性管理體制上也進(jìn)行了前瞻性探索，于2016年設(shè)立“首席韌性官”，[2]實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級和跨行政區(qū)域的組織管理，協(xié)調(diào)并優(yōu)化跨部門的發(fā)展策略和行動，避免不必要的競爭。同時(shí)鹿特丹強(qiáng)調(diào)除政府自身需要從思想和行動上建立韌性思維外，市民和團(tuán)體組織也應(yīng)該由下而上積極參與韌性規(guī)劃，例如社區(qū)尺度的水適應(yīng)措施就可以由市民實(shí)施、為市民服務(wù)，鹿特丹的綠色屋頂建設(shè)行動就有大量市民深度參與。

三、鹿特丹水韌性規(guī)劃建設(shè)策略

鹿特丹在水韌性規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐中進(jìn)一步細(xì)化應(yīng)對水風(fēng)險(xiǎn)的空間規(guī)劃干預(yù)舉措，提出具體的設(shè)計(jì)原則，因地因時(shí)地制定適應(yīng)性策略和行動計(jì)劃（圖4）。[1-2]

（一）應(yīng)對洪水災(zāi)害的適應(yīng)性策略

鹿特丹在應(yīng)對洪水災(zāi)害時(shí)，系統(tǒng)性地采取工程性抵御和韌性適應(yīng)相結(jié)合的策略，以增強(qiáng)適應(yīng)性。主要策略有：

1.剛性抵御的工程措施

攔海大壩是保護(hù)鹿特丹不受海浪風(fēng)暴潮侵襲的重要屏障。因此鹿特丹不斷優(yōu)化馬仕朗防風(fēng)暴大壩設(shè)施，以確保兩座扇形浮動式閘門在風(fēng)暴來臨時(shí)可以迅速合攏，對風(fēng)浪進(jìn)行調(diào)節(jié)管理（圖5）。此外，對不符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的堤防和碼頭等防洪設(shè)施進(jìn)行加固;對港口等堤外地區(qū)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施采取更高的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，[14]保證災(zāi)時(shí)可及時(shí)恢復(fù)供水供電等基礎(chǔ)保障。

2.設(shè)計(jì)靈活的適應(yīng)性措施

鹿特丹考慮到未來可能出現(xiàn)更高的河流水位和被淹沒的可能性，在沿岸地區(qū)保留更多的冗余空間，以便日后增加工程設(shè)施，同時(shí)這些區(qū)域作為自然濕地或綠色海灣，不僅能吸納潮汐侵蝕，還能防止堤壩等硬質(zhì)要素對城市景觀的割裂;創(chuàng)新設(shè)計(jì)漂浮建筑（圖6），使地基可以根據(jù)水位變化而升降，有效避免洪水沖擊，具有更強(qiáng)的氣候適應(yīng)性，從而提高城市韌性。

（二）應(yīng)對內(nèi)澇災(zāi)害的適應(yīng)性策略

為了應(yīng)對未來更頻繁的強(qiáng)降雨，鹿特丹對城市排水防澇設(shè)施進(jìn)行了精細(xì)化改造。

1. 改進(jìn)雨水排泄設(shè)施

鹿特丹根據(jù)強(qiáng)降雨后城市積水內(nèi)澇疏解情況，不斷加強(qiáng)灰綠結(jié)合的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按不同區(qū)域的現(xiàn)實(shí)需求，在部分區(qū)域重建雨污分離的下水道系統(tǒng)，部分區(qū)域選擇將雨水排放從排水系統(tǒng)中獨(dú)立出來，以降低管網(wǎng)系統(tǒng)的壓力，建設(shè)開放式排水溝將雨水引入洼地、池塘和運(yùn)河中，[14]并通過沿線的城市自然綠化對雨水進(jìn)行生物凈化。

2. 增加雨水滯留、下滲

鹿特丹在城市建成區(qū)向外擴(kuò)張建設(shè)的同時(shí)創(chuàng)造了更多的開放水域，用以消化水位的變動。對于空間局促的城區(qū)則進(jìn)行適水性改造，如采取軟質(zhì)下墊面替代原有的硬質(zhì)鋪裝，種植滲透性的植被等增加水消解，提升雨水滯留、下滲能力。同時(shí)，鹿特丹鼓勵市民參與改造行動，協(xié)作建設(shè)綠色屋頂（圖7），并探索改造藍(lán)色屋頂，確保改良防水設(shè)計(jì)后將雨水收集儲存在屋頂。通過對建筑進(jìn)行韌性改造來解決水問題，提高城市公共空間的品質(zhì)和活力。

（三）應(yīng)對淡水短缺的適應(yīng)性策略

為應(yīng)對今后可能的長期干旱和地下水短缺，鹿特丹積極創(chuàng)新蓄水措施，實(shí)現(xiàn)“城市空間”的高效利用。

1. 基于雨水存蓄的防旱措施

鹿特丹創(chuàng)新性地將儲水設(shè)施與公共空間整合在一起，建設(shè)水廣場（圖8），[23-24]引導(dǎo)雨水自然滲透補(bǔ)充地下水或通過管道引至專門的儲水設(shè)施和河流等水體，實(shí)現(xiàn)雨水的就地回收、存蓄和多樣利用。此外，雨水滯留設(shè)施與城市景觀工程結(jié)合建設(shè)，使綠地公園、河流水體共同構(gòu)成“氣候緩沖廊道”。同時(shí)，鹿特丹也利用建筑的多功能空間進(jìn)行雨水存蓄，如建設(shè)地下停車場蓄水或直接引入建筑中進(jìn)行再利用。

2. 基于生境優(yōu)化的水質(zhì)提升措施

鹿特丹把“清澈的水”作為水質(zhì)提升的總體目標(biāo)，盡可能減少水面漂浮廢物、臭氣和魚類死亡率，對水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測與評估。同時(shí)，建設(shè)自然友好型海岸和漁場，并加強(qiáng)生物保育，研究魚類洄游的選擇和魚類種群管理計(jì)劃，[13]在關(guān)注水質(zhì)的同時(shí)，提升水的生態(tài)價(jià)值。此外，鹿特丹一直致力于強(qiáng)化污水、廢水處理工藝，以求節(jié)省成本的同時(shí)不損害公共衛(wèi)生、地下水的質(zhì)量和數(shù)量，實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善和可持續(xù)發(fā)展。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）加快治理思路轉(zhuǎn)型

鹿特丹的韌性建設(shè)從水風(fēng)險(xiǎn)治理切入，通過水韌性措施來帶動城市設(shè)施整體提升，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、生活等多方面共同發(fā)展。可見韌性建設(shè)工作不僅是城市對于風(fēng)險(xiǎn)的被動提升，還應(yīng)該成為城市全面發(fā)展的契機(jī)。因此我國在韌性規(guī)劃中應(yīng)加快水資源治理思路轉(zhuǎn)型，不應(yīng)一味地防范水資源帶來的“風(fēng)險(xiǎn)”，而是將其視作城市轉(zhuǎn)型和設(shè)施提升的機(jī)遇，創(chuàng)造更多的社會經(jīng)濟(jì)效益，提高城市資產(chǎn)價(jià)值。通過水韌性規(guī)劃措施，在適應(yīng)水風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)將其轉(zhuǎn)變?yōu)樗Y源“資產(chǎn)”，創(chuàng)造更具吸引力和競爭力的城市環(huán)境。

（二）重視水風(fēng)險(xiǎn)管理體制建設(shè)

水風(fēng)險(xiǎn)的空間治理需要跨部門、跨層級和跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)與合作，對此鹿特丹設(shè)立“首席韌性官”，自上而下地給予韌性管理和財(cái)政支持。我國目前自然災(zāi)害防治中的大部分防減災(zāi)工作被確認(rèn)為地方財(cái)政事權(quán)，而提升韌性需要從頂層設(shè)計(jì)逐級地落實(shí)到“針灸式”更新建設(shè)中，因此要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確各部門權(quán)責(zé)歸屬，加強(qiáng)與水相關(guān)的多部門和多層級間的聯(lián)合協(xié)作。針對洪澇干旱、淡水短缺、水質(zhì)下降等不同類型的水風(fēng)險(xiǎn)，建立靈活、兼容的韌性管理體制，有效協(xié)調(diào)和優(yōu)化跨部門的發(fā)展行動，跨區(qū)域協(xié)作提升韌性設(shè)施附加值，以吸引更多投融資，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

（三）健全水韌性政策法規(guī)體系

鹿特丹在單部水規(guī)劃政策中就涵蓋了多種水風(fēng)險(xiǎn)的韌性治理策略，并出臺了韌性戰(zhàn)略指導(dǎo)城市規(guī)劃建設(shè)。而我國城市層級的涉水政策多為專項(xiàng)規(guī)劃，在防洪、內(nèi)澇治理、水安全保障等細(xì)分領(lǐng)域分別展開，涉水規(guī)劃策略間缺少統(tǒng)籌與平衡，易造成資源浪費(fèi)。韌性規(guī)劃通常作為國土空間規(guī)劃體系的附加標(biāo)簽，缺少專門的政策法規(guī)來保障韌性規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施。因此要健全水韌性政策法規(guī)體系，統(tǒng)籌涉水災(zāi)害的韌性治理，在頂層設(shè)計(jì)層面就將水韌性規(guī)劃目標(biāo)與策略融入空間規(guī)劃中，使不同規(guī)劃政策有效銜接。

（四）實(shí)施強(qiáng)制性風(fēng)險(xiǎn)評估

鹿特丹依托全面精細(xì)的水風(fēng)險(xiǎn)評估進(jìn)行相應(yīng)的空間規(guī)劃調(diào)整和發(fā)展政策設(shè)計(jì)，有效地規(guī)避了設(shè)施防御能力不足等帶來的災(zāi)害損失。我國國土空間規(guī)劃中也對空間風(fēng)險(xiǎn)評估和監(jiān)測提出了要求，但還不夠精細(xì)，今后應(yīng)進(jìn)一步將水風(fēng)險(xiǎn)評估等納入城市空間規(guī)劃和項(xiàng)目審批等關(guān)鍵流程當(dāng)中，尤其是在城市基礎(chǔ)設(shè)施新增和改造重大項(xiàng)目中加強(qiáng)對水風(fēng)險(xiǎn)的考量。實(shí)施強(qiáng)制性風(fēng)險(xiǎn)評估可以協(xié)助調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)和設(shè)施布局，制定因時(shí)因地的水韌性規(guī)劃策略，有助于引導(dǎo)城市發(fā)展轉(zhuǎn)向水風(fēng)險(xiǎn)暴露度和脆弱性下降的方向，提高城市韌性。

（五）推動多元組織參與韌性建設(shè)

在韌性建設(shè)過程中，鹿特丹不局限于政府的單方面努力，而是強(qiáng)調(diào)政府、市場主體、專家和市民等不同利益相關(guān)者的積極參與和協(xié)作[9]，尤其是發(fā)揮社區(qū)組織及居民的作用。因此我國應(yīng)加快韌性社區(qū)建設(shè)，積極推動參與式社區(qū)規(guī)劃，激發(fā)市民參與城市風(fēng)險(xiǎn)評估和韌性建設(shè)的積極性，通過個(gè)體微觀行為韌性的增加來提升整體韌性底線。同時(shí)，人是城市創(chuàng)新性的源泉。在空間規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)注重凝聚市場主體、專家和市民的群體智慧，這樣既能帶來韌性建設(shè)的創(chuàng)新性、啟發(fā)性思路和解決方案，也有助于社會群體對韌性規(guī)劃建設(shè)的認(rèn)同感，共同促進(jìn)規(guī)劃落實(shí)。

五、結(jié)語

鹿特丹的水韌性規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，全球氣候變化既給城市發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，同時(shí)也帶來機(jī)遇。只要城市把水安全治理模式從水資源“風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)向水資源“資產(chǎn)”，同時(shí)重視風(fēng)險(xiǎn)評估、水風(fēng)險(xiǎn)管理體制與相應(yīng)的政策法規(guī)體系建設(shè)，推動各利益相關(guān)方協(xié)作，全面共建共享城市水韌性，就能夠有效應(yīng)對氣候變化帶來的水安全問題，促進(jìn)城市的創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展。

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