國(guó)際碳稅實(shí)踐的比較及借鑒

李萬(wàn)超 羅紅光

碳稅是碳減排支持措施的重要手段之一，具有直接作用性強(qiáng)、便于實(shí)施差異化稅率管理以及可實(shí)現(xiàn)收入再分配的積極作用。截至2021年5月，全球已有35個(gè)碳稅計(jì)劃，各國(guó)依據(jù)自身國(guó)情相應(yīng)地采取了獨(dú)立型、融入型和復(fù)合型稅收方案，不同碳稅方案在計(jì)稅依據(jù)、征稅環(huán)節(jié)及稅率上存在一定的差異。同時(shí)，在具體實(shí)施過(guò)程中，各國(guó)通過(guò)政策性減免、簽訂自愿減排協(xié)議、財(cái)政性補(bǔ)貼、稅收相抵、建立專項(xiàng)發(fā)展基金等方式保持稅收中性，充分發(fā)揮碳稅與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)復(fù)合政策在調(diào)控范圍互補(bǔ)、稅負(fù)優(yōu)化及價(jià)格支撐方面的功能。

當(dāng)前，我國(guó)實(shí)施碳稅政策已具有一定可行性，但在具體實(shí)施路徑上尚面臨缺乏專門(mén)的立法指導(dǎo)和計(jì)稅依據(jù)、區(qū)域能源結(jié)構(gòu)和碳排放量呈現(xiàn)顯著差異等挑戰(zhàn)。因此，還需要統(tǒng)籌制定碳稅法規(guī)，明確計(jì)稅依據(jù)和環(huán)節(jié);合理制定優(yōu)惠政策，健全碳稅配套措施;加強(qiáng)減排措施協(xié)調(diào)配合，完善碳減排政策框架，為碳稅政策的盡快實(shí)施創(chuàng)造條件。

國(guó)際碳稅實(shí)踐及比較

碳稅是指以保護(hù)環(huán)境為目的，針對(duì)二氧化碳排放所征收的稅。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，芬蘭、瑞典、丹麥等歐洲國(guó)家首先開(kāi)始實(shí)施碳稅政策，截至2021年5月，全球已有35個(gè)碳稅計(jì)劃，涉及27個(gè)國(guó)家，覆蓋全球溫室氣體總排放量的21%。

明確碳稅政策，健全碳稅法規(guī)

芬蘭是最早實(shí)施碳稅的國(guó)家，1990年起對(duì)所有的礦物燃料單獨(dú)征收碳稅，1993年將碳稅覆蓋到電力行業(yè)，1995年開(kāi)始將碳稅納入能源稅形成混合稅，但由于混合稅標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，1997年取消混合稅而變?yōu)楠?dú)立型碳稅;瑞典于1991年在能源稅基礎(chǔ)上開(kāi)展綠色稅收改革，引入碳稅政策;丹麥于1992年在能源稅基礎(chǔ)上開(kāi)征碳稅，根據(jù)《1995年綠色稅收框架》，1996年引入以二氧化碳稅、二氧化硫稅和能源稅三種稅收為主體的稅收政策;英國(guó)于2000年制定《英國(guó)氣候變化計(jì)劃》，將氣候變化稅作為能源稅的一種，并于2001年開(kāi)始征收;日本于2004年正式提出《日本碳稅方案》，2007年開(kāi)始單獨(dú)征收碳稅，并修訂《可再生能源標(biāo)準(zhǔn)法》《稅收特別措施法》，促進(jìn)碳稅與能源稅、環(huán)境稅的協(xié)調(diào)應(yīng)用。隨著碳稅方案的不斷修訂，2012年出臺(tái)《全球氣候變暖對(duì)策稅（碳稅）詳細(xì)方案》，明確將碳稅作為石油和煤炭稅的附加稅進(jìn)行征收;歐盟于2005年通過(guò)《有關(guān)減少航空業(yè)氣候變化影響的意見(jiàn)》，2011年和2012年分別針對(duì)航空業(yè)、航海業(yè)宣布征收碳稅，這是歐盟首次實(shí)施獨(dú)立型碳稅征管，但受各方意見(jiàn)影響，實(shí)施進(jìn)程較為緩慢;南非于2010年提出開(kāi)征碳稅方案，2019年《碳稅法案》正式生效，分兩個(gè)階段對(duì)礦業(yè)、鋼鐵、電力等部門(mén)征收碳稅;澳大利亞于2011通過(guò)《清潔能源法》，將碳稅作為單獨(dú)稅種，對(duì)約500個(gè)碳排放最嚴(yán)重的企業(yè)強(qiáng)制性征收碳排放稅（見(jiàn)表1）。

不斷優(yōu)化碳稅征收配套措施

計(jì)稅依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)多元化。大部分國(guó)家采取以化石燃料含碳量或消耗量折算的二氧化碳排放量為計(jì)稅依據(jù)。早期實(shí)施碳稅的瑞典、挪威、丹麥等歐洲國(guó)家主要以化石燃料含碳量為計(jì)稅依據(jù);隨著技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可行性和測(cè)算的便捷性，日本、新加坡、南非等大部分國(guó)家以化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量為計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn);也有少部分國(guó)家以二氧化碳的實(shí)際排放量為計(jì)稅依據(jù)，如波蘭、智利、捷克等。

征稅環(huán)節(jié)豐富化。碳稅征收環(huán)節(jié)一部分集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。挪威碳稅征收主要集中在礦物資源、煤炭、焦炭等，但目前未把天然氣納入其中;美國(guó)加利福尼亞州實(shí)施的碳稅主要針對(duì)化石燃料的生產(chǎn)和供應(yīng)環(huán)節(jié);澳大利亞碳稅主要集中在礦產(chǎn)、石油、電力、鋼鐵等領(lǐng)域約500家大型企業(yè);加拿大主要在新布倫瑞克、安大略、曼尼托巴和薩斯喀徹溫四省份，對(duì)化石燃料的生產(chǎn)商和批發(fā)商征收碳稅，但一些石油公司通過(guò)上調(diào)燃料價(jià)格將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。

也有一些國(guó)家對(duì)化石燃料生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)同時(shí)征收碳稅。芬蘭規(guī)定，企業(yè)和居民都需要按照一定稅率繳納碳稅;瑞典實(shí)施碳稅初期主要針對(duì)化石燃料和航空燃料，1993年后將納稅義務(wù)人擴(kuò)大到普通居民;丹麥將能源用途分為供暖、生產(chǎn)、照明三類，根據(jù)工業(yè)企業(yè)和家庭的能源用途征收碳稅;日本在上、下游環(huán)節(jié)實(shí)施碳稅，既包括工廠、（電力）企業(yè)使用的化石燃料，也包括辦公室、家庭和居民使用的天然氣。

稅率差異化。一方面，稅基標(biāo)準(zhǔn)不同。芬蘭的碳稅結(jié)構(gòu)為碳/能源混合稅，對(duì)一次能源征收能源稅，但對(duì)木柴、風(fēng)能等不征能源稅，采用超額累進(jìn)稅制，碳稅稅率與排放的二氧化碳量成正比;瑞典碳稅稅基根據(jù)不同燃料的平均含碳量和發(fā)熱量確定; 丹麥采用分行業(yè)征收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)供暖、照明、生產(chǎn)行業(yè)二氧化碳排放分別按100%、90%、25%的比例征收，基準(zhǔn)稅率為每噸二氧化碳12.1歐元;日本對(duì)不同的化石燃料制定不同的稅率，在實(shí)施碳稅的十年間，石油、氣態(tài)烴、煤炭碳稅稅率分別達(dá)到2800日元/ 千升、1860日元/噸、1370日元/噸，呈現(xiàn)明顯差異。

另一方面，稅率跨度明顯。目前，國(guó)際上碳稅稅率主要以低稅率為主，愛(ài)沙尼亞、日本、新加坡、智利等國(guó)家的碳稅稅率均不超過(guò)5.0美元/tCO2e，英國(guó)、葡萄牙、加拿大、冰島等國(guó)家稅率集中在19.8～34.8美元/tCO2e，丹麥、荷蘭、芬蘭等早期實(shí)施碳稅的歐洲國(guó)家稅率不超過(guò)72.8美元/tCO2e，瑞士、瑞典碳稅稅率已超過(guò)100美元/tCO2e，其中瑞典已達(dá)到137.2美元/tCO2e。

保持稅收中性，持續(xù)優(yōu)化碳稅模式

碳稅會(huì)提高企業(yè)和家庭的生產(chǎn)成本，壓縮利潤(rùn)空間，各國(guó)在實(shí)施碳稅的同時(shí)都采取積極措施，持續(xù)優(yōu)化碳稅模式，降低對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

通過(guò)政策性減免或簽訂自愿減排協(xié)議開(kāi)展稅收優(yōu)惠措施。英國(guó)為應(yīng)用化石能源密集型企業(yè)設(shè)置優(yōu)惠稅率，最高可優(yōu)惠65%， 對(duì)簽訂氣候變化協(xié)議（CCA）并達(dá)到協(xié)議規(guī)定能源效率的企業(yè)實(shí)行80%折扣;瑞典實(shí)施碳稅初期，對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)施免稅政策，1993年開(kāi)始實(shí)行碳稅稅收優(yōu)惠政策，對(duì)采礦業(yè)、制造業(yè)、造紙業(yè)等能源密集型產(chǎn)業(yè)進(jìn)行稅收減免，對(duì)航空航海業(yè)仍保持免稅措施;日本對(duì)高耗能行業(yè)使用的煤炭免稅，每戶家庭每年擁有2000日元免稅額度，使用煤油減免50%稅收，對(duì)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)節(jié)能減排設(shè)備給予30%的碳稅專項(xiàng)補(bǔ)貼。

通過(guò)財(cái)政性補(bǔ)貼或稅收相抵等方式減輕稅負(fù)負(fù)擔(dān)。英國(guó)降低雇主承擔(dān)養(yǎng)老金繳費(fèi)0.3%的比例，缺口由氣候變化稅稅收補(bǔ)齊，同時(shí)對(duì)企業(yè)發(fā)展綠色能源和升級(jí)環(huán)保設(shè)備給予補(bǔ)貼;瑞典碳稅實(shí)施初期，居民碳稅一直處于較高水平，瑞典通過(guò)降低個(gè)人所得稅，減少居民碳稅稅負(fù)壓力，使總體稅負(fù)保持平衡;澳大利亞碳稅持續(xù)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，導(dǎo)致居民公共產(chǎn)品價(jià)格上漲，為此于2012年開(kāi)始養(yǎng)老費(fèi)用碳稅補(bǔ)償和個(gè)人所得稅減免措施，給予養(yǎng)老人員每月300澳元補(bǔ)助，個(gè)人所得稅起征點(diǎn)由6000澳元增加至1.8萬(wàn)澳元。

通過(guò)碳稅收入建立專項(xiàng)發(fā)展基金促進(jìn)企業(yè)碳減排。英國(guó)成立碳發(fā)展基金，對(duì)企業(yè)和家庭提供能源效率和清潔能源的咨詢、規(guī)劃及現(xiàn)場(chǎng)勘查，為中小企業(yè)提供綠色發(fā)展低息貸款;澳大利亞利用碳稅設(shè)立能源安全基金，開(kāi)展清潔能源發(fā)展計(jì)劃，促進(jìn)清潔能源發(fā)展，對(duì)農(nóng)林牧漁業(yè)提供較大程度的資金和低碳技術(shù)支持;日本將碳稅收入的一部分充實(shí)再生能源基金，建立關(guān)鍵性低碳技術(shù)信息共享服務(wù)平臺(tái)，投資、研發(fā)和推廣節(jié)能減排項(xiàng)目及清潔技術(shù)。

實(shí)施碳稅與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的復(fù)合體系

碳稅與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)在碳排主體調(diào)控范圍上相互補(bǔ)充， 優(yōu)化稅負(fù)模式。歐盟排放交易體系（EUETS）覆蓋主體為電力和大型工業(yè)企業(yè)，約占?xì)W盟碳排放總量的55%;冰島、瑞典、丹麥等國(guó)家主要對(duì)非歐盟排放交易體系（EUETS）部門(mén)征收碳稅，擴(kuò)大對(duì)碳排主體的調(diào)控范圍，免除碳交易市場(chǎng)覆蓋的納稅義務(wù);挪威規(guī)定，熱電、道路交通、漁業(yè)等部門(mén)只需繳納碳稅，免于進(jìn)入EUETS;瑞士在實(shí)施碳稅時(shí)對(duì)已經(jīng)參加國(guó)家碳排放交易體系的企業(yè)采取免稅政策;日本針對(duì)碳交易體系TCTP（總量限制交易體系）未覆蓋的企業(yè)實(shí)施碳稅，擴(kuò)大碳減排調(diào)控范圍;法國(guó)、葡萄牙等歐盟國(guó)家的碳稅主要針對(duì)中小企業(yè)、家庭以及汽車(chē)等排放部門(mén)，適用于非EUETS部門(mén)。

碳稅與碳交易市場(chǎng)價(jià)格相互支撐。2013年，英國(guó)實(shí)施“排放價(jià)格支持機(jī)制”（也稱“最低碳價(jià)機(jī)制”），對(duì)電力部門(mén)投入環(huán)節(jié)的能源使用征稅，碳交易市場(chǎng)的碳價(jià)低于政府規(guī)定的最低碳價(jià)（2016～2020年，英國(guó)設(shè)置碳交易市場(chǎng)最低碳價(jià)為18英鎊/ 噸），通過(guò)控制碳稅稅率彌補(bǔ)差額，采用碳稅與碳交易市場(chǎng)復(fù)合政策保持對(duì)低碳領(lǐng)域的雙重價(jià)格調(diào)控;墨西哥開(kāi)征碳稅時(shí)允許企業(yè)用國(guó)內(nèi)CDM項(xiàng)目（清潔發(fā)展技術(shù)計(jì)劃）產(chǎn)生的碳信用沖抵其碳交易配額。

兩種政策的協(xié)調(diào)應(yīng)用與差異性實(shí)施。加拿大2008年啟動(dòng)首個(gè)碳交易市場(chǎng)——蒙特利爾氣候交易所，而后又在不列顛哥倫比亞省、阿爾伯塔省建立了碳交易體系。2019年加拿大開(kāi)征碳稅，但明確對(duì)不同省份采用不同政策，對(duì)已經(jīng)開(kāi)展碳交易機(jī)制且GDP表現(xiàn)較好的省份免征碳稅，實(shí)施有地域差別協(xié)調(diào)發(fā)展的碳稅和碳交易體系。

我國(guó)實(shí)施碳稅政策面臨的挑戰(zhàn)

缺乏專門(mén)立法指導(dǎo)和計(jì)稅依據(jù)

缺乏碳稅總體性政策文件。我國(guó)早在2006年就頒布《可再生能源法》并于2009年進(jìn)行修訂，2011年起相繼頒布《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法（征求意見(jiàn)稿）》，旨在控制和減少溫室氣體排放，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。但上述政策法規(guī)大多集中在可再生能源的開(kāi)發(fā)和利用，未提及碳稅具體內(nèi)容。

缺乏碳稅計(jì)稅制度性法律法規(guī)。我國(guó)在環(huán)境稅收微觀方面主要包括2018年起實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)稅法》和2020年9月起實(shí)施的《資源稅法》，但兩部法律主要針對(duì)大氣污染物、水污染物、噪聲及礦產(chǎn)等領(lǐng)域征稅，且在大氣污染物中未明確提及對(duì)二氧化碳排放征稅。目前，我國(guó)碳稅計(jì)稅方式缺乏明確法規(guī)依據(jù)，對(duì)構(gòu)建復(fù)合型碳減排機(jī)制產(chǎn)生明顯滯后效應(yīng)。

缺少碳稅政策配套保障措施

盲目對(duì)化石能源征收碳稅會(huì)影響行業(yè)發(fā)展和就業(yè)市場(chǎng)。根據(jù)彭博行業(yè)研究顯示，我國(guó)仍嚴(yán)重依賴化石能源，即使在化石燃料消費(fèi)年均增速2.5%的情況下，預(yù)計(jì)到2025年，煤炭在能源中占比下降到57%，但仍為全球平均水平（27%）的兩倍多。實(shí)施碳稅政策意味著化石能源相關(guān)企業(yè)將接受“雙重調(diào)控”，從供給端和利潤(rùn)端進(jìn)一步提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、壓縮利潤(rùn)率。目前，僅煤炭開(kāi)采和洗選行業(yè)就業(yè)人數(shù)就高達(dá)350萬(wàn)人，隨著化石能源企業(yè)產(chǎn)能和效益的下降，將會(huì)對(duì)就業(yè)市場(chǎng)產(chǎn)生一定沖擊。

我國(guó)能源結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)復(fù)雜多樣性，影響碳稅政策征收制定和范圍劃分。例如，油氣資源主要集中在松遼、渤海灣（含海域）、鄂爾多斯等主要盆地，占全國(guó)石油產(chǎn)量80%以上，呈現(xiàn)北多南少的特點(diǎn)。高碳排行業(yè)已從傳統(tǒng)的化石能源開(kāi)發(fā)和使用過(guò)渡到石油制造業(yè)、運(yùn)輸服務(wù)業(yè)等行業(yè)，華北和華東地區(qū)的碳排放量占全國(guó)碳排放總量的50%以上。能源結(jié)構(gòu)和行業(yè)的巨大差異會(huì)影響碳稅相關(guān)政策的制定和征收范圍的標(biāo)準(zhǔn)劃分。

財(cái)政收入與化石能源產(chǎn)業(yè)高度相關(guān)，開(kāi)征碳稅可能會(huì)沖擊現(xiàn)有的財(cái)政稅收體系?；茉撮_(kāi)采越嚴(yán)重的地區(qū)，當(dāng)?shù)刎?cái)政收入越依賴化石能源，例如山西省煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)稅金占山西公共財(cái)政收入比重從2014年的10%左右躍升到2019年年末的25%，占當(dāng)年山西企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)稅金比重超80%，開(kāi)征碳稅可能對(duì)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政稅收體系造成一定沖擊。

關(guān)于我國(guó)實(shí)施碳稅政策的幾點(diǎn)思考

統(tǒng)籌制定碳稅法規(guī)，明確計(jì)稅依據(jù)和環(huán)節(jié)。一是明確碳稅改革方向，統(tǒng)籌制定碳稅法規(guī)。將碳稅改革納入碳減排支持工具系統(tǒng)中，采用融合型碳稅方案，在《環(huán)境保護(hù)稅法》《資源稅法》等現(xiàn)行稅種中引入“二氧化碳”稅目，將碳稅設(shè)為其子項(xiàng)稅目， 減少碳稅前期征管阻礙。二是明確碳稅計(jì)稅方式。在碳稅實(shí)施初期，應(yīng)根據(jù)國(guó)際普遍的化石燃料消耗量和排放量作為應(yīng)納碳稅額依據(jù)，在相關(guān)政策不斷完善的條件下，可進(jìn)一步實(shí)施分行業(yè)細(xì)分征稅依據(jù)。三是合理選擇稅收環(huán)節(jié)。為弱化碳稅征管對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，可優(yōu)先考慮在企業(yè)化石能源開(kāi)采和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的成本端征收碳稅，隨著碳稅征管的逐步穩(wěn)定和覆蓋范圍的提高，再將碳稅逐漸延伸至以消費(fèi)者為主的消費(fèi)端，有效發(fā)揮碳稅對(duì)家庭和中小企業(yè)的碳減排作用。

合理制定優(yōu)惠政策，健全碳稅配套措施。一是明確征管范圍和征管對(duì)象。碳稅征管的主體仍集中在中小碳排企業(yè)，對(duì)于已經(jīng)參與碳排放交易市場(chǎng)的企業(yè)，要排除在碳稅征管范圍之外，避免對(duì)同一排放源或企業(yè)造成雙重負(fù)擔(dān)。二是實(shí)行碳稅優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，完善碳減排激勵(lì)措施。在對(duì)企業(yè)征收碳稅的同時(shí)，簽訂企業(yè)減排目標(biāo)清單，對(duì)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成減排任務(wù)的企業(yè)實(shí)施碳稅減免、返還等激勵(lì)措施，對(duì)二氧化碳年排放量在一定范圍內(nèi)的企業(yè)給予適當(dāng)?shù)淖灾鬟x擇碳稅或碳交易市場(chǎng)的權(quán)利，形成完善的減排激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)碳減排意愿。三是兼顧地區(qū)和行業(yè)差異，實(shí)行具有針對(duì)性的差異化碳稅政策。兼顧我國(guó)地區(qū)能源發(fā)展和依賴程度的不同，開(kāi)展地方性碳稅試點(diǎn)工作，針對(duì)化石能源占比較高的地區(qū)，可優(yōu)先設(shè)置較低的稅率;對(duì)于綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，低碳轉(zhuǎn)型壓力小的地區(qū)，可適當(dāng)提高稅率，根據(jù)地區(qū)實(shí)施情況，形成碳稅稅率動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。四是保持稅收中性原則，充分發(fā)揮碳稅的促進(jìn)作用。設(shè)立碳稅減排專項(xiàng)基金，專門(mén)用于環(huán)境治理、可再生能源應(yīng)用以及低碳技術(shù)研發(fā)公共投入等活動(dòng)，支持中小企業(yè)清潔技術(shù)應(yīng)用，最大程度發(fā)揮碳稅促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的作用。

加強(qiáng)減排措施協(xié)調(diào)配合，完善碳減排政策框架。一是建立碳稅與碳市場(chǎng)調(diào)控范圍協(xié)調(diào)機(jī)制。兼顧地區(qū)二氧化碳排放結(jié)構(gòu)和規(guī)模差異，對(duì)于碳排放結(jié)構(gòu)中化石能源占比較高的地區(qū)，優(yōu)先選擇碳排放權(quán)交易，以限額配置方式提高大中型企業(yè)減排效率，設(shè)置低碳稅稅率以限制小微型末端碳源，對(duì)于已經(jīng)參與碳交易市場(chǎng)的企業(yè)，可給予免收碳稅的政策。二是建立碳稅與碳市場(chǎng)價(jià)格協(xié)調(diào)機(jī)制。設(shè)置碳交易市場(chǎng)“地板碳價(jià)”，在碳市場(chǎng)價(jià)格失靈的極端情形下，發(fā)揮碳稅的價(jià)格支撐作用，設(shè)立碳稅定期審查和動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，形成碳減排機(jī)制的良性循環(huán)，加強(qiáng)碳減排的可持續(xù)性。三是建立碳稅與綠色金融合作機(jī)制。探索建立綠色發(fā)展銀行，為企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型提供前期資金支持和低息貸款，充分發(fā)揮綠色金融的資源配置功能，引導(dǎo)社會(huì)資本投向綠色低碳領(lǐng)域，加速資金在碳減排領(lǐng)域循環(huán)周轉(zhuǎn)。

（作者單位：中國(guó)人民銀行沈陽(yáng)分行，

中國(guó)人民銀行朝陽(yáng)市中心支行）

責(zé)任編輯：劉 彪