概論聯(lián)合國(guó)教科文組織與全球教育治理
2022-03-02 06:17:22苗逢春
基礎(chǔ)教育 2022年1期
苗逢春
(1.聯(lián)合國(guó)教科文組織總部，巴黎 75007；2.北京師范大學(xué) 互聯(lián)網(wǎng)教育智能技術(shù)及應(yīng)用國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室，北京 1000875)
21世紀(jì)前20年， 伴隨著全球化實(shí)踐的成功及其理論研究的高漲，全球治理成為理論界的前沿話題。全球教育治理順勢(shì)成為教育界尤其是比較教育界的研究熱點(diǎn)。在這一背景下，從1946年成立至20世紀(jì)90年代初并未將全球教育治理作為本體使命的聯(lián)合國(guó)教科文組織[The United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization， (UNESCO)，以下簡(jiǎn)稱“教科文組織”]，在理論界“被上位” “被切片”地定義為全球教育治理機(jī)構(gòu)。國(guó)家對(duì)外援助機(jī)構(gòu)、有志于投資國(guó)際教育治理項(xiàng)目的公共和私有機(jī)構(gòu)以及國(guó)際教育治理研究界亟需對(duì)教科文組織開(kāi)展基于主體位的真實(shí)描述，并在此基礎(chǔ)上對(duì)其全球教育治理理念和各類主體之間的動(dòng)態(tài)協(xié)商和妥協(xié)關(guān)系形成基本的客觀分析。對(duì)國(guó)際組織的主體位現(xiàn)實(shí)觀深描和客體位辨析，是平視外交和平等參與全球治理的前提。唯此，才能做到在參與全球治理過(guò)程中，對(duì)治理體制有預(yù)判，對(duì)治理方法有預(yù)策，對(duì)治理變局有預(yù)案，并逐步從無(wú)選擇余地的被治理和因缺乏治理知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的被動(dòng)參與治理，向有備而來(lái)的平等治理和蓄勢(shì)而發(fā)的引領(lǐng)治理轉(zhuǎn)型。
本文以作者在教科文組織教育部門(mén)連續(xù)工作15年半的切身經(jīng)驗(yàn)，借鑒人類學(xué)民族志方法，對(duì)教科文組織內(nèi)外治理屬性、體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行整體還原和深刻描畫(huà)，對(duì)其中的全球教育治理提出具身性理論反思觀點(diǎn)；并希望借此建構(gòu)關(guān)于教科文組織全球教育治理研究的基礎(chǔ)性框架。
一、對(duì)聯(lián)合國(guó)全球治理的研究方法倡議：借鑒人類學(xué)民族志主位觀深描和客位觀辨析相結(jié)合的方法
聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)中以“組織”命名的機(jī)構(gòu)，大多成立于第二次世界大戰(zhàn)末期或停戰(zhàn)初期，大多具有全體會(huì)員國(guó)立法形成的對(duì)內(nèi)行政和對(duì)外治理的憲章，歷經(jīng)七十多年的歷史演變，逐步形成既具有強(qiáng)烈國(guó)家政體印記又具備跨國(guó)家政體甚至超越國(guó)家政體的國(guó)際協(xié)商機(jī)制和行政結(jié)構(gòu)。聯(lián)合國(guó)族群中的全球治理體(Global Governance Regimes)已然形成一種較為獨(dú)立的、活著的社會(huì)結(jié)構(gòu)和人類學(xué)文化族群。
對(duì)這類組織的研究比較適合借鑒社會(huì)學(xué)和人類學(xué)的研究方法，即融合田野作業(yè)的民族志方法。這種方法強(qiáng)調(diào)，先主位體驗(yàn)或作業(yè)，后客位反思和辨析。具體而言，在確定研究問(wèn)題的基礎(chǔ)上，如果研究者屬于局內(nèi)人或當(dāng)事人，則須從主觀位出發(fā)進(jìn)行事實(shí)和史實(shí)梳理，再?gòu)木滞馊说囊暯情_(kāi)展客體位的審判和分析。從局內(nèi)人出發(fā)的方法可以稱為對(duì)社會(huì)組織及其治理理念與實(shí)踐的具身反思法。如果研究者是局外人，則應(yīng)超越以脫離現(xiàn)實(shí)的客觀猜測(cè)取代現(xiàn)實(shí)觀察的偏差，盡量通過(guò)客體研究者現(xiàn)實(shí)參與有關(guān)實(shí)踐的田野作業(yè)方法，至少應(yīng)通過(guò)對(duì)具有取樣代表性的當(dāng)事人的訪談等方法獲得關(guān)于這些組織的治理屬性、行政結(jié)構(gòu)、治理法據(jù)確立方式、治理文化等的現(xiàn)實(shí)深描。在確保一定程度的現(xiàn)實(shí)觀基礎(chǔ)上，再開(kāi)展客體位評(píng)析。即便是針對(duì)某一篇或某類專題文獻(xiàn)或某類具體治理活動(dòng)的辨析，也應(yīng)澄清其在該組織整體框架中的定位或歷史發(fā)展脈絡(luò)，避免“一葉障目”式的論述和推理錯(cuò)誤。
近年來(lái)，中文出版物中關(guān)于教科文組織全球教育治理的文獻(xiàn)研究逐步展示了教科文組織在全球教育治理中的文本支脈和實(shí)踐片層，但多數(shù)研究對(duì)教科文組織的主體屬性、治理機(jī)制與行政架構(gòu)、法律文據(jù)確立和實(shí)踐下潛等諸多方面都缺乏具身性主體觀認(rèn)知，存在以秘書(shū)處行政部門(mén)作為主要治理機(jī)構(gòu)的認(rèn)知偏謬和基于個(gè)別文本脈絡(luò)或詞頻考察的取樣局限，少數(shù)自傳體回憶錄則存在以個(gè)體經(jīng)驗(yàn)掩蓋國(guó)際共治整體觀和重?cái)⑹隆⑤p客位觀反思的偏差。
二、教科文組織的治理理念與治理工具：人文主義的理念變遷及柔性理念立法與實(shí)踐推廣
《聯(lián)合國(guó)教科文組織憲章》(下簡(jiǎn)稱《憲章》)(1)漢語(yǔ)文獻(xiàn)多將該憲章的縮寫(xiě)譯為《組織法》，原意應(yīng)是“關(guān)于組織的憲法”的縮寫(xiě)，但會(huì)被誤讀為“關(guān)于某機(jī)構(gòu)組織構(gòu)成的法律”意義上的“組織法”(Organic Laws)。為體現(xiàn)原意，本文統(tǒng)一采用《憲章》作為縮寫(xiě)。(The Constitution of UNESCO)于1945年通過(guò)，1946年11月正式生效并先后經(jīng)過(guò)其全體大會(huì)的23次修訂[1]。成立之初，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)并未確立全球治理的概念和治理框架。1992年成立的聯(lián)合國(guó)臨時(shí)性“全球治理理事會(huì)”(The Commission on Global Governance)于1995年提交給聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)關(guān)于全球治理的報(bào)告，確立了全球治理的概念[2]；教科文組織于2009年發(fā)布的2008-2009年全民教育全球報(bào)告《消除不平等：治理緣何重要》[3]，強(qiáng)調(diào)教育治理在實(shí)現(xiàn)全民教育、促進(jìn)全球教育平等和教育質(zhì)量中不可替代的地位。從教科文組織的《憲章》以及長(zhǎng)期內(nèi)外部治理實(shí)踐和相關(guān)文獻(xiàn)中梳理出其全球治理框架，是宏觀和微觀辨析該組織全球教育治理的前提。
(一)教科文組織的治理框架：以教育、科學(xué)、文化領(lǐng)域的國(guó)際協(xié)商共治作為構(gòu)筑全球和平屏障的手段
《聯(lián)合國(guó)教科文組織憲章》宣稱：“戰(zhàn)爭(zhēng)起源于人之思想，故務(wù)須于人之思想中筑起保衛(wèi)和平之屏障?！弊匪萜淅砟畋尘埃嚎v觀人類歷史，忽視他人的行為方式和生命是人類族群之間猜忌、不信任并通常由此導(dǎo)致戰(zhàn)爭(zhēng)的共同原因。為此，該組織確立的核心使命是通過(guò)促進(jìn)會(huì)員國(guó)之間在教育、科學(xué)和文化領(lǐng)域的合作或曰“人類智慧與道德的團(tuán)結(jié)”，為世界和平與安全做出貢獻(xiàn)，防止爆發(fā)新的世界戰(zhàn)爭(zhēng)。在這些領(lǐng)域的國(guó)際規(guī)則制定、思想交流和知識(shí)共享等，都是維護(hù)和平、消除戰(zhàn)爭(zhēng)的手段，而非其治理的目標(biāo)。
教科文組織希望通過(guò)五個(gè)基本功能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，即在教育、科學(xué)、文化領(lǐng)域的理念實(shí)驗(yàn)室(the laboratory of ideas)、國(guó)際法律文據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)制定者(the standard setter)、知識(shí)傳播者(the clearinghouse of knowledge)、 能力建設(shè)者( the capacity builder)和國(guó)際合作催化劑( the catalyst for international cooperation)。這些功能又可用以下三個(gè)方面來(lái)闡述：
1.促進(jìn)各國(guó)人民和各文化族群間的相互認(rèn)知和相互理解。其主要手段是支持制定和實(shí)施相關(guān)領(lǐng)域必要的國(guó)際協(xié)約，并借助各類大眾傳播手段倡議和推廣國(guó)際間共識(shí)性建議。
2.為大眾教育和文化傳播注入新的動(dòng)力。主要手段包括在會(huì)員國(guó)表達(dá)意愿基礎(chǔ)上，與其合作制定實(shí)施教育活動(dòng)；通過(guò)會(huì)員國(guó)之間體制性的合作，推進(jìn)各種族、各性別和各經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景人群均享有平等受教育權(quán)的理想；倡議最適合培養(yǎng)全世界兒童養(yǎng)成追求自由所需的責(zé)任心的教育方法。
3.維系、提升和傳播知識(shí)。主要手段包括確保對(duì)有關(guān)歷史傳承和科學(xué)發(fā)展的圖書(shū)、藝術(shù)品以及紀(jì)念物的保護(hù)，并向有關(guān)會(huì)員國(guó)推薦必要的遺產(chǎn)保護(hù)國(guó)際公約; 鼓勵(lì)主權(quán)國(guó)家在所有知識(shí)產(chǎn)權(quán)分支領(lǐng)域開(kāi)展合作，包括教育、科學(xué)和文化領(lǐng)域的人員、出版物、藝術(shù)品、科學(xué)物品以及其他信息資源的交流分享；倡導(dǎo)和推進(jìn)可協(xié)助各國(guó)人民訪問(wèn)任何一國(guó)生產(chǎn)的出版物的方法。
圖1展示了本文總結(jié)的教科文組織的全球治理框架：圍繞治理理念、理念立法文據(jù)和其他治理工具、政府間協(xié)商共治、面向平等性和包容性的能力建設(shè)、知識(shí)傳播和實(shí)踐分享等，闡述該組織的治理理念和實(shí)踐模式。框架中越靠近內(nèi)部核心的層級(jí)(比如治理理念和國(guó)際法規(guī)與治理文據(jù))，在公眾視野中越內(nèi)隱，其對(duì)各國(guó)法律慣例和政策實(shí)踐的影響就越深遠(yuǎn)；而越接近外層的實(shí)踐性活動(dòng)，越偏離全球治理的核心范疇，卻越接近公眾，并構(gòu)成全球治理在實(shí)踐影響層面不可或缺的支撐要素。
圖1 教科文組織的人本主義治理理念及治理工具
以下是對(duì)該框架中人文主義治理理念的多層次確立、分場(chǎng)景解讀和實(shí)踐推廣的解讀。需要特別說(shuō)明的是，這一框架中的諸多治理手段，比如教科文組織的“二類中心”，其設(shè)計(jì)初衷和實(shí)施功能是多維度、綜合化的，本文希望能對(duì)其在該組織整體治理框架中的突出功能加以分析，無(wú)意否認(rèn)這些治理手段的綜合性。
(二)追求人類公共利益的人文主義理念：與工具理性主義的互鑒及對(duì)狹義人本主義的超越
從上述《憲章》闡釋的組織宗旨可以看出，教科文組織是為理念而生、為引領(lǐng)人文理念而活的知識(shí)產(chǎn)品提供型組織。其核心使命是探索維系人類可持續(xù)的公共利益(the public good)之所在以及支持該公共利益所需的人文理念。該組織在早期已將人文主義(Humanistic)作為界定和追求人類公共利益和可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)理念，并在隨后各個(gè)歷史時(shí)期應(yīng)對(duì)各類全球性挑戰(zhàn)的過(guò)程中，不斷重新界定和發(fā)展該理念。
1948年，聯(lián)合國(guó)發(fā)布《世界人權(quán)宣言》(Universal Declaration of Human Rights)[4]，明確提出所有國(guó)際合作均須以保護(hù)每個(gè)人的基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)為原則?！堵?lián)合國(guó)教科文組織憲章》在隨后的修訂中均明確申明支持《世界人權(quán)宣言》的這一立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)在教育、科學(xué)、文化領(lǐng)域國(guó)際合作的目的之一是確保不分種族、性別、語(yǔ)言和宗教的世界所有人的基本人權(quán)和基本自由。這一治理理念在該組織的重要教育文件和報(bào)告中一直被堅(jiān)守并不斷賦予新的時(shí)代涵義。綜述和辨析教科文組織教育領(lǐng)域的報(bào)告和文獻(xiàn)可沿循兩條主線索：第一條線索是教科文組織召集的周期性獨(dú)立國(guó)際教育委員會(huì)在充分咨詢各國(guó)政府和各界意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，起草的關(guān)于教育發(fā)展的階段性前瞻報(bào)告，目前主要有三個(gè)報(bào)告——1972年的“富爾報(bào)告”(Learning to Be: The World of Education Today and Tomorrow, 1972)[5]、1996年的“德洛爾報(bào)告”(Learning: The Treasure Within， 1996)[6]和2021年的未來(lái)教育報(bào)告(Reimagining Our Futures Together: A New Social Contract for Education，2021)[7]；第二條線索是各主權(quán)國(guó)家通過(guò)政府間協(xié)商制定并通過(guò)政府間治理機(jī)制通過(guò)的關(guān)于教育宏觀發(fā)展目標(biāo)的國(guó)際協(xié)約(international instruments)或共識(shí)性文件，近三十年來(lái)，主要有2015年之前關(guān)于全民教育[Education for All, (EFA)]的共識(shí)文件和2015年后關(guān)于2030教育可持續(xù)發(fā)展議程的協(xié)約文件——2001年發(fā)布的共識(shí)文件《達(dá)喀爾全民教育行動(dòng)框架》(The Dakar Framework for Action: Education for All: Meeting Our Collective Commitments)[8]、全民教育全球監(jiān)測(cè)2005年報(bào)告《提高質(zhì)量勢(shì)在必行》(Education for All: The Quality Imperative)[9]、2015年聯(lián)合國(guó)通過(guò)17個(gè)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)后發(fā)布的《關(guān)于教育2030可持續(xù)發(fā)展議程的仁川宣言：邁向包容、公平、有質(zhì)量的教育和全民終身學(xué)習(xí)》[10]。
在這些法律文書(shū)和引領(lǐng)性報(bào)告中，教科文組織一直主張的人文主義治理理念在教育領(lǐng)域的界定逐漸清晰：強(qiáng)調(diào)教育的根本出發(fā)點(diǎn)和價(jià)值首先在于維護(hù)人的權(quán)利(human rights)、人的尊嚴(yán)(human dignity)和有安全保障的生命(a secured life)，并應(yīng)確保不同種族、性別和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的所有人接受教育機(jī)會(huì)的平等性(equality)，針對(duì)殘障人士和母語(yǔ)為非官方語(yǔ)言等弱勢(shì)群體提高教育的包容性(inclusion)，通過(guò)有質(zhì)量的學(xué)習(xí)培養(yǎng)每個(gè)人獲得體面的生活所需的價(jià)值觀、知識(shí)和技能，借此服務(wù)人類社會(huì)的公共利益。而人類社會(huì)公共利益的前提是將人類可獲取的資源定義為全球共有財(cái)貨(global commons)， 包括 “大氣層、外太空、海洋以及其他維系人類生命所需的相關(guān)環(huán)境和生物支持系統(tǒng) ”[2]。近年來(lái)，教科文組織秉持的人文主義治理理念呈現(xiàn)出以下重要演變。
第一，與工具理性主義間的張力和互鑒。人文主義的教育理念與世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織[The Organisation for Economic Cooperation and Development, (OECD)]等以經(jīng)濟(jì)和技術(shù)合作為目的的國(guó)際組織主張的工具理性主義的治理理念[11](instrumental rationality)有著顯著的差異，后者將人首先視為人力資源，對(duì)就業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)的強(qiáng)調(diào)優(yōu)先于或高于對(duì)人權(quán)的保護(hù)和對(duì)平等的追求。教科文組織在與會(huì)員國(guó)和其他國(guó)際治理機(jī)構(gòu)互動(dòng)的進(jìn)程中，并未回避工具理性主義在教育治理中的合理價(jià)值，如在教育2030可持續(xù)發(fā)展議程中明確提出了在確保教育包容、教育公平和性別平等基礎(chǔ)上，提供實(shí)現(xiàn)個(gè)體人和社會(huì)人的人文價(jià)值和功利價(jià)值所需的價(jià)值觀、知識(shí)和技能。
第二，對(duì)狹義人本主義的超越。對(duì)人的尊嚴(yán)和價(jià)值的哲學(xué)和法律證立須基于人與其他生物和自然的關(guān)系以及人與人的關(guān)系。一直以來(lái)，狹義人本主義(human-centrism)的存在論基礎(chǔ)是人異于萬(wàn)物，人高于動(dòng)物，甚至是人高于自然。但最近幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)，人類和其他動(dòng)物賴以生存的地球家園的迅速惡化，恰恰是人類為追求以人為單一本體的主體利益最大化而任意踐踏其他動(dòng)物的生存權(quán)和恣意消費(fèi)自然的結(jié)果。不同人類族群之間的資源分配不均也是人與人關(guān)系不平等、某些族群利益高于其他族群的結(jié)果。這一觀察在2021版的未來(lái)教育報(bào)告中有集中的闡釋[7]。這逼迫人文主義者借鑒生物中心主義(Biocentrism)的倫理學(xué)觀點(diǎn)，建構(gòu)人與生物圈一體的整體哲學(xué)視域，即從人與其他生物平等、所有生物在生物圈中具有平等內(nèi)在價(jià)值的出發(fā)點(diǎn)來(lái)思考人與地球上其他事物的主客體互動(dòng)——人既是地球生物圈可持續(xù)發(fā)展整體中的認(rèn)知主體和活動(dòng)主體，更應(yīng)是被具身認(rèn)知的客體、社會(huì)認(rèn)知的客體、人與自然關(guān)系中認(rèn)知客體的平等組成部分?；诖?，應(yīng)拋棄人與萬(wàn)物的主客體分離觀和“人優(yōu)于萬(wàn)物”的實(shí)踐原則：為了維持人類在地球上的可持續(xù)生存，人類應(yīng)克制對(duì)自然資源的訴求并盡量中和消費(fèi)各類資源過(guò)程中對(duì)生物圈和自然產(chǎn)生的破壞。生物圈整體論視域中的改良人文主義不僅是教科文組織教育治理的指導(dǎo)理念，也是近期指導(dǎo)聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的最重要理?yè)?jù)。
第三，對(duì)人文主義的領(lǐng)域性、場(chǎng)景性釋義和應(yīng)用規(guī)范界定。教科文組織關(guān)于全球治理尤其是關(guān)于教育治理的重要法律文據(jù)和重要報(bào)告，對(duì)人與人的關(guān)系、人與技術(shù)的關(guān)系、人與社會(huì)文化的關(guān)系等進(jìn)行了不斷深入地釋義和適用原則界定?！蛾P(guān)于教育2030可持續(xù)發(fā)展議程的仁川宣言》[10]明確確立“人文主義的教育和發(fā)展觀”是2030教育議程的指導(dǎo)原則，提出“其基礎(chǔ)是人的權(quán)利和尊嚴(yán)、社會(huì)正義、包容以及保護(hù)文化、語(yǔ)言和民族多樣性”“重申教育是一項(xiàng)公益事業(yè)、基本人權(quán)和確保實(shí)現(xiàn)其它權(quán)利的基礎(chǔ)”?！蛾P(guān)于人工智能與教育的北京共識(shí)》[12]具體闡釋了人文主義對(duì)人類應(yīng)用技術(shù)的場(chǎng)景性原則：“重申教科文組織在人工智能使用方面的人文主義取向，以期保護(hù)人權(quán)并確保所有人具備在生活、學(xué)習(xí)和工作中進(jìn)行有效人機(jī)合作以及可持續(xù)發(fā)展所需的相應(yīng)價(jià)值觀和技能”“人工智能的開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)為人所控、以人為本；人工智能的部署應(yīng)當(dāng)服務(wù)于人并以增強(qiáng)人的能力為目的；人工智能的設(shè)計(jì)應(yīng)合乎倫理、避免歧視、公平、透明和可審核；應(yīng)在整個(gè)價(jià)值鏈全過(guò)程中監(jiān)測(cè)并評(píng)估人工智能對(duì)人和社會(huì)的影響”。該組織于2021年11月通過(guò)的《人工智能倫理問(wèn)題建議書(shū)》[13]，對(duì)人類設(shè)計(jì)應(yīng)用人工智能技術(shù)的全價(jià)值鏈以及在生活、學(xué)習(xí)、生產(chǎn)各類應(yīng)用場(chǎng)景中應(yīng)遵循的人文主義原則進(jìn)行了更詳盡的釋義。
第四，逐步深入而系統(tǒng)地捕捉數(shù)字人文主義的端倪[14,15]。與上述人與技術(shù)互動(dòng)中的人文主義指導(dǎo)原則密切相關(guān)，數(shù)字化正在改變我們對(duì)客觀事物、主觀概念及與其密切相關(guān)的人類的認(rèn)知和社會(huì)行為的傳統(tǒng)定義。數(shù)字化學(xué)習(xí)不限于傳統(tǒng)知識(shí)的數(shù)字化傳遞，更重要的是已觸及數(shù)字化的知識(shí)表達(dá)、數(shù)字化的學(xué)習(xí)過(guò)程、人與技術(shù)的互動(dòng)以及數(shù)字化和物理混合空間(hybrid spaces)內(nèi)的人類現(xiàn)實(shí)-虛擬兩棲性社會(huì)互動(dòng)。人與技術(shù)互動(dòng)的新模式顛覆了非數(shù)字時(shí)代確立的很多社會(huì)文化范疇及其核心概念。具體到教育領(lǐng)域，需要重新定義數(shù)字時(shí)代的“四個(gè)學(xué)會(huì)”：在數(shù)字化時(shí)代，界定人是一種什么樣的存在并由此重新界定“學(xué)會(huì)做人”包括數(shù)字時(shí)代做人的規(guī)范；界定數(shù)字化的知識(shí)和數(shù)字時(shí)代學(xué)習(xí)的特點(diǎn)并由此重構(gòu)“學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)”；重新審視數(shù)字時(shí)代的人與人相處和人與技術(shù)的互動(dòng)；以及審視數(shù)字時(shí)代的問(wèn)題解決與學(xué)會(huì)做事、學(xué)會(huì)工作和學(xué)會(huì)創(chuàng)業(yè)等。
(三)保護(hù)共同利益的國(guó)際法規(guī)和治理工具：柔性的理念立法與基于理念共識(shí)的自律執(zhí)法
作為政府間的協(xié)商共治機(jī)制，全球治理的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)是追求政府間協(xié)商或談判認(rèn)定的共同利益(the common good)，而非執(zhí)著于烏托邦式、缺乏現(xiàn)實(shí)依托的理想化公共利益。其中最重要的治理工具是將治理理念確立為國(guó)際認(rèn)可的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)主權(quán)國(guó)家政府對(duì)這些國(guó)際法律文據(jù)的批準(zhǔn)和執(zhí)行來(lái)確保理念的落實(shí)和對(duì)相關(guān)問(wèn)題的監(jiān)管。教科文組織不具備制定國(guó)際法的資質(zhì)，其全球治理或管轄權(quán)限主要以其全體大會(huì)(The General Conference)通過(guò)的國(guó)際公約、建議書(shū)和宣言或類宣言的國(guó)際間共識(shí)文件作為依據(jù)。這些法律文據(jù)有一定的強(qiáng)制法律綁定效力并對(duì)所有簽約國(guó)或簽約團(tuán)體有一定約束力，但教科文組織不能干預(yù)主權(quán)國(guó)家治理體或越過(guò)國(guó)家治理體對(duì)其法律事務(wù)或公民實(shí)施長(zhǎng)臂管轄。同時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和機(jī)制，被治理主權(quán)國(guó)家主要基于法律文件背后的理念共識(shí)自行確定法據(jù)執(zhí)行義務(wù)。這屬于相對(duì)柔性的理念立法和執(zhí)法范疇。另外，這些治理文據(jù)和治理工具的執(zhí)行多采取自上而下為主的取向；但為了培養(yǎng)治理實(shí)踐所需的體制性和機(jī)構(gòu)性能力，會(huì)兼顧自下而上的能力建設(shè)、理念宣講和知識(shí)分享。
1. 國(guó)際公約(Conventions)
國(guó)際公約定義會(huì)員國(guó)承諾必須遵守的國(guó)際規(guī)則。國(guó)際公約的效力取決于會(huì)員國(guó)政府的立法批準(zhǔn)、接受或加入 ( ratification, acceptance or accession)。教科文組織全體大會(huì)面向會(huì)員國(guó)的國(guó)際公約和建議書(shū)的編制及其通過(guò)，須遵循事先設(shè)立的特定法務(wù)程序，以確保過(guò)程的公開(kāi)透明和最終規(guī)則的嚴(yán)肅性，其具體步驟如下：
第一步：針對(duì)該公約希望在國(guó)際范圍內(nèi)管制的問(wèn)題，由教科文組織秘書(shū)處開(kāi)展技術(shù)和法務(wù)方面的初步研究；初步研究報(bào)告須提交執(zhí)行局考慮，執(zhí)行局負(fù)責(zé)決定關(guān)于該國(guó)際管制的提案是否應(yīng)包含在全體大會(huì)的審議日程之內(nèi)。
第二步：由秘書(shū)處和執(zhí)行局請(qǐng)求全體大會(huì)決定制定所述法規(guī)的必要性以及此類法規(guī)應(yīng)該采取的法據(jù)類別，比如適合采取國(guó)際公約還是建議書(shū)。
第三步：全體大會(huì)通知總干事編寫(xiě)初步報(bào)告，說(shuō)明對(duì)需要管制的問(wèn)題的立場(chǎng)以及擬議的管制行動(dòng)的可能范圍；會(huì)員國(guó)應(yīng)被邀就初步報(bào)告提出評(píng)論和意見(jiàn)；基于會(huì)員國(guó)的反饋意見(jiàn)，總干事編寫(xiě)包含一份或多份國(guó)際公約或治理建議書(shū)草案的最終報(bào)告，并向會(huì)員國(guó)散發(fā)和通報(bào)。
最后，該最終報(bào)告應(yīng)提交給全體大會(huì)，或由全體大會(huì)提交給一個(gè)會(huì)員國(guó)政府專家組成的特別委員會(huì)。大會(huì)審議向其提交的法律文件草案，如認(rèn)為適當(dāng)，則通過(guò)該國(guó)際公約或治理建議書(shū)。
教科文組織在教育領(lǐng)域比較有代表性的公約是《承認(rèn)高等教育相關(guān)資歷全球公約》[16]以及亞洲和太平洋地區(qū)、非洲以及拉丁美洲和加勒比地區(qū)的分地區(qū)《承認(rèn)高等教育學(xué)歷、文憑與學(xué)位的地區(qū)公約》[17-19]。教科文組織教育部門(mén)的高等教育處，需要在履行其在高等教育領(lǐng)域的各類責(zé)任的同時(shí)兼顧協(xié)調(diào)這些公約的修訂和執(zhí)行職責(zé)，這種運(yùn)作機(jī)制不同于該組織文化部門(mén)針對(duì)每個(gè)遺產(chǎn)保護(hù)公約均有專門(mén)經(jīng)費(fèi)和團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)公約執(zhí)行的運(yùn)作機(jī)制。這種建構(gòu)不良的運(yùn)作方式導(dǎo)致這些公約并未發(fā)揮對(duì)全球高等教育治理應(yīng)有的影響力。
2.建議書(shū)(Recommendations)
關(guān)于全球治理法律依據(jù)的建議書(shū)是為了管制任何特定問(wèn)題而制定的管理原則和管理規(guī)范，由教科文組織全體大會(huì)邀請(qǐng)會(huì)員國(guó)遵照所在國(guó)家的憲法慣例并審議在其轄區(qū)內(nèi)采納上述管理和規(guī)范涉及的法務(wù)問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上采取任何形式的立法或其他法規(guī)方式批準(zhǔn)和執(zhí)行會(huì)員國(guó)通過(guò)的規(guī)則和規(guī)范。由于建議書(shū)由該組織擁有最高權(quán)威的治理機(jī)構(gòu)全體大會(huì)通過(guò)并發(fā)出，其權(quán)威性體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家立法和監(jiān)管慣例可能產(chǎn)生的預(yù)期影響。建議書(shū)的編寫(xiě)和起草與國(guó)際公約的程序相同，但建議書(shū)可在全體大會(huì)以過(guò)半數(shù)的多數(shù)票情況下通過(guò)，而國(guó)際公約則要求三分之二的多數(shù)票。教科文組織通過(guò)的建議書(shū)并不強(qiáng)制要求會(huì)員國(guó)政府通過(guò)正式法律程序批準(zhǔn)，但要求所有會(huì)員國(guó)正式知會(huì)相關(guān)政府部門(mén)并鼓勵(lì)通過(guò)正式的法律予以確認(rèn)。
教科文組織在教育領(lǐng)域或相關(guān)領(lǐng)域的建議書(shū)包括《開(kāi)放教育資源建議書(shū)》[20]《人工智能倫理問(wèn)題建議書(shū)》[13]與《開(kāi)放科學(xué)建議書(shū)》[21]。這些建議書(shū)前瞻性強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性較弱，需要該組織和政府與非政府部門(mén)合作建設(shè)執(zhí)行建議書(shū)所需的能力，避免柔性立法、扭曲執(zhí)法的局面。
3.宣言(Declarations)和類宣言共識(shí)性文件
宣言是教科文組織常用的另外一種限定性規(guī)范，通常不需要主權(quán)國(guó)家政府的立法批準(zhǔn)。與建議書(shū)類似，宣言試圖規(guī)定會(huì)員國(guó)普遍適用而且預(yù)期會(huì)員國(guó)會(huì)賦予最大可能權(quán)威性并提供最廣泛支持的規(guī)范和原則。前文提到的《世界人權(quán)宣言》是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)最著名而且影響最廣泛的宣言之一。教科文組織并未強(qiáng)制要求所有宣言性文書(shū)都須提交全體大會(huì)通過(guò)，但在有類似提案時(shí)，全體大會(huì)傾向于接受審議請(qǐng)求并會(huì)通過(guò)具有特定管制范圍的宣言。
理論上，宣言的法律嚴(yán)肅性似乎低于建議書(shū)。但在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)對(duì)這三類法律文據(jù)的權(quán)威性并無(wú)嚴(yán)格而通用的界定，甚至在某些聯(lián)合國(guó)法務(wù)文件的表述中，宣言的效力高于建議書(shū)。同時(shí)，三類文件對(duì)會(huì)員國(guó)的實(shí)際法律綁定意義往往是基于各國(guó)對(duì)相關(guān)理念的共識(shí)而自發(fā)的法律約束，其實(shí)際影響力取決于聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)后續(xù)執(zhí)行的跟進(jìn)力度以及倡議的原則在國(guó)家層面的實(shí)踐適用性。教科文組織近年來(lái)還會(huì)發(fā)布由全體或多數(shù)會(huì)員國(guó)通過(guò)的類宣言標(biāo)準(zhǔn)限定性文件，比如“共識(shí)”(Consensus)和“聲明”(Statement)等。
教科文組織在教育領(lǐng)域的宣言及類似文件，包括前述的《關(guān)于教育2030可持續(xù)發(fā)展議程的仁川宣言》[10]，此外還有《關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的教育的柏林宣言》[22]，關(guān)于通過(guò)信息化支持2030教育可持續(xù)發(fā)展議程的《青島宣言》[23]，以及《關(guān)于人工智能與教育的北京共識(shí)》[12]等。
4.全球教育報(bào)告的實(shí)際治理影響力
教科文組織還持續(xù)性地評(píng)估全球性重大挑戰(zhàn)的動(dòng)態(tài)變化及其對(duì)教育的影響、不斷涌現(xiàn)的教育問(wèn)題和可能應(yīng)對(duì)方案，并就此編寫(xiě)和發(fā)布監(jiān)測(cè)報(bào)告或前瞻性報(bào)告。這些報(bào)告對(duì)全球教育領(lǐng)域的實(shí)際影響力，在很多時(shí)候不遜于上面提到的三種法律文據(jù)。根據(jù)有關(guān)報(bào)告的下載量和反饋，兩個(gè)系列的報(bào)告實(shí)際影響力最為顯著。一個(gè)系列是2002年設(shè)立的全民教育全球監(jiān)測(cè)報(bào)告，在2015更名為全球教育監(jiān)測(cè)報(bào)告(The Global Education Monitoring Report)。該系列報(bào)告基于每年度全球各國(guó)教育監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，已持續(xù)發(fā)布18個(gè)有關(guān)全球教育的報(bào)告(2)https://en. unesco. org/gem-report/，是對(duì)全球教育治理影響廣泛的系列報(bào)告。另外一個(gè)系列是關(guān)于未來(lái)教育的階段性報(bào)告：除了上述的1972年的“富爾報(bào)告”[5]、1996年的“德洛爾報(bào)告”[6]和2021年的未來(lái)教育報(bào)告外， 教科文組織于2020年成立專門(mén)的“未來(lái)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”，系統(tǒng)協(xié)調(diào)和支持關(guān)于教育核心議題和前瞻性問(wèn)題的報(bào)告，整理并發(fā)布2021年未來(lái)教育報(bào)告編寫(xiě)過(guò)程中的系列背景論文，并通過(guò)“理念實(shí)驗(yàn)室”(3)https://en. unesco. org/futuresofeducation/ideas-lab持續(xù)更新和發(fā)布關(guān)于核心教育議題的前瞻性報(bào)告。其中，技術(shù)創(chuàng)新對(duì)當(dāng)下的教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型和對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的數(shù)字人文主義的影響是“未來(lái)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”系列報(bào)告的重要議題，其中有代表性的報(bào)告是2021年發(fā)布的《人工智能與教育：政策制定者指南》[14]。
(四)謀求共同利益的政府間協(xié)商共治：借助針對(duì)人文理念的協(xié)商共識(shí)促進(jìn)政府間和解
聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)中以“組織”命名、有自主會(huì)員國(guó)的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，理論上是法定的政府間組織。而聯(lián)合國(guó)下設(shè)的各類基金會(huì)[如聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)(UNICEF)等]或某領(lǐng)域項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)[聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署(UNDP)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境署(UNEP)等]，理論上不具備政府間治理屬性。根據(jù)組織《憲章》，教科文組織通過(guò)協(xié)議確立與聯(lián)合國(guó)的關(guān)系。協(xié)議界定兩個(gè)組織追求共同利益的合作關(guān)系，但認(rèn)可教科文組織在其管轄領(lǐng)域內(nèi)，由其《憲章》界定的自主地位。教科文組織形成了較為嚴(yán)密有效的政府間協(xié)商共治機(jī)制，并逐步發(fā)展為基于理念協(xié)商的政府間共治體。
政府間協(xié)商共治的立論前提是人類社會(huì)在這些領(lǐng)域沒(méi)有或本不該有給定的靜態(tài)理念或?yàn)楦鲊?guó)普遍接受的統(tǒng)一規(guī)則，需要全球各主權(quán)國(guó)家和相關(guān)團(tuán)體不斷觀察分析人類社會(huì)面臨的動(dòng)態(tài)挑戰(zhàn)以及各國(guó)各族群應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)中不斷更新的理念和持續(xù)創(chuàng)新的知識(shí)技術(shù)，在公開(kāi)協(xié)商的基礎(chǔ)上定義最大化的共同利益和探索相對(duì)普遍適用的治理機(jī)制。這種協(xié)商共治主要通過(guò)其全體會(huì)員國(guó)參加的全體大會(huì)、由選舉產(chǎn)生的會(huì)員國(guó)代表組成的執(zhí)行局會(huì)議(詳見(jiàn)下文)以及由政府代表參加的高級(jí)別國(guó)際會(huì)議支持。客觀上，全體大會(huì)和執(zhí)行局會(huì)議一直是各國(guó)基于本國(guó)核心利益對(duì)相關(guān)人文理念進(jìn)行各自表述的重要陣地。各種圍繞或看似偏離教育、科學(xué)和文化主題的理念表述與辯論，是教科文組織全球治理追求理念引領(lǐng)的過(guò)程性成果。這種特有的各政府間圍繞理念展開(kāi)的辯論、協(xié)商和共識(shí)，為各國(guó)提供了雙邊軍事沖突和經(jīng)濟(jì)實(shí)力角逐之外的第三條路徑，客觀上對(duì)促進(jìn)國(guó)際理解、減少戰(zhàn)爭(zhēng)沖突做出了不可替代的貢獻(xiàn)。而單純基于文獻(xiàn)對(duì)教科文組織全球治理開(kāi)展研究，往往無(wú)法體現(xiàn)這種協(xié)商共治的過(guò)程性成果及其影響。
由政府代表參加的高級(jí)別國(guó)際會(huì)議也被用以支持政府間協(xié)商。盡管存在各種被冠以教科文組織的國(guó)際會(huì)議，但在該組織關(guān)于會(huì)議的統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)中[24]，對(duì)不同級(jí)別會(huì)議的參會(huì)代表能否代表政府發(fā)表觀點(diǎn)以及可以形成何種形式的法律綁定或非綁定性文件都有明確的規(guī)定。其中，一類會(huì)級(jí)別的政府首腦國(guó)際會(huì)議、二類會(huì)級(jí)別的政府間會(huì)議和三類會(huì)級(jí)別的非政府代表大會(huì)均需各會(huì)員國(guó)選派正式代表參加，而從四類會(huì)級(jí)別的國(guó)際會(huì)議到八類會(huì)級(jí)別的專題研討會(huì)，則不強(qiáng)制要求會(huì)員國(guó)選派正式代表。例如，在制定該組織最新的標(biāo)準(zhǔn)性文件《人工智能倫理問(wèn)題建議書(shū)》的過(guò)程中，全體大會(huì)確立了關(guān)于該《建議書(shū)》草案的政府間談判機(jī)制，并于2021年4月和6月分別召開(kāi)了兩屆政府間談判咨詢會(huì)議(二類會(huì)議)，充分聽(tīng)取各會(huì)員國(guó)對(duì)草案的意見(jiàn)和建議，對(duì)草案進(jìn)行了相應(yīng)的修改。
(五)面向弱勢(shì)群體，促進(jìn)公平與包容的能力建設(shè)：能力是縮小鴻溝、促進(jìn)平等的重要支柱
1.能力建設(shè)與理念引導(dǎo)的關(guān)系
在教科文組織的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和具體資源分配中，一直暗含一個(gè)路線之爭(zhēng)：自上而下的全球理念引領(lǐng)優(yōu)先，還是從國(guó)家層面自下而上的能力建設(shè)優(yōu)先？這個(gè)路線之爭(zhēng)體現(xiàn)兩個(gè)基本命題：一是人類更需要指向公共利益彼岸的前瞻性發(fā)展理念，還是更需要建設(shè)從此岸發(fā)展到彼岸所需的能力？另一個(gè)命題是教科文組織或整個(gè)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)是應(yīng)該將有限的資源集中分配到國(guó)家和地區(qū)辦公室，用于支持最不發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急或中長(zhǎng)期發(fā)展需求，縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的各類發(fā)展鴻溝，還是在總部集中大量資源保持理念領(lǐng)先？關(guān)于這些基本命題的探討，短時(shí)間內(nèi)乃至很長(zhǎng)一段時(shí)間都不會(huì)有結(jié)論。但在與會(huì)員國(guó)的長(zhǎng)期互動(dòng)中，教科文組織認(rèn)識(shí)到，國(guó)家層面的能力是縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育、數(shù)字等方面鴻溝的軟支撐，也是在欠發(fā)達(dá)國(guó)家落實(shí)各類理念的必要條件。鑒于能力建設(shè)的具體項(xiàng)目主要由總部協(xié)調(diào)，地區(qū)辦公室直接實(shí)施，教科文組織采取了縮減總部員工數(shù)量、增強(qiáng)地區(qū)辦公室綜合能力的人員調(diào)整策略。從2010年到2020年， 總部員工數(shù)量下降19%，地區(qū)辦公室增加8%，一類研究所增加30%。但即便如此，截止到2021年底，其總部員工仍有1070人左右，53個(gè)地區(qū)辦公室約有760人，9個(gè)一類研究所約有370人[34]。在各雙年度的預(yù)算撥款中，總部預(yù)算也一直略高于所有地區(qū)辦公室的預(yù)算總和。總體而言，該組織“頭重腳輕”的人員和資源分配格局沒(méi)有發(fā)生質(zhì)變，也意味著理念探索和引導(dǎo)仍將是其較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的工作重點(diǎn)。
2.能力建設(shè)的優(yōu)先戰(zhàn)略領(lǐng)域
最近十幾年來(lái)，教科文組織試圖采取“理念引領(lǐng)和戰(zhàn)略性能力建設(shè)兼顧”的宏觀規(guī)劃策略，即在有限的能力建設(shè)預(yù)算基礎(chǔ)上，機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費(fèi)及人員分配上優(yōu)先投入到戰(zhàn)略優(yōu)先領(lǐng)域，并重點(diǎn)圍繞這些領(lǐng)域開(kāi)展經(jīng)費(fèi)募集和國(guó)際合作。2013年，教科文組織第37屆全體大會(huì)確立“非洲優(yōu)先”(Priority Africa)和“性別平等優(yōu)先”(Priority Gender Equality)兩個(gè)全球優(yōu)先戰(zhàn)略，并通過(guò)了關(guān)于2014-2021年實(shí)施“非洲優(yōu)先戰(zhàn)略”[25]和“性別平等優(yōu)先”[25]的中期規(guī)劃。在實(shí)施層面，一方面，在總部分別成立兩個(gè)專門(mén)部門(mén)協(xié)調(diào)全球資源整合和項(xiàng)目規(guī)劃；另一方面，強(qiáng)制要求教育、科學(xué)、文化所有領(lǐng)域的項(xiàng)目規(guī)劃必須明確標(biāo)注對(duì)兩個(gè)優(yōu)先戰(zhàn)略確立的具體目標(biāo)的支持，尤其需要針對(duì)非洲優(yōu)先戰(zhàn)略做出一定比例的經(jīng)費(fèi)規(guī)劃甚至在績(jī)效指標(biāo)中列出計(jì)劃支持的非洲國(guó)家數(shù)量。同時(shí)，教科文組織的所有正式出版物必須經(jīng)過(guò)性別平等部門(mén)的獨(dú)立審核才能列入正式出版計(jì)劃。同期，教科文組織還制定了關(guān)于青年人發(fā)展優(yōu)先的運(yùn)營(yíng)戰(zhàn)略[27]，但這一優(yōu)先戰(zhàn)略并未被確立為全球優(yōu)先發(fā)展的范疇，也并未被強(qiáng)制執(zhí)行。
在教育領(lǐng)域的能力建設(shè)優(yōu)先戰(zhàn)略領(lǐng)域包括：
?青年和成年人掃盲教育：主要體現(xiàn)在負(fù)責(zé)執(zhí)行“聯(lián)合國(guó)十年掃盲計(jì)劃(2003-2012年)”[28]、教科文組織“為了賦能的掃盲行動(dòng)計(jì)劃(2006-2015年)”[29]、“青年和成年掃盲戰(zhàn)略 (2020-2025年) ”[30]。
?可持續(xù)發(fā)展教育[Education for Sustainable Development, (ESD)]：主要體現(xiàn)在“聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展教育十年”[31]、“可持續(xù)發(fā)展教育：路線圖”[32]等。
?教師教育、教師培訓(xùn)與教師支持：負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各會(huì)員國(guó)應(yīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)2030教育可持續(xù)發(fā)展議程短缺的6.9千萬(wàn)合格教師的挑戰(zhàn)。教科文組織在負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)教師教育和教師培訓(xùn)領(lǐng)域的國(guó)際合作的同時(shí)，還承擔(dān)“國(guó)際教師工作組” [International Task Force on Teachers，(TFT)]秘書(shū)處的職能(4)https://en. unesco. org/themes/teachers。但教科文組織最近十幾年在該領(lǐng)域沒(méi)有發(fā)表具有廣泛影響力的報(bào)告和規(guī)劃文件。
?技術(shù)創(chuàng)新在教育中的應(yīng)用：新冠大流行彰顯了數(shù)字技術(shù)在支撐教育系統(tǒng)的抗災(zāi)能力，確保教育基本人權(quán)不被疫情中斷等方面的不可替代的作用，對(duì)國(guó)家教育信息化和學(xué)生數(shù)字化學(xué)習(xí)的支持因而成為教科文組織在教育領(lǐng)域下一階段的戰(zhàn)略優(yōu)先領(lǐng)域之一。但與其他戰(zhàn)略優(yōu)先相比，教育信息化更多是教育和學(xué)習(xí)的戰(zhàn)略支撐手段，而非戰(zhàn)略目標(biāo)。教科文組織在該領(lǐng)域的工作主要體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家教育信息化規(guī)劃等方面的支持(5)https://en. unesco. org/themes/ict-education和2021年發(fā)布的《教科文組織教育領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略(2022-2025年)》[33]。
3.圍繞能力建設(shè)的國(guó)際援助和國(guó)際合作
教科文組織的會(huì)員國(guó)會(huì)費(fèi)在支撐其各項(xiàng)功能的實(shí)施方面存在巨大經(jīng)費(fèi)缺口，多渠道募集預(yù)算外經(jīng)費(fèi)、開(kāi)展國(guó)際合作是支撐和持續(xù)其能力建設(shè)功能的生命線。教科文組織批準(zhǔn)的2020-2021年的雙年度預(yù)算約13億美元[34]，其中，來(lái)自各會(huì)員國(guó)的會(huì)費(fèi)占39%，已募集的預(yù)算外捐助占28%，有33%的經(jīng)費(fèi)缺口需要通過(guò)各種渠道募集。在新冠大流行影響的2020年，受全球新冠應(yīng)急性應(yīng)對(duì)需求的刺激，教科文組織實(shí)收預(yù)算外捐助有所增長(zhǎng)，總額略高于4.24億美元[35]。其中主要來(lái)源有來(lái)自會(huì)員國(guó)的預(yù)算外捐助(54%)、非聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的多邊援助機(jī)構(gòu)(23%)、私有企業(yè)和基金會(huì)及其他來(lái)源(12%)、聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)(11%)。2020年，為教科文組織提供預(yù)算外捐助最多的單個(gè)國(guó)家或機(jī)構(gòu)分別為：歐盟(6.25千萬(wàn)美元)、挪威(3.84千萬(wàn)美元)和世界銀行下設(shè)的“全球教育伙伴關(guān)系基金”(The Global Partnership for Education Fund)(6)https://www. globalpartnership. org/who-we-are/about-gpe(3.61千萬(wàn)美元)。
從中可以看出，歐盟尤其是北歐國(guó)家延續(xù)了通過(guò)預(yù)算外捐助支持教科文組織多邊合作的領(lǐng)先勢(shì)頭，繼續(xù)在掃盲教育、教師教育、可持續(xù)發(fā)展教育等領(lǐng)域的深耕。挪威也在教育項(xiàng)目具體實(shí)施和多語(yǔ)種數(shù)字學(xué)習(xí)內(nèi)容開(kāi)發(fā)等方面直接發(fā)力，資助并與教科文組織合作推進(jìn)其“全球數(shù)字圖書(shū)館”(7)https://digitallibrary. io/和“翻譯一本故事書(shū)”項(xiàng)目(8)https://translateastory. org/。同時(shí)，世界銀行于2011年將2002年設(shè)立的“全民教育快速通道行動(dòng)計(jì)劃“ [Education for All Fast Track Initiative ,(EFA FTI)]更名為”全球教育伙伴關(guān)系基金”[Global Partnership for Education Fund,(GPEF)]。其資助重點(diǎn)是最貧困和最邊緣兒童尤其是女童、文化和語(yǔ)言劣勢(shì)群體、殘障兒童以及貧弱和沖突國(guó)家的兒童。十年期間，世界銀行已為全球教育伙伴關(guān)系基金提供33億美元的撥款，并使該基金會(huì)發(fā)展成為全球最大的教育財(cái)政中介機(jī)構(gòu)之一。另外，英國(guó)前首相戈登·布朗于2015年聯(lián)合世界上20多位國(guó)家元首發(fā)起成立“教育理事會(huì)”(The Education Commission)。該理事會(huì)希望通過(guò)與各地區(qū)發(fā)展銀行的合作，加強(qiáng)針對(duì)教育的公共投資和對(duì)外援助，并呼吁成立針對(duì)教育的多邊發(fā)展銀行(9)https://educationcommission. org/。盡管該理事會(huì)與教科文組織有著一定的業(yè)務(wù)合作，但從中長(zhǎng)期影響來(lái)看，它很可能會(huì)成為教科文組織全球預(yù)算外經(jīng)費(fèi)募集的潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。
4.國(guó)際援助中的隱形殖民化與“去殖民化”
教科文組織實(shí)施能力建設(shè)的主要方式是開(kāi)發(fā)各類教育決策工具和指南(如“教育信息化政策制定工具箱”(10)https://en. unesco. org/icted/home、《人工智能與教育：教育政策制定者指南》[14])，制定能力標(biāo)準(zhǔn)框架(如《聯(lián)合國(guó)教科文組織教師信息技術(shù)能力框架》(11)https://unesdoc. unesco. org/ark:/48223/pf0000265721)，開(kāi)發(fā)和提供培訓(xùn)課程并組織各類培訓(xùn)活動(dòng)，以及支持當(dāng)?shù)卣?、課程或教學(xué)資源的開(kāi)發(fā)。由教科文組織主導(dǎo)的能力建設(shè)項(xiàng)目，大多會(huì)用大量時(shí)間和預(yù)算評(píng)估受援國(guó)的國(guó)家整體發(fā)展現(xiàn)狀，分析當(dāng)?shù)亟逃到y(tǒng)或?qū)W生的本體需求，并在此基礎(chǔ)上規(guī)劃項(xiàng)目目標(biāo)和具體活動(dòng)。同時(shí)，盡量與本國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員長(zhǎng)期合作，提升其系統(tǒng)能力并確保當(dāng)?shù)亟逃到y(tǒng)對(duì)有關(guān)項(xiàng)目的主體意識(shí)。
但在以經(jīng)濟(jì)援助為背景的能力建設(shè)多邊和雙邊國(guó)際合作中，仍需警惕隱形殖民化的傾向。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有強(qiáng)勢(shì)地位的西方國(guó)家，會(huì)借助教育領(lǐng)域國(guó)際援助項(xiàng)目在西式民主、西方文化標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)勢(shì)語(yǔ)言、西式教學(xué)方法等方面有意識(shí)或無(wú)意識(shí)推廣其倡導(dǎo)的理念和范式。不發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)，大多是由西方國(guó)家在過(guò)去一百多年的強(qiáng)勢(shì)掠奪所造成的。經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)并不意味著這些國(guó)家在文化、知識(shí)生產(chǎn)和行為方式方面的貧瘠。單一教育范式的國(guó)際援助會(huì)像推土機(jī)一樣從文字表征、宗教、思維方式等各個(gè)方面碾壓當(dāng)?shù)赝林幕驼J(rèn)知行為習(xí)慣。這是一種不以領(lǐng)土占領(lǐng)為目的，轉(zhuǎn)而謀求文化和理念不對(duì)等交流的隱形殖民化[35]。教育、科學(xué)和文化領(lǐng)域的交流中，本土知識(shí)不應(yīng)成為西方主流科技的犧牲品，而應(yīng)更多鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的知識(shí)擁有者平等對(duì)話。應(yīng)促進(jìn)西方國(guó)家和欠發(fā)達(dá)國(guó)家(比如非洲國(guó)家)從知識(shí)的起源、性質(zhì)和范疇等領(lǐng)域，探討發(fā)生認(rèn)識(shí)論層面的共通性和多樣性，以此防止一些有價(jià)值的本土知識(shí)的滅絕。國(guó)際援助和能力建設(shè)應(yīng)尊重土著知識(shí)、歷史發(fā)展路徑、世俗傳統(tǒng)、語(yǔ)言、世界觀、思維和行動(dòng)方式的多樣性。與前述生物圈整體觀視域中的人文主義相呼應(yīng)，應(yīng)建構(gòu)和遵守非自我中心的、以原生地為中心的、地球生物圈中心的國(guó)際合作理念。
(六)知識(shí)傳播與分享及多邊合作：公平、包容的知識(shí)獲取既是權(quán)利又是手段
知識(shí)傳播與分享本身既是教科文組織的獨(dú)立功能之一，也是該組織全球治理框架中貫穿前瞻理念實(shí)驗(yàn)室、理念立法與推廣、能力建設(shè)和知識(shí)分享等各層次功能的縱向線索。作為理念引領(lǐng)的全球教育報(bào)告，多由教科文組織發(fā)起和協(xié)調(diào)，但從教育科研一線反饋的研究成果和多元化理念也為全球報(bào)告提供了不竭的智力來(lái)源。從更宏觀的角度分析，知識(shí)分享不僅是傳播理念的手段，公平、包容地獲取信息和知識(shí)更是每個(gè)公民的基本權(quán)利?！妒澜缛藱?quán)公約》[4]明確提出：“所有人都有下列基本權(quán)利、責(zé)任和自由：通過(guò)任何媒體，不分國(guó)界搜索、接受和傳授信息和理念?！?/p>
教科文組織在引領(lǐng)自上而下的理念探索、理念立法和政府間協(xié)商基礎(chǔ)上，主要通過(guò)以下幾種自下而上的正規(guī)網(wǎng)絡(luò)支持教育領(lǐng)域的知識(shí)傳播和多邊合作：
1.教育類全球法定獎(jiǎng)項(xiàng)
從1951年開(kāi)始，教科文組織開(kāi)始通過(guò)設(shè)立全球法定獎(jiǎng)項(xiàng)(Prizes)來(lái)認(rèn)可和鼓勵(lì)在改進(jìn)性別平等、消除貧窮、促進(jìn)高質(zhì)量和包容教育、氣候變化監(jiān)測(cè)和增強(qiáng)文化多樣性等方面的創(chuàng)新性和可持續(xù)解決方案。歷史上，曾有不少在相關(guān)領(lǐng)域做出突出貢獻(xiàn)的全球知名人士獲得教科文組織頒發(fā)的獎(jiǎng)項(xiàng)，比如納爾遜·曼德拉于1991年獲頒首屆教科文組織費(fèi)利克斯·烏弗埃-博瓦尼和平獎(jiǎng)(該獎(jiǎng)項(xiàng)2008年后停頒)(12)https://en. unesco. org/prizes，從一個(gè)側(cè)面反映了其獎(jiǎng)項(xiàng)的全球影響力。
這些獎(jiǎng)項(xiàng)由嚴(yán)格的法規(guī)(statutes)設(shè)立和約束，由權(quán)威性的第三方提名申請(qǐng)，由獨(dú)立的評(píng)審團(tuán)評(píng)審并推薦獲獎(jiǎng)人或獲獎(jiǎng)項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)多次獨(dú)立評(píng)估，教科文組織的全球法定獎(jiǎng)項(xiàng)可以有效協(xié)助有關(guān)機(jī)構(gòu)和組織圍繞獲獎(jiǎng)項(xiàng)目進(jìn)一步獲取經(jīng)費(fèi)和政策支持，并提高相關(guān)知識(shí)產(chǎn)品的知名度。該組織現(xiàn)共有23個(gè)全球獎(jiǎng)項(xiàng)，大多由政府公共機(jī)構(gòu)出資資助。多為5-6年一個(gè)周期，每個(gè)周期結(jié)束后，由執(zhí)行局和全體大會(huì)審議關(guān)于獎(jiǎng)項(xiàng)的階段性報(bào)告，并在捐助方自愿的前提下共同決定是否延續(xù)下一個(gè)周期。教育類全球法定獎(jiǎng)項(xiàng)主要有以下6個(gè)：
?女童和婦女教育獎(jiǎng)(UNESCO Prize for Girls’ and Women’s Education)(13) https://en. unesco. org/themes/women-s-and-girls-education/prize：由中國(guó)政府資助，2016年首次頒獎(jiǎng)，每年評(píng)選兩名獲獎(jiǎng)?wù)摺?/p>
?孔子掃盲獎(jiǎng)(The UNESCO Confucius Prize for Literacy)(14) https://en. unesco. org/themes/literacy/prizes：由中國(guó)政府資助，2005年設(shè)立，每年評(píng)選3名獲獎(jiǎng)?wù)摺?/p>
?世宗大王掃盲獎(jiǎng)(UNESCO King Sejong Literacy Prize)③：由韓國(guó)政府資助，1989年設(shè)立，每年評(píng)選3名獲獎(jiǎng)?wù)摺?/p>
?教育信息化獎(jiǎng)(UNESCO King Hamad Bin Isa Al Khalifa Prize for the use of information and communication technologies in education)(15) https://en. unesco. org/themes/ict-education/ict-education-prize：由巴林王國(guó)國(guó)王資助并于2005 年設(shè)立，每年評(píng)選兩名獲獎(jiǎng)人，以6年為一個(gè)周期， 2021年啟動(dòng)第三個(gè)周期。
?教師發(fā)展獎(jiǎng)(UNESCO-Hamdan Prize for Teacher Development)(16) https://en. unesco. org/themes/teachers/hamdan-prize：由阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)的哈馬德基金會(huì) (Hamdan Foundation)資助，于2008年創(chuàng)立。每?jī)赡暝u(píng)選3位獲獎(jiǎng)?wù)摺?/p>
?可持續(xù)發(fā)展教育獎(jiǎng)(UNESCO-Japan Prize on Education for Sustainable Development)(17) https://en. unesco. org/prize-esd：由日本政府資助，2015年首次頒獎(jiǎng)，每年評(píng)選3位獲獎(jiǎng)?wù)摺?/p>
2.全球或地區(qū)專題二類中心
教科文組織的二類研究所或二類中心( Category 2 Institutes and Centres under the auspices of UNESCO)通過(guò)開(kāi)展全球性或地區(qū)性合作、研究、知識(shí)分享和能力建設(shè)，支持該組織實(shí)施戰(zhàn)略優(yōu)先和全球治理。二類中心由感興趣的會(huì)員國(guó)申請(qǐng)成立，并承擔(dān)全部人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，有權(quán)在一定權(quán)限范圍使用教科文組織的標(biāo)志并與其政府間組織和網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展合作。截止到2021年底，教科文組織在教育領(lǐng)域共有 15 個(gè)二類中心(18)https://en. unesco. org/themes/education/about-us。中國(guó)作為東道國(guó)的教育領(lǐng)域二類中心有四個(gè)：國(guó)際農(nóng)村教育研究與培訓(xùn)中心[International Research and Training Centre for Rural Education，(INRULED)，北京]、高等教育創(chuàng)新中心[International Centre for Higher Education Innovation，(ICHEI)，深圳]、聯(lián)系學(xué)校網(wǎng)絡(luò)國(guó)際中心[International Centre for the UNESCO ASPNET， (ICUA) ，海口]和教師教育中心[Teacher Education Centre，(TEC)，上海]。由于管理松散，各東道國(guó)投入資源差異巨大，許多二類中心并未對(duì)教科文組織的知識(shí)傳播和項(xiàng)目落地發(fā)揮實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，甚至存在一些毫無(wú)運(yùn)作的“幽靈二類中心”。教科文組織于2019年的第40屆全體大會(huì)上做出決定，嚴(yán)格約束新申請(qǐng)二類中心的審批和已批準(zhǔn)二類中心的到期續(xù)約。
3.教育專題性網(wǎng)絡(luò)
教科文組織還通過(guò)各種專題性網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化知識(shí)生成、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)搜集和會(huì)員國(guó)之間的專題合作，比較有代表性的教育專題性網(wǎng)絡(luò)包括以下四個(gè)：
?姊妹大學(xué)網(wǎng)絡(luò)/教席 (UNITWIN/UNESCO Chairs)(19)https://en. unesco. org/unitwin-unesco-chairs-programme：于1992建立，已覆蓋全球117個(gè)國(guó)家的850個(gè)高等院校和研究所。其主要目的是通過(guò)促進(jìn)大學(xué)之間的合作和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系增強(qiáng)高等教育機(jī)構(gòu)之間的知識(shí)分享和合作實(shí)踐。姊妹學(xué)校和教席項(xiàng)目的專題涉及教科文組織在教育、自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、文化以及信息與通訊的各個(gè)領(lǐng)域。
?聯(lián)系學(xué)校網(wǎng)絡(luò)(Associated Schools Network-ASPnet)(20)https://aspnet. unesco. org/en-us/：這是一個(gè)致力于支持會(huì)員國(guó)學(xué)校之間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系、知識(shí)分享和教學(xué)理念實(shí)驗(yàn)的網(wǎng)絡(luò)。截止到2021年底，已覆蓋182個(gè)國(guó)家的1.15萬(wàn)所學(xué)校。
?教科文組織職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)國(guó)際中心“職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)”(21)https://unevoc. unesco. org/home/About%20the%20UNEVOC%20Network：由教科文組織職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)國(guó)際中心[The UNESCO Centre for Technical and Vocational Education and Training， (UNEVOC)]管理。“職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)”肇始于1992年， 是一個(gè)由職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的全球性網(wǎng)絡(luò)，由四類會(huì)員機(jī)構(gòu)組成：負(fù)責(zé)職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)的部委、國(guó)家級(jí)公立機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)提供機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)。 目前有來(lái)自140個(gè)會(huì)員國(guó)的220多個(gè)會(huì)員單位。
?學(xué)習(xí)型城市網(wǎng)絡(luò)[UNESCO Global Network of Learning Cities, (GNLC)](22)https://uil. unesco. org/lifelong-learning/learning-cities: 教科文組織學(xué)習(xí)型城市是由該組織的終生學(xué)習(xí)研究所發(fā)起并管理、以政策導(dǎo)向?yàn)槟康牡某鞘虚g網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)以城市為單位促進(jìn)教育靈感、教育原理和教育實(shí)踐方面的知識(shí)分享。在教育可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)4的基礎(chǔ)上，該網(wǎng)絡(luò)對(duì)學(xué)習(xí)型城市在實(shí)現(xiàn)所有聯(lián)合國(guó)可持續(xù)目標(biāo)方面都有潛在的貢獻(xiàn)。截止到2020年9月，該網(wǎng)絡(luò)覆蓋來(lái)自64個(gè)國(guó)家的229個(gè)城市。
4.教育主題慶祝日活動(dòng)
聯(lián)合國(guó)大會(huì)指定了一系列國(guó)際慶祝日活動(dòng)以紀(jì)念人類生活中值得關(guān)注的方面或值得銘記的歷史時(shí)刻，教科文組織也有權(quán)通過(guò)自己的全體大會(huì)和執(zhí)行局設(shè)立某個(gè)專題的世界日。教科文組織大多借助主題慶祝日活動(dòng)，組織有關(guān)專題的研討會(huì)，以促進(jìn)理念宣傳和知識(shí)分享。教育主題慶祝日活動(dòng)主要有如下四個(gè)：
?國(guó)際教育日(International Day of Education)(23)https://en. unesco. org/commemorations/educationday：聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2018年12月，宣布從2019年開(kāi)始，每年的1月24日為國(guó)際教育日。從實(shí)踐操作層面，教科文組織圍繞這個(gè)慶祝日開(kāi)展的慶?；顒?dòng)和宣傳推廣活動(dòng)，與其應(yīng)有的重視程度尚相去甚遠(yuǎn)。
?國(guó)際母語(yǔ)日(International Mother Language Day)(24)https://en. unesco. org/commemorations/motherlanguageday：由孟加拉國(guó)倡議，教科文組織第30屆全體大會(huì)(1999年)通過(guò)決議，將每年2月21日定為“國(guó)際母語(yǔ)日”，并于2000年開(kāi)始遵照?qǐng)?zhí)行。尊重和保護(hù)語(yǔ)言的多樣性包括借助母語(yǔ)開(kāi)展掃盲教育，本來(lái)是教科文組織重要的戰(zhàn)略領(lǐng)域之一。但由于經(jīng)費(fèi)匱乏，該組織在該領(lǐng)域一直缺乏有效的項(xiàng)目支撐。該慶?；顒?dòng)成為教科文組織對(duì)該領(lǐng)域的象征性、儀式性的堅(jiān)守。
?國(guó)際掃盲日(International Literacy Day)(25)https://en. unesco. org/commemorations/literacyday：自1967年以來(lái)，于每年9月8日在世界各地舉辦國(guó)際掃盲日的宣傳活動(dòng)，以提醒公眾對(duì)基本的讀、寫(xiě)、算能力作為人的基本尊嚴(yán)和基本權(quán)利的重要性的認(rèn)識(shí)。盡管開(kāi)展掃盲日慶?；顒?dòng)和掃盲項(xiàng)目長(zhǎng)達(dá)50多年，目前全世界仍有7.73億的青年和成年文盲。教科文組織會(huì)在每年慶祝國(guó)際掃盲日的同時(shí)，組織上述兩個(gè)掃盲獎(jiǎng)的頒獎(jiǎng)典禮，并組織為期一天到兩天的以掃盲為主題的研討會(huì)。
?世界教師日(World Teachers’Day)(26)https://en. unesco. org/commemorations/worldteachersday:自1994年開(kāi)始，每年的10月5日，世界各地慶?！笆澜缃處熑铡?，作為向教師工作的尊重和致敬。其起源是為慶祝國(guó)際勞工組織和教科文組織《關(guān)于教師地位的建議書(shū)》[37]的通過(guò)。該建議書(shū)設(shè)定了關(guān)于教師權(quán)利和責(zé)任的基線，以及有關(guān)教師職前培養(yǎng)、教師繼續(xù)教育、招聘、任用、教學(xué)和學(xué)習(xí)條件等方面的標(biāo)準(zhǔn)?；谶@一背景并為了加強(qiáng)國(guó)際合作，世界教師日的慶祝活動(dòng)大多由教科文組織、國(guó)際勞工組織、聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)和國(guó)際教師協(xié)會(huì)[The Education International， (EI)]聯(lián)合發(fā)起。
三、教科文組織的治理結(jié)構(gòu)：政府間共治議會(huì)制和人本科層制行政的復(fù)合體
教科文組織的體制結(jié)構(gòu)全貌可用圖2描繪，教科文組織本體由全體會(huì)員國(guó)全體大會(huì)(General Conference)和執(zhí)行局(Executive Board)組成的協(xié)商共治類議會(huì)體以及類科層制結(jié)構(gòu)的秘書(shū)處(Secretariat)組成。該組織的全球治理流程可概括為秘書(shū)處理念塑形與動(dòng)態(tài)重塑-執(zhí)行局審議提案-全體大會(huì)協(xié)商決議-會(huì)員國(guó)證立決議并與秘書(shū)處合作執(zhí)行。該組織引導(dǎo)全球治理的核心組織結(jié)構(gòu)是政府間議會(huì)制和以人為本的科層制(Bureaucracy，又譯為官僚制)組織結(jié)構(gòu)復(fù)合體，其治理機(jī)制是理想的國(guó)際共治與各國(guó)現(xiàn)實(shí)利益博弈間的動(dòng)態(tài)張力。有中文比較教育文獻(xiàn)提出教科文組織是典型的科層制行政結(jié)構(gòu)，是用其顯露在公眾視野下的秘書(shū)處替代該組織總體結(jié)構(gòu)的偏謬性解讀。這種解讀的最大偏差，不僅在于對(duì)其組織結(jié)構(gòu)舉偏概全的誤解，更在于忽視了其內(nèi)隱的、真正代表政府間協(xié)商共治核心機(jī)制的執(zhí)行局和全體大會(huì)，是對(duì)其全球教育治理模式的錯(cuò)靶式辨析。
圖2 教科文組織整體組織結(jié)構(gòu)
1.會(huì)員國(guó)全體大會(huì)和執(zhí)行局：政府間協(xié)商、共議、共治的議會(huì)制
發(fā)展至今，教科文組織踐行的仍是主權(quán)會(huì)員國(guó)作為主導(dǎo)治理體的國(guó)家中心主義治理范式，該范式基于的基本理念是：全球治理職能須通過(guò)于不同層面主權(quán)民主政體通過(guò)立法制定的規(guī)則的支持才能實(shí)現(xiàn)。
(1)會(huì)員國(guó)及非政府組織
所有自愿成為會(huì)員國(guó)的主權(quán)國(guó)家須經(jīng)執(zhí)行局提名，并由兩年一屆的全體大會(huì)投票決定，獲得三分之二的多數(shù)支持才能被吸納為會(huì)員國(guó)。為應(yīng)對(duì)前些年出現(xiàn)某些會(huì)員國(guó)緩繳或拖欠會(huì)費(fèi)的現(xiàn)象，滯繳會(huì)費(fèi)兩年的會(huì)員國(guó)會(huì)被取消投票資格。2011年，教科文組織吸納巴勒斯坦作為主權(quán)會(huì)員國(guó)，美國(guó)和以色列因上述原因于2019年退出該組織。該組織現(xiàn)有會(huì)員國(guó)193個(gè)。不具備獨(dú)立外交管轄權(quán)的領(lǐng)土主張政體或群體，須由具備其外交管轄權(quán)的會(huì)員國(guó)或轄權(quán)機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)，并獲得全體大會(huì)三分之二的投票支持，方可被接納為準(zhǔn)會(huì)員國(guó)(Associate Members)。2021年11月教科文組織第41屆全體大會(huì)之前，該組織共有準(zhǔn)會(huì)員國(guó)11個(gè)。各國(guó)均應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的常駐教科文組織代表團(tuán) (Permanent Delegate to UNESCO)(“常駐團(tuán)”)，部分人口和經(jīng)濟(jì)體量過(guò)小無(wú)力設(shè)立獨(dú)立常駐團(tuán)的國(guó)家，由其派駐教科文組織總部東道國(guó)(法國(guó))或歐盟的外交使團(tuán)兼負(fù)常駐團(tuán)職責(zé)。
教科文組織建立并逐步完善了與非政府組織的正式合作伙伴關(guān)系。該正式合作伙伴關(guān)系在認(rèn)可這些組織的相關(guān)資質(zhì)和成就基礎(chǔ)上，在教科文組織相關(guān)工作領(lǐng)域內(nèi)，確認(rèn)價(jià)值理念互相認(rèn)同和實(shí)踐領(lǐng)域的互惠合作意向[38]。教科文組織為非政府組織參與其項(xiàng)目和全球治理提供一定的體制保障，包括邀請(qǐng)簽署正式合作協(xié)議的非政府組織選派代表參加全體大會(huì)，授予其為該組織的各類正式全球獎(jiǎng)項(xiàng)提名的資格，邀請(qǐng)代表參加各類政府間或?qū)I(yè)技術(shù)會(huì)議等。截至2021年底，與教科文組織簽署正式合作伙伴關(guān)系的非政府組織已有360多個(gè)，其中來(lái)自中國(guó)的只有4個(gè)：中國(guó)教育國(guó)際交流協(xié)會(huì)[The China Educational Association of International Exchange， (CEAIE)] 、中國(guó)民俗攝影協(xié)會(huì)[The China Folklore Photographic Association， (CFPA)]、國(guó)際歐亞科學(xué)院(中國(guó)科學(xué)中心)[The China Science Center of International Eurasian Academy of Sciences, (IEAS)]、世界漢語(yǔ)教學(xué)學(xué)會(huì)[The International Society for Chinese Language Teaching，(ISCLT)]。
(2)全體大會(huì)：全體會(huì)員國(guó)的協(xié)商共治機(jī)制
所有會(huì)員國(guó)參加的全體大會(huì)(General Conference)，每?jī)赡暾匍_(kāi)一屆，一般在大會(huì)年度的11月召開(kāi)。所有會(huì)員國(guó)政府在與其教科文組織全國(guó)委員會(huì)(National Commission for UNESCO)咨詢協(xié)商的基礎(chǔ)上，指定不超過(guò)五人的官方代表出席在教科文組織巴黎總部的全體大會(huì)。正常狀態(tài)下，每屆大會(huì)會(huì)選舉產(chǎn)生一位大會(huì)主席和其他官員，任期兩年。全體大會(huì)在執(zhí)行局推薦并獲得三分之二多數(shù)支持的前提下，會(huì)邀請(qǐng)半政府國(guó)際組織和非政府組織代表以觀察員身份出席大會(huì)或其專題委員會(huì)會(huì)議。
全體大會(huì)最重要的職能之一是對(duì)政府間治理文據(jù)的管轄：全體大會(huì)應(yīng)向會(huì)員國(guó)提交針對(duì)該組織轄權(quán)領(lǐng)域相關(guān)主題的國(guó)際治理建議書(shū)(Recommendations)或國(guó)際公約(International Conventions)的提案，供會(huì)員國(guó)通過(guò)全體大會(huì)討論、審議并決定是否通過(guò)。其中，國(guó)際治理建議書(shū)可通過(guò)過(guò)半的多數(shù)票通過(guò)，國(guó)際公約則需要三分之二多數(shù)票通過(guò)。會(huì)員國(guó)代表必須在通過(guò)決議的全體大會(huì)閉幕之日起一年內(nèi)將通過(guò)的國(guó)際治理建議書(shū)和國(guó)際公約提交所在國(guó)相關(guān)領(lǐng)域權(quán)威機(jī)構(gòu)，以推動(dòng)相關(guān)法律文據(jù)在國(guó)家層面的采納和執(zhí)行。全體大會(huì)同時(shí)有權(quán)接受和審議各會(huì)員國(guó)提交的國(guó)際治理建議書(shū)和國(guó)際公約的執(zhí)行報(bào)告。
全體大會(huì)有權(quán)決定該組織的重大政策和主要工作領(lǐng)域，會(huì)對(duì)由執(zhí)行局(The Executive Board)提交的宏觀工作規(guī)劃進(jìn)行審議做出批準(zhǔn)、修改復(fù)議或否決等決議。全體大會(huì)對(duì)執(zhí)行局和秘書(shū)處具有管轄權(quán)：有權(quán)選舉產(chǎn)生組成執(zhí)行局的會(huì)員國(guó)。同時(shí)，在收到執(zhí)行局的提名后，任命總干事。
(3)執(zhí)行局：會(huì)員國(guó)行使治理權(quán)的常設(shè)代表機(jī)制
執(zhí)行局由全體大會(huì)選舉產(chǎn)生的、代表所有會(huì)員國(guó)的58個(gè)國(guó)家代表組成，被稱為執(zhí)行局成員國(guó)。選舉執(zhí)行局成員國(guó)時(shí)，全體大會(huì)應(yīng)盡量考慮成員國(guó)的文化多樣性和地區(qū)分配的平衡。除非因不可控因素并由全體大會(huì)允許，滯繳會(huì)費(fèi)超兩年的會(huì)員國(guó)將被取消參選執(zhí)行局成員的資格。每個(gè)執(zhí)行局國(guó)指定一位執(zhí)行局代表及其臨時(shí)代理人，任期與每屆執(zhí)行局任期(四年)相同。該代表應(yīng)盡量在該組織一個(gè)或多個(gè)轄權(quán)領(lǐng)域內(nèi)具備一定背景資質(zhì)并有必要的能力和經(jīng)驗(yàn)履行執(zhí)行局會(huì)議的行政和專業(yè)職責(zé)。每屆執(zhí)行局的任期從選舉其產(chǎn)生的全體大會(huì)閉幕之日起計(jì)，延續(xù)兩屆全體大會(huì)，大體為四年。執(zhí)行局成員國(guó)可以連選連任，但連任后應(yīng)盡量更換執(zhí)行局代表的人選。
執(zhí)行局是代表全體會(huì)員行使治理權(quán)的常設(shè)機(jī)制，經(jīng)全體大會(huì)決議，執(zhí)行局有權(quán)制定并采納自我管理規(guī)范和流程。執(zhí)行局每雙年度共召開(kāi)至少四屆會(huì)議，一般每年在春季和秋季各召開(kāi)一屆。執(zhí)行局的首要職能是為全體大會(huì)準(zhǔn)備議程，評(píng)估總干事提交的該組織相關(guān)領(lǐng)域的宏觀工作規(guī)劃和對(duì)應(yīng)的預(yù)算，并在審議通過(guò)后作為預(yù)期建議提交全體大會(huì)討論通過(guò)。
在全體大會(huì)做出決議后，執(zhí)行局負(fù)責(zé)監(jiān)督大會(huì)通過(guò)的宏觀工作規(guī)劃的執(zhí)行。根據(jù)全體大會(huì)相關(guān)決議并根據(jù)兩屆大會(huì)期間出現(xiàn)的具體情況，執(zhí)行局有權(quán)采取任何必要措施確?？偢墒聦?duì)工作規(guī)劃的執(zhí)行落實(shí)。每屆執(zhí)行局會(huì)議期間，執(zhí)行局主席代表執(zhí)行局向全體大會(huì)呈交總干事準(zhǔn)備的有關(guān)該組織相關(guān)活動(dòng)的報(bào)告。執(zhí)行局的另外一項(xiàng)重要職權(quán)是向全體大會(huì)推薦接納新會(huì)員國(guó)。
(4)國(guó)家層面的合作與非強(qiáng)制性影響
每個(gè)會(huì)員國(guó)都應(yīng)為有意參與該組織教育、科學(xué)、文化事務(wù)的國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置支持機(jī)制，優(yōu)先考慮采取聯(lián)合國(guó)教科文全國(guó)委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。在設(shè)置全國(guó)委員會(huì)或全國(guó)合作機(jī)構(gòu)的會(huì)員國(guó)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)為該國(guó)在全體大會(huì)和執(zhí)行局指定代表提供國(guó)內(nèi)咨詢支持，并為該國(guó)政府治理和落實(shí)教科文組織相關(guān)事務(wù)方面提供專業(yè)咨詢服務(wù)，同時(shí)履行該組織在相關(guān)領(lǐng)域與本國(guó)政府的聯(lián)絡(luò)職責(zé)。在所有聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織中，教科文組織是唯一(或少有的)在幾乎所有會(huì)員國(guó)都設(shè)立全國(guó)協(xié)調(diào)委員會(huì)的機(jī)構(gòu)。
會(huì)員國(guó)通過(guò)正式報(bào)告的方式宣示對(duì)教科文組織全球治理建議書(shū)、公約和其他全球治理決議在國(guó)家層面的認(rèn)可和落實(shí)：每個(gè)會(huì)員國(guó)應(yīng)在全體大會(huì)決定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，通過(guò)大會(huì)確定的報(bào)告方式，向該組織提交關(guān)于教育、科學(xué)、文化相關(guān)領(lǐng)域法律、法規(guī)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的報(bào)告，以及有關(guān)全球治理建議書(shū)和公約在本國(guó)執(zhí)行和落實(shí)行動(dòng)的報(bào)告。但聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和教科文組織的全球治理文據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)并不具備強(qiáng)制性約束力，這些組織也沒(méi)有全球治理執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各會(huì)員國(guó)對(duì)相關(guān)公約和標(biāo)準(zhǔn)文據(jù)的執(zhí)行基本都是基于自愿原則。
2.秘書(shū)處：理念塑形與科層制組織管理之間的張力
教科文組織的秘書(shū)處(The Secretariat)是在公眾視野和研究界曝光程度最高的機(jī)構(gòu)。從該組織的全球治理流程分析，秘書(shū)處承擔(dān)的責(zé)任是敏銳捕捉相關(guān)領(lǐng)域的前沿理念，將相關(guān)理念塑形或重塑為國(guó)際治理文據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)文本，提交執(zhí)行局審議并(修訂)通過(guò)后，由執(zhí)行局提交全體大會(huì)做出決議，然后由全體大會(huì)推薦給全體會(huì)員國(guó)確立和落實(shí)執(zhí)行。
(1)秘書(shū)處的組織管理結(jié)構(gòu)：分領(lǐng)域部門(mén)設(shè)置與跨領(lǐng)域合作，層級(jí)化與扁平化
單純就其組織結(jié)構(gòu)而言，秘書(shū)處確實(shí)具備現(xiàn)代科層制組織結(jié)構(gòu)的典型特征：由經(jīng)任命產(chǎn)生的官員所組成的大型組織，指令和權(quán)責(zé)自上而下傳達(dá)，信息自下而上搜集傳遞?？偢墒率窃摻M織的首席行政執(zhí)行官，由執(zhí)行局提名并由在全體大會(huì)審議批準(zhǔn)的前提下由大會(huì)任命，任期四年并只能連任一屆?？偢墒卤仨毱鸩莨┤w大會(huì)和執(zhí)行局審議的相關(guān)草案和宏觀工作規(guī)劃及預(yù)算草案?？偢墒掠袡?quán)根據(jù)全體大會(huì)通過(guò)的員工管理法規(guī)任命秘書(shū)處的職員。由于總干事在一定程度上被賦予秘書(shū)處行政管理的至上權(quán)限，總干事對(duì)秘書(shū)處各項(xiàng)業(yè)務(wù)的干預(yù)程度，取決于歷屆總干事本人的行政理念。在近幾屆的總干事行政實(shí)踐中，先后表現(xiàn)出放權(quán)和集權(quán)的不確定性波動(dòng)。
從圖2可以看出，教科文組織總部的機(jī)構(gòu)設(shè)置為：
?國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和法務(wù)辦公室[The Office of the International Standards and Legal Affairs, (LA)]：這是一個(gè)直接向總干事匯報(bào)的組織性法務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，同時(shí)履行執(zhí)行局公約和建議書(shū)委員會(huì)(the Committee on Conventions and Recommendations of the Executive Board)秘書(shū)處與全體大會(huì)法務(wù)委員會(huì)(the Legal Committee of the General Conference)秘書(shū)處的職責(zé)，是全體大會(huì)、執(zhí)行局兩大政府間共治體與秘書(shū)處合作履行全球法律文據(jù)制定方面最重要的法務(wù)支撐部門(mén)。其主要職責(zé)是為全體大會(huì)、執(zhí)行局、《憲章》框架下設(shè)立的政府間機(jī)構(gòu)和秘書(shū)處(包括總部和地區(qū)辦公室)提供集中、獨(dú)立的法務(wù)服務(wù)。該辦公室在教科文組織制定和執(zhí)行國(guó)際公約和全球治理文據(jù)的過(guò)程中，負(fù)責(zé)協(xié)助起草法律條款，提供法律框架的解讀和釋疑。在出現(xiàn)各類涉及該組織的法律糾紛時(shí)，代表該組織出庭辯解或辯護(hù)。
?內(nèi)部監(jiān)督辦公室[Internal Oversight Service, (IOS)]：為維持該組織總體運(yùn)作的公正性和透明性，設(shè)立可就各部門(mén)項(xiàng)目執(zhí)行質(zhì)量和國(guó)際職員工作中的道德倫理展開(kāi)獨(dú)立調(diào)查的內(nèi)部監(jiān)督辦公室。這個(gè)易被外界忽略或忽視的部門(mén)，在教科文組織歷史上曾多次受全體大會(huì)和執(zhí)行局委托，獨(dú)立調(diào)查涉及總干事的預(yù)算使用等問(wèn)題；或圍繞關(guān)于該組織的中高層管理人員的腐敗或?yàn)^職等方面的舉報(bào)而展開(kāi)獨(dú)立調(diào)查。相關(guān)調(diào)查結(jié)果也曾多次決定高層管理人員的職位處理。另外，教科文組織百萬(wàn)美金以上的預(yù)算外項(xiàng)目結(jié)題時(shí)，也須在該部門(mén)直接協(xié)調(diào)下展開(kāi)第三方獨(dú)立評(píng)估。
?五個(gè)專業(yè)技術(shù)部門(mén)：五個(gè)專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)部門(mén)包括教育部門(mén)(The Education Sector)、自然科學(xué)部門(mén)(The Science Sector )、社會(huì)與人文科學(xué)部門(mén)(The Social and Human Science Sector)、文化部門(mén)(The Culture Sector)[包含世界遺產(chǎn)中心(The World Heritage Center)]、通訊與信息部門(mén)(Communication and Information Sector))。這些部門(mén)任命的助理總干事(Assistant Director-General)理論上是這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域和內(nèi)外部行政事務(wù)的最高行政官員。在該組織2020-2021年的雙年度預(yù)算中，用于專業(yè)技術(shù)部門(mén)項(xiàng)目運(yùn)作的預(yù)算占總預(yù)算的72%，而劃撥給教育部門(mén)的預(yù)算即占總預(yù)算的33%，接近所有業(yè)務(wù)部門(mén)預(yù)算的一半[34]。
?兩個(gè)非業(yè)務(wù)部門(mén)：非洲優(yōu)先和對(duì)外關(guān)系部門(mén)(The Sector for Priority Africa and External Relations)和行政管理部門(mén)(The Administration and Management)，這兩個(gè)部門(mén)也各自設(shè)立一名助理總干事。其中，“非洲優(yōu)先部門(mén)”與各專業(yè)技術(shù)部門(mén)合作協(xié)調(diào)非洲優(yōu)先戰(zhàn)略的跨部門(mén)實(shí)施。另外一個(gè)對(duì)全球教育治理有直接影響的是行政部門(mén)下屬的“戰(zhàn)略規(guī)劃局”[Bureau for Strategic Planning, (BSP)]。其主要職責(zé)是設(shè)立該組織的中期戰(zhàn)略總體目標(biāo)和框架，協(xié)調(diào)各部門(mén)編制和審批中期戰(zhàn)略文件，設(shè)定雙年度預(yù)算并確保雙年度項(xiàng)目規(guī)劃中的結(jié)果導(dǎo)向和問(wèn)責(zé)制，監(jiān)控項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的結(jié)果導(dǎo)向管理和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，建立并維持與捐助機(jī)構(gòu)和國(guó)際合作伙伴的關(guān)系并協(xié)助募集財(cái)政和技術(shù)支持，統(tǒng)領(lǐng)教科文組織與其他聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的合作，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)本組織的戰(zhàn)略優(yōu)先項(xiàng)目實(shí)施和推進(jìn)針對(duì)其他弱勢(shì)國(guó)家和群體的項(xiàng)目。戰(zhàn)略規(guī)劃局還負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)各部門(mén)二類中心的運(yùn)作和整體發(fā)展戰(zhàn)略。
?兩個(gè)國(guó)際間專業(yè)常設(shè)機(jī)構(gòu)：全球教育監(jiān)控報(bào)告團(tuán)隊(duì) (The Global Education Monitoring Report Team) (歸口教育部門(mén)管理)和政府間海洋委員會(huì)(The Intergovernmental Oceanographic Commission)(歸口科學(xué)部門(mén)管理)。
?兩個(gè)協(xié)調(diào)落實(shí)跨領(lǐng)域優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的部門(mén)：非洲優(yōu)先戰(zhàn)略(the Priority Africa)(歸屬非洲優(yōu)先和對(duì)外關(guān)系部門(mén)管理)和性別平等(the Priority Gender Equality)(歸屬總干事辦公室管理)。
教科文組織基于地緣政治脈絡(luò)，將全球劃分為以下地區(qū)(Regions)：非洲地區(qū)(撒哈拉以南)、阿拉伯地區(qū)、亞洲和太平洋地區(qū)、歐洲和北美地區(qū)、拉丁美洲和加勒比地區(qū)。有時(shí)，俄羅斯及與其保持密切關(guān)系的前獨(dú)聯(lián)體國(guó)家也被劃為一個(gè)地區(qū)。秘書(shū)處在各地區(qū)設(shè)有地區(qū)辦公室(Regional Offices)、次地區(qū)辦公室(Sub-regional Offices)以及在某些需要特殊援助的國(guó)家設(shè)立國(guó)家辦公室(Country Offices)。三個(gè)層級(jí)的地方辦公室共計(jì)52個(gè)。
為確保有關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)引領(lǐng)能力，教科文組織成立了9個(gè)一類研究所或中心(Category I Institutes or Centers)，由教科文組織全額撥款(印度的圣雄甘地和平與可持續(xù)發(fā)展教育研究所的國(guó)際職員費(fèi)用由教科文組織承擔(dān)，其他費(fèi)用由印度政府合作承擔(dān))，任命并管理國(guó)際職員。一類研究所或中心的成立及其管理法的制定和修訂，由全體大會(huì)審議決定。一類研究所通過(guò)獨(dú)立的理事會(huì)(Governing Boards)確定研究和工作方向，審批工作計(jì)劃。日常行政管理及其與教科文總部專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的合作由所屬業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)。
現(xiàn)有的9個(gè)一類研究所或中心中，1個(gè)歸屬科學(xué)部門(mén)管理，即設(shè)立在意大利里雅斯特市(Trieste)的國(guó)際理論物理中心[The International Centre for Theoretical Physics，( ICTP)] 。另外8個(gè)一類所歸屬教育部門(mén)管理：
?設(shè)立在加拿大蒙特利爾市的教科文組織統(tǒng)計(jì)研究所[The UNESCO Institute for Statistics，(UIS)]，是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)教育、科學(xué)和技術(shù)數(shù)據(jù)收集的牽頭機(jī)構(gòu)。
?設(shè)立在法國(guó)巴黎市的國(guó)際教育規(guī)劃研究所[International Institute for Educational Planning， (IIEP)]，負(fù)責(zé)教育政策與戰(zhàn)略規(guī)劃的研究和教育政策制定人員的能力建設(shè)。
?設(shè)立在德國(guó)漢堡市的聯(lián)合國(guó)教科文組織終身學(xué)習(xí)研究所[UNESCO Institute for Lifelong Learning，(UIL)]，負(fù)責(zé)教科文組織在終身學(xué)習(xí)領(lǐng)域的政策研究、培訓(xùn)、知識(shí)分享和專業(yè)出版服務(wù)。
?設(shè)立在瑞士日內(nèi)瓦市的國(guó)際教育局 [The International Bureau of Education, (IBE)〗，是負(fù)責(zé)課程和相關(guān)事務(wù)的國(guó)際機(jī)構(gòu)。
?設(shè)立在埃塞俄比亞阿迪斯阿貝巴市的非洲國(guó)際能力培養(yǎng)研究所[UNESCO International Institute for Capacity Building in Africa, (IICBA)]，是1999年成立的致力于加強(qiáng)撒哈拉以南非洲國(guó)家教師政策和教師能力培養(yǎng)的地區(qū)一類機(jī)構(gòu)。
?設(shè)立在俄羅斯莫斯科市的國(guó)際教育信息技術(shù)研究所[UNESCO Institute for Information Technologies in Education, (IITE)]，負(fù)責(zé)教育信息化領(lǐng)域的研究和支持相關(guān)能力建設(shè)。
?設(shè)立在委內(nèi)瑞拉卡拉卡斯市的拉丁美洲及加勒比地區(qū)高等教育研究所[UNESCO International Institute for Higher Education in Latin America and the Caribbean, (UNESCO-IESALC)]，負(fù)責(zé)為拉丁美洲和加勒比地區(qū)高等教育的研究和政策制定提供咨詢。
?設(shè)立在印度德里市的圣雄甘地和平與可持續(xù)發(fā)展教育研究所[The Mahatma Gandhi Institute of Education for Peace and Sustainable Development，(MGIEP)]，旨在倡導(dǎo)和支持有關(guān)社會(huì)和情感學(xué)習(xí)領(lǐng)域的項(xiàng)目，支持和平和可持續(xù)發(fā)展社會(huì)的構(gòu)建。
教科文組織對(duì)科層制組織管理體制進(jìn)行了間斷性的反思和改良，其中比較突出的實(shí)踐探索表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
第一，鼓勵(lì)跨部門(mén)合作(inter-sectoral cooperation)。針對(duì)各部門(mén)相互孤立運(yùn)作、互不合作的割治狀況，教科文組織自本世紀(jì)初以來(lái)，一直不懈地強(qiáng)調(diào)和推進(jìn)各業(yè)務(wù)部門(mén)的跨部門(mén)合作。有關(guān)措施包括強(qiáng)制性要求中長(zhǎng)期工作規(guī)劃必須列出跨部門(mén)合作績(jī)效目標(biāo)和衡量指標(biāo)，并在工作規(guī)劃中提交進(jìn)展報(bào)告。最近幾年頒布的《開(kāi)放教育資源建議書(shū)》《人工智能倫理問(wèn)題建議書(shū)》《開(kāi)放科學(xué)建議書(shū)》等成果文件背后的跨部門(mén)貢獻(xiàn)，初步顯示出跨部門(mén)合作在制定和執(zhí)行全球治理文據(jù)方面的成效。但現(xiàn)有的按領(lǐng)域分立業(yè)務(wù)部門(mén)的行政設(shè)置方式和部門(mén)本位主義的績(jī)效評(píng)估體系，仍會(huì)與跨部門(mén)靈活合作之間存在長(zhǎng)期的張力。
第二，行政管理和運(yùn)作的扁平化和去中心化。教科文組織同時(shí)致力于總部、地區(qū)辦公室和國(guó)家辦公室層級(jí)管理的扁平化和去中心化，強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)和人員配備以及專業(yè)技術(shù)項(xiàng)目運(yùn)作盡量向接近受益國(guó)和受益人群的地區(qū)辦公室和國(guó)家辦公室傾斜。由于該組織的經(jīng)費(fèi)日益短缺，全球主要捐助機(jī)構(gòu)和合作伙伴多注重合作項(xiàng)目的全球影響力，地區(qū)尤其是國(guó)家辦公室沒(méi)有充足資源配備所需專業(yè)人員或啟動(dòng)有影響力的項(xiàng)目。教科文組織面臨的現(xiàn)狀是，國(guó)家辦公室項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的空心化和地區(qū)辦公室在其他強(qiáng)勢(shì)全球合作伙伴面前被邊緣化，導(dǎo)致去中心化的戰(zhàn)略成為無(wú)法實(shí)現(xiàn)的良好愿望。如前所述，秘書(shū)處總部高層管理者的個(gè)人管理風(fēng)格及其對(duì)總部和國(guó)家辦公室價(jià)值之間的權(quán)衡，也是去中心化推進(jìn)過(guò)程中的不確定因素。
(2)秘書(shū)處的核心價(jià)值：理念塑形、重塑與推廣的專業(yè)原動(dòng)力
秘書(shū)處尤其是其各專業(yè)技術(shù)部門(mén)通過(guò)編制中期工作規(guī)劃推動(dòng)各領(lǐng)域核心理念的文件塑形(shaping)、動(dòng)態(tài)重塑(re-shaping)及其在國(guó)家政策和實(shí)踐領(lǐng)域的推廣。從工作本質(zhì)屬性分析，秘書(shū)處工作的核心價(jià)值是教科文組織全球治理理念和理念文本塑形與重塑的專業(yè)原動(dòng)力，其在教科文組織全球治理流程閉環(huán)“秘書(shū)處理念塑形與動(dòng)態(tài)重塑-執(zhí)行局審議提案-全體大會(huì)協(xié)商并決議-會(huì)員國(guó)證立決議并與秘書(shū)處合作執(zhí)行”中的原動(dòng)力作用可概述如下(如圖3所示)：
圖3 教科文組織秘書(shū)處項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)規(guī)劃流程
①原點(diǎn)：秘書(shū)處起草中期(8年)戰(zhàn)略草案和4年工作規(guī)劃及預(yù)算草案
由審議該文件的全體大會(huì)的屆次編號(hào)和文件級(jí)別命名，比如，由2021年11月召開(kāi)的第41屆全體大會(huì)審議的中期戰(zhàn)略文件命名為《2022-2029年中期戰(zhàn)略草案(41C/4)》[Draft Medium-Term Strategy for 2022-2029 (41 C/4)][39]，由第41屆全體大會(huì)審議的4年工作計(jì)劃和預(yù)算草案文件名為《2022-2025年工作規(guī)劃和預(yù)算草案》[ Draft Programme and Budget for 2022-2025 (41 C/5)]。
中期規(guī)劃和4年工作計(jì)劃體現(xiàn)的是秘書(shū)處專業(yè)技術(shù)職員在與會(huì)員國(guó)長(zhǎng)期密切合作的基礎(chǔ)上，對(duì)各國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域戰(zhàn)略發(fā)展需求的深度技術(shù)分析，對(duì)該領(lǐng)域需應(yīng)對(duì)的全球挑戰(zhàn)和不同發(fā)展層級(jí)中涌現(xiàn)的創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)向的專業(yè)總結(jié)。秘書(shū)處是教科文組織具有全球影響力的治理文據(jù)與公約和有引領(lǐng)性的報(bào)告的發(fā)起者，這些重要全球治理文件都源自中期戰(zhàn)略規(guī)劃和4年工作計(jì)劃的支撐。
②咨議成文：執(zhí)行局組織全體會(huì)員國(guó)或會(huì)員國(guó)代表審議草案并提出修改意見(jiàn)
秘書(shū)處將中期戰(zhàn)略和4年工作計(jì)劃或上個(gè)中期戰(zhàn)略周期中取得的重大成果文件(公約、建議書(shū)、旗艦型報(bào)告等)提交執(zhí)行局。必要時(shí)，執(zhí)行局組織全體會(huì)員國(guó)或由會(huì)員國(guó)代表成立中期戰(zhàn)略和4年工作計(jì)劃起草委員會(huì)，審議草案文件并提出修改意見(jiàn)。秘書(shū)處根據(jù)相關(guān)意見(jiàn)修訂草案并提交執(zhí)行局會(huì)議審議。
③審批證立：全體大會(huì)審議中期戰(zhàn)略和工作計(jì)劃草案
執(zhí)行局審議通過(guò)重大全球治理文據(jù)和旗艦型報(bào)告后，秘書(shū)處會(huì)在隨后的全體大會(huì)期間組織發(fā)布會(huì)并以此提交給會(huì)員國(guó)采納和執(zhí)行。中期戰(zhàn)略和4年工作計(jì)劃及預(yù)算草案提交全體大會(huì)終審并做出最終決議。
④推廣執(zhí)行：秘書(shū)處細(xì)化和執(zhí)行中期戰(zhàn)略和4年工作
審議通過(guò)的中期戰(zhàn)略和4年工作規(guī)劃將由秘書(shū)處細(xì)化為基于改變理論模型[Theory of Change，(ToC)]的周密雙年度工作細(xì)目，并由秘書(shū)處的總部相關(guān)部門(mén)、地區(qū)辦公室和一類研究所主導(dǎo)執(zhí)行。
長(zhǎng)期以來(lái)，來(lái)自會(huì)員國(guó)會(huì)費(fèi)貢獻(xiàn)的預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)不足以支撐中期戰(zhàn)略和工作計(jì)劃所需的預(yù)算。自20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，預(yù)算外捐助經(jīng)費(fèi)總數(shù)開(kāi)始超過(guò)預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)。在此背景下，教科文組織近年來(lái)采用預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)和預(yù)算外經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌規(guī)劃和互補(bǔ)執(zhí)行的經(jīng)費(fèi)規(guī)劃和募集政策。該政策的執(zhí)行完全由秘書(shū)處專業(yè)技術(shù)部門(mén)驅(qū)動(dòng)，秘書(shū)處規(guī)劃和撰寫(xiě)經(jīng)費(fèi)募集項(xiàng)目建議書(shū)的過(guò)程又是一次同時(shí)考慮資金捐助伙伴需求的理念塑形和重塑歷程。
(3)秘書(shū)處行政流程的極端官僚化與后科層制追求
作為一個(gè)支撐政府間共治體的行政體，教科文組織秘書(shū)處行政管理中最重要的原則是“避免錯(cuò)誤”而非“追求卓越”，即首要確保避免政治錯(cuò)誤和外交疏漏。該秘書(shū)處可以簡(jiǎn)單理解為在100多個(gè)官僚體制基礎(chǔ)上構(gòu)建的超級(jí)官僚機(jī)構(gòu)。從消極的角度分析，每一封邀請(qǐng)函、每一個(gè)文件、每一個(gè)出版物都需要五到六層的跨部門(mén)審核，效率極端低下。從積極角度分析，這種體制也從一定程度上確保了其外發(fā)的文件和最終出版物的最高質(zhì)量把關(guān)。
同時(shí)，為了確保該組織秘書(shū)處國(guó)際職員最高的職業(yè)忠誠(chéng)、高效工作能力和高水平的專業(yè)技術(shù)能力，秘書(shū)處員工的征募和任命原則上應(yīng)盡量體現(xiàn)最大程度的地理分配。在執(zhí)行崗位職責(zé)時(shí)，秘書(shū)處職員理論上不應(yīng)聽(tīng)從任何政府或外部權(quán)威機(jī)構(gòu)的指令，并應(yīng)禁止任何可導(dǎo)致其偏離國(guó)際職員立場(chǎng)的行為。但近10年來(lái)，該組織會(huì)員國(guó)與秘書(shū)處的互動(dòng)關(guān)系模式存在偏離獨(dú)立專業(yè)技術(shù)判斷、偏向政治和外交角逐的傾向，國(guó)際職員任命和職員履職中也出現(xiàn)了比以往更明顯的成員國(guó)利益導(dǎo)向。
在必須承認(rèn)和正視教科文組織存在極端化官僚層級(jí)、散漫拖沓的工作效率以及存在腐敗隱患的前提下，不可否認(rèn)的是該組織秘書(shū)處對(duì)后科層制治理體制[40]的追求并未徹底泯滅。對(duì)后科層制治理的追求主要植根于以下兩個(gè)方面：
第一，在典型的科層制行政機(jī)制中，政治領(lǐng)導(dǎo)力(在教科文組織體制內(nèi)體現(xiàn)為政府間共治體的政治領(lǐng)導(dǎo)力)與科層系統(tǒng)之間的政治性互動(dòng)主要是通過(guò)治理機(jī)制(全體大會(huì)和執(zhí)行局)任命的高層官員實(shí)現(xiàn)的，介入點(diǎn)往往是科層系統(tǒng)的頂部，局限于極少數(shù)量的高級(jí)官員。在政治任命的官員之下，職業(yè)官員往往只被要求在“價(jià)值中立”基礎(chǔ)上，執(zhí)行既定政策，并根據(jù)執(zhí)行的效果進(jìn)行管理性問(wèn)責(zé)。而教科文組織的運(yùn)作機(jī)制中，秘書(shū)處承擔(dān)著前沿觀察、價(jià)值觀塑形和重塑的價(jià)值引領(lǐng)職責(zé)。不管秘書(shū)處的官僚行政流程如何極端，只要其價(jià)值觀引導(dǎo)的職能存在并被強(qiáng)化，就已經(jīng)從組織使命和功能定位上奠定了超越科層制禁錮的根基和立論依據(jù)。
第二，科層制追求的是基于工具理性主義的組織結(jié)構(gòu)，與教科文組織人文主義的價(jià)值追求對(duì)立。以追求人文主義理想加入該組織的部分國(guó)際職員，會(huì)自發(fā)地反思科層制組織結(jié)構(gòu)的反人文弊端，并在責(zé)權(quán)范圍內(nèi)對(duì)其進(jìn)行修補(bǔ)、改良和變革。
四、教科文組織主導(dǎo)性治理主體的歷史流變：主要治理主體的協(xié)商與妥協(xié)
在人與人的關(guān)系中，每一個(gè)體和每個(gè)族群都是人類共存的互動(dòng)主體和客體，應(yīng)強(qiáng)調(diào)在維護(hù)人的基本尊嚴(yán)和基本權(quán)利基礎(chǔ)上，追求個(gè)體與個(gè)體之間、族群與族群之間共同利益的最大化。在全球治理的背景下，族群與族群之間的關(guān)系會(huì)因利益訴求和各國(guó)各利益族群實(shí)力的歷史變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整。不存在族群之間一成不變的主客體關(guān)系模式。就教科文組織的全球治理體制而言，其治理主體的歷史流變呈現(xiàn)出兩個(gè)顯著特點(diǎn)：強(qiáng)勢(shì)國(guó)家治理主體與崛起的新興國(guó)家治理主體之間的妥協(xié)與制衡，主權(quán)國(guó)家中心主義與多中心或去中心治理體之間的制衡。
(一)強(qiáng)勢(shì)國(guó)家治理主體之間的多邊妥協(xié)與制衡
自1946年以來(lái)，在教科文組織70多年的發(fā)展歷程中，其治理主客體關(guān)系演變大體經(jīng)歷了以下階段：
1.1946-1954年二戰(zhàn)結(jié)束到冷戰(zhàn)初期，單極治理主體立規(guī)的國(guó)際合作
二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)期，同盟國(guó)教育部長(zhǎng)會(huì)議提議召開(kāi)一個(gè)關(guān)于成立教育與文化的專門(mén)組織的聯(lián)合國(guó)會(huì)議。代表戰(zhàn)勝方的44個(gè)國(guó)家代表，于1945年11月1-16日在倫敦召開(kāi)會(huì)議。1946年11月，首批簽署《聯(lián)合國(guó)教科文組織憲章》[1]的20個(gè)會(huì)員國(guó)幾乎全部為西方資本主義國(guó)家或其附屬國(guó)(UNESCO, 2021)。該組織成立之初是以同盟國(guó)為治理主體，其他國(guó)家和族群為治理客體的國(guó)際合作協(xié)調(diào)機(jī)制。在美蘇兩大陣營(yíng)爭(zhēng)奪全球勢(shì)力范圍的博弈背景下，世界各國(guó)以加入聯(lián)合國(guó)及其專業(yè)組織作為確立國(guó)際合法地位、參與國(guó)際合作的標(biāo)志。當(dāng)時(shí)，全球化的概念并未得到確立。從1946年宣布《憲章》到以蘇聯(lián)為代表的社會(huì)主義陣營(yíng)國(guó)家加入的20世紀(jì)50年代中期(蘇聯(lián)于1954加入)，教科文組織會(huì)員國(guó)數(shù)量由20個(gè)增至近70個(gè)。在美蘇冷戰(zhàn)初期，美國(guó)及其主導(dǎo)的西方盟國(guó)是教科文組織的單極強(qiáng)勢(shì)治理主體，存在通過(guò)國(guó)際組織將國(guó)家法律轉(zhuǎn)化為世界法，將盟國(guó)的盟約證立為世界公約的明顯特征。其余會(huì)員國(guó)客觀上大多屬于被國(guó)際治理體制治理的客體。
2. 冷戰(zhàn)升級(jí)及美蘇爭(zhēng)霸時(shí)期(1954-1991)，治理客體對(duì)治理主體的挑戰(zhàn)和教科文組織治理秩序的斷代性崩塌
在從20世紀(jì)50年代中期到1984年的30年間，教科文組織的會(huì)員數(shù)量增加到116個(gè)，但這個(gè)階段的主要特征是美蘇冷戰(zhàn)延燒到各個(gè)國(guó)際治理領(lǐng)域。以蘇聯(lián)為代表的新勢(shì)力試圖挑戰(zhàn)美國(guó)和北約的單極治理主體地位并形成對(duì)抗而非共治、沖突而非謀求共同利益的國(guó)際秩序或曰國(guó)際治理失序。兩強(qiáng)冷戰(zhàn)和意識(shí)形態(tài)的沖突危機(jī)在教科文組織逐步升級(jí)，直到1984年美國(guó)及其主要合作伙伴英國(guó)和新加坡的退出[41]，標(biāo)志著教科文組織國(guó)際治理體制的階段性崩塌。當(dāng)時(shí)，由美、英、新退出造成的經(jīng)費(fèi)短缺沒(méi)有得到其他國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體的及時(shí)填補(bǔ)，導(dǎo)致教科文組織大量高端人才急劇流失。由此導(dǎo)致該組織在一些重大領(lǐng)域(比如自然科學(xué)領(lǐng)域)的國(guó)際影響力急劇下跌，且在這些領(lǐng)域的國(guó)際影響力再未恢復(fù)到曾有的歷史巔峰。
3. 1991年到2007年，全球化多極治理主客體新秩序重建
2001年“9.11事件”之后，美國(guó)以加強(qiáng)與世界各國(guó)的反恐合作為名，于2002年恢復(fù)教科文組織的會(huì)員國(guó)地位，同一年英國(guó)也重新加入，新加坡遲后5年于2007年重新加入。美、英、新退出的17年間，世界治理格局發(fā)生了根本性的變化，國(guó)際合作和國(guó)際治理升級(jí)為全球治理：蘇聯(lián)于1991年解體；歐盟于1993年宣布成立并逐步吸納部分前獨(dú)聯(lián)體國(guó)家；20世紀(jì)90年代初互聯(lián)網(wǎng)迅速普及應(yīng)用，助推了經(jīng)濟(jì)全球化迅猛發(fā)展，并由此導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的相互依存關(guān)系成為影響全球治理的主導(dǎo)因素。來(lái)自埃及但有巴黎政治學(xué)院國(guó)際關(guān)系學(xué)學(xué)歷背景，深受歐美勢(shì)力左右的第六任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)布特羅斯·布特羅斯-加利(Boutros Boutros-Ghali)于1992年成立聯(lián)合國(guó)“全球治理理事會(huì)”(The Commission on Global Governance)。該理事會(huì)完全由歐美勢(shì)力主導(dǎo)，兩位聯(lián)席主席分別為時(shí)任瑞典首相的英瓦爾·卡爾松(Ingvar Carlsson)和曾任英聯(lián)邦秘書(shū)長(zhǎng)的什里達(dá)特·蘭法爾( Shridath Ramphal)。該理事會(huì)于1995年發(fā)表了采擇歐美國(guó)家視角的有關(guān)全球治理的爭(zhēng)議性報(bào)告《我們的全球家園》(Our Global Neighborhood，又譯為《天涯成比鄰》)(The Commission on Global Governance, 1995)[2]。該報(bào)告由于引發(fā)巨大爭(zhēng)議，并未被聯(lián)合國(guó)及其各類專業(yè)機(jī)構(gòu)采納為全球治理的圭皋。但在報(bào)告基礎(chǔ)上，國(guó)際社會(huì)由此認(rèn)同了全球治理的概念和實(shí)踐主導(dǎo)地位，“世界聯(lián)邦主義”(World Federalism)和建立世界政府(World Government)的倡導(dǎo)被否決并逐步匿跡。在全球化助推下，以金磚國(guó)家為代表的新興經(jīng)濟(jì)體穩(wěn)步走上國(guó)際治理舞臺(tái)，開(kāi)始爭(zhēng)取治理主客體關(guān)系中的更大主動(dòng)權(quán)。同時(shí)，伴隨著以面向所有人的人權(quán)尊重與保護(hù)、平等、包容為核心理念的人文主義被教科文組織確立為公開(kāi)治理理念，以非洲國(guó)家為代表的欠發(fā)達(dá)國(guó)家從受援國(guó)的被動(dòng)治理客體地位中走出，試探性地爭(zhēng)取相對(duì)平等的治理主體權(quán)益。這個(gè)階段的全球治理主體盡管呈現(xiàn)多元化的端倪，但多數(shù)發(fā)展中國(guó)家會(huì)員空有治理主體之名，只能行治理客體之實(shí)，全球治理的框架由歐美界定，治理理念仍由歐美國(guó)家主導(dǎo)。
4. 2007-2019年，強(qiáng)勢(shì)治理主體妥協(xié)和多元治理主客體新制衡格局逐步形成
因教科文組織于2011年接納巴勒斯坦成為會(huì)員國(guó)，美國(guó)和以色列立刻宣布退出但仍以觀察員身份參與該組織重大治理決議的制定。美、以于2017年正式宣布退出，2019年1月退出會(huì)員國(guó)的決定正式生效。不同于1984年美國(guó)退出造成英國(guó)和新加坡退出的連鎖反應(yīng)，此次只有以色列聯(lián)合攜行。中國(guó)增加會(huì)費(fèi)并超越日本成為最大會(huì)費(fèi)貢獻(xiàn)國(guó)，在一定程度上捍衛(wèi)了多邊主義，激發(fā)了會(huì)員國(guó)間的凝聚力，并緩解了因美國(guó)退出造成的經(jīng)費(fèi)短缺困境。美國(guó)只能通過(guò)私有企業(yè)和非政府組織的預(yù)算外援助和其代理人間接施加全球治理影響，以中國(guó)、歐盟、非洲國(guó)家以及小島嶼發(fā)展中國(guó)家為代表的新興國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體在教科文組織中的治理主體地位進(jìn)一步增強(qiáng)。在繼續(xù)強(qiáng)化人文主義的全球治理理念的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的挑戰(zhàn)和全球尤其是歐美極右民族主義的復(fù)燃，教科文組織在文本和口頭上捍衛(wèi)多邊主義的開(kāi)放協(xié)商立場(chǎng)。在此背景下，歐盟國(guó)家與美國(guó)之間、歐盟國(guó)家內(nèi)部、歐美國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間出現(xiàn)了治理體之間更加相互制衡、更開(kāi)放的協(xié)商共治格局。
2020年之后，全球治理格局進(jìn)入一個(gè)新的不確定期。其不確定性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，新冠大流行作為一個(gè)影響更為廣泛和急迫的全球性挑戰(zhàn)，既凸顯了多邊主義和全球協(xié)商合作的必要性，也暴露了發(fā)達(dá)國(guó)家或富裕經(jīng)濟(jì)體本國(guó)利益至上和本族群利益優(yōu)先等反多邊主義的施政現(xiàn)實(shí)，全球范圍的人文主義和國(guó)家或族群內(nèi)部的人文主義被政客們隨意解讀并導(dǎo)致實(shí)施中的標(biāo)簽化和空心化。其次，以中國(guó)為代表的新興國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體試圖謀求與其經(jīng)濟(jì)影響力匹配的平等外交和全球共治的治理主體地位。這種訴求本質(zhì)上不同于20世紀(jì)七八十年代美蘇沖突而非共治的局面，但仍然招致美國(guó)及其盟國(guó)的公開(kāi)抵制和協(xié)商對(duì)話中的隱形對(duì)峙。新興國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體之間的訴求沖突及其與歐美國(guó)家的政治關(guān)系的親疏差異使得治理主客體的制衡格局更復(fù)雜多變、更充滿動(dòng)態(tài)不確定性。但可以確定的是，美、中、歐三個(gè)經(jīng)濟(jì)體在未來(lái)五到十年的博弈結(jié)果將在很大程度上定義教科文組織下一代的治理秩序或?qū)е缕溥M(jìn)入一個(gè)新的失序期。
(二)主權(quán)國(guó)家中心主義與反中心主義多元治理體間的同化與順應(yīng)
聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的成立初衷是設(shè)立政府間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各主權(quán)政府之間的多邊合作。在1995年全球治理理事會(huì)報(bào)告提出全球多治理主體之前，聯(lián)合國(guó)一直踐行的是以單一主權(quán)國(guó)家行使管轄權(quán)的國(guó)家中心主義治理取向。主權(quán)國(guó)家中心主義在聯(lián)合國(guó)成立后尚存在大量無(wú)獨(dú)立主權(quán)的殖民地國(guó)家的近50年里，發(fā)揮了不可替代的巨大歷史作用。聯(lián)合國(guó)通過(guò)其托管理事會(huì)(United Nations Trusteeship Council)，推進(jìn)并協(xié)助所有殖民地國(guó)家獨(dú)立并取得主權(quán)地位。1994年，世界上最后一個(gè)殖民地國(guó)家帕勞宣布獨(dú)立。
隨著全球化實(shí)踐的階段性成功和超越主權(quán)國(guó)家范疇的、人類社會(huì)面臨的全球性挑戰(zhàn)的日益增多，在全球治理的概念于1995年被確立之后，世界各國(guó)期待聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)從國(guó)際合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榭缯蛑卫眢w。在爭(zhēng)取國(guó)家主權(quán)獨(dú)立退隱為背景后，一方面，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化了不干涉國(guó)家主權(quán)內(nèi)政的原則?！堵?lián)合國(guó)教科文組織憲章》明確規(guī)定：為保護(hù)會(huì)員國(guó)的主權(quán)獨(dú)立、公正及其富有成效的文化和教育系統(tǒng)的多樣性，禁止本組織對(duì)涉及會(huì)員國(guó)立法體系的核心事務(wù)進(jìn)行干涉。另一方面，一元化主權(quán)國(guó)家構(gòu)成的聯(lián)合國(guó)也被重新定義為管控多元治理體的全球治理政體。全球治理理事會(huì)1995年報(bào)告《我們的全球家園》(The Commission on Global Governance, 1995)明確倡議從具備一定資質(zhì)的非政府組織中邀請(qǐng)代表作為全球治理體的合格公民社會(huì)會(huì)員(A qualified member from civil society)，甚至提議將非選舉產(chǎn)生的、自我宣稱的公民代表尤其是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的代表，提升為聯(lián)合國(guó)相關(guān)治理機(jī)構(gòu)中與政府代表平等的席位代表。這一提議也被稱為“拓展中的民主”(expanding democracy)，暗示著公民社會(huì)代表仍被視為主權(quán)國(guó)家代表制的延續(xù)和拓展。以聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)為代表的政府間治理體和主權(quán)國(guó)家治理體仍將是多元化全球治理格局中最具影響力的構(gòu)成要素，兩者的互動(dòng)也將是全球治理的主流運(yùn)作機(jī)制。
自20世紀(jì)90年代以來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)革命引發(fā)全球各界的數(shù)字化進(jìn)程，以不到5年為一個(gè)周期波浪式迭代推進(jìn)，并已普遍應(yīng)用到世界所有國(guó)家和各個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。2015年前后，云存儲(chǔ)和云計(jì)算領(lǐng)域的突破為基于大數(shù)據(jù)的人工智能算法的開(kāi)發(fā)、大規(guī)模試用和快速改進(jìn)提供了技術(shù)前提。最新一代人工智能技術(shù)的三大基礎(chǔ)：大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和機(jī)器學(xué)習(xí)為代表的新算法均生于跨國(guó)性、依靠跨國(guó)性而發(fā)展。在跨國(guó)治理體和國(guó)家公共治理體不自覺(jué)地接納數(shù)字化帶來(lái)的全球化治理便利的同時(shí)，公共治理體系在數(shù)字化轄域中表現(xiàn)出嚴(yán)重的法規(guī)調(diào)適滯后。在此歷史交替期，數(shù)字化私有治理體悄然崛起并迅速滲透到公共治理、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和個(gè)體生活的方方面面[42]。其對(duì)政府間治理體和國(guó)家公共治理體的挑戰(zhàn)雖隱形但強(qiáng)勢(shì)：數(shù)字技術(shù)尤其是人工智能支持下的數(shù)字社交平臺(tái)供應(yīng)商，已定義并實(shí)施了隱形的規(guī)范體系。人工智能工具用以追蹤用戶數(shù)據(jù)、識(shí)別用戶行為模式、評(píng)估用戶行為的算法，往往是在用戶并非完全知情和明確同意的情況下運(yùn)行的。除充當(dāng)規(guī)則制定者之外，人工智能工具的私人持有者同時(shí)還扮演著規(guī)則監(jiān)管者的角色，而當(dāng)用戶間、用戶與供與應(yīng)商間產(chǎn)生矛盾沖突時(shí)，他們又同時(shí)成為管制糾紛的仲裁者。同時(shí)，以人工智能技術(shù)和區(qū)塊鏈為代表的新一代數(shù)字技術(shù)的跨國(guó)規(guī)范，大多以穿透主權(quán)國(guó)家的傳統(tǒng)公共治理規(guī)則為前提，以打破國(guó)家界限為基本假設(shè)。在新的公共治理法規(guī)順應(yīng)數(shù)字化私有治理體而自我更新?lián)Q代之前，呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的去國(guó)家中心主義的特征。從默認(rèn)的人文主義價(jià)值觀角度看，數(shù)字化私人治理的崛起削弱了確保數(shù)字技術(shù)尤其是人工智能成為共同利益的公共治理。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，數(shù)據(jù)會(huì)成為一種新形式的個(gè)體私有財(cái)產(chǎn)，公共治理體需要深刻反思工業(yè)社會(huì)以來(lái)制定和沿襲的以保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的國(guó)家憲法和法律體系。生活生產(chǎn)的數(shù)字化變革會(huì)最終導(dǎo)致憲法和法律針對(duì)數(shù)字化財(cái)貨的管制變革。有鑒于此，2021 年 11 月召開(kāi)的教科文組織全體大會(huì)通過(guò)了《人工智能倫理問(wèn)題建議書(shū)》，以為重新平衡當(dāng)前的人工智能治理格局提供立法支持。但該《建議書(shū)》作為一種政府間的法律文據(jù)，仍需通過(guò)主權(quán)國(guó)家的相應(yīng)法規(guī)方能得以采納和實(shí)施。而主權(quán)國(guó)家治理體針對(duì)數(shù)字化私有財(cái)貨的治理理念與治理能力的滯后性在人工智能領(lǐng)域更顯露無(wú)疑：截至2021年中期，仍有超過(guò)三分之一的國(guó)家沒(méi)有任何形式的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)法，以保障公民的數(shù)據(jù)獲取是在嚴(yán)格的保護(hù)和管控下進(jìn)行的[43]。除了一般的數(shù)據(jù)保護(hù)條例之外，教育部門(mén)的政策制定者還需深入理解人工智能在教育中應(yīng)用引發(fā)的獨(dú)特倫理問(wèn)題，進(jìn)一步為規(guī)范學(xué)習(xí)者數(shù)據(jù)使用、防止算法歧視、遏制侵入性人工智能工具、提升人工智能學(xué)習(xí)環(huán)境下人類的能動(dòng)性提供實(shí)踐性指導(dǎo)。為此，教科文組織推動(dòng)成員國(guó)采納國(guó)際法規(guī)以及加強(qiáng)各國(guó)針對(duì)人工智能在教育中應(yīng)用的治理能力至關(guān)重要。
2020年開(kāi)始的新冠大流行驅(qū)使跨政府治理體、主權(quán)國(guó)家公共治理體和各獨(dú)立的公民用戶團(tuán)體應(yīng)急性、全方位地采納數(shù)字化平臺(tái)支持疫情期間的遠(yuǎn)程辦公，這種對(duì)數(shù)字化工作手段的依賴在后新冠疫情時(shí)期會(huì)更加深化和泛化。智能化數(shù)字平臺(tái)的成熟與新冠疫情助推的數(shù)字平臺(tái)普及應(yīng)用在2020年發(fā)生了歷史性的重疊，這一年可被視為跨政府治理體、主權(quán)國(guó)家公共治理體、數(shù)字化私有治理體和公民社會(huì)自發(fā)治理體構(gòu)成的多元全球治理格局的元年(如圖4所示)。未來(lái)一段歷史時(shí)期，對(duì)任何領(lǐng)域全球治理的分析都須以這些治理主體之間的張力和互動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)。
圖4 多元化全球治理主體
五、教科文組織全球教育治理的可持續(xù)性與本土價(jià)值
全球治理以及全球教育治理有其產(chǎn)生的歷史必然性，但具體治理體制有很強(qiáng)的人為設(shè)定性和強(qiáng)勢(shì)群體統(tǒng)治性。需要從歷史發(fā)展的角度審視教科文組織長(zhǎng)期存在的價(jià)值和持續(xù)存在的根基所在，同時(shí)從原生態(tài)文化和知識(shí)體系及本國(guó)利益出發(fā)，自信而平等地參與協(xié)商對(duì)話，在全球共治體中確立合理的國(guó)際位置，發(fā)揮有本土文化特色、為本土發(fā)展所需、與本國(guó)發(fā)展水平相配的治理角色。
(一)教科文組織的長(zhǎng)期全球治理價(jià)值：提供答案還是成為問(wèn)題？
教科文組織發(fā)展至今，對(duì)全球治理最大的價(jià)值是，為人類謀求可持續(xù)發(fā)展的公共利益，確?？蓪?shí)現(xiàn)的共同利益，提供了人文主義的發(fā)展底座。面對(duì)日益急迫且不可控的全球性挑戰(zhàn)，該組織能否對(duì)人文主義理念持續(xù)進(jìn)行內(nèi)涵和外延的拓展與蛻變，并不斷結(jié)合新挑戰(zhàn)進(jìn)行領(lǐng)域性釋義和應(yīng)用原則的迭代更新，將在很大程度上決定全球治理是否還需要這個(gè)組織的存在。
同時(shí)，該組織實(shí)施的項(xiàng)目、設(shè)立的各類國(guó)際間網(wǎng)絡(luò)，每時(shí)每刻都在裂變和擴(kuò)張。但治理能力和治理規(guī)模之間的矛盾是復(fù)雜治理體中最永恒和最核心的矛盾。管理無(wú)序的擴(kuò)張，在資源短缺的現(xiàn)狀下無(wú)法維持有效且高效的內(nèi)治和外治。短期規(guī)模膨脹的虛榮會(huì)暫時(shí)掩蓋其深層治理矛盾，也會(huì)局部掩蓋其與兒基會(huì)、全球教育伙伴基金等相比的資源極端匱乏短板。當(dāng)未來(lái)真正的歷史危機(jī)來(lái)臨時(shí)，這些深層矛盾或短板或?qū)⒊蔀閷?dǎo)致該治理體制崩塌的誘因?，F(xiàn)已確立的理念和人文領(lǐng)域的國(guó)際協(xié)商共治體制，是能在更大程度上引領(lǐng)各國(guó)不斷探索解決全球挑戰(zhàn)所需的人文指導(dǎo)原則和答案？還是其自身的官僚沉疴會(huì)最終使其成為制約全球治理效率的癥結(jié)所在而被各國(guó)拋棄？也將在很大決定這個(gè)組織的興衰存亡。
(二)如何平等開(kāi)放地借鑒教科文組織倡導(dǎo)的平等開(kāi)放理念和文獻(xiàn)？
人與人之間的平等、國(guó)家與國(guó)家或文化族群與文化族群之間的平等，是教科文組織人文主義理念一以貫之的根基。中國(guó)研究界和教育實(shí)踐人員，應(yīng)該堅(jiān)信本土文化、本土教育理念和本土教育成就的本體價(jià)值以及對(duì)其他國(guó)家和族群的發(fā)生認(rèn)識(shí)論借鑒價(jià)值，應(yīng)采取平視、批判的話語(yǔ)體系介紹教科文組織及其成果文件，全面消除媒體和學(xué)術(shù)界仰視教科文組織的話語(yǔ)體系積弊，尤其應(yīng)避免將教科文組織的全球治理地位威權(quán)化及在借鑒其文獻(xiàn)時(shí)教條化。
在借鑒教科文組織發(fā)布的很多標(biāo)準(zhǔn)性、法律綁定文件或標(biāo)準(zhǔn)框架時(shí)，必須考慮這些文件產(chǎn)生的背景及其所針對(duì)的人群和需求，批判性地考察其是否適合中國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀。因?yàn)樾枰紤]到其他發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展現(xiàn)狀，該組織近期的很多文件存在越來(lái)越多滯后于中國(guó)發(fā)展階段的個(gè)例。對(duì)其進(jìn)行仰視性的參考并用來(lái)機(jī)械指導(dǎo)本國(guó)實(shí)踐，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致開(kāi)歷史倒車。比如，在中小學(xué)教師教育信息技術(shù)能力標(biāo)準(zhǔn)制定方面，中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行已超越教科文組織的《教師信息技術(shù)能力框架》兩到三個(gè)階段，斷不可因借鑒教科文組織的文獻(xiàn)而指導(dǎo)中國(guó)教師培訓(xùn)界開(kāi)倒車。另外，教科文組織倡導(dǎo)的媒體和信息素養(yǎng)(Media and Information Literacy)源起于針對(duì)媒體工作者的一般性的通過(guò)媒體搜集和處理信息的素養(yǎng)，其初衷并非為中小學(xué)信息技術(shù)課程提供指導(dǎo)框架，只是在近一兩年才試圖介紹給欠發(fā)達(dá)國(guó)家中小學(xué)作為借鑒資料。中國(guó)的中小學(xué)信息技術(shù)課程(現(xiàn)為“信息科技”課程)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和實(shí)施已達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。在這一背景下，上述素養(yǎng)框架可供中國(guó)中小學(xué)課程作為邊緣性的參考文獻(xiàn)，大可不必用該框架作為定義中小學(xué)信息科技課程的權(quán)威文獻(xiàn)，更不該盲目用其中的概念重新定義中國(guó)信息科技課程的培養(yǎng)目標(biāo)。
另外，教科文組織倡導(dǎo)的理念、公約和全球報(bào)告等，日益強(qiáng)調(diào)開(kāi)放性和共享性，比如《開(kāi)放教育資源建議書(shū)》和《開(kāi)放科學(xué)建議書(shū)》。有關(guān)全球報(bào)告也從此前試圖提供全球發(fā)展方向，發(fā)展到日益強(qiáng)調(diào)開(kāi)放對(duì)話的過(guò)程重于結(jié)果性指導(dǎo)方向的階段，比如，2021版的未來(lái)教育報(bào)告(Reimagining Our Futures Together: A New Social Contract for Education)的主要價(jià)值在于其對(duì)各界、各國(guó)意見(jiàn)廣泛而開(kāi)放性的咨詢，并在此基礎(chǔ)上盡可能詳盡地提出人類面臨的問(wèn)題以及各界應(yīng)在教育領(lǐng)域協(xié)商達(dá)成的共識(shí)。文件本身的目的已脫離提供經(jīng)典教育發(fā)展指南的歷史立意，試圖從中找尋權(quán)威指導(dǎo)可能成為徒勞。確立一個(gè)國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)并從中引經(jīng)據(jù)典證立自己的觀點(diǎn)，或用拿來(lái)主義引用教科文組織的文獻(xiàn)應(yīng)該成為過(guò)去。中國(guó)學(xué)界和實(shí)踐界必須過(guò)渡到以平等心態(tài)融入全球教育共同體的協(xié)商對(duì)話中，也唯此，才能發(fā)揮教科文組織理念引領(lǐng)的核心價(jià)值。
(三)中國(guó)與教科文組織的全球教育治理：何時(shí)從優(yōu)秀答題生變?yōu)榭脊伲?/h3>
一直以來(lái)，中國(guó)政府、學(xué)界和民間團(tuán)體都竭盡所能地支持教科文組織的發(fā)展并積極參與相關(guān)治理活動(dòng)，是教科文組織治理體系中優(yōu)秀的實(shí)踐者和答題生。但由于該組織的組織結(jié)構(gòu)體制和治理機(jī)制的始作俑者多為西方國(guó)家或其結(jié)盟國(guó)家集團(tuán)，中國(guó)的參與人員和機(jī)構(gòu)對(duì)其不具備本源意義的理解和實(shí)踐解讀。中國(guó)的局內(nèi)參與人員和局外研究人員，仍需不斷加深對(duì)該組織治理本質(zhì)和治理體制的理解和研究，對(duì)其加速更新的結(jié)構(gòu)調(diào)整和組織裂變要有動(dòng)態(tài)的追蹤。尤其需要注意兩個(gè)方面：第一，應(yīng)研究去國(guó)家中心主義趨勢(shì)中全球治理體的力量對(duì)比、現(xiàn)階段的動(dòng)態(tài)對(duì)峙以及下階段的新穩(wěn)態(tài)格局，關(guān)注這些變化對(duì)全球治理和本國(guó)治理的現(xiàn)實(shí)意義，做出理論預(yù)測(cè)、政策應(yīng)對(duì)和國(guó)際協(xié)商預(yù)案；第二，應(yīng)密切追蹤人文主義理念的更新?lián)Q代及其對(duì)教育、科學(xué)、技術(shù)、文化等不同領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)本土文化和本土發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)探索具有全球引領(lǐng)意義的人文主義新發(fā)展方向或其他前瞻性理念的建構(gòu)、解讀和國(guó)際交流，逐步從國(guó)際規(guī)則的答題者轉(zhuǎn)變?yōu)榕c中國(guó)發(fā)展地位相匹配的治理理念的發(fā)問(wèn)者和治理規(guī)則的考官。
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