促進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的財政政策研究

夏嘉麗 李聰

【摘? 要】基本公共服務(wù)均等化是打造服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，是緩解社會矛盾的現(xiàn)實需求，更是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?；诖?，論文運用泰爾指數(shù)測算廣東省基本公共服務(wù)支出均等化水平，并從經(jīng)濟發(fā)展不平衡、人口增長、財權(quán)與事權(quán)匹配以及公共資源配置方面分析原因，為促進廣東省區(qū)域基本公共服務(wù)均等化提出了相應(yīng)的政策建議。

【Abstract】The equalization of basic public services is an important content of building a service-oriented government， a realistic demand to alleviate social contradictions， and an inevitable requirement to promote the modernization of national governance system and capacity. Based on this， this paper uses Theil index to measure the equalization level of basic public service expenditure in Guangdong Province， and analyzes the reasons from the aspects of unbalanced economic development， population growth， financial power and authority matching and public resource allocation， and puts forward corresponding policy suggestions for promoting the equalization of basic public services in Guangdong Province.

【關(guān)鍵詞】基本公共服務(wù);均等化;轉(zhuǎn)移支付;財政政策

【Keywords】basic public services; equalization; transfer payment; fiscal policy

【中圖分類號】F812;D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2022）01-0094-03

1 基本公共服務(wù)均等化的理論闡釋

基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵主要包含了權(quán)利的均等、機會的均等、結(jié)果的均等及結(jié)構(gòu)的均等4個方面：一是基本權(quán)利均等的角度。樓繼偉、丁元竹[1，2]認為基本公共服務(wù)均等化是指政府履行社會服務(wù)職能，公民都擁有享受基本公共服務(wù)均等的權(quán)利。二是機會均等的角度。劉尚希、遲福林等[3，4]從機會均等的角度分析基本公共服務(wù)均等化，認為均等化的核心目標(biāo)是全體公民有均等的機會享受基本公共服務(wù)，并尊重社會成員的自由選擇權(quán)。三是結(jié)果均等的角度。賈康、郭小聰?shù)萚5，6]認為政府提供的社會保障應(yīng)該保證最低限度的供給，并且公民享受到了同等質(zhì)量的公共服務(wù)，即結(jié)果的均等。四是結(jié)構(gòu)均等的角度。劉德吉、孫慶國[7，8]認為基本公共服務(wù)均等化應(yīng)從均等的主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)涵等方面來定義和理解。此外，常修澤[9]認為，起點上的機會均等、提供中的選擇權(quán)均等以及結(jié)果均等是貫穿基本公共服務(wù)全過程的內(nèi)涵表達?；竟卜?wù)均等化是打造服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，是緩解社會矛盾的現(xiàn)實需求，更是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

2 廣東省基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀及原因分析

2.1 廣東省基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

泰爾指數(shù)（Theil）可應(yīng)用于測算區(qū)域公共服務(wù)支出或區(qū)域財力分配的均等化水平，具體計算公式為：

式（1）中，i為選取的樣本單位，n為樣本單位的個數(shù)，pi、yi為樣本單位的數(shù)值，P、Y為總體數(shù)值。

根據(jù)公式（1）可計算出2015-2019年廣東省21個地市在教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境、交通和文化6個方面財政支出的差異值，如表1所示?？梢园l(fā)現(xiàn)，各地區(qū)在這6類基本公共服務(wù)的支出中存在著突出的非均等化現(xiàn)象，并且不同基本公共服務(wù)供給的非均等化現(xiàn)狀及趨勢存在顯著差異。

2.2 廣東省基本公共服務(wù)現(xiàn)狀的成因分析

2.2.1 經(jīng)濟發(fā)展不平衡

經(jīng)濟發(fā)展不平衡導(dǎo)致各地區(qū)財政收入差距明顯，從而造成政府提供公共服務(wù)能力的差異。由于除珠三角之外，廣東省的其他地區(qū)都主要以山區(qū)為主，地理位置偏僻，交通非常不便利，沒有長期有效的資源，缺乏龍頭企業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的帶動與支撐，所以只能以農(nóng)業(yè)為主，限制了經(jīng)濟的長期發(fā)展。近年來，黨中央、國務(wù)院以及廣東省委省政府和粵港澳大灣區(qū)所包含的地級市市委市政府正式發(fā)布的一系列有關(guān)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的規(guī)劃綱要，讓珠三角地區(qū)順勢而生。根據(jù)2020年GDP比較，梅州、河源、揭陽人均年GDP只有3.3萬元、3.4萬元、3.5萬元左右，而深圳、珠海、廣州的人均GDP分別為20.6萬元、17.2萬元、16.3萬元。由經(jīng)濟發(fā)展不均衡所帶來的財政收入的巨大差異是廣東省基本公共服務(wù)差異的主要原因之一。

2.2.2 人口增長快、流動人口多，抑制了基本公共服務(wù)的發(fā)展

根據(jù)我國歷次人口普查情況來看，廣東省的人口增長率一直高于全國的平均值，2010-2020年全省常住人口增加2 170.94萬人，年平均增長率為1.91%。據(jù)統(tǒng)計廣東省的流動人口有3 000多萬，其中省外流入人口占據(jù)了92%。國內(nèi)大量的人口向廣東省聚集，尤其是向經(jīng)濟發(fā)達的珠三角地區(qū)聚集，超過了這一地區(qū)的承載能力，人口壓力與日俱增。對于龐大的流動人口而言，現(xiàn)有的公共服務(wù)水平并不能滿足其基本公共服務(wù)支出水平。

2.2.3 財權(quán)與事權(quán)不匹配

財權(quán)和事權(quán)的錯配帶來的財政壓力也是導(dǎo)致基本公共服務(wù)支出差異較大的原因之一。我國沒有明確界定各級政府之間事權(quán)和支出責(zé)任，財政體制呈現(xiàn)出明顯的“財權(quán)上移”“事權(quán)留置甚至增加”特點，地方政府所能夠支配的財力不足以支撐其全部支出責(zé)任，地方財政收支之間的巨大缺口導(dǎo)致基層財政困難。此外，各級政府之間在公共服務(wù)的安排上存在利益博弈，并且關(guān)于公共服務(wù)成本費用如何在不同主體之間分?jǐn)傄?guī)則尚未完全明晰，所以地方政府有限的財力對于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)還有很大挑戰(zhàn)。同時，政府開支與公共服務(wù)支出存在此消彼長的矛盾，公共支出的不規(guī)范、結(jié)構(gòu)不合理、過程不透明等問題突出，也是導(dǎo)致基本公共服務(wù)支出得不到有效保障的原因之一。

2.2.4 公共資源配置不合理

基于歷史原因，大量的優(yōu)質(zhì)公共資源集中配置在珠三角地區(qū)，尤其是廣州、深圳兩地，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域和基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，廣州市集中了大量的知名綜合性三甲醫(yī)院和省級重點中小學(xué)。以2019年為例，廣州市擁有三甲醫(yī)院38所，匯聚了全省38%的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，而潮州、汕尾、梅州地區(qū)僅有1所。同時，大量高端人才和社會優(yōu)質(zhì)資源也在向珠三角地區(qū)流動，也是欠發(fā)達地區(qū)在均等化過程中處于不利地位的原因。

3 促進廣東省基本公共服務(wù)均等化的財政政策研究

3.1 深化財稅體制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進區(qū)域間財力均等化

基本公共服務(wù)均等化程度與社會經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)，是經(jīng)濟增長的重要體現(xiàn)。實現(xiàn)財力均等化根源在于區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平實現(xiàn)動態(tài)均衡，就我國現(xiàn)階段而言難以實現(xiàn)。這就需要加快完善財政體制，通過財政主導(dǎo)作用實現(xiàn)廣東省區(qū)域間的財力均等化。而深化財稅體制改革，最主要的就是完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進區(qū)域間財力均等化。轉(zhuǎn)移支付是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、平衡各地區(qū)間財力不均等、補充因基本公共服務(wù)建設(shè)導(dǎo)致的財政資金不足的重要途徑。

3.1.1 厘清各級政府責(zé)任，完善區(qū)域財力與事權(quán)相匹配的模式

厘清各類基本公共服務(wù)在省級及以下各級政府間的供給責(zé)任，明確界定和詳細劃分各級政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，加快推進科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域省以下事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。穩(wěn)步推進“省直管縣”“鄉(xiāng)財縣管”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，簡化財政層級和管理環(huán)節(jié)，強化省級政府職責(zé)，實現(xiàn)扁平化的財政管理體制;合理調(diào)整財政收入劃分格局和健全省以下財力分配格局，形成地方支柱性財源，緩解省內(nèi)財政不均。保障各層級、區(qū)域，特別是貧困地區(qū)縣域政府均能提供相應(yīng)公共服務(wù)的財力需要，提升轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。

3.1.2 完善轉(zhuǎn)移支付的管理和監(jiān)督機制，實現(xiàn)區(qū)域財力縱向合理分配

一是規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付，增大共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置，完善轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法，逐步提升均衡性資金所占比重，加大向財政困難地區(qū)的傾斜力度。二是減少專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，加大資金統(tǒng)籌、傾斜力度。三是建立特殊性轉(zhuǎn)移支付，如針對地震、水災(zāi)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害，可考慮將此部分支出從專項轉(zhuǎn)移支付中獨立出來。四是強化對直達資金的監(jiān)控，確保資金直達機制發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.1.3 探索橫向轉(zhuǎn)移支付的有效機制，實現(xiàn)區(qū)域財力橫向均衡分配

橫向轉(zhuǎn)移支付是轉(zhuǎn)移支付制度中一項重要的組成部分，可以有效促進區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。在廣東省內(nèi)有效借鑒具有我國特色的對口援助機制，進一步均衡廣東省各區(qū)域間的財力差異。應(yīng)對橫向轉(zhuǎn)移支付進行整體布局，使財力在區(qū)域間能夠得到合理、高效的使用，從而為地市乃至縣鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)均等化建設(shè)提供財力保障，縮小區(qū)域間基本公共服務(wù)差距。

3.2 發(fā)揮財政政策引導(dǎo)作用，完善基本公共服務(wù)多元化供給模式

推進區(qū)域間公共服務(wù)供給均等化，不僅要創(chuàng)新完善財政保障基本公共服務(wù)的供給機制，還要統(tǒng)籌考慮區(qū)域間公共服務(wù)的供給成本差異。

3.2.1 充分發(fā)揮財政引導(dǎo)作用，引進社會力量和民間資本

在基本公共服務(wù)供給主體中適度引進市場化和社會化運作方式，探索實行競爭性分配方式，將政府、市場與社會三方面力量納入供給體系，提升供給質(zhì)量和效率，讓具有良好社會信譽及資質(zhì)的社會組織通過科學(xué)合理的競爭程序得到財政的支持。改變以往單一的籌資模式，促進PPP市場的有效發(fā)展，支持社會資本參與公共品提供，增強多層次、多樣化的公共服務(wù)供給能力。創(chuàng)新基本公共服務(wù)投資體制，改善投資環(huán)境以引導(dǎo)社會資本參與，探索建立基本公共服務(wù)多元化供給模式。

3.2.2 統(tǒng)籌基本公共服務(wù)供給成本差異，完善轉(zhuǎn)移支付制度保障

完善其財政保障體系，加大對相對落后地區(qū)的支持力度，在轉(zhuǎn)移支付測算分配時充分考慮人口規(guī)模、人口密度、運輸距離等客觀因素。對區(qū)域間基本公共服務(wù)進行統(tǒng)籌布局、規(guī)劃，按照保障人民群眾基本生活和發(fā)展需要，兼顧財力均等的要求，合理制定基本公共服務(wù)保障基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，形成以常住人口及經(jīng)濟發(fā)展趨勢為基本依據(jù)的規(guī)范化的動態(tài)財政轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)一地方各級政府轉(zhuǎn)移支付的計算標(biāo)準(zhǔn)，提高基本公共服務(wù)的集約化、高效化和可及性，并為平衡區(qū)域間轉(zhuǎn)移支付提供便利，從而提高轉(zhuǎn)移支付的使用效率，確?；A(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性、科學(xué)性和動態(tài)調(diào)整性。

3.2.3 創(chuàng)新渠道及手段，降低基本公共服務(wù)供給成本

通過創(chuàng)新手段減少供給成本，充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”“云平臺”等方式，構(gòu)建數(shù)字教育、數(shù)字醫(yī)療等模式，將公共服務(wù)資源通過數(shù)字化平臺下沉至基層。此外還可以通過落實省內(nèi)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的合作與協(xié)同，打造教育、就業(yè)、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)合作交流平臺，創(chuàng)新資源共享的現(xiàn)實載體和有效渠道，降低相對落后地區(qū)居民享受基本公共服務(wù)的交通成本、時間成本與減少相關(guān)附加費用。

3.3 充分考慮民眾需求，健全基本公共服務(wù)政策績效管理體系，有效運用評價結(jié)果

即便實現(xiàn)財力的均衡，也并不意味著就能自動實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，在當(dāng)前行政管理體制下，地方政府為了完成地方財政和經(jīng)濟發(fā)展等績效考核目標(biāo)，往往將財力優(yōu)于投向經(jīng)濟事務(wù)而非保障基本公共服務(wù)的民生事務(wù)，這也會導(dǎo)致區(qū)域間基本公共服務(wù)提供水平失衡。因此，在充分考慮民眾需求的基礎(chǔ)上，健全基本公共服務(wù)績效考核機制，通過相關(guān)績效考核目標(biāo)提升地方政府在基本公共服務(wù)建設(shè)上的積極性。

3.3.1 健全契合民生政策和基本公共服務(wù)的績效管理體系

建立充分考慮民眾需求的地方官員績效考核機制，強化基本公共服務(wù)職能。一是對包括基本公共服務(wù)供給在內(nèi)的重大政策和專項支出進行績效評價，相關(guān)績效目標(biāo)指標(biāo)多渠道征求基本公共服務(wù)涉及群體意見，完善群眾表達機制。二是在傳統(tǒng)的績效考核指標(biāo)體系中加入社會治理和公共服務(wù)指標(biāo)，并賦予其權(quán)重系數(shù)。充分發(fā)揮績效考評指標(biāo)體系的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)地方工作重點轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)上來。三是健全地方財政支出管理和監(jiān)督機制，建立與現(xiàn)代財政制度相匹配的監(jiān)管與績效評價機制，形成地方各級政府責(zé)權(quán)清晰、相互制衡的有效機制。

3.3.2 有效運用評價結(jié)果

績效評價結(jié)果與基本公共服務(wù)的相關(guān)政策調(diào)整、部門預(yù)算安排及對下轉(zhuǎn)移支付等相掛鉤，形成基本公共服務(wù)政策績效管理動態(tài)調(diào)整機制，不斷完善基本公共服務(wù)均等化的政策支撐，提高民眾對基本公共服務(wù)的滿意度。

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