郭開云

(北京華信醫(yī)院/清華大學(xué)第一附屬醫(yī)院財(cái)務(wù)處，北京市 100016)

黨中央高度重視科技創(chuàng)新領(lǐng)域的“放管服”工作，要求賦予科學(xué)家更大的技術(shù)路線決策權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，讓科研單位和科研人員從瑣碎、不必要的體制束縛中解放出來[1]。繼2016年國務(wù)院頒布50號文《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》后，國務(wù)院又于2021年發(fā)布32號文《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》[2]，目的皆是不斷加大科技領(lǐng)域的“放管服”力度，深化科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理改革。

進(jìn)一步堅(jiān)持簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，使科研人員在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限方面有了更多的自主權(quán)，在一定程度上提升創(chuàng)新體系整體效能、激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，為科研人員專心研究營造了良好的科研環(huán)境，但政策在實(shí)施過程中科研經(jīng)費(fèi)管理仍然存在落地困難的現(xiàn)象[3]。本文以A醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理情況為例，試圖在“放管服”政策的指導(dǎo)下探索出一條行之有效的解決方法，從而提高醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理水平，助力醫(yī)院科研事業(yè)效率進(jìn)一步提升。

1 “放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)容及特點(diǎn)

1.1 “放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)管理的科目內(nèi)容變化

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》中將原來預(yù)算科目中的直接費(fèi)用由10項(xiàng)進(jìn)一步精簡合并為3項(xiàng)，按設(shè)備購置費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)三大類編制科研預(yù)算，其中業(yè)務(wù)費(fèi)是由材料費(fèi)、測試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動力費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、會議費(fèi)、差旅費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)、咨詢費(fèi)合并而來。間接費(fèi)用包括績效支出和管理費(fèi)用兩方面內(nèi)容?？冃еС鍪菫榧羁蒲腥藛T，向項(xiàng)目(課題)組內(nèi)部創(chuàng)新業(yè)績突出的團(tuán)隊(duì)和個人傾斜的工作績效支出，管理費(fèi)用是承擔(dān)單位提供的房屋、水電、燃?xì)?、設(shè)備折舊等的支出費(fèi)用。間接費(fèi)用的核定比例為直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)后的30%，純基礎(chǔ)研究項(xiàng)目不超過60%，承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排實(shí)用間接費(fèi)用經(jīng)費(fèi)，可全部用于績效支出，并且績效支出不受單位績效工資總額限制，不納入績效工資總量的基數(shù)。

1.2 “放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)管理的特點(diǎn)

“放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)管理的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：(1)按照設(shè)備購置費(fèi)和業(yè)務(wù)費(fèi)以及勞務(wù)費(fèi)三大類別編制預(yù)算，無需提供過細(xì)的測算依據(jù)；(2)計(jì)算類儀器設(shè)備和軟件工具可在設(shè)備購置費(fèi)科目列支；(3)項(xiàng)目聘用人員的五險(xiǎn)一金及科研助理人員支出均可從勞務(wù)費(fèi)中列支；(4)優(yōu)化科研儀器采購，縮短科研儀器設(shè)備采購周期；(5)進(jìn)一步提高間接費(fèi)用比例，最高可達(dá)60%；(6)伙食補(bǔ)助、市內(nèi)交通以及住宿費(fèi)可實(shí)行包干報(bào)銷，全面配備科研財(cái)務(wù)助理，改進(jìn)財(cái)務(wù)報(bào)銷管理方式，減輕科研人員報(bào)銷負(fù)擔(dān)；(7)將預(yù)算調(diào)劑權(quán)全部下放至項(xiàng)目(課題)負(fù)責(zé)人，總預(yù)算不變的情況下，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可自主安排和調(diào)整全部經(jīng)費(fèi)支出，減少反復(fù)修改預(yù)算的工作；(8)取消結(jié)余資金兩年使用期限，減少由于項(xiàng)目資金期限原因造成的不合理費(fèi)用支出。

2 科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題

2.1 科研經(jīng)費(fèi)管理制度不夠完善

為減少科研人員工作量，科研人員在編制預(yù)算時無需提供過細(xì)的測算依據(jù)，如總預(yù)算需要調(diào)整主要承擔(dān)單位可報(bào)市科委、中關(guān)村管委會及市財(cái)政局批準(zhǔn)[4]。準(zhǔn)確的預(yù)算管理和控制可以對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行科學(xué)的計(jì)算，降低支付風(fēng)險(xiǎn)，可有效優(yōu)化資源配置[5]?？蒲蓄A(yù)算在全面預(yù)算管理管控的情況下劃出了一道缺口，有可能導(dǎo)致無計(jì)劃的費(fèi)用支出，造成重復(fù)報(bào)賬、資源浪費(fèi)、無法客觀反映科研支出成本的現(xiàn)象。

項(xiàng)目(科研)經(jīng)費(fèi)預(yù)算由原來的10項(xiàng)精簡為3項(xiàng)，在總預(yù)算不變的情況下，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可隨時調(diào)整預(yù)算科目金額，雖然為科研活動提供了便利，但有些科研人員思想意識薄弱，結(jié)題前為了完成報(bào)銷金額比例，為了花錢而花錢，存在虛假合同和虛假發(fā)票問題，在實(shí)際報(bào)銷操作過程中怎么確保科研經(jīng)費(fèi)做到?？顚Ｓ?，支出是否和項(xiàng)目有關(guān)、是否挪用或套取科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象已經(jīng)引起了財(cái)務(wù)部門的關(guān)注。因此，粗獷的預(yù)算申報(bào)和科研經(jīng)費(fèi)使用過程中存在矛盾，需要全面梳理現(xiàn)有的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，在簡化財(cái)務(wù)報(bào)銷流程的同時，建立更加合理的科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷機(jī)制，提高科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的效率和質(zhì)量。

2.2 缺乏有效的信息化預(yù)算管理平臺

科研項(xiàng)目(課題)管理設(shè)計(jì)多個部門共同參與，有科教處、財(cái)務(wù)處、黨政辦、器械設(shè)備處、審計(jì)處等，從項(xiàng)目立項(xiàng)到資金到賬、使用過程中存在多個環(huán)節(jié)，不同的部門之間缺乏流暢的溝通機(jī)制，導(dǎo)致資源效率使用情況不高，比如科研項(xiàng)目(課題)負(fù)責(zé)人需要購置一臺設(shè)備，需要先到科教處審核設(shè)備購置是否合理，然后依次到黨政辦簽署購銷合同、到器械設(shè)備處做設(shè)備入庫、再到財(cái)務(wù)處進(jìn)行費(fèi)用報(bào)銷。報(bào)銷時由于審批權(quán)限、相關(guān)材料證明等手續(xù)需要層層簽字，科研人員完成設(shè)備購置手續(xù)繁瑣，付款周期長，往往會影響科研項(xiàng)目研究進(jìn)度。此外，科研人員對財(cái)務(wù)報(bào)銷程序不熟悉，一次無法完成全部報(bào)銷手續(xù)，所需材料需往返多次才可達(dá)到報(bào)銷要求。目前業(yè)務(wù)系統(tǒng)和財(cái)務(wù)系統(tǒng)不能共享，缺乏有效的信息化預(yù)算管理平臺，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)管理中出現(xiàn)辦事效率低、增加財(cái)務(wù)報(bào)銷難度的問題。

2.3 缺少具有專業(yè)度的科研財(cái)務(wù)助理

科研經(jīng)費(fèi)放管服政策對科研財(cái)務(wù)助理制度進(jìn)行了規(guī)范，要求項(xiàng)目承擔(dān)單位要確保每個項(xiàng)目配有相對固定的科研財(cái)務(wù)助理，為科研人員在預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等方面提供專業(yè)化服務(wù)?？蒲胸?cái)務(wù)助理所需人力成本費(fèi)用(含社會保險(xiǎn)補(bǔ)助、住房公積金)，可由項(xiàng)目承擔(dān)單位根據(jù)情況通過科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等渠道統(tǒng)籌解決[2]。雖然在政策方面簡政放權(quán)減少科研人員負(fù)擔(dān)，但在現(xiàn)實(shí)工作中，由于諸多因素沒有引起院領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的重視，沒有改變原有的管理模式。其一，一部分中標(biāo)項(xiàng)目總預(yù)算較少，不夠承擔(dān)科研財(cái)務(wù)助理的人力成本費(fèi)用，這些項(xiàng)目一般是由課題組學(xué)生代為擔(dān)任科研財(cái)務(wù)助理，他們大多對財(cái)務(wù)報(bào)銷制度和流程不熟悉，對預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)劑使用情況不了解，在報(bào)銷時通常會造成一問三不知、反復(fù)詢問項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象；其二，課題一般分為縱向課題和橫向課題，橫向課題是由其他單位匯來的科研合作資金，基本為研究活動費(fèi)，而不包含科研財(cái)務(wù)助理的人員成本費(fèi)用；其三，課題立項(xiàng)周期不確定，項(xiàng)目研究時間有長有短，對于具有專業(yè)性知識的人員很難接受不固定期合同，對于單位來講頻繁的增員減員對社保的繳納比較繁瑣，所以科研助理的待遇無法得到保證，單位也不愿承擔(dān)由工作量引發(fā)的困難。

2.4 內(nèi)部控制落實(shí)不到位

內(nèi)部控制是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的過程，內(nèi)部控制的基本假設(shè)是兩個人有意識地犯同樣錯誤的概率要遠(yuǎn)小于一個人，兩個人有意識地合伙舞弊的可能性要遠(yuǎn)小于一個人。內(nèi)控的核心是制衡，所謂制衡就是單位的崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計(jì)?？蒲许?xiàng)目的內(nèi)部控制工作需要全過程的管理和監(jiān)督，包含科研人員申請課題—科教處審核后上報(bào)主管部門—主管部門審批—科研項(xiàng)目立項(xiàng)—主管部門下?lián)芸蒲薪?jīng)費(fèi)—財(cái)務(wù)部門建賬—科研人員使用經(jīng)費(fèi)—科研人員完成課題—課題驗(yàn)收—結(jié)題審計(jì)。支出未經(jīng)事前申請、審核與審批、支出范圍及支出標(biāo)準(zhǔn)不符合相關(guān)法規(guī)，在調(diào)劑預(yù)算時會造成與項(xiàng)目嚴(yán)重脫節(jié)并導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率低、支出業(yè)務(wù)違法違規(guī)現(xiàn)象。

下放科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)和內(nèi)部控制管理在某種程度上存在一定的矛盾和差異。內(nèi)部控制嚴(yán)格會出現(xiàn)過度控制，有官僚主義、運(yùn)行效率低下、資金使用具有較高的復(fù)雜性和周期性的問題，內(nèi)部控制松散會出現(xiàn)過度風(fēng)險(xiǎn)，有資產(chǎn)損失、業(yè)務(wù)決策不完善、發(fā)生違規(guī)事件或名譽(yù)受損的問題。

2.5 績效評價(jià)體系不健全

2021年8月財(cái)政部發(fā)布文件指出績效評價(jià)指標(biāo)包括成本指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)四類一級指標(biāo)。原則上每一項(xiàng)目均應(yīng)設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)[6]?？蒲许?xiàng)目的績效評價(jià)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本以及經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述。不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但目前只是從數(shù)量、質(zhì)量、完成情況及效益進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)的成員對績效評價(jià)的指標(biāo)含義和衡量方式不了解，沒有針對性和客觀性，一般以發(fā)表論文的數(shù)量和質(zhì)量為主要評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而社會效益等指標(biāo)只是流于形式。

3 加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理的建議及對策

3.1 完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度

在“放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)管理提倡簡化審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化報(bào)銷手續(xù)以及加快報(bào)銷到賬時間，建立健全課題負(fù)責(zé)人的信用評級體系顯得尤為重要。單位可以報(bào)銷中發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和突出問題確定評價(jià)指標(biāo)，根據(jù)不同程度指標(biāo)賦予分值和權(quán)重對課題負(fù)責(zé)人歷史情況編制信用評級卡，對信用評級優(yōu)秀的課題負(fù)責(zé)人簡化報(bào)銷流程，對信用評級良好的課題負(fù)責(zé)人按正常流程進(jìn)行報(bào)銷處理，對信用評級較差的課題負(fù)責(zé)人進(jìn)行嚴(yán)格的資料篩查工作。在必要時可以聯(lián)合單位內(nèi)審部門、內(nèi)控部門共同參與信用評級體系的建設(shè)工作。

3.2 建立有效的信息化預(yù)算管理平臺

建立有效的信息化預(yù)算管理平臺可以減少課題經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的繁瑣問題，減少審核資料以及補(bǔ)充材料的“跑腿”現(xiàn)象。首先，單位可開通網(wǎng)上報(bào)銷小程序，小程序中應(yīng)包含報(bào)銷科目的使用規(guī)則，如報(bào)銷差旅費(fèi)，可設(shè)置填寫出差人姓名、職稱、出發(fā)日、返回日、出差地點(diǎn)等填寫信息，確認(rèn)后會出現(xiàn)符合出差人職稱的交通費(fèi)、住宿費(fèi)以及出差補(bǔ)助等標(biāo)準(zhǔn)。在如報(bào)銷專家咨詢費(fèi)，可設(shè)置外院專家的職稱、咨詢時長等，確認(rèn)后會出現(xiàn)專家的咨詢費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其次，報(bào)銷人可通過財(cái)務(wù)通小程序進(jìn)行經(jīng)費(fèi)使用的申報(bào)，填寫報(bào)銷事由，上傳相關(guān)附件材料，待財(cái)務(wù)部門審核通過后再進(jìn)行后續(xù)相關(guān)事宜。最后，可打通報(bào)銷系統(tǒng)和銀行網(wǎng)銀轉(zhuǎn)出端口，報(bào)銷系統(tǒng)完成制單，可直接由銀行網(wǎng)銀轉(zhuǎn)出，縮短匯款報(bào)銷時限。

3.3 增設(shè)有專業(yè)度的科研財(cái)務(wù)助理

科研項(xiàng)目中的科研助理一般由項(xiàng)目中的研究生擔(dān)任，由于不是財(cái)務(wù)專業(yè)出身，所以對財(cái)務(wù)制度、報(bào)銷原則不太了解，因此會造成預(yù)算科目理解錯誤，無法根據(jù)業(yè)務(wù)活動有效地分配資金，因此增設(shè)有專業(yè)度的科研財(cái)務(wù)助理進(jìn)行科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理是必不可少的。首先，設(shè)立專職科研財(cái)務(wù)助理崗位，明確科研財(cái)務(wù)助理的職責(zé)和定位[7]。其次，建立科研財(cái)務(wù)助理和財(cái)務(wù)、審計(jì)、內(nèi)控、設(shè)備耗材采購處之間的對接關(guān)系，打通溝通機(jī)制。最后，完善科研財(cái)務(wù)助理制度，包括：聘用上崗、管理考核制度以及年終評價(jià)機(jī)制。

3.4 加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制管理和績效評價(jià)體系

單位應(yīng)當(dāng)按照支出業(yè)務(wù)類型，明確支出各關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限，如加強(qiáng)支出審批控制、審核控制及支付控制[8]。在支出審批控制中要確保是否有相關(guān)責(zé)任人的簽字、分管院長的簽字等，在采購單中是否有采購人簽字、保管人簽字、驗(yàn)收人簽字等。在支付控制中，由公務(wù)卡實(shí)時結(jié)算的報(bào)銷業(yè)務(wù)應(yīng)提供公務(wù)卡實(shí)付記錄，避免出現(xiàn)套取現(xiàn)金的情況。

單位同時應(yīng)建立健全合同的內(nèi)部管理制度，明確合同的授權(quán)和簽署權(quán)限，妥善保管和使用合同專用章，嚴(yán)禁擅自以單位名義對外簽訂合同，嚴(yán)禁違規(guī)簽訂擔(dān)保、投資和借貸合同。對合同實(shí)施歸口管理，建立財(cái)務(wù)部門和合同歸口部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合同管理、預(yù)算管理和收支管理相結(jié)合。

完善科研成果績效評價(jià)體系，堅(jiān)持科技創(chuàng)新質(zhì)量、績效、貢獻(xiàn)為核心的評價(jià)導(dǎo)向，全面準(zhǔn)確評價(jià)科技成果的科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會、文化價(jià)值[9]。將科技成果市場化、金融投資在科技成果中的作用納入績效評價(jià)體系中，從而推動科技成果轉(zhuǎn)化在科研活動中的應(yīng)用。

綜上所述，科研經(jīng)費(fèi)管理是一項(xiàng)具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性的工作，在“放管服”背景下醫(yī)院應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)，通過完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度、建立有效的信息化預(yù)算管理平臺、增設(shè)有專業(yè)度的科研財(cái)務(wù)助理以及加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制管理和績效評價(jià)體系等方面出發(fā)，建立科研經(jīng)費(fèi)管理創(chuàng)新機(jī)制，提升業(yè)務(wù)效率，為科研工作保駕護(hù)航。