北京市歷史文化街區(qū)更新社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析探索

文/縱兆康 劉金明 耿偉

一、更新背景

北京市是舉世聞名的歷史文化名城。城市內(nèi)擁有眾多歷史文化街區(qū)，在歷史長(zhǎng)河中經(jīng)歷滄桑風(fēng)雨，展現(xiàn)出不同歷史時(shí)期的特定社會(huì)生活特征，它們不僅體現(xiàn)了北京市的古城脈絡(luò)，更展示出北京市璀璨悠久的歷史文化。城市更新對(duì)北京城市功能與空間的優(yōu)化提升起到了積極作用，在達(dá)到保護(hù)歷史街區(qū)整體肌理、留住“老北京味道”和“老北京鄉(xiāng)愁”目標(biāo)的同時(shí)，更能實(shí)現(xiàn)歷史文化街區(qū)的再生，這同時(shí)也是北京市適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

2021年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》提出，實(shí)施城市更新行動(dòng)是黨的十九屆五中全會(huì)作出的重要決策部署，是國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要明確的重大工程項(xiàng)目。

《北京城市總體規(guī)劃(2016年-2035年)》提出有序疏解、減量推動(dòng)首都高質(zhì)量發(fā)展的要求，城市更新成為首都現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題、提升發(fā)展質(zhì)量的重要規(guī)劃手段。2021年8月的《北京市城市更新行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》提出，以街區(qū)為單元統(tǒng)籌城市更新，統(tǒng)籌推進(jìn)街區(qū)內(nèi)平房（院落）、老舊小區(qū)、老舊樓宇、老舊廠房等的更新改造，促進(jìn)生活空間改善提升、生產(chǎn)空間提質(zhì)增效。加強(qiáng)街區(qū)城市修補(bǔ)和生態(tài)修復(fù)，推動(dòng)街區(qū)整體更新。

近年來(lái)，北京市陸續(xù)啟動(dòng)了菜市口西片老城保護(hù)和城市更新、雍和宮大街周邊直管公房院落申請(qǐng)式退租試點(diǎn)、故宮周邊院落申請(qǐng)式退租及恢復(fù)性修建和通州區(qū)南大街騰退保護(hù)更新項(xiàng)目國(guó)有土地上住宅平房申請(qǐng)式騰退等十余個(gè)歷史文化街區(qū)更新項(xiàng)目。北京市歷史文化街區(qū)更新（以下簡(jiǎn)稱街區(qū)更新）屬于關(guān)系城市發(fā)展和改善民生的重大事項(xiàng)，與群眾切身利益密切相關(guān)、涉及面廣、容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作十分必要。

二、更新模式

目前，北京市主要采取“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)介入、居民參與”的多元化更新模式，對(duì)申請(qǐng)式退租采取貨幣補(bǔ)償方式，符合相關(guān)條件的居民可申請(qǐng)共有產(chǎn)權(quán)住房或公租房。所謂“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)介入、居民參與”，即政府促成城市規(guī)劃、城建城管、綠化消防等各部門(mén)協(xié)同工作，使各項(xiàng)措施落地，鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與城市更新，使其成為未來(lái)實(shí)踐的主要力量，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)公眾和社會(huì)組織，尤其是更新區(qū)域的居民參與城市更新的積極性和主動(dòng)性，建立平等協(xié)商機(jī)制，共同推進(jìn)城市更新，提升城市更新的質(zhì)量和活力。

該更新模式是新時(shí)代下對(duì)北京市歷史文化街區(qū)有機(jī)更新的一種積極探索，對(duì)騰退的院落和房屋進(jìn)行修繕，不破壞老城區(qū)傳統(tǒng)格局和街巷肌理，鼓勵(lì)騰退出的空間資源優(yōu)先用于建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共綠地和公共活動(dòng)場(chǎng)地等，完善城市功能，改善人居環(huán)境。

三、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析

風(fēng)險(xiǎn)分析要做到客觀科學(xué)、系統(tǒng)全面，應(yīng)從街區(qū)更新的合法性、合理性、可行性和可控性等方面，對(duì)項(xiàng)目在準(zhǔn)備和實(shí)施全過(guò)程階段可能存在的所有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別分析。因每個(gè)項(xiàng)目都具有個(gè)性特征，本文僅就常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析。

（一）合法性風(fēng)險(xiǎn)

1.政策和規(guī)劃的符合性風(fēng)險(xiǎn)

街區(qū)更新應(yīng)符合北京市和所在區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要、《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《北京歷史文化名城保護(hù)條例》《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)〉》《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部〈關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知〉》（建科〔2021〕63號(hào)）、《北京市城市更新行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》和《北京市人民政府〈關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)〉》（京政發(fā)〔2021〕10號(hào)）等相關(guān)文件要求。否則項(xiàng)目實(shí)施的合法性不足，容易受到輿論的質(zhì)疑和抵觸。

2.公眾參與風(fēng)險(xiǎn)

街區(qū)更新一般關(guān)系利益群體多，實(shí)施范圍內(nèi)多數(shù)院落內(nèi)房屋產(chǎn)權(quán)主體多元，院落內(nèi)房屋產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，既有公房也有私房。以通州區(qū)南大街為例，更新項(xiàng)目范圍內(nèi)三個(gè)社區(qū)約1100個(gè)院落，9000余人，包含漢、回等多個(gè)民族，其中回族居民近半數(shù)。社區(qū)里有清真寺和民族小學(xué)，部分回民圍寺而居，老年人數(shù)量多。騰退可能會(huì)使現(xiàn)有的回族居民聚集區(qū)規(guī)模受影響，異地安置將增加回族居民前往清真寺做禮拜的交通成本和時(shí)間成本，實(shí)施過(guò)程中應(yīng)關(guān)注回族居民的權(quán)益保障以及相關(guān)訴求。如果前期調(diào)研不充分，實(shí)施方案未充分征求和吸納公眾合理建議，項(xiàng)目實(shí)施的效果可能會(huì)受到影響。

3.招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

街區(qū)更新的騰退補(bǔ)償?shù)裙ぷ餍枰ㄟ^(guò)招標(biāo)來(lái)確定所需聘請(qǐng)的勞務(wù)機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)和測(cè)繪機(jī)構(gòu)等。院落和房屋需要施工單位進(jìn)行修繕維護(hù)，涉及的專業(yè)工程多，存在大量的專業(yè)工程分包和勞務(wù)分包活動(dòng)，如果實(shí)施主體和施工總包單位未能按照法定程序和時(shí)間要求開(kāi)展相關(guān)工作，導(dǎo)致發(fā)生轉(zhuǎn)包、違法分包、虛假招標(biāo)事件，會(huì)影響項(xiàng)目招標(biāo)的合法性。此外，目前處于新冠肺炎疫情常態(tài)化防控時(shí)期，建材價(jià)格、運(yùn)輸費(fèi)用和人工費(fèi)可能由此上漲，如果招標(biāo)人或投標(biāo)人未充分考慮疫情對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的影響，可能造成雙方在施工工期確定，工程價(jià)款的確定、支付和調(diào)整等方面形成分歧，影響招投標(biāo)工作推進(jìn)，進(jìn)而影響項(xiàng)目進(jìn)展。

（二）合理性風(fēng)險(xiǎn)

1.環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)

在街區(qū)更新實(shí)施過(guò)程中，房屋修繕和建筑材料的運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)生的噪音，可能影響周邊居民的日常工作和生活；項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中防塵降塵措施不到位，施工現(xiàn)場(chǎng)渣土堆放和運(yùn)輸過(guò)程中相關(guān)的遮蓋措施落實(shí)不到位，場(chǎng)地灑水降塵和車輛沖洗不及時(shí)，可能會(huì)產(chǎn)生較為嚴(yán)重的揚(yáng)塵，影響周邊區(qū)域空氣環(huán)境；渣土、廢鋼筋和各種廢鋼配件、金屬管線廢料、砂漿、混凝土塊等建筑垃圾和施工人員日常生活中產(chǎn)生的生活垃圾，如果清運(yùn)處理不及時(shí)，容易腐爛變質(zhì)，滋生蚊蟲(chóng)蒼蠅，產(chǎn)生惡臭，傳染疾病。

2.交通影響風(fēng)險(xiǎn)

歷史文化街區(qū)范圍內(nèi)街道和胡同一般比較狹窄，路邊也有一定數(shù)量的停放車輛，造成錯(cuò)車?yán)щy；申請(qǐng)式退租簽約期間，會(huì)有大量群眾前往現(xiàn)場(chǎng)咨詢、簽約，伴隨著大量車輛進(jìn)出，加之本身片區(qū)內(nèi)停車位緊張，會(huì)出現(xiàn)一定程度的交通擁擠，影響交通的正常運(yùn)行；房屋修繕和市政基礎(chǔ)設(shè)施完善期間，建筑材料和設(shè)備的占道堆放、運(yùn)輸車輛的進(jìn)出等均可能對(duì)周圍交通造成影響。

（三）可行性風(fēng)險(xiǎn)

1.街區(qū)整體保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)

《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中要求，歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃應(yīng)包括改善居民生活環(huán)境、保持街區(qū)活力、延續(xù)傳統(tǒng)文化等方面。歷史文化街區(qū)的空間活力主要來(lái)源于空間環(huán)境品質(zhì)及環(huán)境使用者。一般而言，街道有生氣，城市也就有生氣；街道沉悶，城市也就沉悶。街道不僅是城市的肌理，還承載著居民的日常生活與交往活動(dòng)[2]。

一般街區(qū)更新要保證原住民的行為與生活本真化，建立在尊重本地民俗的基礎(chǔ)上，最大限度地保持原有歷史街道特色，理性地實(shí)現(xiàn)原住民在就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化文明、空間環(huán)境等方面的社會(huì)融合發(fā)展[3]。如果在更新過(guò)程中大拆大建或者商業(yè)過(guò)度開(kāi)發(fā)，可能會(huì)使歷史文化街區(qū)逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)代商業(yè)街、購(gòu)物步行街，身在其中根本無(wú)法感受街區(qū)的歷史文化底蘊(yùn)，建筑風(fēng)貌、街區(qū)景觀及雕塑將淪為文化的空殼。

2.資金和房源落實(shí)情況風(fēng)險(xiǎn)

歷史文化街區(qū)一般位于北京市城區(qū)核心范圍內(nèi)，區(qū)片地價(jià)較高，街區(qū)更新方式均為自愿式退租，退租后的居民可獲得貨幣補(bǔ)償，符合相關(guān)條件的居民可申請(qǐng)共有產(chǎn)權(quán)住房或公租房。項(xiàng)目前期需要大量啟動(dòng)資金，如果實(shí)施主體的補(bǔ)償資金到位不及時(shí)，共有產(chǎn)權(quán)房或公租房距離原住所距離過(guò)遠(yuǎn)，可能會(huì)引發(fā)退租居民的不滿，影響項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施。街區(qū)更新初期投入巨大，投資回報(bào)期長(zhǎng)，社會(huì)投資企業(yè)需要具備雄厚實(shí)力，政府也應(yīng)給予一定的支持，否則可能會(huì)影響企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)。

3.居民接受程度風(fēng)險(xiǎn)

街區(qū)更新工作啟動(dòng)前，政府一般會(huì)委托屬地街道和實(shí)施主體進(jìn)行入戶調(diào)查，了解居民的初步意向，摸清每個(gè)家庭的具體情況和訴求。如果前期入戶調(diào)查不深入，未全面系統(tǒng)考慮居民想法，可能在更新項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)大量居民反對(duì)的不利局面。

4.實(shí)施進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)

如果居民對(duì)補(bǔ)償與安置方案或房屋修繕產(chǎn)生的環(huán)境影響不滿，而實(shí)施主體和屬地街道社區(qū)又未能及時(shí)與居民進(jìn)行有效溝通，可能出現(xiàn)周邊居民借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)表達(dá)訴求，希望獲得關(guān)注的情況，可能會(huì)引發(fā)輿論擴(kuò)散；如果房屋修繕過(guò)程中忽視安全管理，可能會(huì)出現(xiàn)安全事故而被要求停工整改；北京市要求保持常態(tài)化疫情防控不放松，如未能采取有效措施而出現(xiàn)疫情反復(fù)，會(huì)擾亂項(xiàng)目的正常工作計(jì)劃。這些都會(huì)影響街區(qū)更新的實(shí)施進(jìn)度。

（四）可控性風(fēng)險(xiǎn)

1.安全風(fēng)險(xiǎn)

通常歷史文化街區(qū)的院落和房屋修建時(shí)間長(zhǎng)，較為老舊，后續(xù)相關(guān)部門(mén)需要對(duì)騰退后的院落和房屋進(jìn)行修繕，并完善市政基礎(chǔ)設(shè)施。歷史文化街區(qū)的院落和房屋修繕過(guò)程中如果腳手架作業(yè)材料不合格，操作過(guò)程不合規(guī)等可能導(dǎo)致腳手架坍塌和人員墜落引發(fā)人員傷亡；施工用電管理不規(guī)范導(dǎo)致人員觸電身亡；易燃易爆品違規(guī)存放和使用引發(fā)火災(zāi)爆炸事故；極端天氣違規(guī)施工造成人員傷亡等。此外，施工過(guò)程中的土方作業(yè)可能會(huì)影響周邊原住居民房屋的安全，造成一定的安全隱患。

2.媒體輿論和個(gè)體極端事件風(fēng)險(xiǎn)

雖然通常媒體輿論多是從歷史文化街區(qū)更新項(xiàng)目實(shí)施對(duì)社會(huì)和人居環(huán)境的改善等角度對(duì)歷史文化街區(qū)更新項(xiàng)目進(jìn)行正面的宣傳，不過(guò)，隨著項(xiàng)目的深入推進(jìn)，尤其是在騰退或退租簽約后，可能會(huì)有個(gè)別人員為了得到更多私人利益借助媒體表達(dá)自己的訴求，也不排除有些因前期遺留問(wèn)題未能解決的人員在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中借機(jī)表達(dá)相關(guān)訴求。如果未能合理疏導(dǎo)其采取正確方式表達(dá)訴求，可能會(huì)通過(guò)不理智的行為方式引起社會(huì)重視。同時(shí)，個(gè)別媒體可能為博讀者眼球也會(huì)進(jìn)行不客觀的報(bào)道，如果相關(guān)單位防范不及時(shí)，會(huì)給街區(qū)更新的實(shí)施造成不利的影響。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理體系缺失風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理體系是為了預(yù)防因項(xiàng)目實(shí)施引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定事件而制定的防范制度體系，需要屬地政府部門(mén)和實(shí)施單位、責(zé)任主體結(jié)合各自職能和項(xiàng)目特點(diǎn)，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，各項(xiàng)制度相互銜接，構(gòu)成制度體系。當(dāng)不穩(wěn)定事件發(fā)生時(shí)，相關(guān)單位和部門(mén)按照制度體系進(jìn)行應(yīng)對(duì)，減小事件的不良影響。如果實(shí)施單位和責(zé)任主體未制定專項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理制度，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，可能會(huì)導(dǎo)致應(yīng)對(duì)不力，造成社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大化。

四、相關(guān)建議

（一）加強(qiáng)全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)

相關(guān)單位應(yīng)落實(shí)在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防范和化解中的責(zé)任，加強(qiáng)工作中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的全程跟蹤。同時(shí)不斷地收集各利益相關(guān)群體的反應(yīng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)隱患，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)化解實(shí)施過(guò)程中遇到的矛盾和問(wèn)題，調(diào)整完善防范措施和應(yīng)急預(yù)案。將風(fēng)險(xiǎn)控制在苗頭階段，做好項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的全程跟蹤與及時(shí)反饋。

（二）重視文化街區(qū)整體保護(hù)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，保護(hù)歷史文化街區(qū)在為北京市保留歷史記憶的同時(shí)，也為北京城市發(fā)展提供更多可能性。在歷史文化街區(qū)保護(hù)與更新的過(guò)程中，應(yīng)避免只注重物質(zhì)實(shí)體層面的更新保護(hù)，而忽視整個(gè)街區(qū)人文氛圍的保護(hù)，否則街區(qū)本身將失去由物質(zhì)遺產(chǎn)和人文精神所共同構(gòu)成的文脈特性。

（三）建立定期溝通機(jī)制

鑒于歷史文化街區(qū)更新過(guò)程中可能對(duì)周邊居民產(chǎn)生的噪聲影響和鄰近房屋安全影響，建議實(shí)施主體和屬地街道（社區(qū)）與周邊居民建立定期溝通機(jī)制，聽(tīng)取居民反映的合理意見(jiàn)，做到居民訴求反饋渠道暢通，反饋意見(jiàn)有落實(shí)，爭(zhēng)取周邊居民的支持和理解，推進(jìn)項(xiàng)目的順利開(kāi)展。

（四）做好輿論宣傳工作

建議實(shí)施主體主動(dòng)向主流媒體介紹項(xiàng)目的進(jìn)展，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾的關(guān)注事項(xiàng)，打消社會(huì)公眾的疑慮。同時(shí)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)負(fù)面輿論，應(yīng)及時(shí)聯(lián)系宣傳部門(mén)和主流媒體，對(duì)不實(shí)報(bào)道通過(guò)擺事實(shí)講道理及時(shí)予以駁斥，對(duì)合理質(zhì)疑通過(guò)深入調(diào)查和分析及時(shí)予以公開(kāi)回應(yīng)，掌握輿論的主動(dòng)權(quán)，營(yíng)造有利于項(xiàng)目建設(shè)的良好輿論環(huán)境。

五、結(jié)束語(yǔ)

“十四五”時(shí)期，北京市城市更新將加強(qiáng)與“疏解整治促提升”工作等專項(xiàng)任務(wù)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，歷史文化街區(qū)更新將成為強(qiáng)化首都功能、彌補(bǔ)城市發(fā)展短板、提升城市品質(zhì)等各類功能要素落地的重要載體。歷史文化街區(qū)更新中進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析，對(duì)有效預(yù)防和化解規(guī)劃制定及實(shí)施過(guò)程中的各類矛盾，維護(hù)首都社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。