高國柱

(北京航空航天大學 法學院， 北京 100083)

外空作為人類的公地，其重要性日益凸顯。隨著空間技術(shù)的發(fā)展和外空活動規(guī)模的迅速擴大，外空的利益攸關(guān)方迅速增多。盡管以1967年《外空條約》為核心的聯(lián)合國五大外空條約(即《外空條約》《營救協(xié)定》《責任公約》《登記公約》《月球協(xié)定》)為各國和平探索和利用外空規(guī)定了基本原則與制度，但其措辭的模糊性也引發(fā)了不同解釋，為外空軍事利用等“灰色地帶”——即現(xiàn)有規(guī)則并未明確或存在嚴重分歧的方面的產(chǎn)生留下了空間。時至今日，“和平目的”仍缺乏廣泛共識，外空軍事利用引發(fā)的國際法爭議依舊懸而未決。圍繞著外空安全，以防止外空軍備競賽為旗幟的新的軍控規(guī)則博弈現(xiàn)已全面展開。由于規(guī)則博弈本身是政治化的產(chǎn)物，所以規(guī)則談判雖然離不開對既有規(guī)則的解釋和對相關(guān)法律問題的評價與分析，但是考慮到博弈的重點在于規(guī)則中的“灰色地帶”，博弈的關(guān)鍵在于發(fā)展對自身有利的新規(guī)則，因此，筆者無意對外空軍事利用中的法律爭議問題進行深入分析，而是側(cè)重分析規(guī)則博弈中的“灰色地帶”，并結(jié)合各國的立場和國家實踐動態(tài)來展示外空軍控規(guī)則博弈的現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢。

一、防止外空軍備競賽：程序上的軟性對抗

(一)防止外空軍備競賽的年度決議

外空軍控肇始于冷戰(zhàn)初期美蘇對于核武器運用于外空所帶來的不可接受損失的恐懼之共有觀念，聚焦于太空領(lǐng)域的禁核問題，而其他領(lǐng)域(如防止外空武器化和軍備競賽)則沒有被提上議程[1]。

為了防止軍備競賽擴展至外空，防止外空成為沖突場所，1978年第一屆裁軍特別聯(lián)合國大會期間，各國得出以下結(jié)論：“為了防止外空軍備競賽，應(yīng)采取進一步措施并根據(jù)1967年《外空條約》的精神舉行適當?shù)膰H談判?！雹?981年，聯(lián)合國大會通過了兩項與防止外空軍備競賽有關(guān)的決議②，但這兩項決議在提案國和內(nèi)容上均存在較大差別。1983年，聯(lián)合國大會通過了關(guān)于防止外空軍備競賽的第38/70號決議，其中提及了外空專用于和平目的。該決議重申了作為唯一多邊裁軍談判論壇的裁軍談判委員會(以下簡稱“裁談會”)應(yīng)在締結(jié)一項或在適當時締結(jié)多項關(guān)于防止外空軍備競賽的一切方面的協(xié)定的談判中承擔首要作用，并加緊審議防止外空軍備競賽的一切方面的問題③。美國是該決議唯一的反對國。此后，相關(guān)聯(lián)合國大會決議不再提及“外空探索和利用專用于和平目的”，而是改稱“基于和平目的”，美國對此一律投了反對票或棄權(quán)票，從未投出過贊成票④。

圍繞防止外空軍備競賽聯(lián)合國大會主決議，中、俄等大多數(shù)國家與美國等極少數(shù)國家一直在進行軟性對抗。自外空軍控問題被列為裁談會議題后，裁談會各成員國在外空軍控問題上就一直存在三大爭議：一是現(xiàn)存空間制度的充分性問題，二是特設(shè)委員會“適當”的職權(quán)之爭，三是防止外空軍備競賽的緊迫性問題[2]。美國一直阻礙實質(zhì)性軍控規(guī)則的討論，并在裁談會期間多次阻礙防止外空軍備競賽特設(shè)委員會的建立，導致多年來無法成立這一專門談判機構(gòu)；2009年后，各國則不再呼吁設(shè)立該機構(gòu)。從談判內(nèi)容上來看，美國反對裁談會聚焦于外空軍控條約，而是主張對與防止外空軍備競賽有關(guān)的所有問題進行實質(zhì)性和無限制的討論。這實際上是希望裁談會“談而不決”。實踐中的僵局導致聯(lián)合國大會相關(guān)決議不斷退縮，從要求成立特設(shè)委員會并將談判外空軍控文書作為其基本任務(wù)到優(yōu)先任務(wù)逐漸退縮至要求盡早成立工作組，且將談判外空軍控文書作為裁談會的優(yōu)先任務(wù)。而設(shè)立特設(shè)委員會一事，甚至涉及重新審查和修訂裁談會1992年決定所載的工作授權(quán)問題。實踐表明，失去了組織機制保障的談判注定無法取得進展。

(二)中、俄等大多數(shù)國家在程序問題上尋求突破

面對美國等極少數(shù)國家在裁談會上的阻撓，為了實質(zhì)性推進外空軍控文書的談判工作，中、俄等國共同提交了一項聯(lián)合國大會決議草案——“防止外空軍備競賽的進一步切實措施”⑤。該決議草案經(jīng)投票通過，即聯(lián)合國大會第72/250號決議。美、英、法等五國投了反對票，而它們的其他多數(shù)盟友則投了棄權(quán)票。該決議體現(xiàn)了中、俄等國對太空安全局勢的判斷，人類命運共同體理念第一次被寫入防止外空軍備競賽的聯(lián)合國大會決議之中。該決議敦促裁談會盡早商定并執(zhí)行一項均衡全面的工作方案，包括立即著手就一項防止外空軍備競賽、防止在外空放置武器的具有法律約束力的國際文書進行談判等。該決議請聯(lián)合國秘書長設(shè)立一個最多由25個會員國組成的聯(lián)合國政府專家組，就上述國際文書的實質(zhì)內(nèi)容進行審議并提出建議。根據(jù)該決議通過的“防止外空軍備競賽的進一步切實措施”，上述政府專家組于2018年和2019年舉行了兩期會議。2019年3月下旬，來自俄羅斯、中國、巴西等25國的專家共同努力就防止外空軍備競賽的國際法律文書要素進行了討論，而正當該政府專家組準備制定共識性文件時，美國阻止了其最終報告的通過，且未就該行為作出明確解釋。

2019年，聯(lián)合國大會再次通過“防止外空軍備競賽的進一步切實措施”的第74/34號決議，表示嚴重關(guān)切某些國家宣布的計劃，其中包括在外空放置武器，特別是打擊性作戰(zhàn)系統(tǒng)的計劃。該決議歡迎中俄聯(lián)合提出的《防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約》草案(即“PPWT草案”)，強調(diào)一些國家關(guān)于不首先在外空放置武器的政治聲明的重要性，確認裁談會對談判締結(jié)一項或多項防止外空軍備競賽的多邊協(xié)定具有首要作用和責任，對上述政府專家組的工作進行了回顧并給予了充分肯定。

2021年，聯(lián)合國大會再次通過“防止外空軍備競賽的進一步切實措施”的第76/230號決議。該決議考慮到上述政府專家組的工作，特別宣告：其一，確保完全為和平目的探索外空、造福人類是所有國家的歷史責任；其二，宣布不在外空進行軍備競賽以及為和平目的維護外空應(yīng)成為國家政策的強制性規(guī)范和普遍承認的國際義務(wù)；其三，促請所有國家，特別是擁有重大空間能力的國家，既要采取緊急措施，隨時防止在外空放置武器以及在外空中空間對地球和地球?qū)ν饪瘴矬w使用或威脅使用武力，也要尋求通過談判盡早訂立適當、可靠、可核查、具有法律約束力的多邊協(xié)定。該決議還再次敦促裁談會盡早商定并執(zhí)行平衡和全面的工作方案，包括立即開始談判一項關(guān)于防止外空軍備競賽的具有法律約束力的國際文書，并請聯(lián)合國秘書長為防止外空軍備競賽以及為和平目的維護外空提供保障征求會員國的意見和提議，并向聯(lián)合國大會第七十七屆會議提交一份載有上述意見的實質(zhì)性報告的附件，供會員國作進一步討論。

(三)英美推進“負責任外空行為準則”的程序性動作

2020年10月23日，英國代表美國、澳大利亞等22國，向聯(lián)合國大會提交“通過負責任行為準則、規(guī)則和原則減少外空威脅”決議草案(以下簡稱“負責任外空行為準則”)⑥；同年11月6日，聯(lián)合國大會就該案文進行了討論。盡管中、俄等12個國家對該決議投了反對票，但最終該決議(聯(lián)合國大會第75/36號決議)仍獲得通過。2021年10月14日，英、美等37國再次提出了同名的聯(lián)合國大會決議草案，其內(nèi)容包含成立不限名額的專家組的建議，試圖在聯(lián)合國大會第75/36號決議的基礎(chǔ)上，繼續(xù)實質(zhì)化推進負責任外空行為的相關(guān)規(guī)則談判。中、俄等國再次試圖予以阻止，但最終該決議仍獲得通過，即聯(lián)合國大會第76/231號決議。

通過所謂“負責任外空行為準則”談判的推進，美國及其西方盟友開始利用防止外空軍備競賽這面道義旗幟，用“減少空間威脅”“保障空間系統(tǒng)安全”等替代防止外空軍備競賽這一根本目標，并從中淡化外空軍控文書的談判，強化旨在針對中俄多年來的規(guī)則談判，消解中俄多年來在防止外空軍備競賽領(lǐng)域的努力。

二、防止外空軍備競賽：規(guī)則上的激烈博弈

(一)PPWT草案

美國于2000年宣布退出《限制反彈道導彈系統(tǒng)條約》，且快速推進國家導彈防御計劃，導致其在外空部署反導系統(tǒng)的可能性大增，這將嚴重破壞外空的戰(zhàn)略穩(wěn)定。為避免外空武器化可能帶來的嚴重后果，中俄開始在日內(nèi)瓦裁談會上推動新的外空軍控文書(始于2002年中俄聯(lián)合提交的國際法律文書要點文件)⑦，先后于2008年⑧、2014年⑨提出了PPWT草案，但因遭到美國等國家的強烈反對而陷入僵局。

2002年，中俄聯(lián)合提交的國際法律文書要點文件的核心是第3條，主要內(nèi)容是“不在環(huán)繞地球的軌道放置任何攜帶任何種類武器的物體，不在天體安置此類武器，不以任何方式在外空部署此類武器”。這一建議相當于改寫了1967年《外空條約》第4條，將“軌道禁核(大規(guī)模毀滅性武器)”擴展為“軌道禁武”，加上原本《外空條約》第4條第2款承認的后兩句，共同構(gòu)成了“外空禁武”的核心訴求。此外，還有“不對空間物體使用或威脅使用武力”“不協(xié)助、不鼓勵其他國家、國家集團或國際組織參與本條約所禁止的活動”的規(guī)定。2008年，中俄聯(lián)合提交的PPWT草案中的核心條款與2002年文書要點大體相同。2014年，中俄聯(lián)合提交的PPWT草案修訂案文進一步簡化為該條約各締約國承諾，即“一、不在外空放置武器；二、不對締約國外空物體使用武力或以武力相威脅；三、四(略)”。PPWT草案由于直接限制了美國在太空部署武器和實施空間打擊的能力，因此遭到了美國聯(lián)合其西方盟友或明或暗的反對和阻礙。早在2002年，針對中俄聯(lián)合提交的國際法律文書要點，美國就通過常駐裁軍會議代表轉(zhuǎn)交了致裁談會主席的信，介紹其參加一次非正式研討會上的講話，并借此表明其態(tài)度。核心觀點如下：其一，美國贊成和平利用外空，但和平利用顯然不應(yīng)排除為國家安全目的開展的活動。其二，美國及其西方盟友的安全和福祉有賴于在外空(開展軍事)活動的能力。實施外空軍事方案的也不單是美國及其西方盟友，俄羅斯和中國也都有這種方案。其三，目前已存在一個專為和平目的利用外空的廣泛和全面的制度，這一制度為外空的合法軍事利用提供了框架。因此，現(xiàn)行的多邊軍控制度足以保護各國在外空的利益，無須加以擴大。其四，導彈防御并沒有打破戰(zhàn)略平衡或?qū)е滦乱惠嗆妭涓傎悺?002年5月24日在莫斯科簽署的條約就證明了這一點。重要的是，該條約還證明了美國關(guān)于建立導彈防御系統(tǒng)的努力和《限制反彈道導彈系統(tǒng)條約》的廢止并沒有妨礙進一步削減核武器或美俄加強合作。美國的導彈防御系統(tǒng)不是針對中國和俄羅斯。

2008年的PPWT草案也同樣招致了美國的強烈反對。美國代表在致裁談會主席的信中，系統(tǒng)全面地分析了中俄聯(lián)合提交的PPWT草案中存在定義不清(如什么是使用武力或以武力威脅空間物體)、彼此矛盾(如第2條禁止部署外空武器和第5條承認《聯(lián)合國憲章》賦予的自衛(wèi)權(quán)之間的關(guān)系如何理解以及是否可以為自衛(wèi)對他國衛(wèi)星實施打擊)、覆蓋不全(如針對天基反衛(wèi)武器的研制、開發(fā)與存儲，地基武器未在禁止之列，對本國或合作性空間物體實施打擊具有合法性)、缺乏有效核查機制(自我矛盾，試圖用透明與建立信任措施取代有效核查機制)、與美國一貫立場相抵觸等情況。總之，中俄聯(lián)合提出的PPWT草案沒有為美國改變其“對于(超越現(xiàn)有武力體制的)天基系統(tǒng)或活動的軍備控制阻礙或限制不符合美國的國家安全利益”這一長期一貫政策提供合理依據(jù)，考慮到美國一貫認為對“天基武器”和“地面反衛(wèi)星武器系統(tǒng)”加以核實是不現(xiàn)實的，且“由于PPWT草案僅禁止在外空放置武器(因此間接地防止軌跡武器的試驗)，締約國可以建立突破限制的能力(從而符合PPWT草案的條款)，因為所提議的PPWT草案不會禁止(軌跡)打擊衛(wèi)星的系統(tǒng)之研究、開發(fā)、生產(chǎn)或儲存，而且對于通過將試驗工具發(fā)射至亞軌道軌跡，而對合作性的軌道物體目標進行試驗，那么所提議的PPWT草案也不會禁止其他應(yīng)受禁止的天基武器的試驗”?；谏鲜龆鄠€原因，美國不支持隨后就PPWT草案的關(guān)鍵性條文開展談判。

2014年，中俄提出修訂版的PPWT草案后，美方也迅速以致信裁談會主席的方式提交了立場文件，繼續(xù)指出該修訂版本存在的三個缺陷：核查機制(美不接受日后談判附加議定書來確定核查機制的方式)、適用范圍(未禁止擁有、試驗、生產(chǎn)和儲存等，以預防某些國家快速退出PPWT草案)、地基反衛(wèi)星武器(完全回避限制此類武器，使其成為天基武器的替代選項)。當然，中俄也對此進行了反駁，解釋了PPWT草案的適用范圍、核查機制的考慮(1967年《外空條約》沒有規(guī)定核查機制，但得到了各國的支持和遵守)及未規(guī)定地基反衛(wèi)星武器的理由(禁止對空間物體使用武力已經(jīng)足以阻止與限制發(fā)展此類武器)等，認為“美國非但沒有就PPWT草案內(nèi)容提出建設(shè)性的建議，反而把對特定國家的外空計劃政治性的評估強加給國際社會，我們對美國這種再一次挑釁性做法感到失望”。

(二)政府專家組對防止外空軍備競賽的國際法律文書要素的討論

盡管基于聯(lián)合國大會第72/250號決議成立的政府專家組因美國反對而未能就最終報告達成一致，但該政府專家組主席以自己的身份撰寫的政府專家組報告所附的一份報告指出：

“專家們普遍申明或承認編纂于該條約中的原則與防止外空軍備競賽的相關(guān)性，包括：

a. 《聯(lián)合國憲章》在外空的適用性；

b. 在平等的基礎(chǔ)上不受歧視地進入外空的自由；

c. 不在外空放置核武器或其他大規(guī)模毀滅性武器；

d. 專門為和平目的使用月球和其他天體；

e. 一國對其國民在外空活動的國家責任；

f. 發(fā)射國的損害賠償責任；

g. 在利用和探索外空時適當考慮他人利益的要求；

h. 在進行任何可能對他人外空活動造成潛在有害干擾的任何活動前進行磋商的義務(wù)?！?/p>

(三)“負責任外空行為準則”

涉及“負責任外空行為準則”的聯(lián)合國大會決議包括第75/36號決議和第76/231號決議，由于后者屬于前者的延續(xù)和推進，兩者在內(nèi)容上具有很大的共性。下文將以第76/231號決議內(nèi)容作為分析對象。美國及其西方盟友通過該決議表達的核心訴求包括：

“敦促所有國家在制定、規(guī)劃和實施空間活動時，繼續(xù)致力于和平探索和利用外空，不從事違反其國際法義務(wù)的活動，包括可能威脅所有國家現(xiàn)在和將來自由利用和探索外空能力的活動”——這是確保美方實現(xiàn)“太空進入自由、太空行動自由”的委婉說法。

“強調(diào)指出由于蓄意破壞空間系統(tǒng)而產(chǎn)生的長壽命軌道碎片加大了在軌碰撞的風險，并增加了誤解和誤判的可能性，從而有可能導致沖突”——基于歷史原因，含沙射影意味濃厚，試圖阻止有關(guān)國家開展反衛(wèi)星試驗和發(fā)展反衛(wèi)星能力。

“深信解決外空安全問題的可能辦法可能涉及具有法律約束力的義務(wù)和政治承諾的結(jié)合，而且可以在不損害現(xiàn)有法律義務(wù)的情況下，以漸進、持續(xù)和互補的方式進一步開展這兩個領(lǐng)域的工作”以及“回顧裁談會在與防止外空軍備競賽的所有方面有關(guān)的問題”——涉及由來已久的裁談會的優(yōu)先任務(wù)：談判締結(jié)一項或多項防止外空軍備競賽的國際協(xié)定以及裁談會的工作授權(quán)問題。如前所述，其真實用意在于用所謂太空安全的話題沖擊、削弱、阻礙裁談會的優(yōu)先任務(wù)，使裁軍會議談判的討論失焦，為其在防止外空軍備競賽議題下通過所謂“負責任外空行為準則”“添加私貨”做好準備。

“注意到空間系統(tǒng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，使用此種技術(shù)可能對國際安全產(chǎn)生積極或不利的影響，并鼓勵各國進一步討論這些發(fā)展的影響”——瞄向的還是反衛(wèi)星技術(shù)或反空間技術(shù)，意圖將其定性為威脅，進而用負責任外空行為這一標桿對其加以限制。

“確認防止軍備競賽和防止沖突始于外空或擴展到外空的努力，必須包括考慮在地球上或外空所有潛在技術(shù)和手段的使用”——這句話本身沒有問題，但其目的是要聚焦于“技術(shù)和手段的使用”，即采取行為導向，而非限制或禁止能力。

“強調(diào)指出將此種技術(shù)和手段用于不符合維護國際穩(wěn)定與安全目標的目的，包括用于干擾運營商和用戶信號以及攻擊支持空間系統(tǒng)的地面基礎(chǔ)設(shè)施，可能引發(fā)地球和外空上的威脅感，并可能對和平與安全產(chǎn)生不穩(wěn)定影響，而且外空和地球上已經(jīng)存在這種威脅”——直接將干擾和打擊地面支持系統(tǒng)與國際穩(wěn)定與安全掛鉤，從而借“威脅感”說事，為其貼上“邪惡”的標簽。

“確認各國需努力避免和減輕事故、溝通失誤或缺乏透明度對和平與安全的潛在影響，以避免導致誤判和緊張升級并促成軍備競賽”——應(yīng)反向理解：如果某些國家制造“事故”或借口“事故”擺脫責任，作為“受害一方”可能會甚至一定會誤判，從而提升緊張態(tài)勢甚至搞軍備競賽。這是一種反向威脅。

“再次申明核查是具有法律約束力的軍備控制文書的重要組成部分之一，并鼓勵進一步考慮對空間系統(tǒng)的有效核查”——存在矛盾，既然這一決議推動的是準則之類的“軟法”，就不應(yīng)過多涉及強制性的核查手段，除非是借推“軟法”之名推行“硬法”，或者意圖用“軟法”修改“硬法”。而且對空間系統(tǒng)的有效核查顯然有利于具有強大空間態(tài)勢感知能力的國家，背后意味深遠。

在最后的建議部分，“表示希望所有會員國就如何最好地采取行動減少對空間系統(tǒng)的威脅達成共識，以維護和平、安全、穩(wěn)定、可持續(xù)并且沒有軍備競賽和沖突的外空環(huán)境并造福全體人民，并考慮為管控威脅感等建立直接溝通渠道”。此處的措辭存在問題，在國際法背景下，所有的威脅都是主要針對國家而言的，空間系統(tǒng)本身并不會感受到“威脅”。利用系統(tǒng)來說事，是淡化某些行為或能力，主要是針對(擁有大量空間系統(tǒng)的)特定國家而非全球各國而言的，通過這種話術(shù)將其描繪成對全球安全的威脅。

該決議要求建立一個不限成員名額的工作組，將其任務(wù)確定為：“(a)評估關(guān)于國家行為對外空造成的威脅的現(xiàn)有國際法律和其他規(guī)范性框架；(b)審議各國目前和未來對空間系統(tǒng)的威脅，以及可被視為不負責任的行動、活動和不作為；(c)就與國家對空間系統(tǒng)的威脅有關(guān)的負責任行為的可能規(guī)范、規(guī)則和原則提出建議，包括酌情說明它們?nèi)绾斡兄谡勁芯哂蟹杉s束力的文書，包括關(guān)于防止外空軍備競賽的文書；(d)向聯(lián)合國大會第七十八屆會議提交一份報告。”這一授權(quán)為在2022年和2023年期間舉行四期會議奠定了基調(diào)，框定了范圍，達到了“鎖定談判話題”的目的，結(jié)合美國及其西方盟友依照聯(lián)合國大會第75/36號決議在提交給聯(lián)合國秘書長的立場文件中所提及的各類威脅(包括動能武器、定向能武器、干擾、網(wǎng)絡(luò)劫持等)，意圖類型化威脅行為，將反衛(wèi)星能力或反空間能力邪惡化、不負責任化，最終將其歸為“不負責任”或“不可接受”的行為，在不損害美國現(xiàn)有空間優(yōu)勢(包括部署國家導彈防御系統(tǒng))的情況下，直接削弱中俄對美國的太空威懾能力和反制能力。

三、“負責任外空行為”與“空間威脅”：合法性與合理性分析

(一)既有國際外空法規(guī)則的“灰色地帶”：外空的軍事利用和外空作戰(zhàn)

從實踐角度來看，外空的軍事利用乃是源于人類外空活動之初，當時美蘇發(fā)射人造地球衛(wèi)星具有強烈的軍事目的?！盀榱嘶貞?yīng)蘇聯(lián)在1957年時將一顆衛(wèi)星發(fā)射入軌道的意圖，美國及其西方盟友提交了和平與科學利用外空的條約提案。蘇聯(lián)拒絕了這些努力，并在幾個月后成功將Sputnik 1號衛(wèi)星發(fā)射入軌道。20世紀60年代，美國與蘇聯(lián)試圖共同達成一項關(guān)于在外空試驗和使用核武器的決議。1963年，美國、英國及蘇聯(lián)通過《部分禁止試驗條約》，同意禁止在外空試驗或使用大規(guī)模殺傷性武器。為了在上述指導方針的基礎(chǔ)上再進一步，美國推動了就此事項的更多決議，只要求其不限制美國在太空的偵察和防御能力。1966年，在對有核能力的國家的未來能力和意圖長期高度關(guān)注之后，美國與蘇聯(lián)分別提交了有關(guān)利用外空的條約草案?！盵3]

作為冷戰(zhàn)時期美蘇相互妥協(xié)的產(chǎn)物，1967年《外空條約》有著與生俱來的缺陷，即對外空軍事利用的規(guī)定模糊不清。該條約第4條第1款僅限制在近地軌道部署核武器和大規(guī)模毀滅性武器，第2款要求各締約國必須把月球和其他天體絕對(專)用于和平目的。由于和平目的僅原則性體現(xiàn)于該條約的前言中，即“和平探索和利用外空，是全人類共同利益”“希望在和平探索和利用外層空間的科學和法律方面，促進廣泛的國際合作”，而在正文中并未對“和平目的”作出明確解釋，由此引發(fā)了對“非侵略性”和“非軍事化”的不同理解。從第4條 第1款和第2款的文義解釋來看，近地軌道顯然沒有納入“專用于和平目的”范疇，結(jié)合美蘇在締結(jié)《外空條約》之前的立場和數(shù)十年來各國發(fā)展軍用衛(wèi)星和開展軍事利用的實踐，“和平目的”縱使等同于“非軍事化”，但第4條第1款仍將近地軌道排除在了“非軍事化”之外?？紤]到條約的整體一致性，如果將《外空條約》前言中的“和平”理解為非軍事化，那么第4條第1款的規(guī)定便存在嚴重漏洞：不允許部署核武器和大規(guī)模毀滅性武器并未排除部署常規(guī)武器的可能性。

《外空條約》第3條規(guī)定：“各締約國在進行探索和利用外空(包括月球和其他天體)的各種活動方面，應(yīng)遵守國際法和聯(lián)合國憲章，以維護國際和平與安全，促進國際合作和了解?！痹摋l款并未區(qū)分軍事活動與非軍事活動，衡量的標準是“國際法和聯(lián)合國憲章”，一些國家將其理解為國際法(包括《聯(lián)合國憲章》)適用于所有外空活動，并由此得出結(jié)論：自衛(wèi)權(quán)和人道主義法也同樣適用于外空，甚至適用于外空作戰(zhàn)。此處涉及一個復雜的問題：《聯(lián)合國憲章》第51條規(guī)定的自衛(wèi)權(quán)的行使前提是遭受“武力攻擊”，在外空背景下如何界定“武力攻擊”？一國根據(jù)其自身判斷可否實施各類動能、非動能、電磁或網(wǎng)絡(luò)攻擊以阻止此等“武力攻擊”？由此又涉及外空可否成為“作戰(zhàn)域”，可否在外空部署常規(guī)武器，可否利用外空打擊地面設(shè)施和空間設(shè)施？一國出于自衛(wèi)的需要，可否發(fā)展各類反衛(wèi)星能力和反空間能力？這些“灰色地帶”疊加《外空條約》規(guī)定的“和平目的”“有害干擾”“適當注意”等抽象術(shù)語，導致學理解釋和國家實踐上都存在嚴重分歧，在國際關(guān)系和地緣政治緊張狀態(tài)下容易演變?yōu)闉樽陨砝娑M行的規(guī)則博弈。在規(guī)則模糊的狀態(tài)下，學理解釋固然重要，但更重要的是國家實踐。

近年來，主要國家的太空軍事化和武器化步伐明顯加快。戰(zhàn)略上，美國從特朗普政府開始，將太空明確為“作戰(zhàn)域”，相關(guān)軍事學說逐漸成熟。體制上，美、英、法、德等國紛紛成立太空軍或太空司令部，完善太空作戰(zhàn)及相關(guān)聯(lián)合作戰(zhàn)條令條例[4]。美 國及其西方盟友謀求太空軍事優(yōu)勢的做法凸顯了現(xiàn)有外空規(guī)則在防止外空軍事化和武器化方面的不足。

(二)“負責任外空行為準則”有可能確立與現(xiàn)有國際規(guī)則不一致的“標準”

大部分國家在提交給聯(lián)合國秘書長的立場文件中并未闡述負責任外空行為的內(nèi)涵，但也有一些國家對此表達了自己的觀點。

加拿大認為，負責任外空行為是指促進外空活動和空間環(huán)境的安全、安保和可持續(xù)性的行為，包括與適當受眾及時交換信息等行動，以減少對空間作業(yè)的不利影響或避免誤解。同時，還包括當存在被視為威脅的空間活動時與另一方或其他各方進行溝通，以確保理解意圖。通常理解的負責任外空行為旨在通過透明度建立相互理解和信任，以減少誤解和誤判，從而有效防止軍事對峙和促進全球穩(wěn)定。

巴西認為，負責任外空行為主要體現(xiàn)于2013年《關(guān)于外空透明與建立信任措施政府專家組報告》中，包括發(fā)射前通知、空間物體登記、關(guān)于特定行動意圖的信息交流以及增進對空間環(huán)境的認識，是以協(xié)商一致方式確認的負責任措施。

法國提議制定務(wù)實、立即適用和無法律約束力準則，這些準則將構(gòu)成“用戶指南”，且無意圖修改如《聯(lián)合國憲章》等適用的國際法，包括自衛(wèi)權(quán)。法國援引的是2015年《關(guān)于從國際安全的角度看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展政府專家組的報告》中的表述：“自愿、不具約束力的負責任國家行為準則能夠減少國際和平、安全與穩(wěn)定所面臨的風險。因此，準則不尋求限制或禁止在其他方面符合國際法的行動。準則反映國際社會的期望，確立了負責任的國家行為標準，使國際社會能夠評估國家的活動和意圖。”

德國大體將不負責任外空行為等同于威脅性行為，認為界定負責任外空行為原則的目的是防止誤解、誤會和誤判，從而降低意外升級的風險。這些原則有別于具有約束力的國際法準則，也不損害國際法準則。這些原則旨在成為最初具有現(xiàn)實意義、務(wù)實和無法律約束力的準則的基礎(chǔ)，反映國際社會對確立公認的負責任外空行為做法的期望，并使國際社會能夠評估各國的活動和意圖。

瑞士認為，充分履行與外空有關(guān)的現(xiàn)有義務(wù)是各國負責任外空行為的基石。普遍遵守這些義務(wù)將積極促進國際安全。此外，一系列廣泛的透明度和建立信任措施，可以加強國際安全，降低升級風險。另一可能有用的沖突預防措施是建立一個協(xié)作和開放的空間態(tài)勢感知系統(tǒng)，這不僅可確?？臻g活動的透明度，而且對合作也至關(guān)重要。負責任外空行為還包括避免采取可能導致誤解并因此導致升級風險的行動。

美國認為，在外空以負責任的方式行事，以確保外空活動的安全、穩(wěn)定、保障和長期可持續(xù)性，符合所有國家和所有空間行為體的共同利益。負責任外空行為體以公開、透明和可預測的方式運作，繼續(xù)讓全人類都從外空獲益。

中國、伊朗等國家對負責任外空行為這一概念持負面看法。中國認為，對外空行為進行“負責任”和“不負責任”的二元化區(qū)分，未免過于簡單化，且具有主觀色彩，易淪為政治工具。伊朗認為，該措辭仍然模糊不清，無法在政治意圖和目的的幌子下闡明善意的態(tài)度，而且負責任外空行為在很大程度上被認為是一個主觀問題，其真正適用性需要對空間法領(lǐng)域所有商定的國際公約和決議進行全面審查。

顯然，各國在對什么是負責任外空行為的理解上仍存在很大分歧。盡管許多國家將其與透明和建立信任措施等掛鉤，但大多回避了其與現(xiàn)行國際法的聯(lián)系。就“負責任外空行為準則”來說，大多數(shù)國家主張其是自愿遵守的“軟法”，認為其不損害現(xiàn)行國際法，不限制、不禁止其他方面符合國際法的行動。但是，仍有國家指出：“即使根據(jù)國際法某項行動合法，但在一些情況下并不被視為負責任行動?！倍虐痛硪苍诮涣骰拥陌l(fā)言中指出：“我們講到主權(quán)意味著沒有人可以將國家行為定義為負責任或不負責任。只能根據(jù)國際法來界定以及確定應(yīng)承擔的責任?！?/p>

考慮到現(xiàn)有條約不足以應(yīng)對外空的安全挑戰(zhàn)和防止外空軍備競賽，從鞏固和加強國際規(guī)則的角度而言，發(fā)展適當“軟法”無可厚非，但毫無疑問，任何此類外空“軟法”均不能構(gòu)成對現(xiàn)有外空法的實質(zhì)性修改，也不能影響各國在既有國際條約下享有的權(quán)利和承擔的義務(wù)。修改現(xiàn)有條約只能通過“硬法”途徑進行。從一些國家的表態(tài)來看，似乎意圖通過“軟法”修訂既有國際法并使其硬化，或事實上確定不同于現(xiàn)有國際規(guī)則的標準，從而將此種準則或標準作為精準打擊戰(zhàn)略競爭對手的“規(guī)則武器”。這種政治化圖謀是不可接受的。美國及其西方盟友普遍不愿意過多談及現(xiàn)有國際法所承認的合法行為與負責任外空行為之間的關(guān)系，因為如果認為合法行為都是負責任外空行為，那么談判就將毫無意義，甚至會陷入如何解釋國際法的泥潭；如果認為合法行為可能不是負責任外空行為，又在理論和邏輯上無法自圓其說。由此可以看出，美國及其西方盟友意圖借此種方式將特定行為界定為威脅和不負責任的行為，進而對其加以禁止或限制。推進所謂“負責任外空行為準則”有可能確立與現(xiàn)有國際規(guī)則不一致的“標準”，這將導致國際規(guī)則的分裂和國家實踐的嚴重沖突。既然美國及其西方盟友普遍堅持應(yīng)遵守國際法，那么就應(yīng)在肯定國家現(xiàn)行國際法權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上來探討這一問題，不允許少數(shù)國家將其主張的所謂“負責任外空行為準則”強加于人。

(三)“空間威脅”在現(xiàn)有國際法下有其合法性和合理性

嚴格來說，“威脅”和“空間威脅”并非法律術(shù)語，如果納入規(guī)則的討論，必須清楚界定其含義。一些國家在提交的立場文件中試圖對威脅作出界定。俄羅斯指出，在外空放置武器的意圖是主要的外部軍事風險，外空監(jiān)測系統(tǒng)運行中斷是一種軍事威脅。加拿大將空間威脅界定為對空間環(huán)境或空間系統(tǒng)的破壞、干擾、交會與近距離操作、對人類聲明的二次傷害和影響。法國將威脅性行為分為三類：導致或可能導致摧毀衛(wèi)星和增加損害空間環(huán)境風險的行為、導致空間系統(tǒng)中斷的行為、無論是從地面還是在空間以及可能影響人身和財產(chǎn)安全的行為。德國將空間威脅歸納為反衛(wèi)星能力、反空間能力、兩用問題以及空間安全面臨和感知的威脅。英國將威脅聚焦于反空間能力，包括直升式武器、共軌武器、定向能武器、電子武器和網(wǎng)絡(luò)能力。美國認為，針對衛(wèi)星及其支持系統(tǒng)的威脅一般可分為四類：地面對空間、空間對空間、地面對地面以及空間對地面。在這些類別中，威脅的性質(zhì)又可分為兩類：一是可逆威脅，包括暫時的影響，如干擾射頻信號或致眩遙感系統(tǒng)；二是不可逆威脅，包括削弱或摧毀衛(wèi)星的措施。美國通過列表方式列出了11種反衛(wèi)星武器類型或可武器化能力。歐盟則認為，威脅來自動能反衛(wèi)星試驗、非動能威脅(如網(wǎng)絡(luò)攻擊、干擾和其他電磁干擾或定向能武器)以及支持在軌交會操作和抵近/對接操作技術(shù)的濫用。

與美國及其西方盟友不同，中國、俄羅斯、伊朗、敘利亞、墨西哥等國將空間威脅歸因于外空軍事化、武器化、戰(zhàn)場化。2022年5月10日，李松大使在聯(lián)合國“負責任外空行為”開放式工作組會議上的發(fā)言中指出：“從歷史和現(xiàn)實的角度看，外空軍備競賽的根源在于：超級大國企圖稱霸外空，這是長期懸于外空的達摩克利斯之劍。”[5]顯然，中、俄等國與美國 及其西方盟友對威脅的看法截然不同。空間系統(tǒng)并非威脅的承受者，其背后是國家(或私人實體)。各國真正關(guān)注的是打擊、干擾空間系統(tǒng)對隱藏其后的國家利益和國家安全的影響。因此，各方探討的威脅實質(zhì)上是誰有能力對自己構(gòu)成威脅的問題。

中俄認為，對自身最大的威脅是美國欲稱霸外空。美國多年來執(zhí)意發(fā)展國家導彈防御系統(tǒng)、阻礙通過具有約束力的軍控文書以及反對“不首先部署外空武器”等行徑清晰地體現(xiàn)了美方的立場，其公開發(fā)布的文件更是體現(xiàn)了其意欲主導外空的圖謀。而美國卻將矛頭直指中俄，其于2020年6月發(fā)布的《太空防衛(wèi)戰(zhàn)略綱要》中指出：“然而，太空并不是免受攻擊的避難所，太空系統(tǒng)也是各級沖突的潛在目標。尤其是，中國和俄羅斯，由于它們發(fā)展、測試和部署反空間能力，以及在沖突中將其使用延伸至外空的相關(guān)軍事理念，對美國構(gòu)成了最大的戰(zhàn)略威脅。中國和俄羅斯都將外空武器化作為一種工具，以降低美國和盟國的軍事效果，并挑戰(zhàn)我們的外空行動自由。”[6]

顯然，美國及其西方盟友將空間威脅類型化為各種反衛(wèi)星或反空間能力，其矛頭直指中俄，并意圖通過規(guī)則來削弱中俄的這種能力。打著“防止外空軍備競賽”幌子的“負責任外空行為準則”談判就是一個典型的例子。中俄是否具備這種能力姑且不論，即便具備也是合理的。中俄不允許美國獨霸外空符合全人類共同利益，多年來中俄主提的多個聯(lián)合國大會決議高票獲得通過也充分體現(xiàn)了世界上絕大多數(shù)國家支持防止外空軍備競賽、防止外空武器化的立場，這也對美國在外空部署武器形成了強大的道義威懾力量。國際關(guān)系學說和大國博弈的歷史經(jīng)驗證明，沒有足夠的威懾能力就不能抗衡強大的對手，就無法維系國際安全與穩(wěn)定。

談到威脅本身，一個尖銳問題是：核武器是不是人類最大的威脅？擁有核武器是不是違反國際法？答案當然是不違反國際法。核武器帶來的威脅轉(zhuǎn)化成了大國之間的彼此威懾，很大程度上阻止了大規(guī)模常規(guī)戰(zhàn)爭的爆發(fā)。相較于核武器，所謂外空系統(tǒng)受到的“威脅”根本不值一提。

威脅絕非是邪惡的代名詞，真正衡量威脅的標準是國際法，因此，需要考察各類威脅的合法性問題。美國及其西方盟友提及的各種反衛(wèi)星或反空間能力按照現(xiàn)有國際法衡量，絕大多數(shù)是不被禁止或限制的行為。一個典型例子是：軍用衛(wèi)星可否成為干擾或打擊對象？商業(yè)衛(wèi)星如果用于作戰(zhàn)，可否成為干擾或打擊對象？盡管這是一個“灰色地帶”，但合法性評估是必須要做的。美國及其西方盟友一貫主張和堅持《聯(lián)合國憲章》適用于外空活動，其第51條的自衛(wèi)權(quán)也同樣適用于外空活動。如果對反衛(wèi)星能力加以禁止或限制，又如何行使外空自衛(wèi)權(quán)？盡管動能反衛(wèi)星試驗制造在軌碎片被用來作為禁止其試驗的正當理由，但是美國的反導攔截系統(tǒng)同樣具有反衛(wèi)星能力，同樣可能制造碎片，且削弱了一國可能擁有的自衛(wèi)能力。然而，這種威脅為何被精準排除在“負責任外空行為準則”談判范圍之外？

因此，如同美國堅持其太空進出自由和行動自由一樣，中俄同樣擁有捍衛(wèi)自己國家安全和進行自衛(wèi)的權(quán)利。這種權(quán)利不允許被所謂“威脅”污名化和針對化，現(xiàn)有國際法為中國擁有這些“威脅”提供了合理合法的依據(jù)。盡管美國及其西方盟友常以“禁止能力無法阻止外空軍備競賽，外空武器概念模糊不清”等理由來反對PPWT草案，但以限制乃至禁止行為作為解決途徑同樣隱含限制能力的傾向。更可怕的是，行為模式管控更有利于空間態(tài)勢感知能力強大的國家，使其可能逃避核查并有機會指責對手。如果這種管控的行為是精心挑選的，具有針對性的，則會造成新的太空態(tài)勢失衡，進而影響國際和平與穩(wěn)定。

四、結(jié)語

國際法作為維持特定時期國際秩序的工具，是各國妥協(xié)意志在規(guī)則層面的體現(xiàn)。國際外空法作為國際法的一部分，同樣是權(quán)衡各國利益和彼此妥協(xié)的結(jié)果。毋庸諱言，冷戰(zhàn)時期達成的1967年《外空條約》具有天然的缺陷：盡管該條約以“全人類共同利益”為取向，并高舉“和平利用”的大旗，但其刻意回避對“和平目的”的解釋，并通過第4條“限制外空軍事化”的規(guī)定為美蘇保留了軍事利用外空可能性并為通過國家實踐解釋既有規(guī)則和發(fā)展新規(guī)則的博弈埋下了伏筆。正是由于1967年《外空條約》并未徹底禁絕外空軍事化和武器化，導致了1978年第一屆聯(lián)合國大會裁軍會議要求各方就防止外空軍備競賽展開談判。但四十余年的外空軍控談判暴露出兩個方面的問題：一是程序上的博弈導致無法就談判有約束力軍控文書達成組織基礎(chǔ)和程序保障，甚至連裁軍談判會議的工作授權(quán)都存在難以解決的爭議；二是中俄與美國及其西方盟友形成了規(guī)則上的對抗。后者從程序上阻礙PPWT 草案談判逐漸發(fā)展為利用防止外空軍備競賽授權(quán)任務(wù)的模糊性，通過聯(lián)合國大會第一委員會防止外空軍備競賽議題平臺就“負責任外空行為準則”開展談判，試圖用“軟法”規(guī)則談判來削弱和取代具有約束力的軍控條約談判，用所謂“負責任行為”“空間威脅”等話術(shù)體系沖擊關(guān)于防止外空軍事化、武器化的理念，用所謂“限制行為”優(yōu)于“限制能力”為其合理性辯護，用規(guī)則并行談判力圖削弱、淡化和取代PPWT草案談判，從而力圖在規(guī)則上為美國及其盟友進行外空軍事利用、部署武器和軍事作戰(zhàn)“開綠燈”，并精準打擊中、俄等國對美國的太空威懾能力。

外空軍控規(guī)則的博弈深刻反映了外空軍事技術(shù)能力和實力的變化。由PPWT草案到“負責任外空行為準則”的談判，可以清晰看到其背后的利益博弈。中俄試圖在外空推動的“平衡戰(zhàn)略”與美國的“獨霸太空戰(zhàn)略”是無法實現(xiàn)妥協(xié)的，這預示著外空軍控規(guī)則博弈將長期化，外空安全形勢因國家立場和實踐分歧可能會迅速激化。在防止外空軍備競賽規(guī)則的未來走向上，以普遍安全為基礎(chǔ)的防止外空武器化的理想主義途徑可能很難在短期內(nèi)取得成功，但以謀求霸權(quán)為基礎(chǔ)的所謂“減少空間威脅”的現(xiàn)實主義途徑注定將會以失敗而告終。

注釋：

① 參見：聯(lián)合國文件A/RES/S-10/2，第80段。

② 參見：聯(lián)合國文件A/RES/36/97和A/RES/36/99。

③ 參見：聯(lián)合國文件A/RES/37/80。

④ 聯(lián)合國大會第76/22號決議是一個例外，該決議未經(jīng)投票一致通過。

⑤ 參見：聯(lián)合國文件A/C.1/72/L.54。

⑥ 參見：聯(lián)合國文件A/C.1/75/L.45/Rev.1。

⑦ 參見：裁談會文件CD/1679。

⑧ 參見：裁談會文件CD/1839。

⑨ 參見：裁談會文件CD/1985。

⑩ 美方反對意見，參見裁談會文件CD/1847和CD/1998；中俄對CD1998的回應(yīng)，參見文件CD/2042。