閆 錚蔡冬冬

（1.中國社會科學院大學，北京 100000；2.沈陽工業(yè)大學，遼寧 110000）

內(nèi)容提要：地方政府性債務風險仍是防范化解重大風險的關鍵領域。本文對歐盟國家地方政府性債務風險治理方面的經(jīng)驗進行了總結，具體包括對地方政府實施有條件的救助政策、改善財政管理方式、引入法院等獨立機構執(zhí)行政府性債務監(jiān)管規(guī)則，并在處置政府性債務風險的過程中調(diào)整政府間財政關系。在此基礎上，從實施財政救助與區(qū)域合并相結合的政府性債務風險應對措施、完善財政管理方式、強化制定地方政府性債務管理和處置法律制度、建立獨立機構執(zhí)行財政監(jiān)督和裁決以及調(diào)整財政自主權等方面提出了相關啟示，為我國地方政府性債務風險管理和處置提供了政策參考。

一、引言

黨的十九大以來，防范化解重大風險是我國經(jīng)濟政策制定的主要目標之一。在“三期疊加”的背景下，地方政府性債務風險成為影響我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“灰犀牛”。近年來，我國地方政府債務增加明顯。2014年至2021年，地方政府債務余額從15.4萬億元增加到30.47萬億元，增長1.98倍。在地方政府隱性債務方面，根據(jù)沈坤榮、施宇（2022）的估算，2020年末的區(qū)間值位于21.66-42.80萬億元，其中地方政府投融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）為主要的構成，大約在16.17-21.13萬億元之間。2021年以來，受疫情、房地產(chǎn)行業(yè)信用風險爆發(fā)以及國外需求縮減等因素影響，各地財政收入增長乏力，土地出讓收入出現(xiàn)斷崖式下滑，對地方政府性債務風險的防控造成了嚴重影響。為了有效防范化解地方政府性債務風險，我國政府陸續(xù)實施了地方債置換、引入優(yōu)質(zhì)上市公司化解地區(qū)政府性債務風險、開展資產(chǎn)重組、強化預算約束機制和實行常態(tài)化的政府舉債問責機制等。雖然上述舉措有效遏制了債務風險的增長勢頭，但是并未從根本上消除政府性債務風險產(chǎn)生的土壤，且由于部分措施缺乏普適性，難以作為應對地方政府性債務風險的可復制性舉措。2022年《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱“國辦發(fā)〔2022〕20號文”）為管理和處置省以下政府債務風險提供了綱領性的指導，突出了省級政府作為債務風險管控的責任主體，但省以下政府在政府性債務風險管控和處置方面仍存在風險處置措施不足、財政管理方法不當、法律制度建設不健全、相關主體機構職能缺失等問題，并且政府間財政關系的改革尚存桎梏。

從國際經(jīng)驗來看，歐盟主要國家在多次財政整頓過程中實施的一系列具有針對性的舉措對于推動地方政府財政收支平衡以及降低政府性債務風險效果顯著。比如希臘、愛爾蘭以及葡萄牙在實施了廣泛的財政整頓措施后，財政的基本平衡有了實質(zhì)性的改善，平均財政盈余超過GDP的2.8個百分點。而政府債務方面，1994年至2007年，愛爾蘭、荷蘭、西班牙政府債務率分別下降33.9%、35.6%和22.1%（Price R，2010）。

相比于美國所構建的高度市場化的市政破產(chǎn)處置地方政府及相關實體債務風險的機制，歐盟國家更強調(diào)行政化的管理模式，并在處置地方政府債務風險的同時，強調(diào)對政府間財政關系的再次梳理，且由高層級的政府發(fā)揮主導作用。這與我國2016年發(fā)布的《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下簡稱“88號文”）基本明確的行政化的財政重整處置地方政府性債務風險的方式具有一致性。由于我國僅有鶴崗市、雁江區(qū)、安岳縣進行了財政重整，實踐經(jīng)驗偏少，“88號文”所提及的相關舉措仍需要進一步結合實踐情況進行優(yōu)化升級。因此，有必要對歐盟國家在地方政府性債務危機中形成的經(jīng)驗進行總結，為我國省以下政府性債務風險防控和處置提供參考。

二、歐盟國家管理和處置地方政府債務風險的主要措施

（一）實施有條件的救助政策

1.市政機構整合與財政救助相結合

市政整合與財政救助相結合是指中央或聯(lián)邦政府對處于債務危機的市政主體進行救助的同時將市政主體各部門預算進行合并或?qū)Χ鄠€市政當局的轄區(qū)進行合并管理，必要情況下體現(xiàn)為解散市政當局的議會，以達到壓縮支出的目的，這一措施對于穩(wěn)定債務具有良好的效果（Molnár Margit，2012）。

（1）市政主體或機構整合與財政救助相結合。葡萄牙、匈牙利在面對市政財政危機時，選擇合并市政機構、相關的市政主體和公營企業(yè)的方式減少財政支出并提高市政機構的運行效率（Fabrizio Di Mascio，2015；Gei?ler R et al.，2019；CsabaLentner，2014）。希臘政府制定的救助計劃《卡利克拉底法案》提出市政機構可以參與財政整頓計劃，并要求對市政各部門的預算進行合并以便減少財政支出。按照該法案的要求，市政機構從1034個合并至325個，建立了13個二級大區(qū)以替代之前的54個二級管理區(qū)域并建立了7個分散區(qū)，對各級地方政府管理的市政企業(yè)進行強制性的合并，同時下放之前的道路管理和水務管理權限（Stolzenberg P，2015）。

（2）行政管轄區(qū)域合并與財政救助相結合。荷蘭在對市政主體進行救助的同時，采用合并轄區(qū)的方式減少財政的支出。這一救助機制主要運用在小轄區(qū)范疇，并且在荷蘭出臺財政均衡性轉(zhuǎn)移制度后逐步減少這一舉措的使用。均衡性救助機制背后是不同地區(qū)獲得的撥款數(shù)量變化，也就是說，一個地區(qū)如果需要救助，則通過減少對其他地區(qū)的撥款所結余的資金進行實施。后期隨著被救助的城市減少，該機制運用的頻率也有所降低（Allers M A.，2015）。

2.財政整頓與救助相結合

財政整頓與上級救助相結合反映為市政當局在接受上級政府救助的同時，上交有關財政支出、征稅及投資等權限，并由上級救助單位制定財政整頓計劃，旨在使被救助政府財政達到平衡狀態(tài)。在具體的形式上，各國政府通過設立的援助基金、再融資基金以及再借款等方式為困境中的市政主體提供支持和救助，并要求其進行財政整頓。

比利時瓦隆尼亞和布魯塞爾分別設置了市政援助中心和區(qū)域再融資的基金，在必要時用于緩解當?shù)刎斦Ь植⒊洚斎谫Y中介，在市政當局發(fā)生財政風險時，給予救助性支持，而被救助城市的財政則處于監(jiān)督范圍，舉債的權限受到限制。與此相似，愛沙尼亞地方政府團體陷入債務困境后可以向中央政府請求支援，并獲得來自國家預算支持基金的援助，但是必須制定嚴厲的財政重整計劃（Gei?ler R等，2019）。德國對地方政府的債務救助機制要求在對低層級政府提供額外資金支持的同時，監(jiān)督其財政削減的情況。在實行財政整頓的過程中，地方政府下設的各類市政公司均要參與整頓（Stolzenberg P，2015）。從實際發(fā)生過的救助案例來看，德國聯(lián)邦政府在對薩爾州和不來梅州實施救助的過程中，分別與兩個州政府簽訂了救助性的合同，并要求他們定期向聯(lián)邦政府報告財政鞏固計劃（Seitz H，1999）。

西班牙在經(jīng)歷歐債危機后，制定的《基本預算法》雖然確定了中央政府不救助的規(guī)定并且對違反財政紀律的地方政府設置了自動糾正程序，但是該程序明確地方政府在制定有效財政重整計劃并公布后，可以獲得來自中央政府流動性的支持（Hernández de Cos P，2013）。此外，瑞典和芬蘭在引入平衡預算規(guī)則時，由于多數(shù)地區(qū)無法達到要求，瑞典和芬蘭中央政府在提供救助資金的同時要求各地方政府制定恢復性的法案，包括出售資產(chǎn)和增加稅收等，并接受中央政府設立的特別委員的監(jiān)督，以便確認其財政恢復計劃的執(zhí)行情況（Gei?lerR et al.，2019）。

3.接管與救助相結合

市政機構在陷入財政困境后，在接受上級政府救助的同時也存在市政事務被接管的可能。雖然歐盟各地的做法存在差異，有的地區(qū)表現(xiàn)為行政事務接管，而有的地區(qū)表現(xiàn)為財政接管。行政接管較為嚴格，在地方未履行財政紀律時，由上級政府直接管理當?shù)厥聞?，如英國在地方政府舉債管理上設置了直接的監(jiān)管部門，負責監(jiān)督舉債情況，并且在地方政府財政紀律未得到履行的情況下直接管當?shù)厥姓聞?。而財政接管更多體現(xiàn)為上收財權并加強財政控制，相應的，陷入財政困境的地區(qū)需要制定財政重整計劃，采用這一做法的國家主要包括荷蘭、斯洛伐克①荷蘭的法律規(guī)定，如果市政預算未滿足平衡性預算的要求，并且在后續(xù)三年的時間里仍難以平衡預算，省級政府將采取將執(zhí)行監(jiān)督措施，并在上收預算審批權限，地方政府的財政自主權受到極大限制，且必須制定財政重整計劃，規(guī)定支出削減和增加收入的具體措施，同時可能面臨被財政接管。捷克斯洛伐克的市政機構面臨財政困境時，存在一種市政救助機制，但是這一機制的使用較為罕見，因為在接受上級政府提供救助性擔保的同時需要面臨財政接管。和匈牙利（Bethlendi A，2018）。從實施該舉措的性質(zhì)來看，救助與接管相結合的方式對當?shù)卣詭в袘土P性，其目標是確保各地政府維護財政紀律，在實踐中較少采用。

（二）調(diào)整財政管理方式

1.建立以財政平衡與債務限額為核心指標的財政管理規(guī)則

財政平衡要求財政支出與收入規(guī)模相匹配，這一平衡性的財政收支關系表現(xiàn)為對支出設定上限要求。在這方面進行限制的國家主要為法國、保加利亞和西班牙。按照法國的財政管理要求，法國地方政府允許出現(xiàn)過度支出的情況，但是必須控制在當前收入的5%-10%之間。這種制度的背后體現(xiàn)了法國保留地方政府自主權的意識。而保加利亞則將地方政府支出的具體指標和債務限額一起作為財政困難的認定標準。按照《公共融資法》的規(guī)定，只要是滿足財政困難認定標準六項指標中的三項，則該市政主體便宣布為財政困難主體②保加利亞在《公共融資法》中明確了六項認定財政困難的指標，涵蓋支出和債務等多方面的指標。具體包括：1.每個市每年的市政債務支付額不得超過根據(jù)市政預算執(zhí)行情況年度報告中的信息計算的過去三年的年平均自有收入和平衡補貼總額的15%；2.年末列于預算支出的負債超過近四年平均年度支出金額的15%；3.年末市政預算支出超過近四年年平均支出額的50%；4.年未列入預算的清償債務超過上一年度預算支出的5%；5.近三年市政預算余額每年為負數(shù)；6.房地產(chǎn)稅和機動車輛稅的平均征收率低于上一年度的征收率。，并依此目標實施對應的財政整頓措施。此外，西班牙在歐債危機后出臺《基本預算法》將債務限額和支出限額共同作為財政管理的目標規(guī)則，其中第12條和第13條對地方政府的財政平衡和債務限額提出了明確要求。首先，地方政府實行預算平衡，不列赤字；其次，地方政府的債務上限為GDP的60%，按照這一限額，中央、地方及市政當局分別限額債務為GDP的 44%、13%、3%（OECD，2016）③關于西班牙《基本預算法》的內(nèi)容，可參見OECD文件英文版，https：//www.oecd.org/gov/budgeting/Spain.pdf，2022 年 9 月 22 日訪問；最后，支出的規(guī)模受限于GDP的增長，并且市政公司的經(jīng)營情況需要納入監(jiān)管范圍。其他國家的財政管理指標包括對債務限額的規(guī)定，比如希臘、斯洛文尼亞、意大利分別設定了對利息支出和債務總額的限定④希臘在設置兩個債務限額指標，分別用于監(jiān)測利息支出情況和債務總額情況，對于違反這規(guī)定的市政主體需要進行財政整頓。并且，該法案將政府控制的法律實體納入監(jiān)測范圍，實時跟蹤市政當局全面的負債狀況。意大利強調(diào)當期收入與支出和債務還本付息相匹配。如果地方審計法院裁決地方政府是否處于財政失衡的狀態(tài)。斯洛文尼亞市縣債務限額管理，借款上限為上一年收入的8%，并且將市政公司的借款納入預算法體系。要求。

2.引入權責發(fā)生制財政會計制度

在財政收支和債務管理上，歐洲地區(qū)國家采用權責發(fā)生制的會計制度對財政的運行情況進行管理和分析。這一財政會計制度的優(yōu)勢在于能夠清晰的盤點政府的資產(chǎn)和負債情況，計算政府資產(chǎn)對負債的覆蓋程度，進而提高財政透明度（IMF，2007）。①關于財政透明度的要求可參見，國際貨幣基金組織財政透明度手冊（2007 年）https：//www.imf.org/external/np/fad/trans/chi/manualc.pdf，2022年9月10日訪問。權責發(fā)生制會計制度多數(shù)應用在私人公司報表中，政府對資產(chǎn)負債的統(tǒng)計仿造對私人公司的做法將利息支出攤銷在資產(chǎn)的購建科目中，使得政府對于融資空間的計算也更加準確；此外，由于市政公司作為政府的一個組成部分，在出現(xiàn)財政困境的情況下，政府也會提供財政支持。因此，權責發(fā)生制的會計報表編制范圍涵蓋了與政府關聯(lián)的市政公司。采用這一做法的歐洲國家包括意大利、荷蘭、瑞典、愛沙尼亞和比利時，其中愛沙尼亞相對自由，可以靈活選擇現(xiàn)金會計和權責發(fā)生制會計制度。②意大利在1996年引入權責發(fā)生制作為財政管理的方法，并且按照權責發(fā)生制計算財政平衡，并以此作為地方財政約束的管理制度，促進地方政府財政透明度和問責效率的提升。荷蘭采用權責發(fā)生制的會計準則記錄政府的資產(chǎn)和負債情況，將投資的利息支出攤銷在具體購置的固定資產(chǎn)科目上，有效的保證了地方政府的融資空間。此外，權責發(fā)生制的還應用在對于市政關聯(lián)公司的管理上。瑞典在進行政府財政風險管理的過程中將所有關聯(lián)公司納入財政報告的編制中。其他采用該方式的國家還包括比利時和愛沙尼亞，其中愛沙尼亞在《地方政府財務管理法》中約定可以自由選擇現(xiàn)金會計和權責發(fā)生制會計。

（三）在財政監(jiān)督上引入司法力量

歐盟國家在關于政府財政赤字與政府債務的監(jiān)管方面的監(jiān)管框架主要有《馬斯特里赫特條約》《穩(wěn)定與增長公約》以及在歐債危機后制定的《歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和治理條約》。按照上述協(xié)定的要求，政府債務必須控制在經(jīng)濟總量的60%以內(nèi)，保持財政平衡且可持續(xù)，財政赤字控制在經(jīng)濟總量的3%以內(nèi)，結構性赤字不能超過經(jīng)濟總量的0.5%，并且在存在偏離的情況下，實施自動啟動糾錯機制和監(jiān)督機制等（戴啟秀，2012；龔永麗，2014），上述協(xié)定已經(jīng)成為各國監(jiān)管地方政府債務的重要指導并納入國內(nèi)法律。根據(jù)《財政契約③《財政契約》為《歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和治理條約》第三章的內(nèi)容?！?，簽約成員國需要將財政平衡的思想需要嵌入到國內(nèi)法體系。這一要求一方面強化了財政平衡的約束，同時為歐盟各國進行財政風險的管理提供了法律支撐。從歐盟國家的實踐來看，歐盟部分國家將財政監(jiān)督管理上升至憲法層面，并制定了多項法律制度管理政府性債務風險和財政收支。

1.憲法層面實施財政風險監(jiān)管

德國的債務剎車制度將赤字約束設定在憲法層面，使得財政平衡的思想為憲法約束下的主導性思想。按照德國憲法115條規(guī)定，聯(lián)邦政府的結構性赤字不能超過名義經(jīng)濟總量的0.35%，考慮到經(jīng)濟的周期性，或者面對自然災害以及經(jīng)濟不景氣時，需要將借款列入監(jiān)管賬戶，對于超出名義經(jīng)濟總量1.5%的部分，在經(jīng)濟回暖時候予以清償。這一要求不光在聯(lián)邦層面實行，對于地方政府而言，需要在規(guī)定時間內(nèi)納入地方政府憲法（Feld L P，2021；Schmidt，Christoph M，2020）。采用相似做法的國家還包括意大利、奧地利、斯洛文尼亞和愛沙尼亞，上述國家在憲法層面均明確了財政赤字的使用范圍，聯(lián)邦和中央政府對地方政府具有財政監(jiān)督的權力，并由司法和財政等部門共同分擔財政監(jiān)督的責任。④《愛沙尼亞憲法》第154條規(guī)定市級財政管理的權力集中在中央層面，司法部和財政部共同分擔財政監(jiān)督的責任。斯洛文尼亞憲法寫入財政監(jiān)管，并由《財政規(guī)則法》進行解釋。

2.建立多項法律制度共同管理政府財政風險

從歐盟國家政府性債務風險管理和處置的實踐來看，多數(shù)國家基本形成了以《預算法》或《公共財政法》為主的法律體系，用于從不同角度對政府性債務風險進行管理和處置。相關法律制度分別從地方政府性債務風險的管理、處置方式以及具體程序方面進行了規(guī)定，為地方政府性債務風險的管理和處置提供了法律依據(jù)，并保障政府性債務風險處置措施的合法性。保加利亞的《公共財政法》和《政府債務法》分別對財政預算管理、財政規(guī)則和政府債務的使用進行了明確約定。愛沙尼亞制定《國家預算法》《城市財政管理法》以及《地方政府財務管理法》分別對財政規(guī)則、中央政府介入和債務限額等內(nèi)容進行管理（Gei?ler R等，2019）。匈牙利在地方政府財政風險和政府性債務管理與處置上分別設計了《預算法》《地方自治法》《地方政府法案》以及《市政債務調(diào)整法》對財政規(guī)則，債務限額以及政府救助進行了相關約定，并為市政破產(chǎn)等措施提供了具體的程序規(guī)則（Jókay C，2013）。

（四）獨立的財政風險審查機構

1.審計法院發(fā)揮債務管理作用

歐盟國家設立的審計法院發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，并且依法獨立運行，具有一定的裁決權限，是財政監(jiān)督體系中的重要組成部分。審計法院的職能包括對舉債是否違反財政紀律以及財政規(guī)則是否得到有效執(zhí)行進行監(jiān)督管理，保證財政的監(jiān)管法律得到有效的執(zhí)行，同時，保障政府處理市政債務風險時候，相關的利益方能夠獲得公平的對待。在權力賦能上，審計法院的權力獲得了憲法的肯定。比如，德國、希臘和意大利分別將審計法院設置為國家行政機構的一部分，具有監(jiān)管權和裁決市政當局是否成為陷入財政困境的權力。相似的，荷蘭獨立審計法院的權力與特殊性由憲法和《政府賬目法》約定，審計法院可以調(diào)查市政主體及相關組織決策的合法性和財政使用情況等（Government Accounts Act 2016①荷蘭《政府賬目法》具體可參考網(wǎng)站：https：//english.rekenkamer.nl/about-the-netherlands-court-of-audit/position-and-powers）；葡萄牙和斯洛文尼亞則將審計法院設定為獨立的監(jiān)管機構，相關權限包括報告地方政府財政預算是否執(zhí)行錯誤方面，不具有調(diào)查權限。

2.獨立財政監(jiān)管機構

與審計法院相似，歐盟國家還通過建立獨立的財政監(jiān)管機構對地方財政運行情況進行監(jiān)督管理，具體機構包括財政審計委員會以及外部審計機構等。比如比利時、捷克斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利以及瑞典均設置了獨立的委員會對市政機構預算進行監(jiān)督管理、評價財政執(zhí)行情況并決定是否在財政困難時對市政債務進行援助（Rácz T A.et，2021；SzilárdHegedüs，2019）。再比如，德國設立獨立穩(wěn)定委員會來監(jiān)督債務剎車制度的執(zhí)行。在對各州債務情況進行審查方面，該委員會以凈借款為落腳點，并將政府的全部實體納入監(jiān)測范圍。如果政府的凈借款指標超過規(guī)定的閾值，則向該州發(fā)出預警信號（Deutsche Bundesbank，2019）。此外，西班牙在出臺了《基本預算法》之后，為了保證各地方遵守法案中提及的規(guī)則，西班牙政府同步設立獨立財政責任局，負責監(jiān)督財政預算和執(zhí)行修正機制，對《基本預算法》的落實具有輔助作用（OECD，2016）。②關于西班牙《基本預算法》的內(nèi)容，可參見OECD文件英文版，https：//www.oecd.org/gov/budgeting/Spain.pdf，2022 年 9 月 22 日訪問。

（五）地方財政重組過程中政府間財政關系調(diào)整

1.稅收分配權的重新界定

財稅關系重新分配主要體現(xiàn)為放松地方政府財政自主權限，給予地方政府征稅權。從政府性債務危機發(fā)生后不同經(jīng)濟體表現(xiàn)出的韌性來看，具有較大稅收自主權的地方政府往往能夠表現(xiàn)出較為強勁的復蘇速度。這也是一些國家在面對經(jīng)濟危機時放松地方征稅權限的原因。過于僵硬的征稅權限和稅率調(diào)整權限往往導致地方政府錯過最佳的債務危機處理時機。愛爾蘭和意大利分別在政府財政危機發(fā)生后，重新界定了中央和地方的稅收關系，將調(diào)節(jié)財產(chǎn)稅和房產(chǎn)稅的權限下放給地方政府，增加地方政府稅收的自主權。

2.限制財政自主權

在限制地方財政自主權方面，主要體現(xiàn)為預算審批權限、財政支出權限和增加稅收的權限受到限制。這一舉措往往與中央政府的救助性性措施相結合，并作為重組地方財政過程中的懲罰性舉措。比如上文提及荷蘭和比利時進行財政重整后，在必要時，上級政府直接接管財政，限制地區(qū)的投資支出權限等。匈牙利在2011年出臺的新版《地方政府法案》中規(guī)定，如果沒有定期提交預算執(zhí)行情況，地方政府將面臨財政補貼減少的懲罰性措施，并喪失公共融資的管理權限，且中央政府不承擔責任（Temesi I，2017）。

三、歐盟國家地方政府性債務風險管理及處置經(jīng)驗的政策啟示

歐盟國家在管理和處置地方政府性債務風險方面的經(jīng)驗特征體現(xiàn)為應對措施多樣、司法制度周全、主體功能完善并且在處置政府性債務風險的過程中不斷完善政府間財政關系。上述經(jīng)驗為我國省以下政府性債務風險管理與處置提供了有益啟示。

（一）實施財政救助與區(qū)劃調(diào)整相結合的政府性債務風險應對措施

從歐盟國家實施的救助政策來看，不論是市政機構整合，還是市政管理區(qū)域合并與接管，都是在壓縮政府支出方面的具體舉措，并且，這一措施與財政整頓計劃結合，是與上級政府實施財政救助相伴隨的主要措施。按照吳建民、丁疆輝（2018）的總結，目前我國在區(qū)劃調(diào)整中主要包括撤縣（市）設區(qū)、撤縣設市、行政區(qū)合并、增設行政區(qū)、邊界調(diào)整、隸屬變更和建制升格7類，具體調(diào)整主要緣由分為基于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略行政區(qū)調(diào)整、基于城鎮(zhèn)化水平提升的區(qū)域調(diào)整以及基于邊疆治理的區(qū)域調(diào)整，尚未出現(xiàn)基于政府性債務風險處置的區(qū)域調(diào)整。在88號文所公布的財政重整措施中亦未有提及區(qū)域調(diào)整作為應對政府性債務風險處置的舉措。而區(qū)域合并作為一種壓縮財政支出、調(diào)整行政結構和經(jīng)濟自主權的舉措，既有懲戒效果，又包含財政整頓的思想，適合作為省以下政府特別是區(qū)縣級政府性債務風險的應對舉措。為此，各省在制定省以下政府性債務風險管理與處置制度時，可以將區(qū)域合并、撤市設區(qū)作為政府性債務風險處置措施，將政府性債務風險發(fā)生的區(qū)域合并至能夠吸收其債務風險的行政單元，并與財政重整計劃一同實施，以便妥善處置政府性債務風險。

（二）完善地方政府財政管理方式

1.完善財政管理規(guī)則

歐盟國家地方政府財政管理規(guī)則主要有兩方面特征，一是多維度財政管理指標，從債務利息支出、債務規(guī)模以及財政收支的維度設定具體的限制指標；二是將市政主體的運行指標納入財政管理規(guī)則之中。反觀我國現(xiàn)階段的財政管理指標，僅有88號文中明確提及了關于實施財政重整的風險閾值，且范圍限制于政府債務，并對債務屬性進行區(qū)分。我國隱性債務包括平臺公司負債、政府付費型以及缺口補助型PPP項目負債、棚改貸款、地方商業(yè)銀行不良貸款以及地方國有企業(yè)負債，其中平臺公司負債為主要構成（沈坤榮、施宇，2018）。為此，在財政管理規(guī)則的完善方面，一方面從縱向上，借鑒西班牙《基本預算法》的經(jīng)驗，建立多層級政府的債務風險監(jiān)管指標，對省、市、區(qū)、縣分別設定相應的財政收支和債務限額管理指標。另一方面在橫向上，要從多個維度設定不同類別的財政管理指標并對不同類型的債務實施合并監(jiān)管，如設置財政收支平衡指標、隱性債務負債率指標、隱性債務利息支出壓力指標反映政府財政收支及償債壓力情況，實時統(tǒng)計平臺公司債務規(guī)模變化情況，將其因承擔公益性項目建設而舉借的債務納入財政管理指標范疇，保持財政的可持續(xù)性；此外，可以根據(jù)財政管理指標的不同設定相應的干預方式，在風險指標達到一定閾值時出臺對應干預舉措。最后，構建市政運營主體收支變化跟蹤監(jiān)測指標，將公共服務運營主體的經(jīng)營情況納入財政管理范疇，動態(tài)跟蹤其經(jīng)營變化情況。

2.改善財政核算方式

現(xiàn)階段，在財政管理上，我國并未全面實行權責發(fā)生制的財政會計報表。雖然十八屆三中全會和《預算法》均已明確制定了這一改革任務，但是具體的編制方法仍在試行階段，改革仍在推進。相對于現(xiàn)行的財政管理方式，權責發(fā)生制的財政報表一方面有助于準確衡量政府的資產(chǎn)和負債，為政府精準的管理政府債務提供支撐。另一方面，權責發(fā)生制下的財政會計報表在核算范圍上，將與公共服務相關的企業(yè)財務狀況納入核算范圍，有利于更加準確地管理政府的或有負債。但是，我國現(xiàn)行的政府部門財務報告編制范圍僅包括“部門及部門所屬的行政事業(yè)單位，與同級財政部門有預算撥款關系的社會團體”，而并未擴大至與政府公共服務職能相關的企業(yè)，故現(xiàn)階段的政府部門財務報告編制范圍仍不健全，需要將具有公共服務職能的市政主體，如政府下設的水務公司、燃氣公司以及承擔公益性項目投資建設的平臺公司的債務和資產(chǎn)納入其中，以便準確衡量政府全部類型的債務和資產(chǎn)情況。

（三）強化地方政府性債務風險管理和處置的法律制度建設

從歐盟國家各地方政府債務風險管理與處置的經(jīng)驗來看，因歐盟對成員具有統(tǒng)一的、綱領性的監(jiān)管要求，因此各國對地方政府債務風險的監(jiān)管均有法可依。此外，各國還制定了多項法律措施，從債務管理、具體處置辦法以及具體程序方面做了詳盡的司法規(guī)定，為政府的操作、法院的介入以及具體的處置程序提供了法律依據(jù)，在防止政府干預債權人合法訴求，防止債權人過度分割債務人財產(chǎn)，保障市政債務人繼續(xù)提供公共服務等方面發(fā)揮了重要作用。相比之下，我國現(xiàn)階段的《地方政府性債務風險應急處置預案》立法位階偏低且司法理念有所缺失，對政府隱性債務的法律地位缺少明確規(guī)定。為此，有必要進一步制定《地方政府性債務法》《地方政府性債務調(diào)整法》《省以下政府性債務調(diào)整法》，用于明確各類政府性債務的法律地位，指導不同層級的政府進行債務風險管理，并對債務風險管理和處置設定應對措施和具體操作程序，提高政府性債務風險調(diào)整措施的法律強制力，壓實政府責任，為制定保障債權人、債務人利益平衡債務調(diào)整方案、程序以及法院的介入提供法律支撐。至此，在財政風險管理方面，我國將形成以《預算法》為主的財政收支以及政府性債務風險管理法律體系，用于保障地方政府財政可持續(xù)發(fā)展。

（四）建立獨立機構負責執(zhí)行財政監(jiān)督和懲戒措施

歐盟國家在處理地方政府債務問題方面的共性特征為引入審計法院或獨立的監(jiān)督機構依據(jù)相關法律對地方政府的債務問題進行處理，為政府債務風險的管理和處置設定了具體的實施主體，有助于從第三方的角度對政府的債務風險進行管控。結合我國地方政府性債務風險管理機構的情況，目前審計署和財政監(jiān)督管理局均具有部分債務風險管理職能，其中審計署負責對財政運行情況進行審計，而財政監(jiān)督管理局負責定期開展隱性債務風險的問責機制，具有一定的懲戒職能。但是相比歐盟國家設立的審計法院或獨立的監(jiān)管機構，審計署和財政監(jiān)督管理局的獨立性仍有所欠缺。為此，可以設立獨立的債務監(jiān)管機構，吸收審計署和財政監(jiān)督管理局的部分職能，實體化運作地方政府債務風險的管理和處置，并賦予其監(jiān)督、審計、處置、制裁、問責和協(xié)調(diào)司法處置政府性債務風險的全部權力。在具體的組織結構上，該債務監(jiān)管機構既可以是依托各省財政廳設置權能豐富的機構，也可以是在國家層面設立的具有獨立性的機構，對省以下政府性債務進行全面監(jiān)督管理。此外，也可以進一步發(fā)揮審計署和財政監(jiān)督管理局的作用，擴大其監(jiān)管半徑、獨立的職能屬性和法律地位，提高其監(jiān)管效力，賦予其一定的制裁功能，強化上述機構在地方政府債務風險管理和處置過程中的作用。

（五）調(diào)整省以下政府的財政自主權

政府間財政關系調(diào)整具體可以分為財稅分配關系的調(diào)整和財政自主權的調(diào)整。從財政可持續(xù)的角度看，財政規(guī)則的明確和自主權的管理是保障對地方政府進行財政約束的重要手段，也是保障地方政府財政可持續(xù)的重要措施（Bl?chliger，H，2013）。歐盟國家地方政府財政救助過程顯示，中央或聯(lián)邦政府的救助并非是無條件的。伴隨著救助措施的展開，地方政府的財政自主權也面臨著相應的調(diào)整。從救助過程來看，財政權限的調(diào)整主要分為稅收分配權的重新界定以及對財政支出、舉債以及征稅權限的調(diào)整。在債務償還階段，適當放松征稅權，有助于盡快擺脫債務困境，而在償還債務之后，地方政府將面臨與上級政府財稅關系的再次調(diào)整。針對我國省以下政府的情況，國辦發(fā)2022〔20〕號文對省及以下政府的事權與支出責任和債務風險管理主體進行了規(guī)范，在此基礎上，需要適度放松地方征稅權，調(diào)整各層級政府稅收分享比例，賦予省以下政府在債務風險處置階段調(diào)整稅率的權限，完善省以下政府轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重。此外，適度放松市、區(qū)、縣政府舉債權限，規(guī)定各層級政府可以在限額內(nèi)發(fā)行政府債券。