摘要：超大城市的基層應(yīng)急治理體系和治理能力在2020年新冠疫情的實際考驗中，發(fā)揮了維護基層社會穩(wěn)定和諧和居民生命財產(chǎn)安全的重要作用。當然，與基層應(yīng)急治理現(xiàn)代化目標而言，也面臨諸多挑戰(zhàn)。以上海市浦東新區(qū)基層應(yīng)急治理為案例，分析了目前基層應(yīng)急治理的現(xiàn)狀與問題，并從三個方面十個舉措提出了推進浦東新區(qū)應(yīng)急治理體系優(yōu)化的路徑。

關(guān)鍵詞：超大城市;基層應(yīng)急;治理現(xiàn)代化;浦東

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.006

突發(fā)事件應(yīng)急治理是城市基層社區(qū)長治久安的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)。上海市是我國人口數(shù)量最多的超大型城市之一，面臨的復(fù)雜性挑戰(zhàn)和風險都遠超其他城市，因而具有較大的脆弱性特征。街鎮(zhèn)—村居作為城市系統(tǒng)的“末梢”和社會治理的“前線”，既是突發(fā)事件醞釀、萌芽和發(fā)生的第一現(xiàn)場，也是危機災(zāi)害威脅的直接客體，亦是應(yīng)急治理體制機制運轉(zhuǎn)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)性力量，甚至是決定性場域。[1]因而，城市基層在街鎮(zhèn)-村居層面的應(yīng)急治理體制建設(shè)是完善和強化超大城市應(yīng)急治理體制機制建設(shè)的重要基礎(chǔ)和必要環(huán)節(jié)，對應(yīng)急治理成敗與否具有基礎(chǔ)性、根本性和前沿性的重要意義。

一、浦東新區(qū)基層應(yīng)急治理的現(xiàn)狀

浦東新區(qū)作為上海市社會治理改革的“排頭兵”，在區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下，較早地成立了統(tǒng)籌區(qū)政府應(yīng)急管理職能的“公共事件應(yīng)急管理委員會辦公室”。2019年3月，在國家、上海市、浦東新區(qū)的統(tǒng)一部署下，掛牌成立了“上海市浦東新區(qū)應(yīng)急管理局”。在此基礎(chǔ)上，浦東新區(qū)立足政策要求和現(xiàn)實需求，圍繞安全生產(chǎn)、消防安全、綜合防災(zāi)減災(zāi)等典型公共安全領(lǐng)域，不斷深化基層公共安全及應(yīng)急管理體制，健全城市運行綜合管理體系。

（一）應(yīng)急組織體系建設(shè)相對完善

浦東新區(qū)按照屬地管理原則，在區(qū)應(yīng)急委和應(yīng)急管理局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由街鎮(zhèn)負責組織落實本行政區(qū)域內(nèi)的各項應(yīng)急管理工作。從具體的體系建設(shè)看，街鎮(zhèn)層面一般會組織建立“應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組”（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”），負責轄區(qū)內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)和管理，決定和部署突發(fā)事件應(yīng)對工作。組長由鎮(zhèn)長擔任，副組長由分管城市管理和應(yīng)急工作的副鎮(zhèn)長（或街道辦事處副主任）擔任，成員由各相關(guān)職能部門、直屬單位、社區(qū)單位和各居（村）負責人組成。

與此同時，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)突發(fā)事件應(yīng)急管理辦公室（以下簡稱“應(yīng)急辦”，設(shè)在街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心），負責執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組決定事項，綜合協(xié)調(diào)本街鎮(zhèn)應(yīng)急管理各項日常工作。應(yīng)急辦主任由黨政辦主任兼任，常務(wù)副主任由網(wǎng)格中心負責人兼任，成員由相關(guān)部門人員組成。在具體應(yīng)急事務(wù)處置上，街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心具體承擔應(yīng)急指揮、處置各項事務(wù)。相關(guān)職能部門負責本業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)急管理具體事務(wù)，并落實其應(yīng)急隊伍。轄區(qū)內(nèi)各居（村）委會設(shè)立應(yīng)急管理工作站（點），承擔社區(qū)應(yīng)急隊伍組建、知識宣傳、應(yīng)急演練及開展自救互救等工作。

（二）應(yīng)急制度體系建設(shè)相對成熟

從浦東實踐看，基層應(yīng)急制度體系建設(shè)體現(xiàn)在以下三個方面：一是加強街鎮(zhèn)值班值守。浦東街鎮(zhèn)積極構(gòu)建以街鎮(zhèn)值班室為樞紐，融各職能部門、單位和居（村）委于一體，上下貫通、高效運轉(zhuǎn)、靈敏暢通的信息網(wǎng)絡(luò)。二是不斷健全應(yīng)急預(yù)案體系?？傮w應(yīng)急預(yù)案由街鎮(zhèn)應(yīng)急辦負責修編，經(jīng)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組審議、街鎮(zhèn)黨委會議審定后，以街鎮(zhèn)政府名義印發(fā)并報新區(qū)應(yīng)急辦和應(yīng)急管理局備案;專項應(yīng)急預(yù)案由街鎮(zhèn)相關(guān)職能部門負責編制，經(jīng)應(yīng)急辦審核，報街鎮(zhèn)政府批準后實施;居（村）應(yīng)急預(yù)案由各居（村）委制定，經(jīng)應(yīng)急辦和應(yīng)急管理局審核后實施。三是強化信息共享和聯(lián)勤聯(lián)動。街鎮(zhèn)實現(xiàn)城運中心全覆蓋，一方面積極整合公安、網(wǎng)格、社區(qū)的監(jiān)控資源，同時將環(huán)保、民防、民政、安監(jiān)、衛(wèi)生、城管執(zhí)法、防汛防臺、市場監(jiān)管、綜合治理等信息資源納入信息平臺，實現(xiàn)全街鎮(zhèn)各類信息的互聯(lián)互通，形成防范有力、指揮統(tǒng)一、聯(lián)動迅速、應(yīng)對有序的應(yīng)急管理工作網(wǎng)絡(luò)，提升第一時間應(yīng)急處置能力。

（三）應(yīng)急隊伍和物資等支撐較好

浦東新區(qū)各街鎮(zhèn)目前初步統(tǒng)一整合轄區(qū)內(nèi)各類隊伍資源，主要落實先期處置、專業(yè)處置、志愿服務(wù)等三支應(yīng)急隊伍。先期處置隊伍由公安警力及輔警力量、城管及特保隊員、街鎮(zhèn)屬單位和居（村）委工作人員組成;專業(yè)處置隊伍由公安、城管、消防、安監(jiān)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生防疫等職能部門專業(yè)處置隊伍組成;志愿服務(wù)隊伍由居民區(qū)社工、小區(qū)物業(yè)管理人員及居民志愿者等組成。一些街鎮(zhèn)還通過政府購買服務(wù)的方式，補充和強化應(yīng)急隊伍力量。此外，應(yīng)急隊伍職責和裝備培訓(xùn)也相對明確，保證了應(yīng)急隊伍的合理分工、有效協(xié)作和專業(yè)處置能力。同時一些街鎮(zhèn)還建立了成熟的應(yīng)急物資儲備管理制度。

（四）應(yīng)急技術(shù)治理水平不斷提高

目前從市、區(qū)到街鎮(zhèn)層面，正在構(gòu)建完善城市運行綜合管理中心的“三級架構(gòu)、五級應(yīng)用”體系，充分運用云計算、大數(shù)據(jù)、智能分析報警、GIS、模塊化視頻等現(xiàn)代科技手段，集成了電梯遠程監(jiān)測系統(tǒng)、建設(shè)工程智慧管理信息系統(tǒng)、智慧交通綜合應(yīng)用系統(tǒng)、電氣火災(zāi)監(jiān)控系統(tǒng)等，同時整合了“智理浦東”等專項模塊等，加強了城市管理各類數(shù)據(jù)信息的一體化集成和全方位共享，形成了7×24小時、1210平方公里全時空、全地域監(jiān)測的動態(tài)運行體系，確保城市基層公共安全管理的突出問題能夠快速發(fā)現(xiàn)、快速處置。

（五）應(yīng)急宣傳培訓(xùn)工作實施有力

在安全文化培育上，浦東會同多部門積極開展防災(zāi)減災(zāi)和各類公共安全知識科普宣教和技能培訓(xùn)活動，以多種媒體資源在各街鎮(zhèn)、村居加強城市公共安全宣傳教育平臺建設(shè)，形成全方位、立體化的城市公共安全宣傳教育體系。在專家隊伍建設(shè)上，不斷優(yōu)化專業(yè)知識和領(lǐng)域結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮各領(lǐng)域?qū)＜以跊Q策咨詢、標準制定、安全診判、應(yīng)急會商等方面的作用。在社會協(xié)同方面，充分發(fā)揮社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督作用，不斷增強社會組織、社區(qū)居民、志愿者等社會力量自覺維護城市公共安全的責任感和使命感，充分運用社會力量和市場方式，探索利用保險等各種市場手段防范、控制和分散風險，提升災(zāi)后修復(fù)能力。

（六）基層抗疫應(yīng)急取得階段性勝利

新冠疫情席卷全國，不僅是對國家治理體系和治理能力的一場大考，也是對浦東新區(qū)基層社會治理改革成果的一次檢驗。從這次疫情防控的具體舉措、成果和經(jīng)驗看，浦東新區(qū)的疫情應(yīng)急治理充分反映了上海市基層社會治理改革的成果，其中浦東新區(qū)疫情應(yīng)急治理的兩大動態(tài)對這次疫情防控意義重大。一方面，應(yīng)急治理的重心不斷下沉基層。街鎮(zhèn)村居的應(yīng)急治理體制機制在疫情防控中發(fā)揮了重要作用，為疫情防控的成功打下了堅實基礎(chǔ);另一方面，基層應(yīng)急治理能力得到充分發(fā)揮。在疫情防控的過程中，浦東新區(qū)真正實現(xiàn)了下沉力量和職能匹配統(tǒng)一，提高了基層在疫情防控中快速發(fā)現(xiàn)和處置問題的能力。這次疫情治理完全體現(xiàn)了市、區(qū)行政力量下沉基層后帶來的有效治理效果。特別是在“體系匹配資源”的專業(yè)預(yù)防機制、“線上結(jié)合線下”的精準發(fā)現(xiàn)機制、“聯(lián)防聯(lián)控群治”的應(yīng)急處置機制、“精細智能創(chuàng)新”的常態(tài)處理機制等方面體現(xiàn)了創(chuàng)新性和前瞻性。

二、浦東基層應(yīng)急治理面臨的挑戰(zhàn)

（一）社區(qū)應(yīng)急管理理念待創(chuàng)新

應(yīng)急文化是社會的公共安全價值觀及其思維方式和行為模式，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)包括應(yīng)急心態(tài)文化、應(yīng)急物態(tài)文化、應(yīng)急制度文化和應(yīng)急行為文化等內(nèi)容。社區(qū)疫情防控的實踐證明，突發(fā)事件不僅是對政府能力的挑戰(zhàn)，更是對社會整體能力的綜合考驗，而危機應(yīng)對的最后效果往往取決于處在危險中的人們的應(yīng)急能力，公眾的危機意識、危機預(yù)防能力和危機應(yīng)對水平，是決定基層應(yīng)急管理質(zhì)量的重要因素。發(fā)達國家都非常重視應(yīng)急文化的建設(shè)，將公共安全提高到社會文化的層次，通過各種教育、培訓(xùn)、應(yīng)急演練和應(yīng)急活動來促使應(yīng)急文化的在社會中的沉淀，促使應(yīng)急文化成為人們?nèi)粘Ｉ钪械乃枷胗^念。[2]比如，美國除了加強通過應(yīng)急培訓(xùn)機構(gòu)培訓(xùn)應(yīng)急救援的專門隊伍和團體，通過組織實戰(zhàn)演練來提高本地區(qū)突發(fā)事件的應(yīng)急應(yīng)對能力，還通過加強各種形式的宣傳教育來提高國民的應(yīng)急防范意識。[3]

但由于客觀的社會環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)等因素的不同，我國社區(qū)應(yīng)急文化建設(shè)相對落后，治理主體對基層應(yīng)急管理重視程度不夠，這突出表現(xiàn)在如下方面：

一是重事后應(yīng)急處置，輕事情預(yù)防，即基層管理者由于缺少風險意識，大多根據(jù)事件發(fā)生后采取各種臨時性的應(yīng)急措施，很少考慮到事前的風險預(yù)警和預(yù)防。比如，基層應(yīng)急管理意識弱，忽視風險信息的收集與分析;專業(yè)化培訓(xùn)不足，基層應(yīng)急管理能力弱。

二是重安全宣傳，輕安全演練，即基層應(yīng)急管理重視通過公共安全宣傳周和“科普活動周”“安全生產(chǎn)月”“消防日”“法制宣傳日”“減災(zāi)日”等，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的公共安全主題宣傳活動，向居民發(fā)放《公眾防災(zāi)應(yīng)急手冊》等材料，普及安全知識和應(yīng)急知識。但由于基層任務(wù)重、部門協(xié)調(diào)難度大、資金保障不足等原因，以提高基層應(yīng)急管理能力為目標的實踐演練，如消防演練、地震演練、火災(zāi)演練等，相對不足，這使得基層應(yīng)急管理知識和應(yīng)急管理能力存在不對稱，難以有效應(yīng)對各種應(yīng)急事件。

三是重政府職能，輕社會責任，即在基層應(yīng)急管理中，強調(diào)政府應(yīng)積極承擔防災(zāi)減災(zāi)、資源保障、社會救濟等職能，而忽視基層應(yīng)急管理的內(nèi)生動力。居民普遍不會使用滅火器、不懂得緊急逃生和急救方法，這使得社區(qū)自救和互救意識與能力弱，在風險來臨時被動等待政府的救援，而非積極組織起來自覺抵御風險。

此外，基層管理人員對災(zāi)害管理的認識上也有一些偏頗甚至錯誤的情況。例如在調(diào)研中強烈感覺到存在“好了傷疤忘了疼”和“一朝被蛇咬，十年怕井繩”兩種對災(zāi)后管理的偏激想法，以及“兢兢業(yè)業(yè)預(yù)防沒有功勞、轟轟烈烈處置才真英雄”的短視應(yīng)急政績觀。兩種想法都有利弊，如何權(quán)衡和協(xié)調(diào)需要在科學的分析災(zāi)害發(fā)生的概率、時間和地點基礎(chǔ)上，制定合理的資源投入規(guī)劃。

（二）基層應(yīng)急管理體系待完善

從利益相關(guān)者角度看，基層應(yīng)急管理是一項系統(tǒng)性工程，涉及多個主體，即包括政府內(nèi)部各層級和各部門，也包括社區(qū)自治組織、社區(qū)社會組織、社區(qū)志愿者、社區(qū)居民等主體，加強基層應(yīng)急管理，應(yīng)充分發(fā)揮不同主體的積極作用。但在實踐中，基層應(yīng)急管理體系還面臨著脆弱性風險，制約著基層應(yīng)急管理能力的有效發(fā)揮。

其一，基層政府應(yīng)急管理主體的缺位。盡管我國于2018年成立了應(yīng)急管理部，由其負責組織編制應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃，指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對突發(fā)事件工作，推動應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練，地方也相應(yīng)成立應(yīng)急管理局。但從結(jié)構(gòu)上看，我國應(yīng)急管理部門呈現(xiàn)出“倒三角形”特征，即上層人員配置較多，而越往下人員越少，由于屬地責任，基層往往是應(yīng)急管理的一線，需要大量人手的配合，這使得基層應(yīng)急管理面臨人力不足的困境。另外，從組織設(shè)置上看，地方應(yīng)急管理工作主要采取市、區(qū)、街道三級管理，基層應(yīng)急管理主要由街道應(yīng)急辦主管，社區(qū)并沒有專職的應(yīng)急管理人員，應(yīng)急管理工作主要由社區(qū)居委會的工作人員承擔，社區(qū)民警予以協(xié)助。同時，街道應(yīng)急管理部門也面臨著部門協(xié)調(diào)難度大、社會動員能力弱、可支配資源有限等現(xiàn)實困境，制約著基層應(yīng)急管理能力的提升。

其二，物業(yè)公司的缺位。社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司是社區(qū)應(yīng)急管理的“三駕馬車”，在社區(qū)疫情防控的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，三方的協(xié)同配合對社區(qū)應(yīng)急管理至關(guān)重要。那些防疫工作做得好的社區(qū)，“三駕馬車”運行較為順暢，而那些防疫工作存在薄弱環(huán)節(jié)的社區(qū)，“三駕馬車”通常存在短板，其中，物業(yè)公司的缺位是主要原因。伴隨著城市化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)社區(qū)快速擴張，但物業(yè)公司的服務(wù)并沒有同步跟上，使得很多小區(qū)缺少物業(yè)管理。同時，由于存在商品房小區(qū)、老舊小區(qū)、國際化小區(qū)、拆遷安置小區(qū)等不同類型的小區(qū)，不同小區(qū)在地理環(huán)境、經(jīng)濟資源、居民意識、人口結(jié)構(gòu)等方面存在諸多差異，這使得不同小區(qū)的物業(yè)管理水平不同，這些都影響著社區(qū)應(yīng)急管理的質(zhì)量。

其三，社區(qū)志愿者隊伍建設(shè)滯后。廣大社區(qū)工作者和志愿者是基層應(yīng)急管理的重要力量，在基層應(yīng)急管理中可以協(xié)助政府和居委會開展政策宣傳、信息收集、物資發(fā)放、秩序維護等工作。同時，由于他們大多來自社區(qū)，與社區(qū)居民保持著良好的社會關(guān)系，其開展工作能夠容易獲得居民的認可和支持。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)志愿者隊伍也存在諸多問題，影響著其參與基層應(yīng)急管理的能力和水平，比如，社區(qū)志愿者地區(qū)分布不均衡，城市社區(qū)志愿者較農(nóng)村社區(qū)志愿者多;老年志愿者較多，青年志愿者較少;社區(qū)志愿者缺少應(yīng)急管理培訓(xùn)，應(yīng)急處置能力有待提升;志愿者隊伍建設(shè)缺乏激勵機制。

其四，居民參與程度有待提升。社區(qū)居民作為社區(qū)的生活主體，理應(yīng)是基層應(yīng)急管理的主體。但在實際工作中，社區(qū)居民的參與程度并不高，這既與我國基層應(yīng)急管理建設(shè)采取政府主導(dǎo)，街道辦、社區(qū)居委會主管模式有關(guān)，沒有充分動員社區(qū)其他自治組織、居民、企業(yè)、NGO等主體共同參與，也與社區(qū)居民的參與意識、責任意識和公共意識有關(guān)。特別是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會日益?zhèn)€體化和原子化，社區(qū)居民大多忙于個人和家庭事務(wù)，而忽視社會公共事務(wù)，對參與基層應(yīng)急管理的熱情和信心不足。

（三）基層應(yīng)急管理機制待健全

在應(yīng)急處置流程方面，基層應(yīng)急預(yù)案和預(yù)警系統(tǒng)不完善。由于應(yīng)急事件具有臨時性、短暫性、偶發(fā)性等特征，因而在實際工作中，社區(qū)管理者大多注重事件的應(yīng)急處置，而對事件的預(yù)防和預(yù)警重視不夠。一方面，基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)不完善，基層應(yīng)急預(yù)案是社區(qū)開展突發(fā)事件預(yù)防、準備、響應(yīng)、回復(fù)的行動指南，是提高社區(qū)應(yīng)對突發(fā)性事件能力的重要保障。然而，目前，社區(qū)的應(yīng)急預(yù)案存在格式不規(guī)范、內(nèi)容不全面、操作性不強等問題，無法作為基層應(yīng)急管理的指導(dǎo)手冊，不利于問題的及時有效解決。另一方面，基層應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)不完善，這集中表現(xiàn)在危機預(yù)警設(shè)備的落后上，比如，滅火器丟失、失效，消防設(shè)施配備不齊的情況時有發(fā)生;消防安全通道被占據(jù)和阻塞;地下防空洞等公共空間被閑置和浪費，等等，這些因素都影響了基層應(yīng)急管理工作的開展。

在社區(qū)協(xié)同共治方面，基層應(yīng)急管理協(xié)調(diào)難度大。主要表現(xiàn)在：

第一，信息不共享。高效運行的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系需要大量的數(shù)據(jù)分析為支撐，需要政府不同部門的通力協(xié)作，需要各級政府的資源共享，需要全社會各方力量的積極參與。但是，目前很多政府部門之間存在嚴重的數(shù)據(jù)壁壘，數(shù)據(jù)“部門墻”比較嚴重，導(dǎo)致嚴重的信息不對稱，社區(qū)風險信息不全、風險防范能力較弱的情況比較普遍。

第二，干部下沉機制有待優(yōu)化。機關(guān)干部下沉社區(qū)，一方面有助于充實基層應(yīng)急管理力量、指導(dǎo)社區(qū)開展應(yīng)急管理工作、加強和改善政府與社區(qū)和居民的關(guān)系等，但另一方面，也存在難以適應(yīng)基層社會、官本位思想嚴重、錯誤干擾社區(qū)工作等問題，影響基層應(yīng)急管理工作的順利開展。

第三，共治機制有待提升，比如，權(quán)責不對稱，應(yīng)急管理部門缺乏相應(yīng)的人員開展應(yīng)急管理工作，也難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個部門參與應(yīng)急管理;聯(lián)勤聯(lián)動機制具有臨時性和暫時性特征，常態(tài)化機制建設(shè)滯后;專業(yè)機構(gòu)與綜合部門，如醫(yī)院和政府，存在利益不一致等。第四，權(quán)責不對稱，即基層政府和社區(qū)作為應(yīng)急管理的一線工作人員，缺少相應(yīng)的應(yīng)急管理權(quán)，特別是在突發(fā)事件發(fā)生時，上級往往向下要求基層承擔超出能力范圍外的各項任務(wù)，從而無形中增加了基層應(yīng)急管理的難度。

在社區(qū)有效應(yīng)對方面，社區(qū)網(wǎng)格化管理面臨諸多挑戰(zhàn)。一是“多網(wǎng)交叉”，即存在黨建、綜治、城管、應(yīng)急、環(huán)保、食品安全等多個網(wǎng)格，網(wǎng)格間不僅網(wǎng)格人員沒能有效整合，而且網(wǎng)格劃分的標準也不一樣，工作也是各搞各的，這樣一種教條的“網(wǎng)格”模式，使得人財物等各種資源不能有效融合。二是網(wǎng)格員身份認同危機，目前，網(wǎng)格員主要分為專職、兼職兩種，兼職的可能存在掛名的問題，而專職網(wǎng)格員又因為職業(yè)身份等問題，很難完全融入社區(qū)當中，社區(qū)居民的認可度也不高，導(dǎo)致工作效果并不一定特別好，甚至可能機關(guān)化、文牘化。三是網(wǎng)格員任務(wù)繁重，在基層應(yīng)急管理中，網(wǎng)格員需承擔問題發(fā)現(xiàn)、信息上傳、政策宣傳等多種任務(wù)，并且針對不同應(yīng)急事件有不同的要求，導(dǎo)致對網(wǎng)格員的綜合素質(zhì)要求高，網(wǎng)格員的工作壓力大。

（四）基層應(yīng)急管理標準待明確

2016年，浦東新區(qū)政府制定了《關(guān)于加強街鎮(zhèn)基層應(yīng)急管理工作的通知》，對基層應(yīng)急管理體系、工作機制、預(yù)案體系、應(yīng)急隊伍、物資儲備、應(yīng)急演練、設(shè)施配備等內(nèi)容進行了詳細規(guī)定，是指導(dǎo)基層應(yīng)急管理的重要依據(jù)，例如，在組織管理體系方面，按照屬地管理的原則，依托黨政組織機構(gòu)，建立街鎮(zhèn)應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對街鎮(zhèn)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，組長由街鎮(zhèn)行政主要負責同志擔任，并明確一名街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)具體分管應(yīng)急管理工作;在信息報送方面，充分利用應(yīng)急管理信息平臺，形成以網(wǎng)絡(luò)直報為主，電話、傳真為輔的信息報送機制，嚴格落實突發(fā)事件信息“30分鐘口頭報，1小時書面報”工作要求;在預(yù)案體系方面，建立健全“1+10+X”預(yù)案體系，其中，1代表街鎮(zhèn)總體應(yīng)急預(yù)案，10代表防汛防臺、火災(zāi)事故、公共衛(wèi)生等10個專項應(yīng)急預(yù)案，X代表各街鎮(zhèn)結(jié)合自身情況、轄區(qū)特點編制的其他專項應(yīng)急預(yù)案。

盡管現(xiàn)有規(guī)范對基層應(yīng)急管理作了詳細規(guī)定，但在隊伍建設(shè)方面還存在一些管理規(guī)范模糊之處。一是沒有明確應(yīng)急管理隊伍的人員構(gòu)成、數(shù)量和來源情況，缺乏常態(tài)化的應(yīng)急管理隊伍，導(dǎo)致人員組成和整合難度大。同時，應(yīng)急隊伍中缺少醫(yī)生、消防員等專業(yè)救援人員，當突發(fā)事件來臨時，這支隊伍無法滿足應(yīng)急組織、應(yīng)急救援的需求;二是應(yīng)急隊伍培訓(xùn)相對簡單，缺乏綜合能力的培訓(xùn)，由于應(yīng)急事件具有多樣性、復(fù)雜性、突發(fā)性等特征，針對單一能力的培訓(xùn)往往使得應(yīng)急隊伍缺乏有效的應(yīng)急處置能力;三是物業(yè)作為社區(qū)管理的重要主體，其在基層應(yīng)急管理中的職能不明確。在物資保障方面，對物資的種類、數(shù)量、儲存方式等也沒有明確的規(guī)定，同時，現(xiàn)有管理規(guī)范也并未考慮到各街鎮(zhèn)的實際情況，制定具有差異化的管理辦法和措施，這使得現(xiàn)有物資儲存難以滿足基層應(yīng)急管理的需求。

另外，還存在重社區(qū)物資保障輕家庭物資保障的現(xiàn)象，在日常生活中，許多家庭并不知道家庭應(yīng)急物資應(yīng)該準備什么，大多數(shù)家庭并未購置緊急逃生工具、應(yīng)急藥品、應(yīng)急食品等家庭應(yīng)急物資。

（五）基層應(yīng)急管理方法待提升

在新時代，新技術(shù)已成為創(chuàng)新基層應(yīng)急管理方式方法、提升基層應(yīng)急管理效能的重要驅(qū)動力。具體而言，新技術(shù)可以在輿情監(jiān)測、信息收集與分析、科學決策、溝通協(xié)調(diào)、風險預(yù)警、物資調(diào)配等多方面發(fā)揮積極作用。

但現(xiàn)實地看，與技術(shù)快速發(fā)展相比，基層應(yīng)急管理的智能化水平相對落后，甚至在部分基層社區(qū)依然依靠傳統(tǒng)的人工方法應(yīng)對應(yīng)急事件，管理方式和方法的落后極大地影響和制約著基層應(yīng)急管理能力和水平。

其一，社區(qū)智能化建設(shè)滯后，集中表現(xiàn)為基層信息基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備和智能技術(shù)的欠缺。與市區(qū)級政府廣泛使用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)相對，基層社區(qū)由于技術(shù)開發(fā)和運維成本高、缺少專業(yè)技術(shù)人員、資金短缺等，較少使用現(xiàn)代信息技術(shù)，大多局限于網(wǎng)絡(luò)辦公，對大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等技術(shù)需求并不明顯，甚至在疫情發(fā)生前，大多小區(qū)并沒安裝智能門禁、智能快遞柜、人臉識別系統(tǒng)等，技術(shù)的匱乏使得基層社區(qū)在應(yīng)對疫情等突發(fā)公共事件時無法準確掌握信息并采取精準有效的措施。

其二，社區(qū)技術(shù)使用效率低。技術(shù)提升基層應(yīng)急管理能力和水平需要滿足一定的條件，比如，技術(shù)產(chǎn)品的實用和好用，居民認可度高，功能全面等，但由于各種原因，技術(shù)在基層實際應(yīng)用中還存在諸多障礙，影響基層管理者和居民的使用體驗，導(dǎo)致技術(shù)的功能和作用難以真正實現(xiàn)。比如，自上而下的技術(shù)嵌入忽視基層社區(qū)實際情況，導(dǎo)致新技術(shù)難以適應(yīng)和滿足基層和社區(qū)的治理需求;重開發(fā)輕應(yīng)用，忽視技術(shù)的日常運維和更新升級;技術(shù)功能單一，等等。

其三，社區(qū)面臨技術(shù)化風險。盡管技術(shù)有助于提升基層和社區(qū)的管理能力與水平，但由于制度規(guī)范不健全、技術(shù)缺陷、技術(shù)認識不足等，過度使用智能技術(shù)或不對技術(shù)進行規(guī)范化管理，也會使基層社區(qū)面臨諸多技術(shù)風險，尤其是技術(shù)與倫理之間存在矛盾和沖突，比如，人臉識別技術(shù)對社區(qū)居民隱私的侵犯、技術(shù)理性對社區(qū)公共理性的擠壓、對技術(shù)弱勢群體的忽視，等等。這些問題啟示我們，一方面要重視利用技術(shù)創(chuàng)新基層應(yīng)急管理的方式方法，提升基層精準化治理能力和水平;另一方面，也要對技術(shù)進行管理和規(guī)范，確保技術(shù)安全，以創(chuàng)造公共價值為導(dǎo)向合理使用智能技術(shù)。

三、浦東新區(qū)基層應(yīng)急治理優(yōu)化的對策

立足疫情防控常態(tài)化背景，以提升社區(qū)公共安全感為導(dǎo)向，以韌性社區(qū)建設(shè)為目標，從完善基層應(yīng)急管理體系、夯實基層應(yīng)急治理基礎(chǔ)要素配置、落實基層應(yīng)急治理工作保障三個方面制定浦東基層應(yīng)急治理現(xiàn)代化的十條舉措。

（一）完善基層應(yīng)急管理體系

完善縱向應(yīng)急管理體系，著力推動重心下移，以“家門口服務(wù)體系”為平臺，構(gòu)建村居應(yīng)急管理體系。

1.優(yōu)化基層應(yīng)急治理組織體系

在36個街鎮(zhèn)城運中心建設(shè)基礎(chǔ)上，結(jié)合目前浦東新區(qū)九支消防隊伍的區(qū)域化布局體系，構(gòu)建浦東全區(qū)域大應(yīng)急的治理隊伍體系。一是結(jié)合街鎮(zhèn)城運中心和安監(jiān)所等力量，建立覆蓋36個街鎮(zhèn)及重點開發(fā)區(qū)的基層綜合性應(yīng)急治理隊伍，對屬地轄區(qū)的安全生產(chǎn)、電梯維保、河道安全、地下空間、應(yīng)急物資儲備、避難所等進行應(yīng)急管理。二是在新區(qū)層面針對?；饭芾?、工地安全、公共衛(wèi)生、人群密集區(qū)和超高層樓宇集聚區(qū)、地鐵樞紐和站點等重點區(qū)域或事項的應(yīng)急管理機制和智能化應(yīng)用場景，構(gòu)建條塊結(jié)合的專業(yè)性應(yīng)急管理隊伍。三是結(jié)合新區(qū)目前9支消防力量的空間布局，在新區(qū)與街鎮(zhèn)之間建立7～9個區(qū)域性物資儲備和調(diào)度中心。四是在村居聯(lián)勤聯(lián)動機制建設(shè)中，強化對基層應(yīng)急管理事件的聯(lián)勤處置力量配置。

2.建立村居應(yīng)急管理體系

此次新冠肺炎疫情期間，社區(qū)一方面積累了不少應(yīng)急管理經(jīng)驗，另一方面也需要針對其他風險完善基層應(yīng)急管理體系。一是在街道層面要依托“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，加強應(yīng)急突發(fā)事件的數(shù)據(jù)歸結(jié)、軟件開發(fā)和指揮調(diào)度系統(tǒng);二是居委要在街道指導(dǎo)下，建立由居委會主導(dǎo)，居民區(qū)黨組織牽頭，居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)黨員、志愿者、居民骨干等共同參與的基層應(yīng)急管理工作小組。三是按照統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動原則，建立健全群防群治機制，建立完善災(zāi)害信息員、安全網(wǎng)格員隊伍，建立與所在地政府部門、職能單位和社會組織應(yīng)急聯(lián)動關(guān)系，推進安全風險管理網(wǎng)格化、智能化、精細化，發(fā)揮基層應(yīng)急管理工作小組風險防范應(yīng)對“前哨”、統(tǒng)一指揮“吹哨”、科普宣教“陣地”功能，及時發(fā)現(xiàn)報告、積極協(xié)同防控安全風險，迅速響應(yīng)、快速處置突發(fā)應(yīng)急事件。

（二）夯實基層應(yīng)急管理要素配置

按照有預(yù)案、有演練、有宣傳、有培訓(xùn)、有隊伍的要求，強化村居的應(yīng)急管理要素配置。

1.完善村居應(yīng)急預(yù)案建設(shè)

根據(jù)街道突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，及時編制、修訂、完善村居綜合應(yīng)急預(yù)案，實現(xiàn)預(yù)案實用管用、應(yīng)急處置及時有效。針對村居面臨的各類災(zāi)害事故風險，明確在突發(fā)情況下社區(qū)工作人員、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)志愿者等職責分工、應(yīng)對流程和保障措施，明確協(xié)調(diào)指揮、預(yù)警預(yù)報、隱患排查、轉(zhuǎn)移安置、物資保障、信息報告、醫(yī)療救護等小組分工，明確預(yù)警信息發(fā)布方式和渠道，明確應(yīng)急避難場所分布、應(yīng)急疏散路徑以及臨時設(shè)立的生活救助、醫(yī)療救護、應(yīng)急指揮等功能分區(qū)的位置，明確社區(qū)所有工作人員、特殊困難人群和流動務(wù)工人員的聯(lián)系方式以及結(jié)對幫扶責任分工等。根據(jù)災(zāi)害事故形勢變化、社區(qū)實際以及應(yīng)急演練發(fā)現(xiàn)的問題，及時修訂應(yīng)急預(yù)案。

2.提升基層應(yīng)急演練實效

在“4·7”公共衛(wèi)生日、“5·12”防災(zāi)減災(zāi)日、“10·13”國際減災(zāi)日等重要紀念日，開展社區(qū)一年兩次的應(yīng)急演練，演練內(nèi)容包括組織指揮、隱患排查、災(zāi)害事故預(yù)警、災(zāi)情上報、人員疏散、轉(zhuǎn)移安置、自救互救、善后處理等環(huán)節(jié)。吸納社區(qū)居民、社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會組織和志愿者等廣泛參與，演練結(jié)束后及時開展演練效果評估。

3.加大基層應(yīng)急宣傳教育

結(jié)合全國防災(zāi)減災(zāi)日、全國科普日、全國消防日、安全生產(chǎn)月、國際減災(zāi)日、世界氣象日等，集中開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育活動，利用社區(qū)公共活動場所，通過設(shè)置防災(zāi)減災(zāi)專欄專區(qū)、張貼減災(zāi)宣傳材料、設(shè)立安全提示牌等加強防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育，使社區(qū)居民知曉社區(qū)災(zāi)害事故風險隱患及分布、預(yù)警信號含義、應(yīng)急避難場所分布和應(yīng)急疏散路徑等信息和知識。

4.強化社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)

定期組織村居干部、物業(yè)服務(wù)企業(yè)人員、業(yè)委會委員開展不同情景的突發(fā)事件應(yīng)急演練。將應(yīng)急演練作為村居書記履職前、社區(qū)工作者錄取后、業(yè)委會換屆后、物業(yè)服務(wù)企業(yè)人員上崗前必須掌握的應(yīng)知應(yīng)會培訓(xùn)內(nèi)容，提升應(yīng)對洪澇、臺風、強對流天氣、地質(zhì)災(zāi)害、火災(zāi)、交通事故等不同災(zāi)害事故的自救互救技能和應(yīng)急處置能力。

5.健全村居應(yīng)急工作隊伍

健全基層應(yīng)急管理工作隊伍。加強防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、安全管理和應(yīng)急處置機構(gòu)、隊伍建設(shè)，建立一支規(guī)模適度、管理規(guī)范、專業(yè)化與社會化相結(jié)合的應(yīng)急管理工作隊伍。完善應(yīng)急管理群防群治工作模式，創(chuàng)新群眾動員方式方法，建立群眾舉報獎勵機制，發(fā)揮社區(qū)骨干力量，建立社區(qū)工作人員、業(yè)委會委員、物業(yè)服務(wù)人員、黨員干部、樓組長、民兵、預(yù)備役人員等組成的應(yīng)急常備隊伍。充實專業(yè)力量，依托街鎮(zhèn)統(tǒng)籌基層應(yīng)急管理人員、警務(wù)人員、醫(yī)務(wù)人員、消防人員、災(zāi)害信息員等專業(yè)化應(yīng)急工作力量。鼓勵多種社會力量參與，為參與應(yīng)急志愿服務(wù)提供渠道，發(fā)揮基層黨組織、基層群眾自治組織、群團組織、社會組織以及其他組織在應(yīng)急管理，特別是在安全風險隱患排查、自救互救、先期應(yīng)急處置保障等工作中的作用。

（三）落實基層應(yīng)急工作保障

通過各類安全創(chuàng)建、分類應(yīng)急治理和物資保障等方式不斷促進基層應(yīng)急工作保障。

1.強化各類安全創(chuàng)建統(tǒng)籌

強化統(tǒng)籌能力，整合“國家安全發(fā)展示范城市”“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”“國際安全社區(qū)”“上海市平安示范社區(qū)”等創(chuàng)建評比要素，確保共性領(lǐng)域不重復(fù)建設(shè)，個性領(lǐng)域積極發(fā)展，區(qū)域特點得到保障。努力推進“多格合一”，優(yōu)化管理效能，切實提升市民系統(tǒng)安全理念，切實做強社區(qū)風險防范、災(zāi)害自救互救能力組織街鎮(zhèn)開展上海市安全發(fā)展示范街鎮(zhèn)達標活動。開展街鎮(zhèn)安全生產(chǎn)、消防管理、防災(zāi)減災(zāi)等調(diào)研工作，總結(jié)經(jīng)驗做法，圍繞街鎮(zhèn)屬地責任落實、運行機制順暢、工作制度健全等層面，編制《街鎮(zhèn)風險防范與應(yīng)急管理指導(dǎo)手冊》。開展試點工作，探索創(chuàng)建基層多元共治應(yīng)急管理體系，將各項預(yù)案職責分解落實到具體工作崗位、人員和管理流程中，強化考核，做實做強基層管理。

2.強化應(yīng)急分類治理

根據(jù)社區(qū)綜合應(yīng)急預(yù)案，針對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等不同類型的社區(qū)突發(fā)事件，做好現(xiàn)場處置、信息傳遞、善后恢復(fù)等具體措施。加強對人員和物資的統(tǒng)籌調(diào)度，組織開展自救互救、人員轉(zhuǎn)移安置、維護社區(qū)秩序等工作，做好應(yīng)急信息接收、采集、整理和報送。加強對受災(zāi)居民和兒童、老年人、殘疾人等弱勢群體的物品、資金救助和精神關(guān)懷。

更加精準的應(yīng)對基層各類風險，通過小區(qū)類型的劃分來精細化制定應(yīng)急預(yù)案并開展演練演習。[4]例如老舊小區(qū)應(yīng)強化老舊電梯、加裝電梯、老年人生活等安全治理場景的應(yīng)急預(yù)案和演練，一般商品房小區(qū)則應(yīng)注重兒童、年輕人心理調(diào)適、停車、養(yǎng)狗等應(yīng)急治理，農(nóng)民回遷房小區(qū)注重違章搭建、樓道管理、綠地養(yǎng)護等應(yīng)急治理，高檔商品房小區(qū)則要注重物業(yè)維權(quán)、噪音擾民、寵物管理等應(yīng)急治理，大型居住區(qū)則是做好公共交通保障方面、社區(qū)生活服務(wù)方面以及老年人維權(quán)方面的應(yīng)急治理。

3.強化基層物資資金保障

積極創(chuàng)建綜合減災(zāi)示范社區(qū)，定期開展社區(qū)安全風險評估，推動以有班子、有機制、有預(yù)案、有隊伍、有物資、有培訓(xùn)演練為主要內(nèi)容的基層應(yīng)急能力標準化建設(shè)，不斷筑牢應(yīng)急管理的人民防線。推進以有場地設(shè)施、有裝備物資、有工作制度為主要內(nèi)容的居委員應(yīng)急避災(zāi)站（點）建設(shè)。加強基層應(yīng)急場所管理，明確不同區(qū)域的緊急疏散路徑及相對應(yīng)的疏散集中場所，結(jié)合社區(qū)實際情況確定避難場所。為居民提供家庭應(yīng)急物資清單，幫助居民樹立應(yīng)急物資儲備意識。

建立基層應(yīng)急保障資金。用于基層應(yīng)急管理中的應(yīng)急物資、救援工具、應(yīng)急知識宣傳、應(yīng)急演練和教育培訓(xùn)等相關(guān)費用支出，以及緊急狀態(tài)下購買物業(yè)服務(wù)企業(yè)、專業(yè)救援搶險隊伍等第三方服務(wù)，或者墊付消除房屋及其設(shè)施設(shè)備等安全隱患的相關(guān)費用支出。健全應(yīng)急保障資金的應(yīng)急使用和追償機制。

說明：本文得到國家社科基金項目“基層政區(qū)空間重組視野下的基本公共服務(wù)均等化研究”、國家社會科學基金重點課題“總體國家安全觀下特大城市社會治理創(chuàng)新研究”（項目編號18BGL257）資助。

參考文獻：

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[2]顧林生.國外基層災(zāi)害應(yīng)急管理的機制評析[J].中國減災(zāi)，2007（6）：30-35.

[3]周永根.美國全社區(qū)應(yīng)急管理模式研究[J].求是學刊，2020（4）：80-89.

[4]浦東新區(qū)民政局.浦東新區(qū)社區(qū)分類治理指導(dǎo)手冊[R].2020.