文/本刊記者 胡珊 責(zé)任編輯/劉怡然

山東省×市一名農(nóng)民因村委會不認(rèn)定其集體經(jīng)濟組織成員的身份，而向街道辦投訴，希望街道辦督促村委會履行職責(zé)。街道辦給村委會連下2份通知書，要求村委會對此事進(jìn)行答復(fù)和整改，誰知通知書如泥牛入海。村民認(rèn)為街道辦履職不力，向法院提起訴訟，請求法院責(zé)令街道辦采取進(jìn)一步措施履行監(jiān)督職責(zé)，他的訴訟請求獲法院支持。

案例

2020年4月，山東省×市×區(qū)×街道辦收到一份郵件，里面裝著一份糾正違法行為申請書，申請人是此街道轄區(qū)內(nèi)×村村民董某。

董某稱，他所在村的村委會不認(rèn)可他的集體經(jīng)濟組織成員身份，沒有給他應(yīng)有的村民待遇。他要求街道辦對此事項進(jìn)行監(jiān)督，責(zé)令村委會認(rèn)可他的集體經(jīng)濟組織成員身份，并給他補發(fā)2006年1月11日至投訴前的村民福利待遇。

收到申請書后，街道辦向董某所在村村委會發(fā)出一份提出答復(fù)通知書，要求村委會在規(guī)定期限內(nèi)，根據(jù)董某的申請書提出書面答復(fù)意見，并提交相關(guān)證據(jù)和處理依據(jù)，但村委會未在規(guī)定期限內(nèi)答復(fù)。20 天后，街道辦又作出一份責(zé)令村委會對董某申請事項重新作出處理的通知書，要求村委會對把董某認(rèn)定為非村集體經(jīng)濟組織成員的決定進(jìn)行整改，并在15日內(nèi)把整改處理結(jié)果上報街道辦。

同日，街道辦也給董某郵寄了一份處理意見書，意見書中稱，村委會作出個人是否屬村集體經(jīng)濟組織成員的決定，需要經(jīng)過民主表決和公示程序，或把作出決定所依據(jù)的村集體經(jīng)濟分配章程、村規(guī)民約等報街道辦備案。但董某所在村村委會未在規(guī)定時間內(nèi)向他們提交相關(guān)證據(jù)證明已履行了上述程序，因此，這一決定無效。意見書中還向董某反饋了街道辦監(jiān)督村委會進(jìn)行整改的進(jìn)展。

收到處理意見書后，董某不滿意，要求街道辦繼續(xù)跟進(jìn)此事，街道辦未作回復(fù)。董某遂向法院提起行政訴訟，請求法院確認(rèn)街道辦未能完全履職的行為違法，并責(zé)令街道辦采取必要措施進(jìn)一步履職。

一審法院認(rèn)為，公民個人是否是村集體經(jīng)濟組織成員的問題，屬于村民自治范圍，街道辦不能就上述問題直接要求村委會滿足董某全部要求。《村民委員會組織法》以及山東省的有關(guān)規(guī)定，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級行政機關(guān)在監(jiān)督村委會等組織的有關(guān)行為方面既無明確的程序性規(guī)定，也無如何強制執(zhí)行的規(guī)定。因此，在此案中，街道辦已經(jīng)履行了符合現(xiàn)行法律規(guī)定的相關(guān)監(jiān)督職責(zé)。一審法院遂判決駁回了董某的訴訟請求。

接到一審判決后，董某不服提起上訴，他認(rèn)為街道辦完全可以采取相應(yīng)措施，督促村委會履職。一審判決如果生效，會在實踐中產(chǎn)生負(fù)面示范效應(yīng)，導(dǎo)致大量糾紛陷入得不到處理的窘境，并會造成大量信訪事件的產(chǎn)生以及法院案件數(shù)量的增加。

二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，村委會未按照街道辦的要求進(jìn)行整改，街道辦也未采取措施督促村委會落實整改要求，致使監(jiān)督流于形式，不利于村民自治組織的健康發(fā)展，未能實質(zhì)解決董某所反映的問題，不利于村民合法權(quán)益的保護(hù)，此監(jiān)督不是一個充分的監(jiān)督，屬于未充分履行職責(zé)。最終，二審法院判決撤銷一審判決，責(zé)令街道辦繼續(xù)履行監(jiān)督、管理職責(zé)。

說法

我國農(nóng)村實行村民自治。這種自治通過村民直接選舉產(chǎn)生村委會實現(xiàn)。因此，村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在自治過程中，有時會出現(xiàn)自治決定侵犯村民合法權(quán)益的情況，對此，村民有兩條維權(quán)渠道：其一，直接向法院提起訴訟，申請法院撤銷村委會的侵權(quán)行為；其二，請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級行政機關(guān)行使行政監(jiān)督權(quán)，依法責(zé)令村委會修正侵權(quán)決定。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級行政機關(guān)對村委會的行政監(jiān)督包括兩個方面：一是對村民會議或村民代表會議的決定進(jìn)行監(jiān)督；二是對村委會不依照法律、規(guī)定履行義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督。其中，村民會議或村民代表會議決定所涉事項，主要是指涉及村民權(quán)益的事項。村委會履行法定義務(wù)所涉事項，主要是指村委會依照組織法等法規(guī)，在自我管理過程中應(yīng)履行的義務(wù)事項。比如召集村民會議、村民代表會議，執(zhí)行村民會議、村民代表會議決議，依法公布村務(wù)等。

根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級行政機關(guān)之間并非上下級行政管理關(guān)系，因此，對村委會的監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級行政機關(guān)應(yīng)該保持謹(jǐn)慎克制的態(tài)度，既不能放任村委會或者村委會成員以村民自治的名義侵害村民的合法權(quán)益，也不能干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項，影響村民自治的實現(xiàn)。

目前，我國現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有具體明確地規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級行政機關(guān)對屬于村民自治范圍的事項應(yīng)如何履行監(jiān)督職責(zé)。通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級行政機關(guān)一般是圍繞村民自治的程序性事項進(jìn)行監(jiān)督，以確保村民自治的實質(zhì)性實現(xiàn)。包括：監(jiān)督召開村民會議或者村民代表會議的程序是否完備、與會人員的資格和人數(shù)是否符合法律規(guī)定、村民會議記錄是否存在篡改偽造情形等。

在上述案件中，街道辦給村委會發(fā)送2 份通知書，要求村委會對投訴事項進(jìn)行答復(fù)和整改。從形式上看，這樣的處理是符合法律規(guī)定的，也并無不妥。但行政機關(guān)是否依法履行法定職責(zé)，不能簡單地以其是否作出決定或答復(fù)來判斷，而應(yīng)當(dāng)審查其有無實質(zhì)性履行法律、法規(guī)所規(guī)定的行政職責(zé)，只有完成實質(zhì)性履責(zé)之后才能認(rèn)定其履行了法定職責(zé)和義務(wù)。

在此案中，法官認(rèn)為，街道辦對村委會作出的處理意見，具有行政拘束力和行政執(zhí)行力。雖然法律對街道辦的處理意見如何履行以及如何產(chǎn)生強制執(zhí)行力的問題沒有作出明確規(guī)定，但是并不能因此免除街道辦確保該處理意見執(zhí)行的職責(zé)。街道辦應(yīng)該并且也有能力運用行政措施確保該處理意見的實現(xiàn)。據(jù)此，二審法院作出了上述判決。■