摘? ? ? 要：“十四五”規(guī)劃建議明確提出了實(shí)現(xiàn)“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標(biāo)要求，充分表明社會(huì)治理特別是基層社會(huì)治理已成為未來(lái)一段時(shí)間國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)新提升、取得新突破的關(guān)鍵領(lǐng)域。泉州市積極探索創(chuàng)新基層社會(huì)治理路徑，群眾的安全感、獲得感、幸福感明顯上升，但實(shí)踐中依然面臨權(quán)責(zé)不匹配、財(cái)力不足、人才資源不充分等困境。為此提出以下建議：建立權(quán)責(zé)一致的基層社會(huì)治理體制，建設(shè)共建共治共享的基層社會(huì)治理共同體，以智治助力基層社會(huì)治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)? 鍵? 詞：治理現(xiàn)代化; 基層社會(huì)治理 ;權(quán)責(zé)一致;共建共治共享

中圖分類號(hào)：D63? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2022）02-0042-11

收稿日期：2021-11-22

作者簡(jiǎn)介：施美萍，中共泉州市委黨校經(jīng)濟(jì)與管理教研室主任，教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理、公共管理。

基金項(xiàng)目：本文系福建省社會(huì)科學(xué)研究基地重大項(xiàng)目“城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化在福建的探索和實(shí)踐創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：FJ2020JDZ011。

2021年2月3日-5日，習(xí)近平總書(shū)記在赴貴州看望慰問(wèn)各族干部群眾時(shí)的講話中強(qiáng)調(diào)：“基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作”?；鶎邮侨罕娮瞵F(xiàn)實(shí)的“急難愁盼”集聚點(diǎn)，也是人民內(nèi)部矛盾的交匯點(diǎn)，直接關(guān)系到群眾的安全感、獲得感、幸福感是否得到提升。黨的十九屆五中全會(huì)提出“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”，[1]因此，創(chuàng)新基層社會(huì)治理、提升基層治理現(xiàn)代化水平已成為新時(shí)代發(fā)展的必然要求。

一、泉州市因地制宜創(chuàng)新基層社會(huì)治理的實(shí)踐探索

泉州市是福建省三大中心城市之一，現(xiàn)轄鯉城、豐澤、洛江、泉港4個(gè)區(qū)，晉江、石獅、南安3個(gè)縣級(jí)市，惠安縣、安溪縣、永春縣、德化縣以及泉州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、泉州臺(tái)商投資區(qū)，2020年末常住人口879萬(wàn)人。近年來(lái)，泉州市積極探索具有時(shí)代特征的市域社會(huì)治理新模式，在不斷推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

（一）黨建引領(lǐng)“三治”融合

“德治”“法治”“自治”是基層社會(huì)治理的基本手段，黨建引領(lǐng)“三治”相互融通、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)是推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效路徑。2015年3月，習(xí)近平總書(shū)記在參加十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)指出：“把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線”。泉州市鯉城區(qū)按照這一要求，在149條街巷創(chuàng)造性地建立了“黨員街巷長(zhǎng)制”，覆蓋住戶17824戶、商戶5321戶，通過(guò)黨員街巷長(zhǎng)“日巡查、周走訪”、建立街巷微信群、搭建群眾說(shuō)事平臺(tái)等方式，運(yùn)用“統(tǒng)一受理、各方聯(lián)動(dòng)、分類處置”回應(yīng)機(jī)制，打通了黨建引領(lǐng)基層共治微循環(huán)的“最后一公里”，推動(dòng)了街巷問(wèn)題的高效解決。石獅市把習(xí)近平總書(shū)記提出的“近鄰”理念全面融入城市基層黨建和基層治理工作中，大力推行“兩長(zhǎng)一員”制，選聘黨員街巷長(zhǎng)235名、黨員樓長(zhǎng)318名、紅色網(wǎng)格員733名，切實(shí)激活城市治理“神經(jīng)末梢”，著力構(gòu)建了“黨建引領(lǐng)、鄰里相親、互幫互助、和諧友善”的城市基層治理新格局。安溪縣構(gòu)建了“社區(qū)黨組織—網(wǎng)格（小區(qū)）黨支部—樓棟黨小組—黨員樓長(zhǎng)”四級(jí)組織架構(gòu)，建立樓棟黨小組219個(gè)，并在32個(gè)居民小區(qū)創(chuàng)設(shè)“730議事廳”，搭建小區(qū)事務(wù)共議共管平臺(tái)，每月逢7日晚7：30時(shí)由小區(qū)黨組織牽頭召開(kāi)居民議事會(huì)，重點(diǎn)協(xié)商移風(fēng)易俗、人居環(huán)境治理、社會(huì)治安、社區(qū)服務(wù)、公共設(shè)施、鄰里糾紛、消防安全等內(nèi)容，著力推進(jìn)基層多元共治，實(shí)現(xiàn)了問(wèn)題解決在基層、工作推動(dòng)在基層、感情融洽在基層的目標(biāo)。

（二）網(wǎng)格治理“精細(xì)化”

網(wǎng)格化治理作為基層社會(huì)治理創(chuàng)新模式在泉州普遍推廣，泉州各地不斷優(yōu)化網(wǎng)格設(shè)置，探索創(chuàng)新“一竿子插到底”的網(wǎng)格化治理和服務(wù)機(jī)制，快速回應(yīng)群眾的個(gè)性化、多樣化需求，實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理“精細(xì)化”。如南安市打破基層治理“九龍治水”局面，以不改變現(xiàn)有行政管理組織體系為前提，推進(jìn)職能部門(mén)界面扁平化設(shè)計(jì)，成立市、鎮(zhèn)兩級(jí)基層社會(huì)治理網(wǎng)格化工作聯(lián)席會(huì)議和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建市、鎮(zhèn)、村三級(jí)網(wǎng)格組織體系，全市共劃分一級(jí)網(wǎng)格445個(gè)、二級(jí)網(wǎng)格3365個(gè)、單元網(wǎng)格3372個(gè)，建立了縱向貫通、橫向連通、高度智能的綜合指揮體系，縮短管理過(guò)程、增大管理幅度、實(shí)現(xiàn)信息共享，促進(jìn)了日常管理效率提升和應(yīng)急指揮統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)、社會(huì)治理精細(xì)創(chuàng)新。臺(tái)商投資區(qū)優(yōu)化網(wǎng)格劃分，打破原有村民小組界限，按照“規(guī)模適度、界限清晰、無(wú)縫覆蓋”的原則，每300-500戶或3-5個(gè)村民小組（實(shí)有人口1500人左右）劃分為一個(gè)網(wǎng)格，全區(qū)劃分16個(gè)網(wǎng)格片區(qū)、193個(gè)單元網(wǎng)格，樓宇、醫(yī)院、學(xué)校、道路等全部入網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了人、地、物、事、情、組織等社會(huì)管理全覆蓋;全區(qū)進(jìn)行網(wǎng)格治理改革，把綜治網(wǎng)格、派出所警務(wù)網(wǎng)格及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作片完整對(duì)應(yīng)、“同格”運(yùn)行，專職社區(qū)民警（警務(wù)助理）、網(wǎng)格員、駐村干部協(xié)同開(kāi)展入戶訪查，做好安全隱患、矛盾糾紛排查，信息收集，關(guān)注對(duì)象服務(wù)管理等基礎(chǔ)工作，實(shí)現(xiàn)了“三員協(xié)同”，推動(dòng)了基層服務(wù)管理精細(xì)化。鯉城區(qū)針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后、背街小巷與老舊小區(qū)多、人員聚集、社會(huì)基層治理難度較大等問(wèn)題，立足街道、社區(qū)實(shí)際，整合劃分成85個(gè)社區(qū)網(wǎng)格和472個(gè)微網(wǎng)格，形成了以社區(qū)建立基本網(wǎng)格、基本網(wǎng)格建立微網(wǎng)格的“網(wǎng)格化”管理體系，通過(guò)實(shí)施網(wǎng)格化管理工作機(jī)制，開(kāi)展微網(wǎng)格員開(kāi)展日常巡查、進(jìn)居入戶活動(dòng)，實(shí)行“上門(mén)找問(wèn)題”的工作模式，實(shí)現(xiàn)了治理精細(xì)化與準(zhǔn)確化。

（三）矛盾化解“多元化”

為建立和諧又有活力的基層社會(huì)秩序，泉州各地學(xué)習(xí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，積極構(gòu)筑預(yù)防化解基層社會(huì)矛盾糾紛的第一道防線，以有效防范基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。如晉江市建立黨政主導(dǎo)、信訪部門(mén)主抓、社會(huì)力量充分參與的信訪評(píng)理室，全市共設(shè)立評(píng)理調(diào)解室415個(gè)，評(píng)理員隊(duì)伍達(dá)4933人，實(shí)現(xiàn)了市、鎮(zhèn)、村三級(jí)全覆蓋。通過(guò)實(shí)行“小事村里評(píng)、大事鎮(zhèn)里評(píng)、難事市里評(píng)， 評(píng)法理、德理、情理”的“三評(píng)三理”機(jī)制，使群眾合法合理訴求得到了及時(shí)有效解決。在城市化進(jìn)程中，豐澤區(qū)征遷項(xiàng)目日益增多，涉及土地和房屋征收、安置、補(bǔ)償?shù)热罕娫V求成為信訪維穩(wěn)工作的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)。為及時(shí)有效化解征遷信訪矛盾，豐澤區(qū)推動(dòng)“事后處置”向“源頭治理”前移，落實(shí)初信初訪“首問(wèn)責(zé)任制”“首辦責(zé)任制”，對(duì)涉及署實(shí)名的舉報(bào)將辦理結(jié)果與舉報(bào)人見(jiàn)面，征求滿意程度意見(jiàn);通過(guò)組織動(dòng)員、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、公益志愿等途徑，拓寬第三方參與信訪問(wèn)題化解渠道，先后在西華洋、后埔及南埔山等多個(gè)片區(qū)項(xiàng)目中設(shè)立公共法律服務(wù)點(diǎn)、法官工作室和巡回審判法庭，定期派駐法律顧問(wèn)、人民調(diào)解員、法官在征遷指揮部接待前來(lái)咨詢的群眾，為他們提供矛盾糾紛調(diào)解、法律咨詢、法律公證等服務(wù)，率先在全市通過(guò)公證處受理改造項(xiàng)目安置抽取選房順序號(hào)系列公證;針對(duì)舊廠房改造引發(fā)的征遷安置信訪矛盾，引入律師事務(wù)所與轄區(qū)派出所、司法所創(chuàng)新建立“三所共建”工作機(jī)制，專門(mén)協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)群眾來(lái)訪投訴問(wèn)題，共同推動(dòng)征遷疑難復(fù)雜問(wèn)題的化解。德化縣針對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域欠薪頻發(fā)、涉及面廣、解決難度大等問(wèn)題，不斷創(chuàng)新方式方法，圍繞“規(guī)、學(xué)、管、惠 ”四字方針，通過(guò)制定《德化縣工程建設(shè)領(lǐng)域勞資專管員管理辦法》，開(kāi)展勞管員普法、業(yè)務(wù)、標(biāo)桿觀摩培訓(xùn)，實(shí)行督查通報(bào)、積分制管理制度，及時(shí)落實(shí)惠企政策，協(xié)助農(nóng)民工辦理個(gè)稅申報(bào)抵扣等措施，為維護(hù)工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工的合法利益配備了“權(quán)益管家”。目前，已有44家施工企業(yè)開(kāi)設(shè)了農(nóng)民工工資專用賬戶，項(xiàng)目對(duì)接省、市實(shí)名制管理平臺(tái)率達(dá)97%，工程建設(shè)領(lǐng)域欠薪投訴舉報(bào)案件同比減少58%，有效維護(hù)了工程建設(shè)市場(chǎng)勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。

二、泉州市創(chuàng)新基層社會(huì)治理面臨的困境

新發(fā)展階段對(duì)基層社會(huì)治理能力提出了更高要求。課題組對(duì)泉州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及社區(qū)的抽樣問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前，泉州市基層承接下移的社會(huì)治理職能有限，影響基層社會(huì)治理能力提升的制約因素依次為權(quán)責(zé)不匹配、基層財(cái)力不足、人力資源不充分、工作方法簡(jiǎn)單、服務(wù)場(chǎng)所不足等（見(jiàn)圖1）。

（一）權(quán)責(zé)不匹配，放權(quán)賦能不到位

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議提出：要針對(duì)基層工作特點(diǎn)和難點(diǎn)，建立與基層改革實(shí)際需要相匹配的權(quán)責(zé)體系。[2]但從調(diào)研問(wèn)卷結(jié)果看，泉州市基層社會(huì)治理權(quán)責(zé)界限模糊，有67.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部認(rèn)為有公布并執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單、21%不清楚、8.5%認(rèn)為有公布沒(méi)執(zhí)行、3.3%認(rèn)為沒(méi)公布沒(méi)執(zhí)行;22%的村（社區(qū)）干部認(rèn)為相關(guān)清單沒(méi)有落實(shí)到位。此外，基層治理放權(quán)賦能不到位、系統(tǒng)化程度不高。從調(diào)研問(wèn)卷結(jié)果看，超過(guò)60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部認(rèn)為當(dāng)前綜合執(zhí)法隊(duì)伍管理效率不高，其中，34.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部反映所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒(méi)有綜合執(zhí)法隊(duì)伍。在走訪中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）干部反映，市場(chǎng)管理、城管、環(huán)保、文體等執(zhí)法權(quán)限全部收歸市一級(jí)，基層對(duì)出現(xiàn)的此類問(wèn)題無(wú)法解決，存在“看得見(jiàn)無(wú)權(quán)管，有權(quán)管的看不見(jiàn)”的現(xiàn)象。

（二）基層財(cái)力不足，“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”難以落實(shí)

基層人力、財(cái)力、物力有限，工作經(jīng)費(fèi)經(jīng)常捉襟見(jiàn)肘，一些職能部門(mén)把“服務(wù)到基層”變成“任務(wù)到基層”，但未提供必要的工作條件和經(jīng)費(fèi)。調(diào)研問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)顯示，超過(guò)90%的村（社區(qū)）干部表示曾在拆違拆遷等管理或執(zhí)法類事務(wù)中作為責(zé)任主體，但僅有41.1%的村（社區(qū)）干部表示上級(jí)曾采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式要求村（社區(qū)）協(xié)助開(kāi)展工作，其中，能夠足額及時(shí)支付費(fèi)用的有22.0%，19.1%有支付但未足額及時(shí)支付（見(jiàn)圖2）。

（三）人才資源不充分，激勵(lì)機(jī)制欠缺

⒈數(shù)量不足?；鶎庸ぷ魅蝿?wù)繁雜，但村（社區(qū)）人手緊缺的情況卻非常普遍。在泉州市2508個(gè)村（社區(qū)）的“兩委”成員中，年齡偏大、學(xué)歷不高、缺乏基層治理經(jīng)驗(yàn)是基本狀態(tài)。從年齡看，中心市區(qū)年輕干部比例整體高于沿海和山區(qū)縣域;在高學(xué)歷占比中，中心市區(qū)最高，沿海發(fā)達(dá)縣域次之，山區(qū)相對(duì)較低。無(wú)論是山區(qū)縣城的城關(guān)還是沿海發(fā)達(dá)縣域乃至中心市區(qū)，都普遍需要聘用臨時(shí)人員承擔(dān)村（社區(qū)）日常服務(wù)工作，顯然，村（社區(qū)）人力保障問(wèn)題相當(dāng)突出。

⒉發(fā)展受限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部反映最多的是流動(dòng)、晉升機(jī)會(huì)少，發(fā)展空間狹窄，進(jìn)而出現(xiàn)了年輕、高素質(zhì)人才“招不到、留不住”尤其是山區(qū)縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“肯來(lái)的少、想走的多”的現(xiàn)象，人才流失成了“通病”。調(diào)研問(wèn)卷顯示，77.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部認(rèn)為拓寬定期流動(dòng)、晉升通道是激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為最有效的措施（見(jiàn)圖3）。

⒊待遇不高。村（社區(qū)）干部反映比較突出的問(wèn)題是待遇不高、“錢(qián)”責(zé)不對(duì)等。調(diào)研問(wèn)卷顯示，70.5%的受訪者認(rèn)為激勵(lì)村（社區(qū)）干部擔(dān)當(dāng)作為最有效的措施是“提高收入、與任務(wù)量掛鉤”（見(jiàn)圖4）。訪談中多位村（社區(qū)）干部反映月工資收入基本在2000-4000元之間，且有的村（社區(qū)）干部是兼職的，還有山區(qū)縣的村書(shū)記表示“干這份工作不為工資、只為奉獻(xiàn)”。鯉城區(qū)反映，根據(jù)城市社區(qū)專職工作隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)文件規(guī)定，社區(qū)工作者薪酬待遇原則上不低于上年度當(dāng)?shù)厮綘I(yíng)單位在崗職工收入水平，但大部分社區(qū)財(cái)力有限，基本無(wú)法落實(shí)，少數(shù)具備財(cái)力的社區(qū)出于平衡考慮也無(wú)法落實(shí)這一政策，影響了基層干部的積極性。

（四）工作方法簡(jiǎn)單，管理機(jī)制有待完善

⒈追責(zé)問(wèn)責(zé)泛化?！耙黄狈駴Q”、層層簽訂責(zé)任狀現(xiàn)象凸顯。調(diào)研問(wèn)卷顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽訂的“一票否決”“責(zé)任狀”平均數(shù)為4.8項(xiàng)、9.5張;村（社區(qū)）簽訂的“一票否決”“責(zé)任狀”平均數(shù)為4.6項(xiàng)、6.5張。簡(jiǎn)單、泛化運(yùn)用追責(zé)問(wèn)責(zé)管理機(jī)制直接影響了基層干部擔(dān)當(dāng)作為和改革創(chuàng)新的積極性。

⒉迎接調(diào)研檢查任務(wù)較繁重。在走訪中了解，現(xiàn)在基層到上級(jí)開(kāi)會(huì)有所減少，但出現(xiàn)了很多以“微信工作群”形式布置任務(wù)的現(xiàn)象。調(diào)研問(wèn)卷顯示，當(dāng)前仍有一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）干部加入了10個(gè)以上的微信工作群。其中，11.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部反映加入了20個(gè)以上工作群，42.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部反映加入了10-20個(gè)工作群。9.4%的村（社區(qū)）干部反映加入了20個(gè)以上工作群，48.9%的村（社區(qū)）干部反映加入了10-20個(gè)工作群。 雖然約三分之二的基層干部平均每周到上級(jí)開(kāi)會(huì)1次，但平均每月需迎接超過(guò)10次調(diào)研或檢查。

⒊網(wǎng)格化管理中數(shù)據(jù)信息整合不充分。盡管基層信息化、網(wǎng)格化水平持續(xù)提高，但由于部門(mén)之間數(shù)據(jù)尚未完全實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，因而基層管理水平提升并不明顯，甚至給基層帶來(lái)了額外的臺(tái)賬檔案填報(bào)負(fù)擔(dān)。有基層干部反映，日常工作中仍要承擔(dān)較多來(lái)自上級(jí)不同部門(mén)的數(shù)據(jù)采集、錄入和管理等任務(wù)，且不少錄入內(nèi)容重復(fù)交叉，造成了基層人力浪費(fèi)。調(diào)研問(wèn)卷顯示，52.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部認(rèn)為當(dāng)前的網(wǎng)格化橫向聯(lián)系不緊密、合力不強(qiáng)，需要進(jìn)一步整合。

三、創(chuàng)新基層社會(huì)治理的路徑

2021年1月28日，中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的一項(xiàng)重要工作。各地區(qū)各部門(mén)要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和維護(hù)國(guó)家政權(quán)安全的高度，深刻認(rèn)識(shí)做好基層治理工作的重要性?！比菔谢鶎由鐣?huì)治理中面臨的問(wèn)題在全國(guó)具有普遍性和典型性，因此，各地在面臨新階段基層社會(huì)治理改革任務(wù)時(shí)，應(yīng)拿出更大的勇氣、更多的舉措破除深層次體制機(jī)制障礙，為推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化注入更多生機(jī)和活力。

（一） 深化改革，建立權(quán)責(zé)一致的基層社會(huì)治理體制

黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能。[3]對(duì)此，各地應(yīng)以賦權(quán)、增效為重點(diǎn)，深化基層治理體制改革，逐步構(gòu)建簡(jiǎn)約、協(xié)調(diào)、高效的運(yùn)行機(jī)制。

⒈理順職責(zé)定位，著力推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐有機(jī)結(jié)合。近年來(lái)，減輕基層負(fù)擔(dān)已成為各級(jí)地方政府的共識(shí)。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），不斷完善減輕基層負(fù)擔(dān)的頂層設(shè)計(jì)對(duì)基層負(fù)擔(dān)的典型表現(xiàn)形式作出了有針對(duì)性回應(yīng)，如切實(shí)防止文山會(huì)海反彈回潮、進(jìn)一步改進(jìn)督查檢查考核方式方法、著力提高調(diào)查研究實(shí)效等，[4]為地方開(kāi)展基層減負(fù)工作提供了依據(jù)。

各地在深化“放管服”改革進(jìn)程中應(yīng)遵循“權(quán)力下放、權(quán)責(zé)一致”原則，加快制定“賦權(quán)清單”，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限，明確下放事項(xiàng)、下放程序、細(xì)化措施、保障機(jī)制，確定下放后的運(yùn)行程序、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系，確保權(quán)力下放后基層接得住、用得好;結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革，適時(shí)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革、推動(dòng)行政執(zhí)法重心下移。同時(shí)，制定并出臺(tái)基層工作清單，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)清單、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府公共服務(wù)事項(xiàng)清單、社區(qū)工作事項(xiàng)清單、社區(qū)協(xié)助政府工作事項(xiàng)清單等，促使基層聚焦基層黨建、城市管理、社區(qū)治理、鄉(xiāng)村振興和公共服務(wù)等主責(zé)主業(yè)，提高面向區(qū)域內(nèi)群眾的服務(wù)效能。為從根本上改變“社區(qū)萬(wàn)能章”的狀況，推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效，各地可逐步建立基層群眾性自治組織出具證明的規(guī)范化制度體系和長(zhǎng)效機(jī)制，并根據(jù)法律法規(guī)和國(guó)家、省對(duì)相應(yīng)證明事項(xiàng)的調(diào)整變化實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

⒉正向激勵(lì)，激發(fā)基層干部銳意進(jìn)取的干事創(chuàng)業(yè)動(dòng)力。習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)都要重視基層、關(guān)心基層、支持基層，加強(qiáng)帶頭人隊(duì)伍建設(shè)”。[5]因此，各地應(yīng)加大正向激勵(lì)力度，激發(fā)基層干部銳意進(jìn)取的干事創(chuàng)業(yè)精氣神。進(jìn)一步完善基層干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，真正把政治上過(guò)得硬、善于貫徹新發(fā)展理念、制度執(zhí)行力和基層治理能力強(qiáng)、“愿作為、能作為、善作為”的干部選拔出來(lái)。要加強(qiáng)對(duì)基層干部特別是艱苦地區(qū)和疫情防控、脫貧攻堅(jiān)一線干部的關(guān)心關(guān)愛(ài)，真正把干部帶薪休假、津補(bǔ)貼、職務(wù)職級(jí)等待遇保障制度落到實(shí)處。[6]要拓寬社區(qū)干部培養(yǎng)空間。各地應(yīng)建立群眾滿意度占主要權(quán)重的社區(qū)工作者評(píng)價(jià)機(jī)制，拓寬社區(qū)干部職業(yè)晉升空間，如探索建立“雙軌（職務(wù)、職稱）并行”的基層人才培養(yǎng)鏈，即“社區(qū)工作者—社區(qū)書(shū)記—事業(yè)編制社區(qū)書(shū)記—街鎮(zhèn)（區(qū)直部門(mén)）副職”的職務(wù)培養(yǎng)鏈，“社區(qū)工作者—助理社會(huì)工作師—社會(huì)工作師—高級(jí)社會(huì)工作師”的職稱培養(yǎng)鏈。同時(shí)，建立村（社區(qū)）干部報(bào)酬動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制，以激發(fā)社區(qū)工作者實(shí)干創(chuàng)業(yè)、改革創(chuàng)新熱情。

針對(duì)基層反映的影響干部干事創(chuàng)業(yè)的追責(zé)問(wèn)責(zé)泛化問(wèn)題，2019年4月17日，中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)刊文指出：“問(wèn)責(zé)是政治性、政策性很強(qiáng)的工作，黨章和監(jiān)察法有原則規(guī)定，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等有明確具體的規(guī)范要求。這些原則規(guī)定和要求是做好問(wèn)責(zé)工作的重要法規(guī)依據(jù)，一定要認(rèn)真掌握好運(yùn)用好，絕不可忽視或偏離?！薄坝械膯?wèn)題到不了問(wèn)責(zé)的程度，該提醒的提醒，該教育的教育，該批評(píng)的就批評(píng)，不能簡(jiǎn)單地用問(wèn)責(zé)處理、一問(wèn)了之，傷害同志的感情和積極性?！?，[7]《通知》要求：“精準(zhǔn)審慎實(shí)施談話函詢和問(wèn)責(zé)，規(guī)范實(shí)施問(wèn)責(zé)的工作程序，及時(shí)糾正濫用問(wèn)責(zé)、不當(dāng)問(wèn)責(zé)及以問(wèn)責(zé)代替整改等問(wèn)題?！薄皩?duì)近年來(lái)被問(wèn)責(zé)和受處分干部情況進(jìn)行全面了解梳理，積極穩(wěn)妥使用影響期滿、表現(xiàn)突出的干部?！盵8]因此，各地要規(guī)范運(yùn)用問(wèn)責(zé)機(jī)制，尤其在面臨新的改革攻堅(jiān)任務(wù)時(shí)應(yīng)更多啟用容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

（二） 順應(yīng)市情民意，構(gòu)建共建共治共享的基層社會(huì)治理共同體

黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“完善社會(huì)治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！薄9]針對(duì)具體市情民意，構(gòu)建基層社會(huì)治理共同體已成為新時(shí)代推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

⒈加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)（村）服務(wù)體系建設(shè)。按照黨的十九屆五中全會(huì)提出的“推動(dòng)更多社會(huì)資源、管理權(quán)限和民生服務(wù)下放到基層，人力物力財(cái)力投放到基層”[10]的要求，各地應(yīng)合理劃分縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，因地制宜、分類施策，強(qiáng)化統(tǒng)籌所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展責(zé)任，實(shí)行差別化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，落實(shí)好“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”和政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，破除基層財(cái)力不足的瓶頸。

社區(qū)（村）是群眾安居樂(lè)業(yè)的家園，構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系是基層社會(huì)治理的基本支撐。以泉州為例，調(diào)研問(wèn)卷顯示，群眾認(rèn)為社區(qū)急需完善的公共服務(wù)依次是建設(shè)綜合服務(wù)設(shè)施、開(kāi)展環(huán)境衛(wèi)生整治、建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所、加快推進(jìn)老舊小區(qū)改造、建設(shè)規(guī)范化幼兒園、開(kāi)設(shè)醫(yī)療診所配備鄉(xiāng)村醫(yī)生等（見(jiàn)圖5）。

“人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”。針對(duì)有的社區(qū)（村）黨群服務(wù)站存在標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、設(shè)置不規(guī)范等問(wèn)題，建議制定城鄉(xiāng)社區(qū)組織、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)信息化建設(shè)等方面的基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)，并加大公共財(cái)政投入力度，分門(mén)別類抓好落實(shí)。針對(duì)環(huán)境衛(wèi)生不盡如人意的問(wèn)題，建議強(qiáng)化政策宣傳引導(dǎo)，增設(shè)垃圾投放設(shè)施，增強(qiáng)群眾的環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)。此外，養(yǎng)老服務(wù)是各地都無(wú)法回避的問(wèn)題，為此，一是構(gòu)建“居家-社區(qū)-機(jī)構(gòu)”無(wú)縫對(duì)接的一體化養(yǎng)老服務(wù)供給架構(gòu)。建立成年子女與老年父母就近居住或共同生活、履行贍養(yǎng)義務(wù)、承擔(dān)照料責(zé)任的激勵(lì)約束機(jī)制;大力推進(jìn)“嵌入式”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嵌入社區(qū)內(nèi)，采取全托、日托和居家上門(mén)等方式，重點(diǎn)為失能失智、高齡獨(dú)居老年人就近提供集中照護(hù)的小規(guī)模、多功能社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。二是完善多樣化、專業(yè)化、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)體系。2016年5月，習(xí)近平在中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：要適應(yīng)時(shí)代要求創(chuàng)新思路，推動(dòng)老齡工作向加強(qiáng)人們?nèi)芷陴B(yǎng)老準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變。一般而言，老年人全生命周期可以分為健康-慢病但生活自理-半失能失能-臨終關(guān)懷階段。對(duì)此，可通過(guò)社區(qū)和商圈深度融合、線上和線下有機(jī)統(tǒng)一，為老年人提供老年食堂（配餐、送餐）、托老（日間照料、全天候生活照料）等形式多樣、內(nèi)容豐富的服務(wù)項(xiàng)目;同時(shí)，加大引入鄉(xiāng)村醫(yī)生力度，積極探索集醫(yī)療、康復(fù)、養(yǎng)生為一體的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式。三是加快推進(jìn)老舊小區(qū)適老化改造。各地可出臺(tái)《城市既有住宅增設(shè)電梯的工作意見(jiàn)》，為老年人提供安全、便利、舒適的社區(qū)環(huán)境，提升老年人生活質(zhì)量。

⒉創(chuàng)新化解基層社會(huì)矛盾的體制機(jī)制?；鶎由鐣?huì)矛盾屬于人民內(nèi)部矛盾。毛澤東同志強(qiáng)調(diào)：“在一般情況下，人民內(nèi)部的矛盾不是對(duì)抗性的。但是如果處理得不適當(dāng)，或者失去警覺(jué)，麻痹大意，也可能發(fā)生對(duì)抗。”[11]課題組在走訪調(diào)查中了解到，因各種人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群眾上訪和群體性事件已成為影響基層社會(huì)和諧穩(wěn)定的首要因素，并呈現(xiàn)出矛盾領(lǐng)域集中、涉及各行業(yè)各階層、相互關(guān)聯(lián)交織、容易擴(kuò)大升級(jí)、行為方式激烈、更加有組織性等新特點(diǎn)。對(duì)此筆者建議：一是將基層社會(huì)治理融入市域社會(huì)治理全過(guò)程。各地要把推動(dòng)基層風(fēng)險(xiǎn)防控貫穿于市域社會(huì)治理各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，形成問(wèn)題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)的新格局。針對(duì)關(guān)系群眾切身利益的重大項(xiàng)目，要健全并落實(shí)依法決策機(jī)制，做好公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查等工作，防止因決策不當(dāng)引發(fā)基層社會(huì)矛盾。針對(duì)群眾反映比較強(qiáng)烈的執(zhí)法司法問(wèn)題，要深入推進(jìn)執(zhí)法司法規(guī)范化建設(shè)，推動(dòng)程序公開(kāi)化、裁量標(biāo)準(zhǔn)化、行為規(guī)范化，讓群眾在每一個(gè)案件中都感受到公平正義。二是黨建引領(lǐng)建構(gòu)以群眾自治組織為主體、社會(huì)各方廣泛參與的新型基層社會(huì)治理體系。借鑒先進(jìn)地區(qū)成立街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”等經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)基層黨組織強(qiáng)化政治功能，推動(dòng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新打通基層治理“血脈經(jīng)絡(luò)”，加快推進(jìn)商務(wù)樓宇、各類園區(qū)、商圈市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)媒體等的黨建工作全覆蓋，以黨建為紐帶建立上下貫通、執(zhí)行有力的組織體系，構(gòu)建指揮暢通、高效串聯(lián)、配合密切的基層治理快速反應(yīng)機(jī)制，把黨的政治和組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理優(yōu)勢(shì);深化“三社（社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作）聯(lián)動(dòng)”探索機(jī)制，注重發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用，增強(qiáng)其開(kāi)展社區(qū)協(xié)商、服務(wù)社區(qū)居民的能力，暢通和規(guī)范市場(chǎng)主體、新社會(huì)階層、社會(huì)工作者和志愿者等參與基層社會(huì)治理的途徑，充分發(fā)揮基層自治章程、村規(guī)民約、居民公約等“軟法之治”的積極作用，弘揚(yáng)公序良俗，促進(jìn)法治、德治、自治有機(jī)融合，全面提升基層共建共治共享能力和實(shí)效。三是暢通和規(guī)范人民群眾訴求表達(dá)及權(quán)益保障機(jī)制。新時(shí)代，群眾對(duì)公平、民主、法治、正義等有更高的要求，互聯(lián)網(wǎng)的普及使群眾價(jià)值取向更趨多元，這些都對(duì)基層社會(huì)治理提出了更大挑戰(zhàn)，為此，必須堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，建立健全多元民意表達(dá)機(jī)制，暢通“12345”熱線電話、微信、互聯(lián)網(wǎng)等信訪渠道，成立“統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理、依法辦理、限期處理”的矛盾糾紛多元化解中心。針對(duì)群眾訴求要做到“依法維護(hù)群眾權(quán)益，確保群眾訴求合理的解決問(wèn)題到位、訴求無(wú)理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理”，努力將矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。

（三）智治支撐，助力基層社會(huì)治理體系及治理能力現(xiàn)代化

為落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)提出的“構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開(kāi)放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)”[12]的要求，各地應(yīng)因地制宜加快基層社會(huì)治理平臺(tái)建設(shè)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)提升基層社會(huì)治理能力。

⒈打造統(tǒng)一規(guī)范、運(yùn)行高效的基層社會(huì)治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)。完善促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的法律法規(guī)、政策和配套措施，明確數(shù)據(jù)的開(kāi)放邊界、開(kāi)放程序、管理方式、考核標(biāo)準(zhǔn)等，開(kāi)發(fā)并制定統(tǒng)一開(kāi)放、共享應(yīng)用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。建立“網(wǎng)格化+職能應(yīng)用”服務(wù)管理平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)網(wǎng)格化服務(wù)管理與黨建、綜治維穩(wěn)、人口、宣傳教育、環(huán)保監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管、職工服務(wù)、金融服務(wù)、民生服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、矛盾化解、家事調(diào)解、公共安全、城市管理、司法協(xié)助、特殊群體管控等工作深度融合。建立人工智能決策輔助平臺(tái)，推動(dòng)從依靠直覺(jué)與經(jīng)驗(yàn)決策向依靠大數(shù)據(jù)決策轉(zhuǎn)變。將人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)運(yùn)用到排查矛盾、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、打擊犯罪等基層社會(huì)治理中。

⒉推進(jìn)黨建引領(lǐng)社會(huì)治理區(qū)塊鏈平臺(tái)建設(shè)。習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)在區(qū)塊鏈領(lǐng)域擁有良好基礎(chǔ)，要加快推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，積極推進(jìn)區(qū)塊鏈和經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展?！盵13]為此，各地要抓住機(jī)遇，加快運(yùn)用區(qū)塊鏈現(xiàn)代科技手段提升基層社會(huì)治理精細(xì)化和智能化水平。通過(guò)搭建市、區(qū)（縣）、街道、社區(qū)縱向互聯(lián)，部門(mén)高效互動(dòng)的社區(qū)治理實(shí)時(shí)云平臺(tái)，形成“市級(jí)大循環(huán)、區(qū)（縣）級(jí)中循環(huán)、街道小循環(huán)、社區(qū)自循環(huán)”智治模式，運(yùn)用區(qū)塊鏈“數(shù)字IP身份”技術(shù)，把黨組織領(lǐng)導(dǎo)的居民自治、基層協(xié)商、群團(tuán)帶動(dòng)、社會(huì)參與納入黨建引領(lǐng)區(qū)塊鏈，完善物業(yè)聯(lián)席、黨員議事、業(yè)委會(huì)和物業(yè)協(xié)商等區(qū)塊鏈議事協(xié)商觸發(fā)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)多元力量參與物業(yè)矛盾調(diào)處、鄰里糾紛化解，提升基層社會(huì)治理的快速反應(yīng)、精準(zhǔn)落實(shí)的能力和效率;同時(shí)，升級(jí)“政務(wù)APP”“便民一體機(jī)”“一鍵報(bào)警柱”等便捷運(yùn)用功能，全面打造開(kāi)放、集約、共享的社區(qū)鄰里“15”分鐘服務(wù)圈，推廣運(yùn)用社區(qū)移動(dòng)管理APP，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格融合區(qū)塊鏈、基層社會(huì)治理全“鏈”上貫通。

⒊升級(jí)立體化治安防控手段，構(gòu)建網(wǎng)上綜合防控體系。加快推進(jìn)“空中+地面、動(dòng)態(tài)+靜態(tài)、網(wǎng)上+網(wǎng)下、視聯(lián)網(wǎng)+物聯(lián)網(wǎng)”的“雪亮工程”建設(shè)，各地可按照“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全程可用、全時(shí)可控”的要求，深度運(yùn)用人臉識(shí)別、態(tài)勢(shì)感知、圖像追蹤等大數(shù)據(jù)智能化技術(shù)手段，不斷提升防控公共安全風(fēng)險(xiǎn)的科技化、專業(yè)化水平。各地要成立網(wǎng)評(píng)員隊(duì)伍，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)引導(dǎo)，營(yíng)造風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，完善重大敏感輿情應(yīng)對(duì)處置機(jī)制，有效化解重大輿情風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決維護(hù)網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)安全。

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（責(zé)任編輯：高? 靜）

The Practical Path of Innovating Grass-Roots Social Governance from

the Perspective of Governance Modernization

Shi Meiping

Abstract：The proposal of the 14th five year plan clearly puts forward the goal and requirements of“significantly improving the level of social governance，especially grass-roots governance”，which fully shows that social governance，especially grass-roots social governance，has become a key field for the new improvement and breakthrough of national governance efficiency in the future.Quanzhou has actively explored and innovated the path of grass-roots social governance，and the people's sense of security，gain and happiness has increased significantly.However，in practice，they still face difficulties such as mismatching of rights and responsibilities，insufficient financial resources and insufficient human resources.Therefore，the following suggestions are put forward：establish a grass-roots social governance system with consistent rights and responsibilities，build a grass-roots social governance community with CO governance and sharing，and help the modernization of grass-roots social governance capacity with intellectual governance.

Key words：governance modernization;grass roots social governance;consistent rights and responsibilities;co construction， co governance and sharing