徐巧云 樓世洲

[摘要]文章對(duì)近20年民辦教育政策研究的主題進(jìn)行階段性分析，發(fā)現(xiàn)民辦教育政策研究的“應(yīng)然”部分包括基本理論研究和政策研究，“實(shí)然”部分包括各級(jí)各類民辦教育、教育管理研究、教師研究、辦學(xué)體制與機(jī)制研究等。在此基礎(chǔ)上，未來(lái)的民辦教育政策研究要反思“應(yīng)然”問(wèn)題，進(jìn)一步廓清民辦教育政策的基本框架;找準(zhǔn)“實(shí)然”問(wèn)題，探尋解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和突破困境的實(shí)踐路徑與舉措;推進(jìn)“應(yīng)然”與“實(shí)然”的歸一，努力構(gòu)建與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)體制相適應(yīng)的民辦教育治理體系。

[關(guān)鍵詞]民辦教育;政策分析;治理體系;發(fā)展邏輯

[作者簡(jiǎn)介]徐巧云（1988- ），女，江蘇揚(yáng)州人，浙江師范大學(xué)在站博士后，講師;樓世洲（1957- ），男，浙江義烏人，浙江師范大學(xué)教育改革與發(fā)展研究院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師。（浙江? 金華? 321004）

[基金項(xiàng)目]本文系2020年度國(guó)家社科基金后期資助重點(diǎn)項(xiàng)目“論教育管理理論發(fā)展的知識(shí)邏輯”的階段性研究成果。（項(xiàng)目編號(hào)：20FGLA007）

[中圖分類號(hào)]G717? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1004-3985（2022）03-0077-08

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)民辦教育從最初的“拾遺補(bǔ)缺”發(fā)展為今天的“不可或缺”，成為中國(guó)特色社會(huì)主義教育的重要組成部分。民辦教育關(guān)系到我國(guó)教育制度和體系的改革與發(fā)展，關(guān)系到我國(guó)人民日益增長(zhǎng)的教育需要和不平衡不充分發(fā)展之間矛盾的解決，更關(guān)乎國(guó)家發(fā)展和國(guó)際戰(zhàn)略計(jì)劃的實(shí)施。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)教育、經(jīng)濟(jì)、科技的全球化競(jìng)爭(zhēng)，為加快民辦教育的現(xiàn)代化建設(shè)與治理，國(guó)務(wù)院辦公廳于2010年印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》，提出把民辦教育體制改革作為國(guó)家進(jìn)一步深化教育體制改革試點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)來(lái)抓。之后，隨著一系列配套法規(guī)政策的頒布與實(shí)施，開(kāi)啟了民辦教育改革發(fā)展的新時(shí)代。新時(shí)期的民辦教育被賦予了新的時(shí)代定位，既要確立其在國(guó)民教育體系中的重要地位，又要充分發(fā)揮民辦教育的市場(chǎng)化功能，還需要引導(dǎo)其按照辦學(xué)性質(zhì)進(jìn)行分類辦學(xué)，以推動(dòng)我國(guó)民辦教育的優(yōu)質(zhì)、均衡、可持續(xù)發(fā)展。本研究試圖利用知識(shí)圖譜等研究方法，對(duì)21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)民辦教育政策研究的熱點(diǎn)進(jìn)行主題分析，廓清民辦教育政策和實(shí)踐的演進(jìn)脈絡(luò)和深層關(guān)系，并展望未來(lái)民辦教育政策研究的深層領(lǐng)域和拓展空間。

一、21世紀(jì)我國(guó)民辦教育政策研究的主題分析

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了眾多政策支持與規(guī)范民辦教育的發(fā)展，涵蓋了民辦教育的多個(gè)領(lǐng)域，直擊民辦教育發(fā)展中最為迫切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，我國(guó)民辦教育政策對(duì)民辦教育的發(fā)展發(fā)揮了推動(dòng)與規(guī)范的雙重作用，縱觀20年來(lái)我國(guó)民辦教育研究在研究主題上與同時(shí)期的民辦教育政策形成了相呼應(yīng)的主題內(nèi)容與分析視角。為了更為全面地呈現(xiàn)民辦教育研究與民辦教育政策之間的密切關(guān)聯(lián)性，筆者運(yùn)用CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)的高級(jí)文獻(xiàn)檢索功能，檢索了近20年研究民辦教育的CSSCI期刊文獻(xiàn)。從共1559篇中剔除本期導(dǎo)讀等無(wú)效文獻(xiàn)，最終獲得有效文獻(xiàn)1536篇，并通過(guò)空間向量模型和聚類算法進(jìn)行了主題聚類分析。另外，經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析民辦教育研究的高頻摘要關(guān)鍵詞主要有教育（125頻次）、高等教育（124頻次）、民辦高校（114頻次）、民辦教育（113頻次）、民辦學(xué)校（94頻次）、政策（53頻次）等。

我國(guó)于20世紀(jì)末出臺(tái)了《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，對(duì)民辦教育的發(fā)展提出實(shí)行“積極鼓勵(lì)，大力支持，正確引導(dǎo)，加強(qiáng)管理”的方針;提出在3～5年左右時(shí)間，基本形成以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同參與、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的辦學(xué)體制。至此，打開(kāi)了民辦教育發(fā)展的新世紀(jì)大門。具體來(lái)看，21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)民辦教育歷經(jīng)了初步探索、快速發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展以及創(chuàng)新發(fā)展幾個(gè)階段，每個(gè)階段民辦教育研究的主題也會(huì)隨之發(fā)生相應(yīng)的變化。

（一）第一階段：2000—2004年

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)與完善，我國(guó)民辦教育逐漸走上了法治化、規(guī)范化道路。2002年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，成為新世紀(jì)我國(guó)民辦教育法制建設(shè)的里程碑。2004年，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，標(biāo)志著我國(guó)民辦教育管理體系建設(shè)上升到了一個(gè)新臺(tái)階。隨著民辦教育政策的頒布與實(shí)施，民辦教育如雨后春筍般快速發(fā)展，隨之而來(lái)的種種亂象層出不窮，特別是爆發(fā)的“民辦高校群體性事件”成為社會(huì)各界重點(diǎn)關(guān)注的話題。這些政策偏重頂層設(shè)計(jì)和制度安排，所以，該階段的研究具有明顯的政策效應(yīng)和現(xiàn)實(shí)特征，主要聚焦于民辦教育立法、民辦高等教育、社會(huì)力量辦學(xué)以及教育產(chǎn)業(yè)化等問(wèn)題。

（二）第二階段：2005—2009年

自2006年起相繼出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕101號(hào)）《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，高度肯定了民辦教育的地位和作用。民辦教育在系列政策的引導(dǎo)與助推下，逐步進(jìn)入了發(fā)展的穩(wěn)健期。該階段，有關(guān)民辦教育主題的研究逐漸聚焦于民辦學(xué)校教師主體的權(quán)益、辦學(xué)主體的合理回報(bào)、獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行管理等方面。其中，由于上海市的民辦教育走在全國(guó)前列，民辦教育的國(guó)際化特征尤為明顯，國(guó)際學(xué)校、中外合資辦學(xué)以及民辦學(xué)校開(kāi)設(shè)的國(guó)際化課程受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。所以，上海市民辦教育的建設(shè)與發(fā)展也成為學(xué)界爭(zhēng)相討論的話題。

（三）第三階段：2010—2014年

2010年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕48號(hào)）印發(fā)，提出清理并糾正對(duì)民辦教育的各類歧視政策，保障部分地區(qū)民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。隨后，相繼印發(fā)的《中華人民共和國(guó)教育部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（教發(fā)〔2012〕10號(hào)）《民辦教育收費(fèi)管理辦法》等政策對(duì)民辦教育的公益性以及分類管理提出了更高要求。所以，該階段民辦教育研究的主題逐漸從“合理回報(bào)”轉(zhuǎn)向堅(jiān)守教育的公益性，事實(shí)上“公益性”始終是民辦教育法案中最穩(wěn)定、路徑依賴最強(qiáng)的內(nèi)容。隨著各類管理政策與辦法強(qiáng)調(diào)對(duì)營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理，推進(jìn)“教育公平”，緩解優(yōu)質(zhì)教育資源供需之間的矛盾成為該階段的研究熱點(diǎn)。

（四）第四階段：2015年至今

2016年以來(lái)，我國(guó)頒布了多項(xiàng)政策規(guī)范民辦教育的發(fā)展，相繼頒布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)）《中華人民共和國(guó)民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等配套政策文件，開(kāi)啟了我國(guó)民辦教育法治化發(fā)展的新時(shí)代?！睹褶k教育促進(jìn)法》的修訂，充分彰顯了立法“促進(jìn)”民辦教育的主旨。國(guó)家發(fā)布的一系列政策文件多次肯定了民辦教育的積極作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)。同時(shí)，民辦教育的性質(zhì)和管理實(shí)則做了更加嚴(yán)格的規(guī)定，再次強(qiáng)調(diào)了教育的公益性特征。為了維護(hù)教育的公益性，推進(jìn)民辦教育的法治化管理與內(nèi)涵式發(fā)展，該階段有關(guān)民辦教育促進(jìn)法、民辦教育政策以及不同民辦學(xué)校舉辦者的身份與管理成為重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容。2020年，《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范教育收費(fèi)管理的意見(jiàn)》的發(fā)布，進(jìn)一步加大了對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)管力度。

二、21世紀(jì)我國(guó)民辦教育政策研究的熱點(diǎn)主題

教育的“應(yīng)然”與“實(shí)然”問(wèn)題反映了教育實(shí)踐與教育研究之間的博弈。民辦教育發(fā)展規(guī)律演變的理性邏輯反映了民辦教育的“應(yīng)然”走向，而民辦教育發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)與活動(dòng)則呈現(xiàn)了其“實(shí)然”狀態(tài)。民辦教育是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，具有知識(shí)邏輯、學(xué)科邏輯、社會(huì)邏輯的共性規(guī)律和各自特性，知識(shí)邏輯與學(xué)科邏輯構(gòu)成了民辦教育發(fā)展的“應(yīng)然”之需，而社會(huì)邏輯則是民辦教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)之需。為了理清民辦教育“應(yīng)然”與“實(shí)然”的基本問(wèn)題和內(nèi)在聯(lián)系，本研究通過(guò)關(guān)鍵詞聚類、主題詞共現(xiàn)以及關(guān)鍵詞突變對(duì)近20年我國(guó)民辦教育政策研究主題的文獻(xiàn)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)民辦教育政策主題研究的“應(yīng)然”問(wèn)題主要包含了民辦教育基本理論、民辦教育政策研究;而民辦教育的“實(shí)然”問(wèn)題主要包含了各級(jí)各類民辦教育機(jī)構(gòu)管理、民辦教育辦學(xué)監(jiān)管、民辦教育質(zhì)量保障與師資隊(duì)伍、民辦教育發(fā)展環(huán)境等研究領(lǐng)域。

（一）民辦教育政策研究的“應(yīng)然”指向

民辦教育政策的“應(yīng)然”研究通常探討的是民辦教育應(yīng)該如何更好地發(fā)展，“應(yīng)然”的方向是以理性為基礎(chǔ)的，這必然需要民辦教育基本理論與教育政策研究的支撐。所以，從當(dāng)前民辦教育研究的現(xiàn)狀來(lái)看，民辦教育政策的“應(yīng)然”研究主要針對(duì)的是原理性或政策性問(wèn)題的探討。當(dāng)然，教育政策與活動(dòng)的研究通常是“應(yīng)然”問(wèn)題與“實(shí)然”問(wèn)題的融合，不能用絕對(duì)的二分法來(lái)分析。本文主要基于現(xiàn)有民辦教育政策的研究類型和研究目的做進(jìn)一步劃分與探索，以期廓清民辦教育政策研究的熱點(diǎn)主題。

1.民辦教育基本理論研究。我國(guó)民辦教育理論研究主要集中于民辦教育的概念內(nèi)涵、范疇、本質(zhì)特征、研究對(duì)象、學(xué)科體系建設(shè)、辦學(xué)屬性等方面。民辦教育基本理論是研究民辦教育的基礎(chǔ)，屬于教育學(xué)理論的基本范疇。我國(guó)民辦教育與國(guó)際上通行的私立教育概念在本質(zhì)上具有完全不同的特征。幾十年來(lái)，我國(guó)民辦教育從“公辦教育的補(bǔ)充”發(fā)展為“與公辦教育具有同等地位”，其內(nèi)涵得到了深化和延伸。民辦教育到底是營(yíng)利性組織還是非營(yíng)利性組織一直是學(xué)界爭(zhēng)議的話題，民辦教育的“公益性”“基本公益性”“屬性公益性”“公益性導(dǎo)向”與“不以營(yíng)利為目的”“合理回報(bào)”“獎(jiǎng)勵(lì)”之間的博弈與調(diào)適是亟須理清的基本理論問(wèn)題。事實(shí)上，民辦教育是一個(gè)具有包容性和發(fā)展性的概念，不論民辦教育的內(nèi)涵與外延如何發(fā)展，“自主性、靈活性和個(gè)性化”始終是民辦教育的本質(zhì)特征。理論的發(fā)展需要隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷創(chuàng)新，民辦教育的理論創(chuàng)新需要明晰研究對(duì)象的“民辦”特性，尊重民辦教育的內(nèi)在規(guī)律;此外，我國(guó)民辦教育是社會(huì)主義體制下的教育，需要形成具有“中國(guó)特色”和“本土化”的民辦教育話語(yǔ)體系，在堅(jiān)持“以人為本”“教育公平”等價(jià)值觀基礎(chǔ)上構(gòu)建并完善中國(guó)民辦教育理論體系。

2.民辦教育政策研究。教育政策研究通常涉及教育政策價(jià)值、政策過(guò)程、政策環(huán)境以及政策文本的分析與研究。民辦教育政策被喻為民辦教育的生命?！耙磺袨榱巳嗣瘛笔俏覈?guó)教育政策研究的重要立場(chǎng)，“人民的利益”是理解和解決教育問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這一點(diǎn)毋庸置疑。民辦教育政策研究包含了兩個(gè)層面的研究?jī)?nèi)涵：一是“為”民辦教育政策進(jìn)行的研究，旨在制定出更為完善與適合的政策;二是“對(duì)”民辦教育政策進(jìn)行的研究，重在分析目前政策的有效性與適用性。在民辦教育政策研究中，主要涉及民辦教育政策的價(jià)值、政策制定主體、政策內(nèi)容的制定與調(diào)整、政策的執(zhí)行與評(píng)估、政策實(shí)施的成效與困境等內(nèi)容。民辦教育政策過(guò)程主要包含了政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估。其中，政策制定主體不限于中央，還包括各級(jí)政府;政策內(nèi)容不僅包括民辦教育法，還包括各類條款，如稅收政策、財(cái)政撥款、資助政策、用地劃撥、師生法律地位與權(quán)利等政策。當(dāng)前研究從政策制定的價(jià)值追求、政策的轉(zhuǎn)型、政策的財(cái)政資助、地方政策的比較分析以及新政的展望等方面開(kāi)展了研究，體現(xiàn)了我國(guó)民辦教育政策從“規(guī)范”轉(zhuǎn)向“扶持”的發(fā)展特征，給予了民辦學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)民辦教育與公辦教育協(xié)同發(fā)展的格局，我國(guó)民辦教育政策的制定與實(shí)施需完善頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)內(nèi)涵發(fā)展;堅(jiān)持分類管理，公平對(duì)待，維護(hù)教育的公益性理念。同時(shí)，在政策層面要解決好地位問(wèn)題、適用范圍問(wèn)題、彈性問(wèn)題等，進(jìn)一步完善民辦教育學(xué)校章程、舉辦者法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的梳理與分割、舉辦者關(guān)系變更、分類管理中的學(xué)校財(cái)務(wù)稅收、民辦學(xué)校教師身份、民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)以及非營(yíng)利性民辦學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易等具體政策。

（二）民辦教育政策研究的“實(shí)然”追求

民辦教育政策的“實(shí)然”研究是一種去理想化的、基于問(wèn)題意識(shí)的“教育畫(huà)像”，主張對(duì)教育現(xiàn)象的客觀描述與判斷。根據(jù)當(dāng)前已有研究來(lái)看，民辦教育政策的“實(shí)然”研究主要圍繞各級(jí)各類民辦教育、民辦教育管理、民辦教育教師、民辦教育的辦學(xué)體制與機(jī)制問(wèn)題開(kāi)展了頗為豐富和鮮活的探索。

1.各級(jí)各類民辦教育研究。首先，義務(wù)教育階段的民辦教育呈現(xiàn)出三種不同類型的辦學(xué)模式，第一種是面向外來(lái)務(wù)工子女的民辦打工子弟學(xué)校，第二種是面向有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)家庭的民辦學(xué)校，第三種是面向高收入家庭的民辦學(xué)校。目前“公退民進(jìn)”的擔(dān)憂主要集中在第二種民辦學(xué)校與同學(xué)段公辦學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)。其次，民辦高等教育研究聚焦于民辦高校的體系定位、發(fā)展演進(jìn)、市場(chǎng)化特征、地位變化、民辦高校教師培養(yǎng)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及管理體制研究。民辦高等教育作為我國(guó)教育的重要組成部分，具有辦學(xué)類型多樣化、辦學(xué)機(jī)制靈活化的特征，如獨(dú)立學(xué)院充分利用了公辦高校的資源優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)、師資優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮了民間資本的資金優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，從辦學(xué)之初就實(shí)現(xiàn)了高起點(diǎn)、跨越式發(fā)展，當(dāng)前，民辦高校的目標(biāo)定位、專業(yè)設(shè)置、辦學(xué)質(zhì)量以及師資隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題成為民辦高等教育密切關(guān)注的領(lǐng)域。最后，當(dāng)前學(xué)界對(duì)民辦學(xué)前教育的關(guān)注度穩(wěn)步提升，且研究的問(wèn)題意識(shí)較濃。對(duì)幼兒園的收費(fèi)制度、辦園規(guī)范、監(jiān)督管理、教育教學(xué)、師資質(zhì)量等方面進(jìn)行跟蹤與剖析發(fā)現(xiàn)，目前民辦幼兒園存在硬件設(shè)施不夠完備、政府監(jiān)管力度不足、過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益、師資力量薄弱且隊(duì)伍不穩(wěn)定、安全建設(shè)與管理不達(dá)標(biāo)等問(wèn)題，其中營(yíng)利性民辦幼兒園的高收費(fèi)、亂收費(fèi)問(wèn)題嚴(yán)峻。另外，針對(duì)以上問(wèn)題，學(xué)界積極倡導(dǎo)對(duì)普惠性民辦幼兒園與非營(yíng)利性民辦幼兒園進(jìn)行分類管理，加強(qiáng)政府監(jiān)管，鼓勵(lì)和支持民辦普惠性幼兒園的發(fā)展，建立政府與民辦幼兒機(jī)構(gòu)間互補(bǔ)合作的“混合制幼兒園”，充分發(fā)揮公辦教育的體制優(yōu)勢(shì)和民辦教育的機(jī)制優(yōu)勢(shì)，并從執(zhí)行制度、政府職責(zé)、管理體制、社會(huì)參與等方面扶持民辦學(xué)前教育的發(fā)展。

2.民辦教育管理研究。民辦教育管理的改革與民辦教育政策是密不可分的。近20年來(lái)，我國(guó)民辦教育經(jīng)歷了“積極鼓勵(lì)—嚴(yán)格控制—加強(qiáng)管理—依法管理”的演進(jìn)過(guò)程，逐漸實(shí)現(xiàn)了民辦教育管理的法治化進(jìn)程。眾多研究對(duì)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》的觀念基礎(chǔ)、實(shí)施意義、適用范圍、制定過(guò)程、具體修訂、實(shí)施條例、修法決定中的“補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)條款”、立法缺失、法律特征以及完善建議等方面進(jìn)行了解讀和分析。基于民辦學(xué)校具有營(yíng)利性與非營(yíng)利性兩種類型，民辦教育分類管理研究主要從民辦學(xué)校管理的意義、分歧與共識(shí)、分類管理的方法與制度、分類管理的困境以及分類管理需要處理的核心關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行了深入分析。當(dāng)前，民辦學(xué)校的實(shí)體屬性和法人運(yùn)作程序不清晰是分類管理的主要分歧，此外還存在辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)困難、民辦學(xué)校師生認(rèn)可度不高、民辦學(xué)校的舉辦者與出資者的監(jiān)管、民辦學(xué)校的收費(fèi)管理等問(wèn)題。所以，推進(jìn)民辦教育分類管理勢(shì)在必行，同時(shí)要處理好國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定與地方特色相結(jié)合的管理理念，公平對(duì)待、依法辦學(xué)。

3.民辦教育教師研究。民辦學(xué)校教師的“身份難題”以及師資建設(shè)一直是民辦教育發(fā)展過(guò)程中的一大瓶頸。雖然我國(guó)相關(guān)政策文件明確規(guī)定“民辦學(xué)校的教師與公辦學(xué)校的教師具有同等的法律地位”，但在現(xiàn)實(shí)生活中卻出現(xiàn)了教師流動(dòng)的尷尬境遇。例如，部分民辦學(xué)校利用高薪“挖”公辦學(xué)校的教師，以高水平師資吸引“尖子生”和高收入家庭子女進(jìn)入民辦學(xué)校，“掐尖”的招生行為增強(qiáng)了“公退民進(jìn)”的擔(dān)憂。另外，一些民辦學(xué)校的教師在身份與待遇、社會(huì)保障、師資培訓(xùn)等方面難以享受公辦學(xué)校的同等待遇與權(quán)益，師資隊(duì)伍建設(shè)困難，教師成長(zhǎng)空間有限以及“同工不同酬”問(wèn)題尤為突出，導(dǎo)致民辦學(xué)校教師隊(duì)伍活力不足、流動(dòng)性較大。當(dāng)然，民辦高校青年教師還面臨地位低、科研弱、教不好等問(wèn)題。導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因主要有三個(gè)方面：第一，現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)教師的法律地位界定依然不夠明確，缺乏操作性。第二，在辦學(xué)理念層面，部分民辦學(xué)校的舉辦者通?！袄之?dāng)先”，不愿意投注過(guò)多的資金用于教師的進(jìn)修與社會(huì)保障，甚至可以說(shuō)沒(méi)有真正將教師的利益放在學(xué)校辦學(xué)的重要位置。第三，制度與政策保障問(wèn)題，一方面由于體制與政策的保障機(jī)制不夠健全，在教師的薪酬標(biāo)準(zhǔn)、社保和醫(yī)療保障、教師聘用和離職、教師專業(yè)提升和職稱晉升等方面都存在諸多的制約因素，影響民辦學(xué)校教師隊(duì)伍的穩(wěn)定和質(zhì)量。另一方面是民辦學(xué)校普遍熱衷于學(xué)校規(guī)模的快速擴(kuò)張，導(dǎo)致教師的社會(huì)保障性資金和教師專業(yè)發(fā)展的培訓(xùn)資金難以得到保障，影響了民辦教師的社會(huì)保障水平以及教師的專業(yè)發(fā)展。因此，應(yīng)通過(guò)深入推進(jìn)民辦教育體制改革，解決民辦教師隊(duì)伍建設(shè)與管理中的多重問(wèn)題;應(yīng)進(jìn)一步制定詳細(xì)的具有可操作性的法律法規(guī)，完善相關(guān)制度，切實(shí)保障民辦學(xué)校教師的合法權(quán)益與合理訴求，為民辦學(xué)校的辦學(xué)與發(fā)展提供穩(wěn)定的師資。

4.民辦教育的辦學(xué)體制與機(jī)制研究。國(guó)家的教育體制與機(jī)制是民辦教育發(fā)展賴以生存的前提和基礎(chǔ)，可稱之為民辦教育的發(fā)展環(huán)境或發(fā)展要素。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究，主要包含了民辦教育辦學(xué)體制和民辦教育產(chǎn)權(quán)研究，民辦教育辦學(xué)體制決定了民辦教育的辦學(xué)性質(zhì)和辦學(xué)模式，民辦教育產(chǎn)權(quán)明晰了民辦教育的所屬，這是投資者和管理者最為關(guān)心的利益焦點(diǎn)，這兩大核心要素決定了能不能開(kāi)展民辦教育以及如何開(kāi)展民辦教育。我國(guó)教育的辦學(xué)體制是在以政府辦學(xué)為主體的格局中實(shí)行公辦、民辦、民辦公助、國(guó)有民營(yíng)等多種形式，基本形成了辦學(xué)主體多元化和辦學(xué)模式多樣化的局面。在基礎(chǔ)教育階段，“名校辦民校”作為一種新的辦學(xué)體制改革試驗(yàn)一度成為學(xué)者們爭(zhēng)相關(guān)注的研究對(duì)象。不論我國(guó)教育體制如何深化發(fā)展，民辦教育的市場(chǎng)化辦學(xué)體制機(jī)制始終是其優(yōu)勢(shì)所在，即市場(chǎng)主體的進(jìn)取性、內(nèi)部運(yùn)行的高效性以及外部適應(yīng)的快捷性優(yōu)勢(shì)。

民辦教育發(fā)展中另一個(gè)核心要素是民辦教育產(chǎn)權(quán)。民辦教育產(chǎn)權(quán)是民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)以及由此而產(chǎn)生的對(duì)這些財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。產(chǎn)權(quán)制度是民辦學(xué)校制度的核心內(nèi)容，我國(guó)民辦教育的產(chǎn)權(quán)是民辦教育研究長(zhǎng)期關(guān)注的議題。目前關(guān)于該議題的研究涉及了民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)歸屬、產(chǎn)權(quán)制度改革、產(chǎn)權(quán)與控制權(quán)、產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)、產(chǎn)權(quán)制度建構(gòu)與實(shí)踐、產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)、分割方式以及運(yùn)行邏輯等方面。關(guān)于民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的歸屬問(wèn)題，學(xué)界予以關(guān)注較多。由于民辦學(xué)校辦學(xué)主體不同、學(xué)校類型及性質(zhì)多樣，民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬也是多元化的。為促進(jìn)民辦教育的健康、均衡、可持續(xù)發(fā)展，民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)作為合法的權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家法律法規(guī)的保護(hù)。但是，必須遵循公開(kāi)、公平、公允的原則，確保其必要性、合法性和合規(guī)性，不得通過(guò)兼并收購(gòu)、受托經(jīng)營(yíng)、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營(yíng)利性民辦學(xué)校。

三、推進(jìn)我國(guó)民辦教育發(fā)展治理體系建設(shè)的理性反思

任何教育問(wèn)題都存在“應(yīng)然”與“實(shí)然”之爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)二者歸一是教育研究的最終目的，如此才能推動(dòng)教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和實(shí)踐邏輯的協(xié)同發(fā)展。我國(guó)民辦教育還存在諸多不可忽視和亟待解決的問(wèn)題，需要正視問(wèn)題與不足，從教育發(fā)展的“應(yīng)然邏輯”和“實(shí)然邏輯”入手，積極開(kāi)拓、尋求突破，構(gòu)建民辦教育發(fā)展的“雙螺旋規(guī)律”，助力我國(guó)民辦教育發(fā)展治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)。具體來(lái)說(shuō)，可以從以下幾個(gè)方面加以完善。

（一）反思“應(yīng)然”問(wèn)題，進(jìn)一步廓清基本理論

當(dāng)前，民辦教育理論研究還存在諸多概念不明晰、界定含糊等問(wèn)題，一些研究將私立教育與民辦教育混用，時(shí)?；煜耘c營(yíng)利性、非營(yíng)利性與公益性、非營(yíng)利性與普惠性、國(guó)家性與社會(huì)性、教育產(chǎn)品與教育服務(wù)等基本概念。如有研究者質(zhì)疑民辦學(xué)校按辦學(xué)性質(zhì)進(jìn)行分類的現(xiàn)實(shí)性，認(rèn)為民辦學(xué)校不能營(yíng)利就無(wú)法獲得收入、實(shí)現(xiàn)發(fā)展。其實(shí)這混淆了營(yíng)利和盈利的概念?！坝笔且环N事實(shí)描述、狀態(tài)描述，如果一個(gè)組織或者一項(xiàng)活動(dòng)（主要是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）的產(chǎn)出是大于投入的，就可以說(shuō)它是盈利的。而“營(yíng)利”是一種目的描述、價(jià)值描述，即把獲得盈余作為組織目標(biāo)。況且，區(qū)分營(yíng)利性和非營(yíng)利性的關(guān)鍵不在于是否盈利，而在于盈利能否分配。還有一些研究將非營(yíng)利性等同于公益性，將營(yíng)利性等同于非公益性，實(shí)則是對(duì)民辦教育的深度誤讀。此外，隨著我國(guó)國(guó)際學(xué)校和外國(guó)人子女學(xué)校的迅猛發(fā)展，如何確定這類學(xué)校的性質(zhì)和制定這類學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、管理和監(jiān)督機(jī)制也是民辦教育理論研究待厘清的課題。

民辦教育理論研究需要以教育學(xué)基本理論為基礎(chǔ)，結(jié)合政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)諸多領(lǐng)域的理論，才能廓清民辦教育研究的基本理論問(wèn)題。首先要明晰民辦教育研究對(duì)象的性質(zhì)與特點(diǎn)，我國(guó)民辦教育是社會(huì)主義制度體系下的教育形式，是具有中國(guó)特色的民辦教育，發(fā)展民辦教育是為了滿足我國(guó)人民對(duì)教育多樣化的需求。因此，民辦教育服務(wù)人民大眾的根本需求始終是我國(guó)民辦教育的終極目標(biāo)。其次，我國(guó)是在社會(huì)主義市場(chǎng)化體制下發(fā)展民辦教育，民辦教育是我國(guó)公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)主體相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)體制下形成的教育，民辦教育的市場(chǎng)化特征是其發(fā)展的活力所在。民辦教育與公辦教育相比，在運(yùn)行機(jī)制上具有靈活性、自主性和個(gè)性化的市場(chǎng)特征。目前人民群眾對(duì)公平、優(yōu)質(zhì)教育的需求和教育發(fā)展的不平衡、不充分之間的矛盾已成為新時(shí)代教育發(fā)展的總特征。隨著社會(huì)的發(fā)展，教育領(lǐng)域的差額需求和差異化需求日益增加，民辦教育的定位必然發(fā)生變化，已逐步從傳統(tǒng)補(bǔ)充型教育轉(zhuǎn)向以實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)為主、提供優(yōu)質(zhì)教育資源和特色服務(wù)的選擇性教育。所以，新時(shí)代民辦教育的基本理論研究勢(shì)必要與時(shí)俱進(jìn)，緊貼社會(huì)主要矛盾和教育發(fā)展總特征的變化。

（二）找準(zhǔn)“實(shí)然”問(wèn)題，探尋實(shí)踐路徑

針對(duì)民辦教育發(fā)展過(guò)程中存在的諸多“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”，探尋解決問(wèn)題和突破困境的實(shí)踐路徑與舉措。如優(yōu)質(zhì)教育資源的分配不均，政府職責(zé)落實(shí)不到位，民辦學(xué)校師資隊(duì)伍不穩(wěn)定，國(guó)際學(xué)校、外國(guó)人子女學(xué)校中的課程、教材、管理等，這些棘手問(wèn)題至今尚未得到很好的解決，學(xué)界應(yīng)當(dāng)給予關(guān)注。近年來(lái)，隨著民辦教育質(zhì)量的不斷提升，公辦學(xué)校與民辦學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校常以“國(guó)際部”“國(guó)際課程班”和“境外班”為品牌特色進(jìn)行招生，引發(fā)了“擇校熱”等問(wèn)題，實(shí)際上折射出教育資源配置不均衡以及優(yōu)質(zhì)教育資源緊缺的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。當(dāng)前在義務(wù)教育階段，國(guó)有民辦學(xué)校的大量出現(xiàn)，這種辦學(xué)方向本質(zhì)上與教育的公益性是相違背的。在推進(jìn)教育公平和優(yōu)質(zhì)教育資源共享的過(guò)程中，加強(qiáng)義務(wù)教育階段收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)與監(jiān)管成為廣大人民最為關(guān)心的“民生”問(wèn)題，學(xué)界理應(yīng)積極關(guān)注。民辦學(xué)校教師的專業(yè)發(fā)展和權(quán)益保障問(wèn)題一直是民辦教育發(fā)展中面臨的棘手問(wèn)題。雖然國(guó)務(wù)院等相關(guān)部門已出臺(tái)文件，要求統(tǒng)籌調(diào)配各校編制和崗位數(shù)量，優(yōu)化教師資源配置，依法保障教師權(quán)益和待遇。但是如何促進(jìn)民辦學(xué)校教師隊(duì)伍的專業(yè)發(fā)展，建立民辦學(xué)校與公辦學(xué)校之間教師流動(dòng)機(jī)制等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題仍需要進(jìn)行深入的分析與研究。

信息化時(shí)代，在線教育和數(shù)字化學(xué)習(xí)日新月異，吸引了資本市場(chǎng)的眾多資金流向線上培訓(xùn)行業(yè)。同時(shí)受全球新冠肺炎疫情影響，“停課不停學(xué)”的政策號(hào)召使得在線教育的發(fā)展更為迅猛。一些不合規(guī)的線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)打著素質(zhì)教育的旗號(hào)，開(kāi)設(shè)門類繁多但卻忽視學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律的課程，不僅擾亂了校外培訓(xùn)市場(chǎng)，增加了家庭經(jīng)濟(jì)壓力，同時(shí)也加重了學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)，對(duì)于學(xué)生的健康成長(zhǎng)毫無(wú)裨益。民辦教育機(jī)構(gòu)潛在的資本壟斷與競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題實(shí)則暴露了我國(guó)義務(wù)教育存在的深層隱患。2021年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》，明確要求持續(xù)規(guī)范校外培訓(xùn)（包括線上培訓(xùn)和線下培訓(xùn)），有效減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過(guò)重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)。但是由于政策具有滯后性特征，其執(zhí)行力和效果如何還需縱觀全局，持續(xù)改進(jìn)。近年來(lái)，“內(nèi)卷”一詞延伸到各行各業(yè)，教育領(lǐng)域的內(nèi)卷現(xiàn)象也愈發(fā)嚴(yán)重。民辦教育機(jī)構(gòu)數(shù)量的不斷增加，表面上加重了教育領(lǐng)域的內(nèi)卷，實(shí)則加劇了教育的不公平。所以，一方面要嚴(yán)格規(guī)范管理民辦教育機(jī)構(gòu)，另一方面要繼續(xù)完善公辦學(xué)校教育的課后服務(wù)功能，持續(xù)探索二者之間的平衡關(guān)系。

（三）推進(jìn)“應(yīng)然”“實(shí)然”歸一，構(gòu)建治理體系

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，雖然我國(guó)民辦教育取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是目前我國(guó)民辦教育管理體制與宏觀政策仍然是以體制化管理模式為主導(dǎo)，許多政策法規(guī)和管理?xiàng)l例與市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)背景下的民辦教育發(fā)展現(xiàn)實(shí)不符。如“不以營(yíng)利為目的”和“公益性”是我國(guó)民辦教育一以貫之的宗旨，而“合理回報(bào)”實(shí)則就是營(yíng)利，將“合理回報(bào)”視為“獎(jiǎng)勵(lì)”，造成了營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦教育屬性定位的混亂。當(dāng)前我國(guó)民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易政策尚不完善，由于缺少具體的政策約束和監(jiān)管，民辦學(xué)校與關(guān)聯(lián)方之間關(guān)聯(lián)交易難以保證其公平性和公允性，民辦學(xué)校及師生的合法權(quán)益極易受到損害;同時(shí)，一些關(guān)聯(lián)方利用虛假的關(guān)聯(lián)交易變相占有、挪用民辦學(xué)校的資產(chǎn)和資金、轉(zhuǎn)移辦學(xué)結(jié)余，與非營(yíng)利性民辦學(xué)校的法人屬性存在嚴(yán)重沖突，實(shí)則阻礙了民辦學(xué)校的健康發(fā)展與法治化管理。政策是溝通理論與實(shí)踐的橋梁，政策研究有助于提升政策制定與執(zhí)行的“理性邏輯”。所以，兼顧“理論與實(shí)踐”，增強(qiáng)民辦教育政策與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之間的匹配度是未來(lái)民辦教育政策研究的另一個(gè)重要任務(wù)。

此外，有關(guān)民辦學(xué)校的教材使用問(wèn)題，雖然《中小學(xué)教材管理辦法》已于2019年底頒布，規(guī)定義務(wù)教育學(xué)校不得使用境外教材，但是眾多學(xué)校尤其是民辦學(xué)校對(duì)于政策的執(zhí)行力度不夠，使用境外不規(guī)范教材的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。關(guān)于民辦學(xué)校特別是國(guó)際學(xué)校的課程與教材設(shè)置，也應(yīng)當(dāng)引起學(xué)界的重視。在教育國(guó)際化的背景下，要針對(duì)民辦學(xué)校特別是國(guó)際學(xué)校的實(shí)際情況，制定符合我國(guó)憲法和教育法律、與我國(guó)教育基本宗旨相一致的教材選用基本框架和申請(qǐng)審核制度。民辦教育發(fā)展過(guò)程中遇到的種種問(wèn)題，根本原因是未建立與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的民辦教育治理體系。隨著民辦教育的發(fā)展，由管理體制與發(fā)展機(jī)制與社會(huì)現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的矛盾逐漸暴露并引發(fā)更多的新問(wèn)題。所以，未來(lái)民辦教育研究應(yīng)通過(guò)深化民辦教育管理體制改革，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的民辦教育治理體系和宏觀政策，通過(guò)制度規(guī)范和市場(chǎng)調(diào)節(jié)解決民辦教育發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，破解制度設(shè)計(jì)上的滯后與缺陷才能推動(dòng)民辦教育可持續(xù)發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

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