姚虹聿

2021年11月22日，日本東京電力公司（簡(jiǎn)稱“東電”）發(fā)布消息稱，其兩名員工在福島第一核電站更換出現(xiàn)裂痕的管道時(shí)，疑似從鼻腔吸入微量放射性物質(zhì)，導(dǎo)致“內(nèi)照射”。雖然這兩名員工根據(jù)規(guī)定穿戴了防護(hù)裝備，包括工作服和防塵口罩，但東電專家稱，他們應(yīng)該戴上覆蓋全臉的面具，并穿上級(jí)別更高的防護(hù)服。據(jù)日本NHK報(bào)道，這兩人體內(nèi)均未檢測(cè)出放射性物質(zhì)銫-137，所以他們只遭受到極輕微的輻射，不會(huì)對(duì)身體造成嚴(yán)重影響。

目前日本正因“核污水入?！眴?wèn)題受到國(guó)際社會(huì)的廣泛指責(zé)，東電人員的安全防護(hù)又出了問(wèn)題。日本媒體和民眾不禁提出疑問(wèn)：福島核事故遺留的問(wèn)題已經(jīng)持續(xù)了10年，為何新的問(wèn)題不斷出現(xiàn)？東電和日本政府究竟是如何應(yīng)對(duì)的？

據(jù)NHK報(bào)道，2011年福島核事故發(fā)生后，日本在法律方面的動(dòng)作不可謂不迅速，對(duì)于與核事故應(yīng)急處置相關(guān)的法律進(jìn)行了一次大調(diào)整。

日本《電力事業(yè)法》的宗旨是“確保公共安全及環(huán)境的安全，對(duì)電氣設(shè)備的施工、維修及運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管”。該法不僅適用于火力發(fā)電和水力發(fā)電，也適用于核電，甚至細(xì)致到對(duì)設(shè)備焊接部位的檢查等相關(guān)事項(xiàng)。

福島核事故發(fā)生后，為了加強(qiáng)對(duì)核設(shè)施的安全監(jiān)管，日本政府在《電力事業(yè)法》的基礎(chǔ)上制定了一系列內(nèi)閣條例和相關(guān)規(guī)章，包括新的電力事業(yè)規(guī)章、核能發(fā)電廠建造及維護(hù)要求規(guī)章、發(fā)電用核燃料生產(chǎn)的技術(shù)規(guī)章，以及基于核能發(fā)電設(shè)備的放射性劑量標(biāo)準(zhǔn)。

核事故應(yīng)急措施包含在日本《應(yīng)急準(zhǔn)備基本計(jì)劃》的法律框架之中?？紤]到核應(yīng)急事件的特殊屬性，《原子力災(zāi)害對(duì)策特別措置法》對(duì)上述計(jì)劃進(jìn)行了補(bǔ)充。該法規(guī)定了核應(yīng)急的特殊措施，包括核災(zāi)害的預(yù)防責(zé)任、核應(yīng)急事態(tài)的宣布和核應(yīng)急指揮部的建立、緊急狀態(tài)對(duì)策的實(shí)施等。

福島核事故發(fā)生后，日本政府根據(jù)上述法律，要求東電確保核設(shè)施附近常駐核事故應(yīng)急高級(jí)專家組，指導(dǎo)采取核應(yīng)急防護(hù)措施，以及采取其他防止核應(yīng)急事件發(fā)生和發(fā)展的必要措施。

為防止核設(shè)施中使用的放射性同位素造成危害，日本制定了《放射性同位素等輻射危害防護(hù)法》。該法規(guī)定了放射性防護(hù)的區(qū)域控制、放射性從業(yè)人員的防護(hù)措施和劑量控制、控制區(qū)域內(nèi)的放射性物質(zhì)測(cè)量及標(biāo)準(zhǔn)等。此外，核設(shè)施的放射性防護(hù)還要遵守《原子爐等規(guī)制法》和《工業(yè)安全和健康法》。

福島核事故發(fā)生后，日本政府要求東電根據(jù)上述法律，制定了一套核輻射防護(hù)規(guī)則體系，包括區(qū)域控制規(guī)則、相關(guān)從業(yè)人員及公眾的防護(hù)規(guī)則、放射性水平監(jiān)測(cè)規(guī)則等等。

除了上述立法調(diào)整以外，日本核安全委員會(huì)（NSC）還編制了《安全審查和安全評(píng)價(jià)導(dǎo)則》，規(guī)定了核設(shè)施基本設(shè)計(jì)審查需要采用的技術(shù)，在相關(guān)安全審查過(guò)程中，遵照導(dǎo)則對(duì)運(yùn)營(yíng)單位實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)管。

總體來(lái)看，以這次核事故為契機(jī)，日本逐步實(shí)施了以引入新的安全監(jiān)管制度、強(qiáng)化安全標(biāo)準(zhǔn)、理順復(fù)雜的核安全法律體系等為主要內(nèi)容的計(jì)劃。例如，設(shè)立新機(jī)構(gòu)“核能監(jiān)管廳”;修改《核設(shè)施防災(zāi)對(duì)策》;核監(jiān)管委員會(huì)頒布新的《災(zāi)害對(duì)策指針》;將核電經(jīng)營(yíng)者對(duì)事故的處理對(duì)策上升到法律監(jiān)管層面;對(duì)于與核能相關(guān)的許可申請(qǐng)作出新的技術(shù)性要求，提高審核標(biāo)準(zhǔn)，并賦予其法律效力。

據(jù)《日本經(jīng)濟(jì)新聞》報(bào)道，核事故應(yīng)急處理相關(guān)法規(guī)的落實(shí)，要以充足的資金為基礎(chǔ)。在這方面，無(wú)論東電還是日本政府都是疲于應(yīng)付。東電的兩名員工因防護(hù)不力受到輕微輻射，從細(xì)微之處反映出核事故處理資金捉襟見(jiàn)肘。

事實(shí)上，福島核事故發(fā)生后，涉及核事故處理資金的法案一直“難產(chǎn)”。直到2017年5月，日本《原子能損害賠償和反應(yīng)堆報(bào)廢等支援機(jī)構(gòu)法》才在參議院全體會(huì)議上獲得通過(guò)。該法規(guī)定，東電有義務(wù)為福島核事故處理設(shè)立準(zhǔn)備金。核事故處理相關(guān)事項(xiàng)，預(yù)計(jì)共需多達(dá)8萬(wàn)億日元（約合人民幣5000億元）的費(fèi)用，在30年內(nèi)陸續(xù)支出。東電的這筆準(zhǔn)備金每年由日本政府核定，具體由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省大臣負(fù)責(zé)。

該法案甫一出臺(tái)，東電就提出異議：福島第一核電站事故的處理費(fèi)用，最初預(yù)估只有約2萬(wàn)億日元。后來(lái)在實(shí)際操作過(guò)程中，廢棄核燃料的取出、設(shè)備更換、核污水處理等事項(xiàng)均困難重重，預(yù)估費(fèi)用不斷增加，直至達(dá)到8萬(wàn)億日元。東電要求日本政府建立資金籌措機(jī)制，協(xié)助處理核事故遺留問(wèn)題。

福島核電站周邊仍存在輻射風(fēng)險(xiǎn)

日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省表示同意，同時(shí)要求東電建立相關(guān)機(jī)制，避免其經(jīng)營(yíng)狀況影響核事故遺留問(wèn)題的處理。

具體來(lái)說(shuō)，為防止東電舍不得拿出資金，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省加強(qiáng)了監(jiān)督，定期對(duì)東電總部及核事故處理作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查，并強(qiáng)調(diào)，原則上核事故處理資金從東電的利潤(rùn)中優(yōu)先劃撥。如果東電的經(jīng)營(yíng)狀況不穩(wěn)定，那么研發(fā)、生產(chǎn)和人員相關(guān)費(fèi)用的撥付要讓位于核事故處理。

該法案還規(guī)定，日本的其他電力公司也有義務(wù)為核事故的善后提供支持，提供部分資金。有媒體擔(dān)憂，東電等電力公司可能通過(guò)集體上調(diào)電價(jià)的方式來(lái)籌集資金。為此，日本政府調(diào)整了核事故處理方案的表述，將“極力將財(cái)政負(fù)擔(dān)減至最小”改成“極力將國(guó)民負(fù)擔(dān)減至最小”。

因擔(dān)憂東電不能提供持久、穩(wěn)定的電力供應(yīng)，日本政府不得不參與核事故的善后工作。

對(duì)于為什么日本政府要為東電核事故買單，日媒分析主要有以下三個(gè)原因：一是東電是日本最大的電力公司，承擔(dān)著包括首都東京在內(nèi)的大半個(gè)關(guān)東地區(qū)的電力供應(yīng)任務(wù)。如果東電因資不抵債而破產(chǎn)的話，那么日本的電力供應(yīng)系統(tǒng)會(huì)出現(xiàn)混亂，勢(shì)必對(duì)相關(guān)地區(qū)的供電安全和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成影響。二是東電的債務(wù)大都集中在日本的金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)持有東電的大量股份。如果東電破產(chǎn)的話，那么就會(huì)引發(fā)連鎖反應(yīng)，給日本的金融市場(chǎng)造成一定的沖擊。三是如果東電真的破產(chǎn)，那么按照法律規(guī)定，其資產(chǎn)將優(yōu)先用于償還公司債務(wù)。這樣一來(lái)，核事故中的受害者應(yīng)得的賠償將難以保障。

《原子能損害賠償和反應(yīng)堆報(bào)廢等支援機(jī)構(gòu)法》不僅規(guī)定了東電提供資金的義務(wù)，也要求日本政府提高參與度，以確保核事故處理資金的充足供應(yīng)。具體要求是新設(shè)賠償支援機(jī)構(gòu)，以便向東電注入公共資金，避免東電負(fù)擔(dān)過(guò)重。

根據(jù)該法案，在東電接受政府監(jiān)督的同時(shí)，政府推動(dòng)成立名為“原子能損害賠償支援機(jī)構(gòu)”的部門，為東電的核事故處理工作提供資金支援。日本政府明確表示，不會(huì)為資金額度設(shè)置上限。只要預(yù)估核事故處理工作可能影響電力供應(yīng)，那么日本政府就會(huì)對(duì)東電提供援助。

核事故處理工作最終的總支出可能大大超過(guò)8萬(wàn)億日元，達(dá)到10萬(wàn)億日元。東電可能出現(xiàn)資不抵債的情況。為此，日本政府主導(dǎo)的“原子能損害賠償支援機(jī)構(gòu)”，提供可隨時(shí)變現(xiàn)的國(guó)債，并以認(rèn)購(gòu)東電優(yōu)先股等注資方式來(lái)進(jìn)行支援。

然而，日本政府對(duì)東電的有力支援只持續(xù)了兩年。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2012年底，日本政府給予東電的核事故援助金達(dá)到1.5萬(wàn)億日元;到2013年底，“原子能損害賠償支援機(jī)構(gòu)”累計(jì)用于福島核電站事故的援助金達(dá)到3.2萬(wàn)億日元。

2014年，東電應(yīng)日本政府的要求，開(kāi)始動(dòng)用電費(fèi)收入返還資金給“原子能損害賠償支援機(jī)構(gòu)”。東電將這筆資金稱為“特別負(fù)擔(dān)金”。日本政府的理由是：東電已經(jīng)恢復(fù)了相對(duì)比較穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)，并持續(xù)產(chǎn)生營(yíng)業(yè)利潤(rùn)。核事故處理已經(jīng)不再是危及東電生存的問(wèn)題。因此，日本政府已經(jīng)盡到了救助義務(wù)。另外，日本政府表示，并沒(méi)有要求東電支付利息，只是逐步收回本金而已。

從2014年至今，東電與日本政府之間關(guān)于核事故處理的博弈一直持續(xù)。東電資金不足時(shí)，會(huì)向“原子能損害賠償支援機(jī)構(gòu)”伸手，獲得一定的支援。但每筆資金大約一年后就會(huì)以“特別負(fù)擔(dān)金”的形式返還給政府。捉襟見(jiàn)肘的資金，使得日本處理核事故遺留問(wèn)題的工作磕磕絆絆，并不斷產(chǎn)生新的問(wèn)題。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com