潘雪嬌 孫怡欣

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810008）

“青海最大的價值在生態(tài)，最大的責(zé)任在生態(tài)，最大的潛力也在生態(tài)”?！笆奈濉遍_局之年，習(xí)近平總書記再次來到青?？疾?，發(fā)表一系列重要講話為推進(jìn)青藏高原生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。 習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，保護(hù)好青海生態(tài)環(huán)境，是“國之大者”，要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，切實保護(hù)好地球第三極生態(tài)。 在黨中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》印發(fā)后，青海制定出臺了《關(guān)于貫徹落實〈中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見＞的實施意見》《中共青海省委青海省人民政府關(guān)于貫徹落實〈中共中央國務(wù)院生態(tài)文明體制改革總體方案＞的實施意見》《加快把青藏高原打造成全國乃至國際生態(tài)文明高地的行動方案》等一系列文件，對全省環(huán)境保護(hù)工作做出總體部署和安排。 加快打造青藏高原生態(tài)文明高地的步伐，推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，推動地球第三極生態(tài)保護(hù)，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，這其中完成木里礦區(qū)及祁連山南麓青海片區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理任務(wù)，構(gòu)建起青海省生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理體系是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。

木里礦區(qū)位于青海省海西蒙古族藏族自治州天峻縣和海北藏族自治州剛察縣境內(nèi)，是青海省最大的煤礦區(qū)，礦區(qū)位于國家級重點生態(tài)功能區(qū)祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)。 該地區(qū)作為我國西部最重要的生態(tài)安全屏障，水源涵養(yǎng)功能顯著、生物多樣性豐富、生態(tài)地位獨特。 祁連山地區(qū)是我國重要的水源涵養(yǎng)戰(zhàn)略區(qū)，生態(tài)環(huán)境非常脆弱，易受人類活動影響。 木里礦區(qū)未按規(guī)劃進(jìn)行煤礦開發(fā)，導(dǎo)致區(qū)域景觀破碎、生態(tài)系統(tǒng)退化、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能降低等生態(tài)環(huán)境問題。 祁連山非法采煤事件揭示出目前青海省生態(tài)環(huán)境主要普遍按照單個要素來進(jìn)行立法保護(hù)， 忽略了生態(tài)環(huán)境及資源要素之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互影響，健全青海省生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機(jī)制任重道遠(yuǎn)。 目前，學(xué)術(shù)界對于木里礦區(qū)的關(guān)注集中在其非法采煤事件發(fā)生之后，以生態(tài)修復(fù)監(jiān)測和植被恢復(fù)等技術(shù)層面的研究，本文將重點聚焦協(xié)同治理機(jī)制下青海省生態(tài)環(huán)境保護(hù)路徑的社會及制度層面展開研究。

一、研究理論基礎(chǔ)及文獻(xiàn)綜述

20 世紀(jì)80 年代西方國家為解決政府面臨的多重危機(jī)， 公共部門和私人部門合作共同治理社會問題成為政府改革的必然選擇。 隨著私人部門扮演的角色越來越重要，公民參與公共事務(wù)的機(jī)會增多，公共部門、私人部門、公眾之間的合作日益廣泛和深入，政府開始探索從公共管理走向公共治理的道路，協(xié)同治理理論也從2000 年開始被一些學(xué)者從經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域帶到政治和社會研究領(lǐng)域。

協(xié)同學(xué)（Synergetics）一詞源于拉丁語系，有“協(xié)調(diào)合作之學(xué)”的含義。 協(xié)同理論最早產(chǎn)生于物理學(xué)領(lǐng)域，認(rèn)為那些“與外界有著充分物質(zhì)與能量交換的開放系統(tǒng)，它們從無序到有序的演化都遵循著共同的規(guī)律，即在一定條件下，由于構(gòu)成系統(tǒng)的大量子系統(tǒng)之間相互協(xié)同的作用，在臨界點上的質(zhì)變，使系統(tǒng)從無規(guī)則混亂狀態(tài)形成一個新的宏觀有序的狀態(tài)”[1]，該理論由物理學(xué)家哈肯創(chuàng)立。

政府要想實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的目標(biāo)， 必須明確和完成協(xié)同治理每一階段的任務(wù)。 在Morse 和Stephens 構(gòu)建的協(xié)同治理階段框架基礎(chǔ)上，確定了環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理四階段。 第一階段為評估階段，評估環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理是否必要和是否可能，包括厘清外部背景、找出內(nèi)部動力；第二階段為啟動階段，確定環(huán)境保護(hù)參與主體，包括政府、市場主體、社會組織、公民，組建環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理工作團(tuán)隊，找到環(huán)境保護(hù)所需的主要資源、設(shè)計具體過程；第三階段為細(xì)化階段，搭建協(xié)商平臺，保障各參與主體的權(quán)利，明確各方參與主體的責(zé)任。 確定團(tuán)隊的運行規(guī)則、在相互協(xié)商和對話中產(chǎn)生解決方案、達(dá)成關(guān)于環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的共識；第四階段為實施階段，構(gòu)建一種相互支持的氛圍，包括設(shè)計環(huán)境保護(hù)治理結(jié)構(gòu)、獲取環(huán)境保護(hù)參與主體的持續(xù)支持、監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的具體實施和評估結(jié)果，通過克服各種制度化的瓶頸來確?；锇殛P(guān)系的建立。[2]

區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理理論是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，是面對復(fù)雜環(huán)境下新興的生態(tài)環(huán)境治理取向。習(xí)近平生態(tài)文明思想繼承和發(fā)展了馬克思主義生態(tài)文明思想、在中國優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)文化思想的基礎(chǔ)上,形成了系統(tǒng)豐富的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理思想，形成了以“全方位協(xié)同治理、全地域協(xié)同治理、全要素協(xié)同治理、全過程協(xié)同治理”為核心的科學(xué)理論體系,堅持以“美麗中國”為價值目標(biāo)引領(lǐng)，內(nèi)容豐富、體系完整、不斷發(fā)展、具有重大的理論價值和實踐意義，具有鮮明的中國特色和時代特色。

目前， 國內(nèi)學(xué)界大多圍繞京津冀生態(tài)協(xié)同發(fā)展進(jìn)行相關(guān)研究， 青海也可以借鑒該區(qū)域協(xié)同治理經(jīng)驗。 “協(xié)同治理”這一概念的內(nèi)涵包括政府、市場、社會組織、公民等多元主體之間通過跨部門協(xié)同互動，“形成相互依存、共同行動、共擔(dān)風(fēng)險的局面，產(chǎn)生合理、有序的治理結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)”[3]。 協(xié)同治理視域下青海省優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)路徑研究主要包括以下幾個方面： 一是多元主體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制中責(zé)任與角色的明確，確保各主體的有效參與、良性互動；二是各區(qū)域之間的協(xié)同保護(hù)，各區(qū)域通過有序的分工合作，共同應(yīng)對區(qū)域環(huán)境生態(tài)問題；三是對生態(tài)環(huán)境的一體化保護(hù)，其中有對山水林田湖草的多元生態(tài)要素一體化協(xié)同保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源利用的一體化保護(hù)、及防治已存在的環(huán)境污染與修復(fù)已受損的生態(tài)環(huán)境的一體化保護(hù)。本文依據(jù)青海獨特的生態(tài)環(huán)境和地理位置，通過優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的路徑，從木里礦區(qū)為例總結(jié)出一套在高原生態(tài)區(qū)可復(fù)制可推廣的協(xié)同治理模式，發(fā)揮青海生態(tài)的最大價值。

二、環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理運行機(jī)制

（一）影響因素

1.外部環(huán)境

環(huán)境保護(hù)協(xié)同團(tuán)體的運作處在社會大環(huán)境之中。 一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治民主發(fā)展程度、法律法規(guī)的完善程度、民眾受教育水平、政治社會化程度、社會治理水平都影響著這個國家的政府能否建立起環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制，以及環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制的發(fā)展程度。 具體而言，外部環(huán)境對環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的影響主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是外部環(huán)境影響甚至決定著環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理能否開始；二是外部環(huán)境影響環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理中政府與其他參與方之間的關(guān)系； 三是外部環(huán)境影響環(huán)境保護(hù)協(xié)同目標(biāo)的達(dá)成；四是外部環(huán)境的變化促使環(huán)境保護(hù)協(xié)同團(tuán)體成員結(jié)構(gòu)的變化。

2.內(nèi)部動力

政府建立環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制體現(xiàn)一個政府的“善治”，表示這個國家不再追求以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。 市場主體、社會組織和公民參與環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制體現(xiàn)了一個國家民主參與程度，市場主體、社會組織和公民成為政府環(huán)境保護(hù)工作建言獻(xiàn)策的參與主體，也成為政府環(huán)境保護(hù)工作的社會監(jiān)督力量，在參與中維護(hù)團(tuán)體或自身合法權(quán)益，提高政治參與的能力。 環(huán)境保護(hù)工作中，政府、市場主體、社會組織、公民之間存在著相互依賴性，僅依靠任何一方都無法實現(xiàn)做好環(huán)境保護(hù)工作的目標(biāo)。

（二） 參與主體

1.政府

政府是履行社會公共服務(wù)和社會公共管理職能的重要國家機(jī)構(gòu)，主要職能是依法對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理，也包括環(huán)境保護(hù)的職能。 在建立環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制中政府發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，承擔(dān)著搭建制度化參與平臺，出臺相關(guān)法律規(guī)定，協(xié)調(diào)參與主體利益，解決糾紛等功能。

2.市場主體

市場是協(xié)同治理理論的重要主體之一，是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它通過提供產(chǎn)品或服務(wù)獲得盈利，參與社會經(jīng)濟(jì)活動。 市場當(dāng)中最重要的角色是企業(yè)，在環(huán)境保護(hù)工作中，企業(yè)可以承擔(dān)政府的一些外包職能，比如環(huán)境調(diào)查，提供環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品等，同時企業(yè)也必須遵守國家環(huán)境保護(hù)法規(guī)，根據(jù)政府要求合法開展生產(chǎn)。

3.社會組織

社會組織是自愿發(fā)起的非營利性的非政府組織，由非政府組織、公民志愿性社團(tuán)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、協(xié)會等主體組成。 社會組織以社會的公共需求為宗旨，比如有些國家的環(huán)保組織，為多元的社會群體提供了利益表達(dá)和社會參與平臺。 社會組織參與生態(tài)環(huán)境治理能夠有效補(bǔ)齊政府主體的短板， 提供專業(yè)服務(wù)提升治理效能。

4.公民

在環(huán)境保護(hù)工作中，公民以個人或參加社會組織的方式，通過一定渠道向政府建言獻(xiàn)策，監(jiān)督政府環(huán)境保護(hù)工作。 通過向政府表達(dá)意見，維護(hù)自己的權(quán)益。 公民的參與為協(xié)同治理創(chuàng)新提供新的活力，與政府間的良性互動在一定程度上能改善政府形象。

（三）保障和協(xié)調(diào)機(jī)制

1.保障機(jī)制

環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制中的保障機(jī)制主要是法律法規(guī)保障各參與主體的權(quán)益，明確各參與主體的職責(zé)和定期培訓(xùn)各參與主體，使其具備相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)工作能力，培養(yǎng)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)人才。 確保環(huán)境保護(hù)利益相關(guān)者都能夠參與協(xié)同治理的過程，各參與主體都能影響協(xié)同治理機(jī)制最終的決策，有序參與到環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理工作當(dāng)中。

2.協(xié)調(diào)機(jī)制

設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織市場主體、社會組織、公民參與、監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作，暢通各方參與主體的表達(dá)渠道，協(xié)調(diào)各方利益、調(diào)節(jié)矛盾、處理反饋意見，促成環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制的建立。 通過協(xié)調(diào)機(jī)制的建立與疏導(dǎo)，使得參與環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的各主體能夠有機(jī)地合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢形成高效的協(xié)同治理合力，達(dá)到“1+1＞2”的效果。

三、木里礦區(qū)非法采煤事件分析

（一）木里礦區(qū)開采歷史

木里礦區(qū)位于青海省海西蒙古族藏族自治州天峻縣和海北藏族自治州剛察縣境內(nèi)， 是青海省內(nèi)最大的煤礦，也是青海唯一的焦煤資源整裝勘查區(qū)域。 木里礦區(qū)開發(fā)較早，其中江倉礦區(qū)和聚乎更礦區(qū)更是在20 世紀(jì)70 年代就曾有小窯開采過。

木里礦區(qū)勘查工作起步較早，但資料記錄的并不詳細(xì)，江倉礦區(qū)和聚乎更礦區(qū)在20 世紀(jì)70 年代起就有開采歷史，但開采范圍及產(chǎn)量均較小。自2003 年開始，就有十幾家企業(yè)對其進(jìn)行不同程度的勘查開采，但由于未進(jìn)行專業(yè)地統(tǒng)一規(guī)劃和企業(yè)本身環(huán)保意識的缺乏，木里礦區(qū)煤炭資源難以發(fā)揮出其最大的利用價值。 自2006 年起，木里礦區(qū)的勘查開發(fā)受到青海省委省政府的關(guān)注，通過有效整合，按照礦區(qū)劃分對原有開發(fā)企業(yè)進(jìn)行重組，最終成立了中奧能源、天木能源、盛奧礦業(yè)等公司。

2010 年，在《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組若干意見的通知》中，國家發(fā)展改革委對于還未開發(fā)的煤田做出明確要求， 提出要按照一個礦區(qū)原則上由一個主體開發(fā)的要求，科學(xué)、合理劃分礦區(qū)和井田范圍，制定礦區(qū)總體規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案。 國家發(fā)改委提出，根據(jù)國家煤業(yè)產(chǎn)業(yè)政策中關(guān)于“一個礦區(qū)由一個主體開發(fā)”的精神，木里礦區(qū)必須整合為一個開發(fā)主體。 同年10月，青海省政府正式啟動木里煤田整合工作。 2010 年11 月，青海省政府下發(fā)《關(guān)于組建青海省木里煤業(yè)開發(fā)集團(tuán)有限公司的批復(fù)》，明確木里礦區(qū)唯一開發(fā)主體為青海省木里煤業(yè)開發(fā)集團(tuán)有限公司，要求其對木里煤田現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行重組整合。

2014 年8 月，根據(jù)青海省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)木里煤田綜合整治工作實施的通知》相關(guān)要求，木里礦區(qū)持續(xù)開展生態(tài)環(huán)境綜合整治工作。

2020 年8 月，媒體披露出木里礦區(qū)非法開采事件，引起輿論的廣泛關(guān)注。 8 月7 日，習(xí)近平總書記就木里礦區(qū)問題作出重要批示。 中央紀(jì)委國家監(jiān)委和中央政法委機(jī)關(guān)、公安部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)管總局、國家林草局等多個部門，聯(lián)合成立“中央有關(guān)部門赴青海工作組”，進(jìn)行實地調(diào)查整治。

同月，青海出臺木里礦區(qū)以及祁連山南麓青海片區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治三年行動方案，部署了關(guān)于木里礦區(qū)以及祁連山南麓青海片區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治的4 個方面27 項具體任務(wù)， 并明確了任務(wù)完成的期限。

目前，由中國煤炭地質(zhì)總局實施的“青海省天峻縣木里地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理”項目（標(biāo)段一）種草復(fù)綠工程日前通過青海省自然資源廳、青海省發(fā)改委、青海省生態(tài)環(huán)境廳等單位的驗收，木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治工作在多部門聯(lián)合地有序開展中頗現(xiàn)成效。

（二）木里礦區(qū)區(qū)域生態(tài)功能定位

1.青藏高原生態(tài)安全屏障區(qū)

木里礦區(qū)位于青海省北部的祁連山地區(qū)，處于青藏、黃土兩大高原和蒙新荒漠的交匯處，是青藏高原生態(tài)屏障的重要組成部分。 祁連山境內(nèi)分布有大面積草原及沼澤河流等濕地資源，具有調(diào)蓄降水、涵養(yǎng)水源、保持水土、改善氣候等多種生態(tài)功能，境內(nèi)山地廣、水量多，孕育了黑河、托勒河以及大通河等重要的河流，對維系青海東部、甘肅河西走廊和內(nèi)蒙古自治區(qū)西部綠洲具有重要的生態(tài)功能。

2.冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)

木里礦區(qū)所處的青海祁連山地區(qū)水源涵養(yǎng)功能顯著、生物多樣性豐富、生態(tài)地位獨特，是我國重要的生態(tài)屏障區(qū)、水源涵養(yǎng)戰(zhàn)略區(qū)，生態(tài)環(huán)境非常脆弱，易受人類活動的影響。該區(qū)域作為我國重要的水源涵養(yǎng)功能區(qū)，發(fā)揮著不可替代的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)主導(dǎo)服務(wù)功能及水源涵養(yǎng)功能。 此外，多樣化的植被類型也孕育了豐富的動植物群，也因此提供了重要的產(chǎn)品供給、土壤保持等生態(tài)服務(wù)功能。

另外，木里礦區(qū)因地處高寒地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)相對脆弱，因而對全球變化和人類干預(yù)響應(yīng)都更加敏感，且抗干擾能力較差。同時，該區(qū)域分布有大面積青藏高原凍土大區(qū)中的阿爾金山——祁連山高寒帶山地多年凍土。 礦區(qū)植被為高寒沼澤草甸和高寒草甸，種類比較單一，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量較低，自我更新能力差，一旦破壞難以恢復(fù)。

（三）木里礦區(qū)非法采煤事件分析

木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理問題一直受到社會各界的廣泛關(guān)注。 2014 年，習(xí)近平總書記對青海祁連山自然保護(hù)區(qū)和木里礦區(qū)破壞性開采作出過重要批示。同年，青海省委省政府開展了為期兩年的木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治，通過渣山復(fù)綠、違建拆除等舉措，取得了一定的成效。 2016 年，習(xí)近平總書記考察青海時也針對木里礦區(qū)破壞性開采問題做過重要批示。

但木里礦區(qū)地理位置特殊，礦區(qū)內(nèi)蘊藏著極其優(yōu)質(zhì)的煤炭資源，礦區(qū)治理以政府為主導(dǎo)的單一化保護(hù)主體來進(jìn)行立法保護(hù)，忽略了生態(tài)環(huán)境本身及資源要素之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互影響以及區(qū)域間各主體持續(xù)性合作的重要性。單一主體的管理模式在較大空間范圍以及較長時間跨度下，會不可避免的產(chǎn)生治理盲區(qū)。 區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)、保障和監(jiān)督機(jī)制尚未建立起來，政府內(nèi)部各單位尚未形成高效的協(xié)同治理合力，導(dǎo)致一些對生態(tài)環(huán)境存在威脅的企業(yè)仍然存在非法濫挖濫采的空間。

在2020 年以前木里礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)治理過程中，市場作為主體在生態(tài)環(huán)境治理方面的專業(yè)性與高效性未能得到有效利用，社會參與度低。 中央財政在山水林田湖草修復(fù)工程、國土綜合整治、礦山生態(tài)修復(fù)等生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程中投入了大量資金，起到了重要的積極引導(dǎo)作用，但木里礦區(qū)面對的是7 個露天采坑、11 座渣山，以及地貌景觀破壞、植被破壞、凍土破壞、土地挖損壓占、水系濕地破壞與采坑積水等九大生態(tài)問題。 造成其生態(tài)問題的原因主要有兩點：一方面是政府預(yù)算投入有限，另一方面是社會資本參與度不足，未能通過各種渠道、利用各種形式充分動員社會力量，吸引足夠的社會資本。 從而在加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)的投入，切實提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量，增加生態(tài)產(chǎn)品供給等方面埋下了隱患。 社會參與協(xié)同治理應(yīng)該重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責(zé)任為主的生態(tài)保護(hù)修復(fù)， 獲得相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品價值回報。 青海省有廣闊的空間優(yōu)勢，可利用空間優(yōu)勢布局新能源設(shè)施，提高地區(qū)產(chǎn)值收入，反哺生態(tài)修復(fù)所需資金，從被動“輸血”向主動“造血”轉(zhuǎn)變，探索本地區(qū)資源互補(bǔ)的協(xié)同發(fā)展機(jī)制。

四、青海省生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的優(yōu)化路徑

（一）強(qiáng)化多元主體協(xié)同保護(hù)

1.樹立共同的生態(tài)價值理念

要形成多元主體協(xié)同環(huán)境保護(hù)的格局， 樹立共同的生態(tài)價值理念是首要條件。 倘若各主體在生態(tài)保護(hù)認(rèn)知上無法達(dá)成一致，協(xié)同保護(hù)的價值理念就難以樹立，那么多元主體協(xié)同保護(hù)的格局將無從談起、多元主體協(xié)同保護(hù)的工作也將難以開展。

青海生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，首先要提高各主體的思想認(rèn)識，消除各主體認(rèn)知上的差異，將公共利益最大化作為基本原則，樹立起多元主體協(xié)同保護(hù)的生態(tài)價值理念。 習(xí)近平總書記2021 年6 月7 日至9 日在青?？疾鞎r強(qiáng)調(diào)“堅持以人民為中心深化改革開放，深入推進(jìn)青藏高原生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”。 為此，各主體必須牢固樹立和深刻踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)價值理念，堅持保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的基本國策，增強(qiáng)政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識。 使得生態(tài)價值理念成為大家的共識，通過優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，堅持綠色低碳發(fā)展，結(jié)合地方實際、揚長避短，守住綠水青山、共建美好家園，在木里礦區(qū)治理以及其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)中走出一條具有地方特色的高質(zhì)量發(fā)展之路。

2.形成政府主導(dǎo)多方參與的協(xié)同保護(hù)格局

多元化的保護(hù)主體包括政府、非政府組織、企業(yè)、家庭以及公民個體等，其中應(yīng)充分發(fā)揮以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體的作用。

正確認(rèn)識與處理木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境安全和承載能力許可的范圍內(nèi)有計劃地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，守住礦區(qū)生態(tài)安全的底線。 政府要有計劃、有意識地引導(dǎo)企業(yè)作為環(huán)保工作的“參與者”而不僅僅是“圍觀者”，進(jìn)而有效培育企業(yè)自身的環(huán)保意識和環(huán)保責(zé)任。 企業(yè)在利用木里礦區(qū)資源獲取利潤的同時，更應(yīng)承擔(dān)起礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的責(zé)任，自覺履行相應(yīng)的義務(wù)。 政府與企業(yè)兩者實現(xiàn)緊密協(xié)作、相互配合和雙向支持，充分發(fā)揮企業(yè)在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主體作用。

此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育是當(dāng)前提高公民環(huán)保意識不可或缺的環(huán)節(jié)。 木里礦區(qū)采坑對面，峭拔巖壁上刻下的鮮紅碩大的“警”字，時刻提醒著人們破壞生態(tài)環(huán)境的代價。 政府還應(yīng)充分發(fā)揮宣傳輿論的導(dǎo)向作用，加大木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理宣傳力度，充分利用墻報、標(biāo)語、電子屏、宣傳欄等陣地，圍繞礦區(qū)生態(tài)保護(hù)、污染防治等重點內(nèi)容，加強(qiáng)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)及生物多樣性保護(hù)等多方面的宣傳教育，加強(qiáng)對民眾特別是木里礦區(qū)工作人員和周圍農(nóng)牧民的宣傳教育和科學(xué)管理。 以此多管齊下，形成多方主體共同參與的協(xié)同保護(hù)格局。

3.健全多元主體協(xié)同保護(hù)的監(jiān)督管理機(jī)制

就木里礦區(qū)而言，建立國土、環(huán)保、林業(yè)、水利、木里煤田管理局、礦區(qū)綜合執(zhí)法大隊和木里煤業(yè)集團(tuán)等多部門聯(lián)動機(jī)制，細(xì)化分工方案，確定治理和監(jiān)管范圍，合理安排各部門職責(zé)，加強(qiáng)部門協(xié)作，健全多元主體協(xié)同保護(hù)的監(jiān)督管理機(jī)制，形成各單位協(xié)同治理合力。 成立木里礦區(qū)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境整治管理委員會，由青海省政府、省環(huán)保廳、木里煤業(yè)、以及當(dāng)?shù)卣c環(huán)保局等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)、管控，共同制定和監(jiān)管木里礦區(qū)資源合理開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理等工作。同時要對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實行統(tǒng)一有效的管理，創(chuàng)新管理機(jī)制，完善信息溝通機(jī)制，建立聯(lián)動監(jiān)管和應(yīng)急方案，做到“信息互通、協(xié)調(diào)有序、務(wù)實高效”，深入有序推進(jìn)木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治成果鞏固提升工作。通過定期現(xiàn)場檢查和動態(tài)巡查，全程對各企業(yè)環(huán)境綜合整治進(jìn)展情況進(jìn)行督查。

木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)秉持“尊重歷史，分步實施，兼顧各方利益與促進(jìn)礦區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展”的原則，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的，在加緊推進(jìn)企業(yè)兼并重組的同時，統(tǒng)一思想，立足長遠(yuǎn)，進(jìn)一步理順和創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體制，全面推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)整治與管理。

（二）加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同保護(hù)

1.完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的法律法規(guī)

生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)是地方政府履行生態(tài)職能的基本依據(jù)和重要支撐。 要構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的制度體系，推動區(qū)域間持續(xù)性合作，就需要在區(qū)域生態(tài)立法和執(zhí)法上下功夫，為地方政府進(jìn)行有效地協(xié)同治理提供強(qiáng)有力地法律保障。

在立法上，有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)必相依。要建立區(qū)域協(xié)同保護(hù)的“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，為地方政府協(xié)同治理提供方向指引，鼓勵出臺適應(yīng)區(qū)域協(xié)同保護(hù)需求的環(huán)境法規(guī)和規(guī)范性文件，如區(qū)域協(xié)同共治生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的合作框架協(xié)議等。 在法律的基礎(chǔ)上推進(jìn)區(qū)域間環(huán)境協(xié)同治理、礦山土地集約管理、綠色認(rèn)證等方面法規(guī)的健全和完善。同時以木里礦區(qū)為典型，應(yīng)從立法層面明確對環(huán)境破壞者進(jìn)行嚴(yán)厲的法律制裁的條文依據(jù)。 立法的目的必須通過法律制度的實施和執(zhí)行得到貫徹落實，那么在執(zhí)法層面，則要提升區(qū)域生態(tài)法治效力和環(huán)境執(zhí)法能力和執(zhí)法力度。建立起綜合的權(quán)威性的區(qū)域環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提升行政執(zhí)法人員的能力和水平，加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的法制宣傳教育。

2.構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的制度體系

木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理過程當(dāng)中應(yīng)組建起區(qū)域協(xié)同保護(hù)機(jī)構(gòu)，完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的職能體系。 這既是對區(qū)域治理機(jī)構(gòu)的重組、治理職能和治理權(quán)力的重新分配，是體現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境整治與保護(hù)的重視程度和政治站位，更是推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理制度體系形成的前提。 包括成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會、生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等。

在此基礎(chǔ)上，木里礦區(qū)應(yīng)將區(qū)域協(xié)同保護(hù)機(jī)構(gòu)和部門間的協(xié)作方式、協(xié)作內(nèi)容、承擔(dān)的職責(zé)和履行的義務(wù)等通過制度化的方式確定下來，進(jìn)而打破區(qū)域間生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的組織壁壘和障礙。如成立省際協(xié)商合作機(jī)制、生態(tài)區(qū)域政協(xié)主席聯(lián)席會議制度、重大項目聯(lián)合會審制度、區(qū)域環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測監(jiān)管制度等。 同時，將政府、非政府組織、企業(yè)、民眾等多元主體納入制度運行體系中，推動多元主體有序、有效地參與到區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理當(dāng)中來，建立起制度運行的有效機(jī)制，切實推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)制度職能向治理效能轉(zhuǎn)化。

（三）促進(jìn)一體化保護(hù)

1.著力推動國家公園建設(shè)“青海方案”

自然保護(hù)地的系統(tǒng)性是當(dāng)前我國實現(xiàn)“綠水青山”的生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑，需要有高屋建瓴的全局觀。自然保護(hù)地的系統(tǒng)性是指從整體目標(biāo)出發(fā)，整合現(xiàn)有優(yōu)勢，規(guī)避不足所帶來的不良影響，從而實現(xiàn)“1+1＞2”的最終目標(biāo)。 因此，著力推動國家公園建設(shè)“青海方案”，率先在整合歸并優(yōu)化完善自然保護(hù)地、創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制、建立自然保護(hù)地資金保障機(jī)制、推進(jìn)自然保護(hù)地科學(xué)有效管理、探索人與自然和諧共生五個方面形成示范，成為全國自然保護(hù)地體系建設(shè)的樣板和實踐習(xí)近平生態(tài)文明思想、建設(shè)美麗中國的示范區(qū)。木里礦區(qū)以及祁連上南麓地區(qū)屬于青海省生態(tài)功能的重點區(qū)域，環(huán)境治理保護(hù)只有牢固樹立大局意識，堅持“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”[4]這一樸素真理，從頭梳理、系統(tǒng)把握才是對青海省生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理優(yōu)化的基礎(chǔ)策略。

2.加快推動青海綠色低碳發(fā)展

綠色低碳發(fā)展已經(jīng)成為全球發(fā)展趨勢，中國開始走向一條綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展道路。 青海作為國家重要生態(tài)安全屏障，應(yīng)立足省情實際，統(tǒng)籌推進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，把綠色產(chǎn)業(yè)作為龍頭產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，扎實推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作。 環(huán)境保護(hù)與低碳發(fā)展可以形象地理解為“開源”和“節(jié)流”，二者相得益彰，缺一不可。 從目前的情況來看，單純地保護(hù)環(huán)境或者節(jié)約資源已經(jīng)無法完成青海所肩負(fù)的生態(tài)任務(wù)和使命。 “生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)”[5]，需要久久為功。

（四）完善相關(guān)運行機(jī)制

1.完善發(fā)展環(huán)境信息公開和信息共享機(jī)制

木里礦區(qū)所在的天峻縣地處偏僻，1955 年10 月，青海省工業(yè)廳探礦隊（劉加連等）在地質(zhì)踏勘過程中發(fā)現(xiàn)了聚乎更煤礦區(qū)。 至今已有七十余年的時間，但除了專業(yè)勘探、開采人員以及當(dāng)?shù)厝罕娭?，木里礦區(qū)的環(huán)境問題幾乎從未出現(xiàn)在公眾面前。 青海幅員遼闊， 很多生態(tài)環(huán)境保護(hù)重地與木里礦區(qū)情況類似。 木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的披露恰好顯示了環(huán)境信息公開和信息共享機(jī)制完善發(fā)展的重要性。 信息公開和共享機(jī)制是以通訊技術(shù)發(fā)展為前提的，但更重要的是，環(huán)保部門要完善公示制度、依法公開問題評估數(shù)據(jù)和相應(yīng)舉措，使得民眾充分發(fā)揮知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在多方合力影響下，更好發(fā)揮環(huán)境信息公開和信息共享機(jī)制的有效作用，促進(jìn)協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率。

2.完善發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可從目的、依據(jù)、手段和定位來理解。 補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，其主要依據(jù)包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，綜合運用行政和市場手段，通過調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系，最終作為一種制度安排所呈現(xiàn)。目前，青海省已初步形成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策體系框架，生態(tài)保護(hù)效益也已初步顯現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)取得階段性成效。 與此同時，也存在補(bǔ)償范圍劃定偏小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動的體制機(jī)制尚不完善等問題。 因此，還需繼續(xù)完善發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，以更加良好的生態(tài)保護(hù)成效惠及城鄉(xiāng)群眾，全力推進(jìn)富裕文明和諧美麗的新青海建設(shè)。

3.完善發(fā)展問責(zé)評估機(jī)制

完善發(fā)展問責(zé)評估機(jī)制，需從增強(qiáng)主體責(zé)任意識，明確細(xì)化主體責(zé)任重點著手。 要實現(xiàn)責(zé)任究查的制度化和常態(tài)化，增強(qiáng)政府工作人員的黨性修養(yǎng)，切實提高政治站位。 制定責(zé)任細(xì)化措施，將責(zé)任細(xì)化到人、分解到崗。 另一方面，要完善監(jiān)督體系建設(shè)，切實發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的合力作用，著力健全包括日常溝通機(jī)制、措施配合機(jī)制、成果共享機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制和考核評價機(jī)制在內(nèi)的各項監(jiān)督貫通協(xié)同機(jī)制。木里礦區(qū)以及祁連山南麓地區(qū)綜合整治工作當(dāng)中，必備一環(huán)正是追責(zé)問責(zé)。非法采煤事件背后所涉及的環(huán)保項目承攬、環(huán)境影響評價、審核及排污許可證發(fā)放、款項撥付等問題都需要嚴(yán)格責(zé)任追究。同時，青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域要加大跟蹤問效力度，對以權(quán)謀私、敷衍塞責(zé)、陽奉陰違等行為嚴(yán)肅問責(zé)，對損害生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為和事件要從嚴(yán)從重追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。