馬忠法，鄭長旗

（復旦大學 法學院，上海 200438）

一、引言

（一）問題的提出

2021 年4 月13 日，日本政府在內閣會議上正式宣布將在未來適當時間內向海洋排放福島核電站含有放射性物質的核污水①核污水與核廢水有本質區(qū)別。簡單地說，核污水是指經(jīng)過核污染而包含未經(jīng)處理的放射性元素比如碳14、鈷60 和鍶90 等的水；核廢水指用于核電站設備如核反應堆等正常運行而循環(huán)使用、用于冷卻等而排出的水。普通核電站產生的核污水很少，且大部分都在核電站中循環(huán)利用，少量排出的水也會經(jīng)過固化運送到“埋葬地”。中國國內媒體報道使用“核廢水”有失準確。。在未同利益攸關方和國際機構協(xié)商一致的前提下，日本單方面將百萬余噸核污水向太平洋排放，無疑會給海洋生態(tài)環(huán)境乃至人類的未來生存造成極大的不確定性甚至是災難性后果。再次回顧2011 年因嚴重海嘯導致的福島核泄漏事故，在自然因素與人為因素雙重作用下，福島核電站大量放射性物質發(fā)生泄露并且導致大量核污水排向海洋。該事故曾一度給國際社會與各國民眾帶來極大的恐慌與不安，至今心有余悸。顯然，福島核污水是否應該向海洋排放絕不僅是日本一國的事務，更是涉及全球海洋生態(tài)與環(huán)境安全的國際問題，特別是對直接遭受惡劣影響的日本周邊或海域相鄰國家（如中國、韓國、朝鮮、俄羅斯與東南亞各國等）而言。從國際法角度看，本文探討的，正是在一國對核廢料的處理行為極有可能給環(huán)境造成嚴重損害的情況下，現(xiàn)有的國際法規(guī)范如何規(guī)制該行為以及如何避免損害發(fā)生和索賠的路徑。

（二）研究意義

伴隨著世界各國工業(yè)化、城市化進程的不斷加快，人類對于能源的需求不斷增長。核能作為一種新興能源，與火電廠燃燒化石能源相比，避免了二氧化硫等有害氣體和二氧化碳等溫室氣體的產生，更加清潔環(huán)保。相比于風能、太陽能等可再生能源，核能在生產、能源供應效率等方面也具有顯著優(yōu)勢，因此受到眾多掌握核技術國家的青睞和推廣［1］。然而，對于核電站以及核設施的管控卻往往成為有關國家的棘手之事，一旦管理不當或者突發(fā)意外，很可能造成波及范圍廣（往往超出一國范圍之內）、無法彌補的災難性后果。因此，有效安全地管理核電站和處置由此產生的放射性核廢料不僅僅是某一國家的問題，更是國際法領域一個無法回避的重要議題。本研究從理論層面的意義來看，將有助于彌補當前國際法規(guī)則中核廢料處置的國家行為的缺漏，為進一步完善核廢料處理的國際法規(guī)范、界定跨界核污染的國家責任、建立跨界核污染的爭端解決機制提供參考性建議。從現(xiàn)實層面的意義來看，本文直接針對的是日本政府的“排核污水”決定。日本逃避國際責任、讓全世界為其買單的企圖昭然若揭，國際法如不對這種行為加以有效規(guī)制，則一方面勢必造成嚴重危害海洋生態(tài)環(huán)境和人類生存發(fā)展的重大災難的發(fā)生，另一方面其他國家也有可能效仿日本，以成本最低化為原則，對國際法視若無睹，向海洋隨意排放核電站產生的廢料。為了及時阻止“潘多拉魔盒”的打開、避免災難的發(fā)生，國際社會應當聯(lián)起手來，針對日本政府做出的排污決定，以法律的手段進行有效規(guī)制并且追究其必要的國家責任。

（三）文獻綜述

從國際法視野看待全球的核安全問題，一直是國內學者熱衷探討的話題。段小松（2011）［2］就海上核污染現(xiàn)象探討了正確處理全人類的安全與民族國家的主權之間的關系，分析了國際法不加禁止的行為是否產生國家責任問題。陳瑋等（2017）［3］研究了核能風險的全球治理形式及其存在的缺陷，強調要建立核安全全球治理的新興體制。趙洲（2011）［4］同樣主張加快建立核能風險的全球治理體制。這些研究主要側重于從宏觀角度上分析核安全全球治理的國際法規(guī)范存在的不足以及強化治理的對策，而沒有專門針對核廢料的安全處置問題。有關核廢料處置問題的研究，國內目前僅僅有兩篇碩士論文著重研究了國際法下的核廢料處置制度。這兩篇論文梳理了世界各國處理核廢料的相關制度以及如何規(guī)制締約國核廢料處置行為的國際條約，但其落腳點在于為中國核廢料處理制度的完善提供參考對策，而沒有側重分析國際法應如何修補、完善其不足之處和分析違反國際法的國家應當追究怎樣的責任［5，6］。顯然，現(xiàn)階段對核廢料（包括核污水等）處置的國際法應對研究匱缺，既有少量研究也缺少充分、令人信服的分析。

二、本文研究背景

（一）福島核污水的由來

2011 年3 月11 日，日本東北太平洋地區(qū)發(fā)生了里氏9.0 級地震，繼而引發(fā)了海嘯。受強烈地震和海嘯影響，本州島東部海岸的福島第一核電站停堆，其四個核反應堆中的三個發(fā)生爆炸繼而導致堆芯熔毀，造成了災難性的核泄漏，事故級別被認定為核事故的最高級別7 級。為了控制核反應堆的溫度，日本有關部門組織力量利用高壓水泵和直升機向反應堆注入了大量的加硼海水，試圖對堆芯進行冷卻，并最終控制住了局勢。然而在這一過程中，日本政府在未向國際社會事先通報的情況下，擅自將含有較低濃度放射性物質的海水排入太平洋，造成海洋在很大范圍內的污染。之后，反應堆內含有的較高濃度放射性物質的冷卻水由于不斷有雨水和地下水的流入而不斷增多，東京電力公司一方面在核電機組廠房附近安裝地下汲水井截斷地下水滲入反應堆，另一方面使用多核素去除設備清除核污水中部分輻射物質。但由于當前科技水平有限，核污水中仍然有無法徹底去除的輻射物質例如氚等，加之對于反應物質的狀態(tài)尚未完全掌握，東京電力只好暫時將核污水儲存在罐子之中有待將來處理①http：//sc.people.com.cn/n2/2021/0413/c345460-34672588.html。2021 年9 月26 日。。然而，由于核污水仍在以每日百噸級別的數(shù)量持續(xù)增加，而儲水罐的數(shù)量和放置儲水罐的土地有限，如何在儲水容量飽和的情況下處置日益增多的核污水成為日本政府的棘手難題。

（二）福島核污水的處置方案

自2013 年以來，日本政府就冷卻核污水的處置問題曾提出過五種方案，分別是：地層注入、排入海洋、蒸汽釋放、氫氣釋放和地下掩埋。地層注入是指將核污水與水泥混合攪拌，做成輻射水泥然后深埋地底，這種方案耗資較大并且會污染土壤。蒸汽釋放就是將核污水加熱使其蒸發(fā)，這一方案同樣耗資較大并且會污染大氣。氫氣釋放是依據(jù)水可以電解成氫和氧的原理，將核污水進行電解，這一方案是最安全的做法，但也是耗費資金最為龐大的②https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1696898557447322068&wfr=spider&for=pc。2021 年9 月26 日。。至于為何拋棄其他四種方案而選擇了排入海洋這一種方案，則是日本政府本著成本最低原則做出的決定——一方面節(jié)省時間成本，能夠在較短時間內將數(shù)以百萬噸的核污水處理完畢；另一方面節(jié)省經(jīng)濟成本，這一過程只需要耗費極少的資金，能夠在很大程度上減輕國家的財政壓力。

（三）國際社會的態(tài)度

日本民眾與民間環(huán)保組織首先表達了對政府這一決定的強烈質疑和抗議，日本環(huán)境保護團體FoE Japan 在網(wǎng)站上刊文稱，“（日本政府）無視以漁業(yè)相關人員為代表的國內外廣泛反對和擔憂聲音，在極其不民主的過程中，單方面做出這一決定。我們對此表示強烈抗議。核污水向海洋排放，是在向環(huán)境中排放放射性物質。”③http：//js.people.com.cn/n2/2021/0416/c359574-34679112.html。2021 年9 月26 日。其他國家民眾更是對日本政府這一不負責任的決定表示了極大憤慨和抗議，如韓國民眾抵制日貨的情緒更為激烈，紛紛打出“No Japan”口號。

在國際組織方面，政府間國際組織國際原子能機構總干事格羅西表示日本向太平洋排放的核污水不應對環(huán)境造成損害，并聲稱國際原子能機構將在核污水排放全過程中開展專業(yè)的監(jiān)督和檢測工作，確保排放活動的安全性。非政府國際組織方面，在日本宣布排污水的第二天就有311 個民間團體表示堅決反對，其中綠色和平組織相關代表表示日本政府的做法完全不能接受，此舉開了一個非常危險的先例，在沒有窮盡其他手段的情況下把核污水排入海洋中是不負責任的做法。以上兩個分別代表了政府間和非政府間國際組織對日本排放核污水的態(tài)度。

在國家方面，韓國政府對日方的決定持反對和譴責的態(tài)度。韓聯(lián)社報道稱，總統(tǒng)文在寅2021年4 月14 日召見日本駐韓大使表達對日方?jīng)Q定的憂慮，并指示政府各部門積極研討向國際海洋法法庭申請臨時措施或起訴；其總理直接告誡日本政府，千萬不要再次犯下歷史性錯誤（前一次的錯誤是發(fā)動侵略戰(zhàn)爭，給東北亞乃至整個亞洲人民帶來災難）。俄羅斯政府對日本在決定將福島核污水排入海洋之前沒有與俄羅斯等鄰國進行磋商表示遺憾，其外交部發(fā)言人指出“日本在這個問題上公開的信息不充分。特別是沒有包含上述決定可能對太平洋地區(qū)生態(tài)造成風險的評估?！敝袊饨徊酷槍θ辗阶鞒龊宋鬯藕Q定提出嚴正交涉，敦促日本政府認清自身責任，秉持科學態(tài)度，履行國際義務：一是重新審視福島核電站事故污水處置問題，收回排放入海錯誤決定；二是在國際機構框架下成立包括中國專家在內的聯(lián)合技術工作組，確保核污水處置問題嚴格接受國際評估、核查和監(jiān)督；三是在同利益攸關方和國際機構協(xié)商一致之前，不得擅自啟動核污水排海。同時中方表示，將繼續(xù)同國際社會一道，密切關注事態(tài)發(fā)展，保留作出進一步反應的權利。

三、核廢料處置的國際法律制度

包括核污水在內的核廢料處理的國際法律制度，主要由國際原子能機構出臺的有關國際法文件（含條約、軟法性質的標準等）及有關多邊國際環(huán)境保護條約的規(guī)定構成。下文就主要的四個國際法文件的相關規(guī)定內容做簡要分析。

（一）國際原子能機構核安全標準

國際原子能機構（IAEA）由美國倡導建立，原本是打算將全球的核能統(tǒng)一納入該機構的職權管轄之下，但遭到眾多擁核國家的反對，但國際原子能機構仍然保留下來。《國際原子能機構規(guī)約》是國際原子能機構成立的法律依據(jù)。該機構的主要職責是鼓勵和促進核能的發(fā)展和和平使用，次要職責是同其他國際機構合作，制定核能使用的安全標準。

依據(jù)《國際原子能機構規(guī)約》第3 條A 段第6 款規(guī)定，國際原子能機構有權“與聯(lián)合國主管機關及有關專門機構協(xié)商，在適當領域與之合作，以制定或采取旨在保護健康及盡量減少對生命與財產的危險的安全標準（包括勞動條件的標準）”。此規(guī)定所指的安全標準涵蓋了放射性物質防護、放射性物質的運輸和處理、放射性廢物的處置以及核設施的安全等內容，并且依據(jù)表現(xiàn)形式上的不同可以分為三類，分別是：安全基本法則（Safety Fundamentals）、安全要求（Safety Requirements）和安全導則（Safety Guides）。其中，與放射性廢物的處置有關的標準，主要出現(xiàn)在一般安全要求中規(guī)定的“放射性廢物處置的前管理”和特定安全要求中規(guī)定的“放射性廢物處置設施的安全”［7］。此外，國際原子能機構還制定和發(fā)布了大量與乏燃料和放射性廢物管理安全有關的標準性文件①國際原子能機構官網(wǎng)https：//www.iaea.org/zh。，體現(xiàn)出國際原子能機構對核廢料管理安全方面的重視。

關于國際原子能機構安全標準的法律效果，國際原子能機構（IAEA）并沒有賦予其任何的強制約束力，是否適用該標準以及如何適用完全取決于各締約國的自行選擇。盡管如此，安全標準在國際核安全事務中的權威性也不容忽視，因為它在制定過程中與聯(lián)合國世界衛(wèi)生組織、糧食及農業(yè)組織、國際勞工組織以及經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、國際放射性防護委員會等機構進行合作，邀請了眾多權威專家提供咨詢意見，在很大程度上能夠反映各國專業(yè)與技術上的共識，能在締約國的核設施建設方面提供專業(yè)咨詢意見，發(fā)揮重要的指導性作用。尤其是在涉及國際環(huán)境、公共健康及人權等領域時，安全標準能對有關當事國起到重大的指導和引領作用。各有關國家應遵循此類標準，以共同維護人類整體利益。

（二）《核安全公約》

《核安全公約》于1994 年6 月17 日在維也納通過，該公約第1 章第1 條規(guī)定，“本公約的目的是：通過加強本國措施與國際合作，包括適當情況下與安全有關的技術合作，以在世界范圍內實現(xiàn)和維持高水平的核安全；在核設施內建立和維持防止?jié)撛谳椛湮：Φ挠行Х烙胧?，以保護個人、社會和環(huán)境免受來自此類設施的電離輻射的有害影響；防止帶有放射后果的事故發(fā)生和一旦發(fā)生事故時減輕此種后果”。該公約適用范圍包括全世界一切核設施，要求各締約國履行在本國內采取必要的立法、監(jiān)管和行政等措施的義務，并針對所采取的措施向締約國會議提交報告和接受審議。

就核廢料的管理而言，公約有兩處提及。第一處是在序言中，要求締約各方“確認一旦正在進行的制訂放射性廢物管理安全基本原則的工作達成國際廣泛一致，便立即開始制訂有關放射性廢物安全管理的國際公約的必要性”。第二處是在第19 條中，要求締約方應當采取適當步驟以確?！熬陀嘘P過程而言，由核設施運行所導致的放射性廢物的生成應在活度和數(shù)量方面都保持在實際可行的最低水平；與運行直接有關并在核設施所在的同一廠址進行的乏燃料和廢物的任何必要的處理和貯存，要顧及形態(tài)調整和處置。”從這兩處條文中不難發(fā)現(xiàn)，公約強調了國際社會制定核廢料安全管理的國際公約的必要性，同時在核廢料的生成、處理和貯存等問題上給出了安全運行的基本原則。

《核安全公約》對締約國的約束力是極其有限的。正如其序言中所說，“承認本公約僅要求承諾適用核設施的安全基本原則，而非詳細的標準”，由此就使得在安全標準的界定上締約方可以各執(zhí)一詞，留下了較大的模糊空間。另外，公約第20 條要求締約方定期舉行審議會議，對各國提交的安全報告展開“同行審查”。然而，所謂的審查并不是針對各國核設施的安全性進行檢查，而是針對各國提交的安全報告進行意見的交換，更多為各國在核安全問題上提供了一個相互學習的平臺。

（三）《乏燃料管理安全與放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》

《乏燃料管理安全與放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》于1997 年由國際原子能機構通過，與1994 年《核安全公約》的目標類似，該公約同樣是為了通過國內措施和國際合作，實現(xiàn)世界范圍內乏燃料和放射性廢物的安全管理，保護個人、社會和環(huán)境免受核輻射影響，并且避免核廢料在任何階段放射性事故的發(fā)生和減輕事故后果。公約適用范圍包括民用核反應堆運行產生的乏燃料和民事應用產生的放射性廢物，但不包括作為后處理活動的一部分在后處理設施中保存的乏燃料，以及僅含天然存在的放射性物質和非源于核燃料循環(huán)的廢物（除非得到締約方的承認，使上述物質得以被適用）。

該公約尤其強調核廢料處理的代際價值，在第4 條和第11 條中都提到要求各締約國在核廢料管理的各個階段采取適當步驟，“努力避免那些對后代產生的能合理預計到的影響大于對當代人允許的影響的行動”和“避免使后代承受過度的負擔。”公約第2 章和第4 章是關于乏燃料和放射性廢物的一般安全要求，以及設施的選址、設計、建造、安全評價以及運行等各個階段較為全面的規(guī)定。僅就放射性廢物而言公約提出，締約方應當在設施選址前評估該設施的運行壽期和在壽期內以及關閉后，設施對于個人、社會和環(huán)境可能造成的影響，及時向社會公布設施安全的信息；在設施設計和建造過程中，要考慮到技術準備上的充分性，所采用的工藝技術要得到經(jīng)驗、試驗等的充分證明，以確保放射性物質存放的安全性；要做好對設施的安全評價，既要對壽期內設施的安全進行評價，又要對關閉后的設施安全進行評價；運行階段，設施要獲得一切安全領域的工程和技術援助，做好對放射性廢物特性的鑒定和分類，針對重要的安全事件及時上報監(jiān)管機構；設施關閉后，監(jiān)管機構要保存關于設施的信息記錄，做好環(huán)境監(jiān)測工作，一旦檢測到放射性物質的釋放應當采取必要的干預措施。

該公約貫徹了國際合作的原則，要求締約方定期召開會議審查各國核廢料處理上的措施。公約第6 章規(guī)定了締約方會議相關的內容，與《核安全公約》類似，主要通過每3 年一次的同行評議實現(xiàn)乏燃料和放射性廢物管理的高水平安全。第6 章第32 條規(guī)定，“每一締約方應向每次締約方審議會議提交一份國家報告。該報告應敘述履行本公約的每項義務所采取的措施?！毕啾扔凇逗税踩s》，《乏燃料管理安全與放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》確定的國家報告書制度更加細化了核廢料審查的內容，有利于及時發(fā)現(xiàn)締約方在核廢料管理上的問題并加以解決，加強了國際社會對于有關國家核能運行和管理方面的監(jiān)督，促進了經(jīng)驗技術等知識的交流和國際統(tǒng)一管理標準的制定與方案的達成。

（四）《倫敦傾廢公約》

1972 年《倫敦傾廢公約》（全稱《防止傾倒廢物和其他物質污染海洋的公約》）適用范圍包括所有外部海域，即開放性的海洋?！秱惗貎A廢公約》制定之初的目標并不在于防止或全面禁止廢物和其他物質的傾倒，而是限制傾倒的量與種類。公約第4 條第1 款規(guī)定了締約方應禁止任何形式和狀態(tài)的任何廢物和其他物質的傾倒，同時也規(guī)定了例外情形，即對于附件一所列的廢物及其他物質的傾倒應當全面禁止，而對于附件二所列的廢物和其他物質在事先獲得特別許可證的前提下可準許傾倒，對于附件三所列的其他廢物或物質僅需事先獲得一般許可證即可準許傾倒。以放射性廢物為例，附件一將放射性廢物及其他放射性物質納入禁止的清單，但同時又規(guī)定放射性廢物不適用于最低限量的放射性廢物，放射性低的廢物應當適用于附件二或附件三的適當條款。而放射性高低的衡量標準，來自國際原子能機構制定的定性準則，這一準則被看作是最低的國際標準。在實踐中，大多數(shù)國家往往以該標準過低而不予采納，而是采納本國制定的更加嚴格的標準。簡而言之，該公約嚴禁任何一個國家朝海里傾倒帶毒廢水，而日本此次排放的核污水正屬于其所禁止排放的。很少有國家真正支持向海洋傾倒放射性廢物的做法，加之非政府組織的壓力，致使向海洋傾倒放射性廢物的行為于1983 年在締約國第七次協(xié)商會議上被暫時禁止，并且該暫時禁止在1993年附件一的修訂中正式得以體現(xiàn)。至此，不管放射性的高低，一切放射性廢物都被納入《倫敦傾廢公約》的黑名單當中。而在1996 年生效的議定書則完全取代了原來的《倫敦傾廢公約》，對于各締約國而言，只能在原公約與新議定書中擇一適用，即接受新議定書的國家不再受到原公約的規(guī)制，而不接受新議定書的國家仍然適用原公約。議定書繼承《倫敦傾廢公約》的實踐經(jīng)驗并進一步發(fā)展，對傾廢采取更加嚴格的態(tài)度。此方面最顯著地表現(xiàn)在適用范圍的擴大上，《倫敦傾廢公約》僅適用于海上的傾倒行為，而議定書將適用范圍擴大到了內水，即向河流傾倒有害廢物最終注入海洋的行為也被議定書加以禁止。從1972 年《倫敦傾廢公約》向1996 年議定書的演變，不難發(fā)現(xiàn)國際社會針對放射性廢物傾倒的態(tài)度呈現(xiàn)出越來越嚴格化、細致化的趨勢，這對于核廢料的安全管理和海洋生態(tài)環(huán)境的保護具有十分重要的意義。

（五）《聯(lián)合國海洋法公約》

《聯(lián)合國海洋法公約》第194 條第1 款和第2 款分別對各締約國明確地提出了“適當情形下個別或聯(lián)合地采取一切符合本公約的必要措施，防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染”和“采取一切必要措施，確保在其管轄或控制下的活動的進行不致使其他國家及其環(huán)境遭受污染的損害，并確保在其管轄或控制范圍內的事件或活動所造成的污染不致擴大到其按照本公約行使主權權利的區(qū)域之外”的義務。這些規(guī)定設定了成員國禁止傾倒任何污染物的國際義務。

通過以上分析，可以看出，在針對核污水排放方面，國際社會已經(jīng)有了相關規(guī)定與制度。日本作為國際原子能機構的成員及《核安全條約》《乏燃料管理安全與放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》《倫敦傾廢公約》《聯(lián)合國海洋法公約》等的締約方，應該遵守上述國際法文件所規(guī)定的義務。

四、日本福島核污水入海的國家責任

國家責任來自對國際法作為或不作為義務的違反，研究某一國家行為的國際法規(guī)制，就是為了對該國家是否承擔國家責任以及如何承擔國家責任做好理論準備。如果一個國家無視其應當承擔的國際性義務，隨意違反國際社會成員共同制定和承認的國際法，則勢必會對現(xiàn)有的國際法律秩序構成嚴重威脅，甚至危害到國際社會的和平與健康發(fā)展。此次日本核污水入海事件在國際社會引起強烈反響，國際輿論整體上表達對日本政府的譴責，這種反應絕不僅僅是道德上的抵制，更是源于從國際法的視角對日本政府的決定應予以國家責任上追究的呼聲。

（一）跨界環(huán)境損害的國家責任理論

1.傳統(tǒng)的國家責任

傳統(tǒng)的國家責任是指一個國家不遵守國際法規(guī)則，違背了其應當承擔的國際法義務時所要承擔的責任。換言之，國家責任就是國家對其國際不法行為所要承擔的責任。傳統(tǒng)國家責任的成立必須具備主觀要件和客觀要件。主觀要件是指該行為可歸因于國家而被視為該國的國家行為，是否可歸因于國家的判斷標準是國際法而非該國的國內法?？陀^要件是指某一國家行為客觀上違背了該國的國際義務，這種國際義務不論來源于國際條約還是國際習慣法均產生相同的法律后果，即引起該國的國家責任。

伴隨著科學技術的快速發(fā)展，人類社會工業(yè)化程度不斷提高，使得國家之間的交往不斷加深、日益密切，引起跨界環(huán)境損害的風險也不斷提高。諸如核材料的和平利用、航空航天活動、遠洋石油運輸、跨界河流開發(fā)等活動，很容易造成對其他國家的環(huán)境損害。由于這些行為本身并非國際法所明確禁止的，對這些國際法不加禁止的行為造成的損害性后果如何追究相關國家的責任，是傳統(tǒng)的國家責任理論沒有預料到的。鑒于現(xiàn)實發(fā)展的需要和傳統(tǒng)國家責任理論的不足，跨界環(huán)境損害的國家責任理論應運而生。

2.跨界環(huán)境損害的國家責任

跨界環(huán)境損害的國家責任實現(xiàn)了對傳統(tǒng)國家責任的發(fā)展、補充和完善，主要體現(xiàn)在跨界損害責任以嚴格責任為法理基礎。所謂嚴格責任，是指只要受害者證明其受到的損害與行為者活動之間存在因果關系，就可以得到賠償，除非行為者可以證明損害是由不可抗力或者第三者的行為等自己完全無法控制的原因引起的。嚴格責任以保護受害者利益為出發(fā)點，排除了過失作為判斷賠償責任的依據(jù)和標準，并實現(xiàn)了舉證責任的轉移。嚴格責任在跨界環(huán)境損害中的應用，就是行為國必須對其造成的損害性后果承擔賠償責任，如果行為國不履行它的賠償性義務則構成國際不法行為，受害國可以根據(jù)國際不法行為的責任原則追究其國家責任。之所以將嚴格責任運用于跨界環(huán)境損害領域，一方面考慮到在類似于跨界核污染這種高度危險性活動中，受害人往往難以收集到必要的證據(jù)來證明行為者的過錯，尤其是證據(jù)的搜集需要進入行為實施國境內時，更加重了原告的舉證難度。另一方面是因為受限于當前的社會歷史階段和科技水平，不論采取怎樣的預防措施也無法有效阻止一些損害的發(fā)生，某項活動一旦開展就意味著伴隨嚴重的環(huán)境損害的風險，因此嚴格責任就要求活動在發(fā)起時該國家就應當承擔其活動所帶來的危險和損害的賠償責任。

3.跨界核污染的國家責任

跨界核污染是跨界環(huán)境損害的重要表現(xiàn)，因而跨界核污染的國家責任也是跨界環(huán)境損害國家責任的重要組成部分。一方面，跨界核污染具有跨界環(huán)境損害的一般特征，可以適用跨界環(huán)境損害的國家責任理論。例如民用核電站的建設運營是國際法所不加禁止的行為，但是核電站中放射性物質的保管、運輸和處理具有很大的風險性，一旦不慎造成泄露，將會給本國乃至周邊國家的環(huán)境和國民人身、財產權益造成極大的損害，國家就必須承擔國際法上的損害賠償責任。另一方面，跨界核污染也有可能適用傳統(tǒng)的國家責任，當一個國家的行為明顯是對國際法規(guī)則的違反，即該國能夠預見到某一行為有造成跨界核污染的風險，但不僅不采取有效措施阻止該后果的發(fā)生，反而主動實施該項國際不法行為，那么該國必須承擔傳統(tǒng)國家責任下的由國際不法行為引起的國家責任。

綜上所述，反觀本次核污水入海事件中日本是否需要承擔國家責任以及應當承擔何種國家責任，主要應當考慮向海洋排放核污水的行為是否構成國際不法行為和是否造成了跨界環(huán)境損害的后果。若構成國際不法行為并且不存在免責事由則日本要承擔傳統(tǒng)的國家責任，若造成了跨界環(huán)境損害的后果并且也不存在免責事由則日本要承擔嚴格責任要求的損害賠償責任。

（二）福島核污水入海構成國際不法行為

國際不法行為是國家對國際法規(guī)則的違反，是對其應當承擔的國際法義務的逃避。福島核污水原本儲存于儲水罐之中，日本政府有義務保護好這些儲水罐防止其泄漏污染環(huán)境。然而，日本不僅沒有履行該項安全義務，反而擅自將大量核污水直接排入海洋，極有可能給海洋生態(tài)和周邊國家的環(huán)境造成嚴重損害。因此從常識也不難判斷日本沒有履行其應盡的義務。在國際法視野下進行考察，同樣不難分析出日本的行為構成了對多項國際法規(guī)則的違反。

1.對《倫敦傾廢公約》的違反

《倫敦傾廢公約》第一條規(guī)定了“各締約國應個別地和集體地促進對海洋環(huán)境污染的一切來源的有效控制，并特別保證采取一切切實可行的步驟，防止因傾倒廢物及其他物質污染海洋，因為這些物質可能危害人類健康，損害生物資源和海洋生物，損害環(huán)境舒適，或妨礙海洋的其他合法利用。”顯然日本不僅沒有采取必要措施防止傾倒廢物及其他物質污染海洋，反而主動向海洋傾倒含有大量放射性物質的核污水，并且這些核污水很有可能危害人類健康和破壞海洋生態(tài)，因此日本傾倒核污水的行為構成了對該項條約義務的違反。除此之外，第四條第1 款規(guī)定了除非例外情況否則各締約國應禁止傾倒任何形式和狀態(tài)的任何廢物和其他物質，核污水在這里并不屬于例外情況的范疇。正如上文所述，不論放射性的高低，一切放射性廢物都包含在公約黑名單的范疇。第五條規(guī)定了如果傾倒是防止因不可抗力等產生的威脅唯一的辦法時，應當確保傾倒所造成的損失小于采取其他措施所造成的損失，并且必須向有關國際組織報告。而日本在排放福島核污水時，首先，對核污水采取傾倒措施并非處理的唯一辦法，還有其他方案可以采取，只是日本政府選擇了成本最小但是危害最大的那種，從而排除了傾倒核污水的正當性和合法性。其次，就算日本不得不采取傾倒這種辦法，也應當履行向國際社會通報的義務，這里的通報并非形式上的告知，而是要將傾倒的時間、傾倒量、核污水的成本、環(huán)境評估報告等以全透明的方式向國際社會呈現(xiàn)，并且接受聯(lián)合國和國際原子能機構等國際組織的檢驗。顯然，目前日本政府僅僅履行了其形式上的告知義務，對于實質上的通報義務，日本尚未完全做到透明化以打消國際社會的疑慮。日本作為《倫敦傾廢公約》的締約國之一，應當遵守公約規(guī)則，履行相應的義務。福島核污水的處理不只是日本的國內事務，更是關系到全人類的生存環(huán)境的大事。日本政府應當充分與國際社會協(xié)商，不能僅為一時的利益而置本國國民乃至全人類的生存安危于不顧。

2.對《核安全公約》的違反

《核安全公約》規(guī)定對核設備必須進行安全檢測，如果安全系數(shù)過低而沒有達到標準，就應該采取措施進行改進，或者停止該設備的運行。福島核污水來源于十年前的核事故，而核事故引發(fā)災難的一個重要原因是日本政府在第一核電站超過使用壽命之后沒有停止運行，而是延長其使用年限，導致災難發(fā)生時核電站因堅固程度不足而受到損壞。除此之外，該公約還規(guī)定了由核設施運行所產生的放射性廢物在進行任何必要的處理和儲存時，要顧及形態(tài)調整和處置。福島核污水長期儲存在眾多的大型儲水罐中，今后要改變其儲存位置，將罐中的核污水排入海洋，這種處置方式的改變不僅是不必要的，更是無視其可能造成的風險的行為。日本政府沒有盡到充分的注意義務和風險評估義務，給將來難以預估的風險留下了隱患。

3.對《乏燃料管理安全與放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》的違反

《乏燃料管理安全與放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》十分強調核廢料處理的代際價值，將“滿足當代人的需要和愿望而又無損于后代滿足其需要和愿望的能力”作為乏燃料和放射性廢物管理的前提條件，換言之就是核廢料的處理不能損害后代人的生存和發(fā)展利益。第四條進一步規(guī)定“要努力避免那些對后代產生的能合理預計到的影響大于對當代人允許的影響的行動”，避免使后代承受過度的負擔。然而，日本政府此舉，無疑是給全人類后代的生存和發(fā)展環(huán)境造成了極大的不確定性。核污水中含有大量的放射性物質，放射性物質最大的特性就是影響的長久性和不確定性。一旦將核污水向海洋傾倒，全球的海水都會充斥著放射性物質，并且上千年后都難以被凈化消除，還會給海洋生物帶去死亡、變異的危險。這些后果都會嚴重影響人類后代的生存發(fā)展，給他們治理海洋環(huán)境、謀求生存空間造成了極大的負擔。因此日本傾倒核污水的行為違背了該公約秉持的保護后代生存發(fā)展權的理念，是對公約義務的違反。另外，該公約還針對核設施的運行和管理對締約國提出了相應的要求，其中第十一條規(guī)定各締約方應采取適當步驟，以確保在放射性廢物管理的所有階段充分保護個人、社會和環(huán)境免受放射危害和其他危害。那么日本政府在做出排放核污水的決定之前，是否能夠確保如此大規(guī)模的傾倒行動不會給核污水覆蓋范圍內的環(huán)境和居民造成放射危害呢？它又是否采取了適當措施去防止危害的發(fā)生呢？筆者認為至少從現(xiàn)階段的技術水平來看，一方面日本政府包括全世界科學家，也難以從時間和空間上準確評估核污水入海會造成的危害，另一方面避免危害發(fā)生的唯一措施就是取消傾倒的決定，而日本政府不愿采取如此措施防止危害的發(fā)生，因此構成了對《乏燃料管理安全與放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》下危害規(guī)避義務的違反。

4.對《聯(lián)合國海洋法公約》的違反

日本是《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國之一，應當遵守公約規(guī)則，履行相應的國際義務。前文已述，《聯(lián)合國海洋法公約》對海洋環(huán)境保護做出了規(guī)定。日本核污水傾倒行為，無疑會給海洋環(huán)境造成污染，日本政府并沒有去采取一切必要措施防止、減少和控制污染的發(fā)生反而促成了污染的發(fā)生。核污水傾倒活動發(fā)生于日本政府的管轄范圍之內，因此日本有義務確保該項活動的發(fā)生不會給其他國家造成環(huán)境污染方面的損害，但是日本政府并沒有采取有效措施防止污染的發(fā)生和擴大，也沒有與國際社會充分協(xié)商，甚至不顧周邊國家的反對，擅自做出排放核污水的決定，這些行為都充分體現(xiàn)了日本對于《聯(lián)合國海洋法公約》的無視，是對其應當承擔的國際責任的逃避。從維護國際法秩序和人類生存發(fā)展權益的角度出發(fā)，有必要追究日本實施國際不法行為引起的國家責任。

（三）福島核污水入海將導致?lián)p害性后果

盡管日本政府聲稱會對核污水進行嚴格處理，只有在達到相關安全標準之后才會向海洋排放，但是這種說法無論是本國民眾還是國際社會都無法接受。因為外部人員并不清楚，所謂經(jīng)過處理的核污水是否真正安全到不足以造成環(huán)境污染。日本政府并沒有將有關數(shù)據(jù)和處理過程完全公開透明化，并且有關專家也表示，以人類現(xiàn)有的科技水平還不足以將福島核污水處理凈化至足以排海的程度?，F(xiàn)實情況同樣驗證了這一點，福島事故后，東京電力公司設置了事故放射性污水凈化處理裝置，包括鍶銫吸附裝置、反滲透膜除鹽裝置以及多核素去除裝置等，用來去除放射性污水中的大部分放射性核素。但是經(jīng)過檢驗，處理后的污水中仍然含有氚、鍶、銫、碘等放射性核素①https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1696893577861841463&wfr=spider&for=pc。2021 年9 月26 日。。

除了放射性核素無法徹底清除之外，福島核污水排入海洋的危害還體現(xiàn)在影響范圍的廣闊上。根據(jù)德國一家海洋研究機構GEOMAR 的實驗結果顯示，從核污水排放之日起，放射性物質會在57 天內擴散到太平洋大半?yún)^(qū)域，大約200 天后就會讓中國的東海等廣闊的海域受到放射性物質影響，220 天之后被污染的海水會到達韓國濟州島，400 天后達到韓國西海岸，美國和加拿大在3年之后也會遭到核污染影響。德國南極海洋機構同樣警告，若日本將所有污水排入海中，不到半年，整個太平洋都將面臨高度輻射威脅。

此外，危害的表現(xiàn)會是形式多樣的。首先是破壞海洋生態(tài)，一旦海水遭到核污染，海洋生物的生存環(huán)境將受到改變，有可能會造成大量海洋生物死亡、變異乃至種族滅絕的嚴重后果。其次是危害人類健康，一方面，污染的海水會直接與出海打魚的漁民或者生活在海邊的居民身體直接接觸，給這些人群帶來極大的健康威脅，另一方面，被漁民捕撈上來的魚類體內含有放射性物質，被人食用后放射性物質會轉移到人身體內。研究表明，人體長期受放射性物質的輻射，將增加癌癥患病的概率。放射性物質還有可能改變基因組成，提高新生兒患先天疾病的風險。再次，造成海洋漁業(yè)、海洋旅游產業(yè)等的衰退。一旦海洋受到核污染，原本作為人們食物來源的海洋魚類將不具有可食用性，市場需求必然下降從而導致海洋漁業(yè)衰落，漁民面臨失業(yè)的危險。同樣地，海洋旅游產業(yè)也會因海水受到污染而衰落。

總之，日本政府聲稱的核污水經(jīng)過處理后排入海洋不會造成環(huán)境污染的言論，缺乏科學依據(jù)和中立的國際權威機構的支持，因而不具有可信性。根據(jù)現(xiàn)有的事實和相關研究的結論，應當推定數(shù)以百萬噸的核污水入海后將會造成嚴重的損害性后果。盡管這種損害性后果尚未發(fā)生，但由于危害的長遠性、嚴重性和不可逆性，國際社會不能等待行為實施和危害后果出現(xiàn)后才加以制約，而是應及時阻止核污水向海洋傾倒，并加強協(xié)商與合作，共同商討更加安全合理的核污水處理方案。

五、對日本核污水入海事件妥善處理的建議

（一）風險預防原則的事前應用

風險預防原則是國際環(huán)境法領域的一項重要的基本原則，其針對的是環(huán)境惡化后果的滯后性和不可逆轉性。如果等待環(huán)境損害結果發(fā)生時再采取措施去應對和彌補往往為時已晚，因此只要能夠預見到有可能出現(xiàn)嚴重或不可逆轉的威脅，有關國家就必須采取有效的預防措施，而不能以缺乏科學依據(jù)或者承諾不會發(fā)生損害結果為由進行推脫［8］。此次日本政府做出的“排污”決定顯然是對風險預防原則的違背，因此國際社會應當基于風險預防原則采取必要行動阻止“排污”活動的啟動，避免海洋環(huán)境受到不可逆轉的嚴重后果。

1.敦促日本政府改變核污水排海的決定

日本政府一經(jīng)做出將核污水排入太平洋的決定，立刻遭到了包括中國在內的大多數(shù)國家和國際組織的反對，日本不應當對這些抗議的聲音充耳不聞。避免核污染發(fā)生的最好辦法就是阻止核污水的排放，所以在日本正式開始排放核污水之前，國際社會應當采取輿論、政治、法律等各種途徑敦促日本撤銷核污水排海的決定，換為其他更加安全的核污水處置方案。然而盡管面對巨大的國際輿論壓力，目前仍然沒有任何跡象表明日本政府有撤回決定的打算。今后，國際社會應當進一步團結起來，盡快實現(xiàn)由某個主體的單獨發(fā)聲與抵制轉變?yōu)槿w國際社會成員的聯(lián)合發(fā)聲與抵制，制定相關的制裁方案以警示日本，讓日本意識到自己失道寡助的嚴峻局面，從而收回排放核污水入海的錯誤決定，接受相關國際機構的核查和監(jiān)督。

2．聯(lián)合制定安全處理核污水的方案

日本福島核污水一經(jīng)入海，危害程度之大、影響范圍之廣乃是前所未有。因此如何處置這些數(shù)以百萬噸含有放射性物質的核污水已經(jīng)不再是日本國內的事務，而是事關全人類生存和發(fā)展的重大事件。鑒于主權國家自身利益的狹隘性，政府通常只考慮本國國民的暫時利益，往往為了滿足本國當代人的利益而犧牲了全人類和后代人的利益［9］，為了防止日本做出急功近利的決定，應當由國際原子能機構或者聯(lián)合國等權威國際組織籌備，中國、美國、俄羅斯等世界大國牽頭，成立專門事務委員會，共同針對福島核污水商討出符合全人類利益的最佳方案。對此，目前聯(lián)合方案制定的最大難題在于以美國為代表的西方國家對日本行為的縱容，其背后的原因并不是核污水的排放不會對美國民眾的健康安全造成任何的危害，而在于美國政府以大國博弈為出發(fā)點，通過支持排放核污水來換取日本進一步的反華行動，而對本國人權卻持漠視態(tài)度。在涉及全人類生死存亡的大是大非面前，如果美國不能承擔起應盡的責任，那么中國應當發(fā)揮主導作用，聯(lián)合俄羅斯、韓國等其他國家，在國際原子能機構和聯(lián)合國等國際組織的支持下，制定出切實可行的核污水處理方案。方案的制定一方面要考慮到對環(huán)境的損害程度，以無污染為原則，盡可能減少對周邊環(huán)境的影響，另一方面要考慮到處理核污水的成本，如果資金耗費巨大，則日本必然難以接受并且拒絕執(zhí)行。然而受限于當前的技術水平以及福島核污水的龐大數(shù)量，要想完全解決這個難題并非一朝一夕能夠實現(xiàn)，可能要耗費幾十年乃至上百年時間才能真正解決。因此，國際社會應當聯(lián)合制定長遠規(guī)劃，簽訂多方協(xié)議對日本核污水處理全過程中的責任進行明確，從而避免未來日本再一次試圖逃避責任，對核污水處置放任不管或者以不法方式處置核污水。

（二）爭端解決機制的事后應用

國際環(huán)境法中爭端解決機制的應用一般意味著損害后果已經(jīng)發(fā)生，受損害方為了維護自身利益，向行為方提出停止侵權、恢復原狀與損害賠償?shù)戎鲝?。盡管我們不希望跨界核污染的爭端解決機制能夠用在日本核污水問題上，但是倘若日本確實不顧國際社會的反對，一意孤行做出錯誤行為，對核污水不進行積極處理就草率排入海中，或者即使進行了處理但仍然不符合國際原子能機構制定的核安全標準就排入海中，從而造成海洋環(huán)境的污染與周邊國家的損失，包括中國在內的有關國家就必須依據(jù)國際法中的爭端解決機制來積極捍衛(wèi)自身的國家利益，追究日本的國家責任。在國際環(huán)境爭端解決機制的長期發(fā)展中，已經(jīng)形成了包括政治途徑、法律途徑等在內的較為成熟的和平解決機制。在日本核污水事件的處理問題上，本文認為通過外交、仲裁和司法是可行性較強的三種途徑。

1. 外交途徑

外交途徑包括談判、協(xié)商、斡旋、調停和調查等。中國歷來主張以和平方式解決國際爭端，通過外交方式處理爭端問題優(yōu)點在于會談和協(xié)商是面對面的交流，爭議雙方互相澄清事實、闡述彼此的觀點，在尊重雙方國家主權的基礎上達成較為合理的解決方案。中國在通過外交途徑解決國與國之間爭端的問題上有著豐富的經(jīng)驗，如通過雙邊談判解決與周邊絕大多數(shù)國家的領土紛爭問題。在國際社會中，也有諸多成功案例。如在國際環(huán)境法的實踐中，蘇聯(lián)與加拿大之間的衛(wèi)星墜落損害賠償爭端就是通過外交方式圓滿解決的［10］。蘇聯(lián)954 號核動力衛(wèi)星在返回地面時失控燒毀，其放射性碎片墜落在加拿大境內，由于兩國都是1972 年《空間實體造成損失的國際責任公約》締約國，因此兩國依據(jù)該公約的有關條款進行談判達成共識，由蘇聯(lián)支付加拿大300 萬加元的賠償金。

在本次核污水排放事件中，由于中日兩國共為《聯(lián)合國海洋法公約》等國際條約的締約國，一旦損害結果發(fā)生，中國（必要時組織其他受害國一起）應當及時與日方接洽、召集會議商討索賠事宜，日方應當基于外交關系及共同締約關系下的國際義務予以配合，從而避免各國對其采取進一步措施。

2. 國際仲裁

國際仲裁是指當事國根據(jù)協(xié)議把爭端交由雙方自行選擇的仲裁員處理，并相互約定遵守仲裁員的裁決。在各類跨界損害的國際求償案件中，國際仲裁受到廣泛應用，并且已經(jīng)發(fā)展成為當前國際環(huán)境爭端解決中的一個十分重要的途徑。著名的“特雷爾冶煉廠仲裁案”“拉努湖仲裁案”等都是通過仲裁方式加以解決的［11］。不過，中國對于國際商事或投資仲裁的態(tài)度直到改革開放深入后才逐漸有所改變，在此之前并不承認國際仲裁在國際爭端解決中的效力；而且直到目前為止，中國還沒有發(fā)生通過國際仲裁的方式來解決與他國爭端之先例。但是我們認為在此次日本核污水問題上，為保證中國的國家利益能夠獲得多種途徑的實現(xiàn)，應當嘗試與日本簽訂仲裁協(xié)議，以便于損害發(fā)生后在通過協(xié)商談判等方式無法達成共識情況下，將爭端訴諸國際仲裁機構加以解決。

3．國際司法

司法途徑是國際環(huán)境爭端解決機制中最重要的途徑，據(jù)相關學者研究51 個國際環(huán)境條約中，有21 個條約規(guī)定了運用國際司法解決爭端，特別是在近些年制定的環(huán)境條約中幾乎都將國際司法納入爭端解決的方式之中。國際法院和國際海洋法法庭作為跨境環(huán)境損害領域最重要的兩個國際性司法機構，自設立以來處理過大量的國際環(huán)境爭端案件，例如著名的瑙魯含磷土地案［12］。太平洋島國瑙魯起訴澳大利亞在托管瑙魯期間過度開發(fā)礦藏，致使大量瑙魯土地含磷成分過高，嚴重破壞了瑙魯?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境，國際法院對于此案的受理成功促使當事國雙方達成庭外和解，使瑙魯獲得應有的賠償。然而，中國到目前為止未曾接受過任何國際司法機構的管轄，在利用國際司法程序解決爭端方面還處于探索階段，僅僅是在咨詢程序上有一定程度的參與。例如在科索沃單方宣布獨立案中，中國作為安理會常任理事國應國際法院要求，提交了書面陳述并參與了口述程序［13］。我們認為，中國除了積極參與國際法院的有關咨詢性程序（Advisory proceedings）外，還可以對爭議性案件（Contentious cases）給予明確支持，肯定國際司法機構的工作，鼓勵其公平、公正地處理國際爭端，從而維護國際法秩序［14］。在未來可能的日本核污水排放引起的國際爭端中，中國應當支持接受國際司法機構管轄的國家積極通過司法途徑維護自身的國家利益，同時也要利用國際司法平臺向國際社會闡述自己對該問題的看法和立場，為維護中國的國家利益打下基礎，更為將來可能接受國際法院的管轄積累經(jīng)驗或為是否接受國際法院的管轄提供論證基礎性工作。

（三）完善核廢料處理的國際立法

2014 年3 月24 日，中國國家主席習近平在荷蘭海牙核安全峰會上發(fā)表重要講話時指出：“沒有規(guī)矩，不成方圓。各國要切實履行核安全國際法律文書規(guī)定的義務……鞏固和發(fā)展現(xiàn)有核安全法律框架，為國際核安全努力提供制度保障和普遍遵循的指導原則?！雹倭暯? 在荷蘭海牙核安全峰會上的講話［N］.人民日報，2014-03-25.目前有關核廢料處理的國際法規(guī)范分散在各個國際條約之中且有諸多不完善之處，例如主要是對各締約國提出了一般性的安全要求，大多屬于原則性的規(guī)定，而缺少具體的操作細節(jié)和統(tǒng)一的安全標準，且存在一些模糊條款難以解釋。因此，完善核廢料處理的國際法規(guī)范，避免有關國家利用規(guī)則的漏洞逃避應當履行的義務，成為國際社會聯(lián)手應對的當務之急。

1． 制定核廢料排放的國際統(tǒng)一安全標準

當前世界各國在核廢料排放問題上主要依據(jù)的是自己國內制定的標準，而缺乏統(tǒng)一的國際安全標準。此前《核安全公約》曾經(jīng)試圖制定統(tǒng)一的國際排放標準，但是該標準只是最低的排放標準，還不如各國自己制定的標準嚴格，因此各個國家基本上采用自己國內的標準。此種情況的問題在于一旦出現(xiàn)核污染事故時，按照不同國家的標準去評定污染損害嚴重程度必然會出現(xiàn)不同的結果，在無法統(tǒng)一所有國家意志的情況下必然使得爭端難以解決。因此在今后的立法中應當參考各國的國內排放標準，邀請有關專家科學評估，充分考慮到核廢料成分、濃度、排放量等因素對海洋環(huán)境的影響，從而制定出一套能夠被絕大多數(shù)國家認可的安全標準。如此，一方面能夠督促低標準國家提高安全標準，規(guī)范核廢料處置行為，另一方面也能夠在爭端發(fā)生時促進糾紛的解決，使各國按照統(tǒng)一的國際標準確定受損程度，從而便于賠償順利進行。

2． 增強相關條約的強制執(zhí)行力

目前有關核廢料處理的國際條約，都具有強制力弱、執(zhí)行標準不明確等問題。以《核安全公約》為例，該公約主要是對核設施的安全提出了原則性的要求，卻并沒有給出詳細的安全標準和操作方法，使得各締約國在安全標準問題上可以各執(zhí)一詞，在具體操作上可以按照自己的標準進行。除此之外，強制力弱還體現(xiàn)在條約缺乏相應的機構進行監(jiān)督執(zhí)行，完全依賴于各國的自覺去履行條約義務，即便違反了條約義務，也很難受到專門機構的追責。因此，為了使條約得到真正的落實執(zhí)行，一方面必須對條約中的模糊語句加以明確化，對鼓勵性的條文加以強制化，對原則性的要求加以明確和具體化，使得各國在執(zhí)行時無漏洞可鉆。另一方面要建立起專門的監(jiān)督執(zhí)行機構，該機構有權監(jiān)督各國在核設施建造、核廢料處理等方面是否嚴格遵循國際標準，一旦發(fā)現(xiàn)任何執(zhí)行不到位的問題或者安全隱患，有權督促相關國家立即改正。

3． 在核事務領域引入不遵守情事程序

不遵守情事程序是指對締約國履行條約的行為進行監(jiān)督和控制，對不履行國采取援助甚至懲罰等的措施，使其回到履行狀態(tài)從而預防、解決爭端的制度。不遵守情事程序最早源于《蒙特利爾議定書》第8 條，后來又被陸續(xù)引入《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》《卡塔赫納生物安全議定書》等國際環(huán)境條約，并在實際案例中發(fā)揮了重要的風險預防作用。例如在1999 年的阿根廷案件中，由于阿根廷沒有履行《蒙特利爾議定書》第2A 條規(guī)定的各項義務，被履行委員會責令在限定時間內及時恢復到遵守狀態(tài)，以便于繼續(xù)將該國列入履約情況良好的締約國行列。否則，其他締約國將采取相應行動對阿根廷做出制裁，包括停止供應不遵守情事案件所涉附件A 和附件B列出的控制物質。在不遵守情事程序的外部壓力下，2002 年的締約國會議顯示阿根廷重新回到了遵約狀態(tài)。由此可見，規(guī)定了不遵守情事程序的國際條約相比于缺少不遵守情事程序的國際條約有著更好的執(zhí)行效力。假使在《倫敦傾廢公約》中規(guī)定了該程序，締約國不履行條約義務會受到類似于限制該國核產業(yè)與其他締約國合作的懲罰，則日本政府在處置核污水問題上就會有所顧忌，甚至不會做出核污水排海的決定了。

（四）強化國際原子能機構的調查監(jiān)督權

為了確保國家在核廢料處理過程中真正履行安全保障義務，光靠國家自身的承諾和自覺顯然缺乏公信力。因此有必要讓中立的權威國際機構介入核廢料處置全過程，監(jiān)督國家在對核廢料進行處理時是否嚴格遵守了相應程序以及處理后是否滿足了排放標準。國際原子能機構的主要職能，就是促進締約國間核能開發(fā)利用的國際合作、監(jiān)督核查成員國內核設施及核活動是否違反國際法，但是一直以來其檢查監(jiān)督職能受制于國家主權的獨立性難以得到充分發(fā)揮。在今后的締約國會議中，各個締約國應當在落實國際原子能機構檢查監(jiān)督職能問題上達成一致，允許國際原子能機構對各國的核設施進行定期檢查和監(jiān)督，聽取國際原子能機構作出的檢查報告和整改建議，將締約國愿意簽署全面保障監(jiān)督協(xié)定作為國際原子能機構提供援助的前提條件。在核事故發(fā)生時，核設施所在國家應當履行向國際原子能機構及時通報義務，并且賦予國際原子能機構在本國進行調查取證和監(jiān)督指導的權力。為了增強國際原子能機構在核查中的強制力，聯(lián)合國安理會應當增加對其授權，如果有關國家存在隱瞞真實情況、無視全面保證監(jiān)督協(xié)定的嫌疑或行為，國際原子能機構可以向安理會提交報告，由安理會授權或直接采取實質性的制裁與懲罰措施［14］。以此，真正落實國際原子能機構檢查監(jiān)督的職能，阻止部分國家阻礙監(jiān)管、逃避責任的圖謀和行動。

（五）周邊國家加強環(huán)境監(jiān)測、保留索賠證據(jù)

根據(jù)跨界核污染的國家責任理論，不論是國際不法行為引起的國家責任還是國際法不加禁止的行為導致?lián)p害性后果引起的國家責任，受害國都有權追究行為實施國的責任，要求損害賠償。依據(jù)嚴格責任原則，受害國僅需提供有效證據(jù)證明損害事實存在。因此，包括中國在內的周邊國家應當切實維護自己索取賠償?shù)臋嗬?，加強對本國海域內的環(huán)境監(jiān)測，提高監(jiān)測的頻率和擴大監(jiān)測的范圍，分析海水中的成分和海洋生物的生長情況，一旦檢驗結果顯示海水中存在一定濃度的放射性物質或者海洋生物受到核輻射而出現(xiàn)變異特征，則有理由推斷日本排放的核污水給本國的海洋環(huán)境造成污染。在持有環(huán)境損害證據(jù)的前提下，受害國可以通過多種渠道進行索賠。首先應當由雙方自行協(xié)商解決，受害國可以向日本提出停止侵權行為主張，即要求日本立刻停止核污水的排海行為，并且要求日本支付與其跨界環(huán)境損害程度相匹配的賠償金額。其次如果雙方協(xié)商不成，受害國無法獲得應有的賠償而日本仍然實施侵權行為時，則可以訴諸法律程序，包括仲裁途徑和司法途徑。在雙方簽訂仲裁協(xié)議的前提下把爭端交由共同選擇的仲裁員處理，有利于爭議公正、靈活地解決。在雙方?jīng)]有達成仲裁協(xié)議的情況下，受害國也可以將日本起訴至聯(lián)合國國際法院，依據(jù)日本違反的相關國際法規(guī)則，由國際法院作出裁決，從而追究日本的國家責任，保障受害國的正當權益。

六、結語

自核技術誕生以來，核安全便成為關系全人類生死存亡的重要問題，對核技術正確使用可以造福國民，不當使用則會毀滅世界。國際法在核安全問題上的作用就在于引導國家在安全的框架內處理核事務，一旦突破這個框架實施國際不法行為便會受到國際社會的聯(lián)合抵制。日本政府在核污水處理問題上做出了錯誤的決定，就意味著它站在了全人類的對立面。我們希望國際社會能夠統(tǒng)一聲音和行動，依靠國際法的力量及時將日本政府的惡劣行徑扼殺在搖籃之中，還子孫后代一片干凈蔚藍的海洋。當然，通過日本極其不負責任地意圖將核污水不進行安全處理即排放到海洋中的決定，也警示正在使用核能的國家及其國內相關公司，核安全是核能利用中最為核心和重要的問題，各國須以日本之行為引以為戒，為和平、安全地使用核能創(chuàng)造積極條件［15］。

感謝中國政法大學刑事司法學院2019 級林瑋晉同學對本文終稿的認真閱讀及提出的修改建議。