摘 要：土地細(xì)碎化治理是鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要議題。土地細(xì)碎化問(wèn)題無(wú)法通過(guò)單一的治理方式解決，需借助多種力量合力應(yīng)對(duì)。中部金峨縣的經(jīng)驗(yàn)表明，土地細(xì)碎化治理應(yīng)以縣域?yàn)閱卧獦?gòu)建治理體系，整合地方政府、農(nóng)民和市場(chǎng)主體等力量，使政府、社會(huì)和市場(chǎng)形成治理合力，實(shí)現(xiàn)土地細(xì)碎化治理的目標(biāo)。在土地細(xì)碎化縣域治理體系中，以地方政府引導(dǎo)為核心的行政化機(jī)制是前提條件，供給土地細(xì)碎化治理資源，引導(dǎo)土地細(xì)碎化治理實(shí)踐;以農(nóng)民自組織為核心的社會(huì)化是組織機(jī)制，村社集體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地整合和土地流轉(zhuǎn)過(guò)程，農(nóng)民通過(guò)自主決策和民主協(xié)商參與實(shí)踐過(guò)程;以市場(chǎng)耦合為核心的市場(chǎng)化機(jī)制是必要條件，耦合行政化機(jī)制和社會(huì)化機(jī)制，借助土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育推動(dòng)土地集中高效利用。

關(guān)鍵詞：土地細(xì)碎化;縣域治理體系;土地整合;土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F301.2?? ???????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2022）02-0036-10

收稿日期：2021-08-27? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.02.05

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（20CSH050）

作者簡(jiǎn)介：梁偉，男，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村社會(huì)學(xué)。

一、問(wèn)題的提出

土地細(xì)碎化是我國(guó)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的掣肘。20世紀(jì)80年代初期實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)成為中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本形態(tài)。小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)下，土地細(xì)碎化主要表現(xiàn)為地塊多、分散化和不規(guī)則化。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2013年末我國(guó)戶均經(jīng)營(yíng)9.8畝耕地，耕地分為5.1塊，其中面積不足1畝的超過(guò)50%[1]。土地細(xì)碎化不僅增加了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，更阻礙了土地集中利用和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。如何有效解決土地細(xì)碎化問(wèn)題并實(shí)現(xiàn)土地連片經(jīng)營(yíng)，成為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要課題。

關(guān)于土地細(xì)碎化治理，學(xué)界形成了三種治理路徑：（1）市場(chǎng)化治理路徑。主張市場(chǎng)化治理路徑的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由“看不見的手”自發(fā)配置土地資源，推動(dòng)市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)從而實(shí)現(xiàn)細(xì)碎土地整合[2-3]。農(nóng)地市場(chǎng)的發(fā)育以及農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)可以擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置[4]。研究者大多認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)的主要障礙是集體所有制下的產(chǎn)權(quán)殘缺和土地產(chǎn)權(quán)不清晰[5-6]，需要明晰產(chǎn)權(quán)并賦予農(nóng)民可交易的土地產(chǎn)權(quán)以促進(jìn)土地自由流轉(zhuǎn)[7]。（2）行政化治理路徑。認(rèn)為政府應(yīng)推動(dòng)土地細(xì)碎化治理[8]，實(shí)行土地整治和規(guī)?；鬓D(zhuǎn)[9-10]。土地整治是指以工程化、技術(shù)化的方式對(duì)土地進(jìn)行綜合整治，提高耕地質(zhì)量和增加有效耕種面積，以此改善土地生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境[11]。農(nóng)地整治可以使耕地面積增加、基礎(chǔ)設(shè)施完善、田塊規(guī)模擴(kuò)大，深刻影響農(nóng)戶的生產(chǎn)行為[12]。政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)與土地整治，能夠以經(jīng)營(yíng)權(quán)集中為方向，整合土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)調(diào)整功能和土地整治的工程改造功能[13]。推動(dòng)土地整治和土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，也符合地方政府治理便利化和政績(jī)的邏輯[14]。（3）自主治理路徑。學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村地區(qū)探索出不同的治理路徑，如安徽省首創(chuàng)的“一戶一塊田”[15]、丘陵地區(qū)“土地托管”模式[16]、湖北“沙洋模式”[17]、江蘇射陽(yáng)“聯(lián)耕聯(lián)種”[18]、國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)“統(tǒng)分結(jié)合”模式等[19]。有學(xué)者將上述治理方式概括為自主治理。自主治理模式產(chǎn)生于“三權(quán)分置”改革探索，村社組織統(tǒng)籌和整合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從而克服農(nóng)地細(xì)碎化[17，20]。主張自主治理模式的學(xué)者將土地細(xì)碎化治理看作公共治理過(guò)程，通過(guò)發(fā)揮村社組織的主導(dǎo)作用，激發(fā)農(nóng)民自主參與積極性，克服行政化路徑和市場(chǎng)化路徑的不足[21]。

上述三種治理路徑對(duì)于理解土地細(xì)碎化治理具有一定的啟發(fā)性，但是仍然存在以下不足：第一，無(wú)論市場(chǎng)化治理、行政化治理還是自主治理，都存在一定的局限性。市場(chǎng)化治理難以解決過(guò)高的交易費(fèi)用問(wèn)題[22]，且土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)對(duì)于農(nóng)地規(guī)模的影響并不顯著[23]。行政化治理的困境在于，當(dāng)基層組織不能被調(diào)動(dòng)起來(lái)參與解決農(nóng)地整治過(guò)程中的治理問(wèn)題時(shí)，“最后一公里”困境就會(huì)出現(xiàn)[24]。借助行政方式強(qiáng)制推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，容易侵害小農(nóng)戶利益，也存在一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。自主治理的實(shí)踐以村社組織內(nèi)部的集體行動(dòng)為基礎(chǔ)，但是仍然需要借助外部力量的作用。第二，以往的研究大多從村莊視角出發(fā)，力圖通過(guò)特定的治理方式實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)部的土地細(xì)碎化治理，忽略了土地細(xì)碎化治理的整體性、系統(tǒng)性和區(qū)域性。已有文獻(xiàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，借助單一的治理方式難以達(dá)到理想效果[25]。土地細(xì)碎化治理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要依托于完整而有效的治理體系，通過(guò)整合多元治理主體的方式實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

基于上述不足，本文引入縣域的視角，從縣域的角度剖析土地細(xì)碎化治理過(guò)程，提煉土地細(xì)碎化治理的有效模式。土地細(xì)碎化治理涉及土地整治、土地整合、土地流轉(zhuǎn)等一些列復(fù)雜治理過(guò)程，需要大量的資源投入和多元主體參與，單獨(dú)依靠村莊、市場(chǎng)抑或行政力量難以完成。本文特別強(qiáng)調(diào)縣域社會(huì)中多元治理主體的能動(dòng)性，將土地細(xì)碎化治理置于更加整體的縣域治理結(jié)構(gòu)之中，既彌補(bǔ)了村莊視角的不足，也為土地細(xì)碎化治理創(chuàng)新提供了經(jīng)驗(yàn)。十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記高度重視縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和縣域治理，提出縣域治理“三起來(lái)”的要求。在此背景下縣域治理創(chuàng)新異常活躍，以縣域治理為核心的制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新層出不窮。如何圍繞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)新土地細(xì)碎化治理模式，也是縣域治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。因此，在土地細(xì)碎化治理研究中引入縣域視角具有合理性。

文章以中部地區(qū)金峨縣依據(jù)學(xué)術(shù)慣例，已對(duì)文中地名進(jìn)行匿名處理。的土地細(xì)碎化治理實(shí)踐為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，從地方政府、農(nóng)民和市場(chǎng)等多元主體出發(fā)，探析土地細(xì)碎化縣域治理體系及其實(shí)踐機(jī)制。本文的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)自筆者于2020年12月在金峨縣開展的集體調(diào)研，調(diào)研采用半結(jié)構(gòu)式訪談的方法，對(duì)金峨縣負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)干部、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的領(lǐng)導(dǎo)干部、部分種田大戶及村民進(jìn)行深度訪談，調(diào)研涉及土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、村莊治理、家庭生計(jì)等方面的內(nèi)容，這對(duì)于理解土地細(xì)碎化治理具有重要的借鑒意義。

二、土地細(xì)碎化縣域治理的必要性及條件

（一）土地細(xì)碎化縣域治理的必要性

學(xué)界已對(duì)農(nóng)業(yè)治理進(jìn)行了相關(guān)討論，認(rèn)為農(nóng)業(yè)治理是國(guó)家通過(guò)制定和執(zhí)行政策對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行治理，并通過(guò)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等手段實(shí)現(xiàn)糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的過(guò)程[26]。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，國(guó)家層面缺乏統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)治理模式，需要各個(gè)地方結(jié)合實(shí)際探索[27]。作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要阻礙，土地細(xì)碎化問(wèn)題也是地方農(nóng)業(yè)治理的重要內(nèi)容之一。土地細(xì)碎化縣域治理的必要性體現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，土地細(xì)碎化治理的復(fù)雜性。土地細(xì)碎化治理過(guò)程較為復(fù)雜，涉及土地產(chǎn)權(quán)、土地整理、土地流轉(zhuǎn)等一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)、相互影響，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，土地細(xì)碎化治理便難以推進(jìn)。這說(shuō)明，土地細(xì)碎化治理是一項(xiàng)整體性、系統(tǒng)性和區(qū)域性工程，依靠單一的治理方式難以應(yīng)對(duì)。土地細(xì)碎化治理需要以地域社會(huì)為治理單元，動(dòng)員多元社會(huì)主體參與，壯大治理力量;與此同時(shí)，多元治理主體和多元治理資源必須依托完善的治理機(jī)制，形成土地細(xì)碎化治理合力?？h域社會(huì)是一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的地域統(tǒng)一體[28]，并且擁有多元治理主體和充足的治理資源，符合土地細(xì)碎化治理的要求。

其次，土地細(xì)碎化縣域治理的緊迫性。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍然是“四化同步”的短板[29]，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。土地細(xì)碎化問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。一是在耕地面積較難增加甚至農(nóng)田使用效率低下的情況下，提高糧食產(chǎn)量的任務(wù)仍然十分艱巨，如何保證糧食安全是社會(huì)普遍關(guān)注的重大戰(zhàn)略性和長(zhǎng)期性問(wèn)題[30]。二是小農(nóng)戶與大生產(chǎn)的矛盾難以解決。在土地細(xì)碎且人地分離的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小且田地分散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)都受到深刻影響，尤其體現(xiàn)為難以開展大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)，阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的降低。因此，隨著農(nóng)村人口向城市大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力逐漸減少，部分地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的土地拋荒問(wèn)題。縣域社會(huì)必須積極回應(yīng)土地細(xì)碎化問(wèn)題，避免出現(xiàn)嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

最后，縣域社會(huì)的治理意義。縣域是中國(guó)地方行政管理體系中最為穩(wěn)定的層級(jí)，在國(guó)家治理體系中處于承上啟下的核心位置[31]。2021年“中央一號(hào)文件”提出了“以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”“開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)”等具體政策安排[32]，為縣域農(nóng)業(yè)治理指明了方向。農(nóng)業(yè)處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性地位[33]，但是農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害能力差、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性以及其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位之悖論，要求地方政府給予農(nóng)業(yè)保護(hù)和支持。在鄉(xiāng)村振興背景下，通過(guò)縣域治理解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題具有重要的社會(huì)意義，而且符合國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)要求。

（二）土地細(xì)碎化縣域治理的條件

經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)為，農(nóng)地市場(chǎng)發(fā)育以及農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)可以擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置。由于土地分散在個(gè)體農(nóng)戶手中，市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)模式難以克服“釘子戶”問(wèn)題，土地難以連片。而且，改革開放以來(lái)農(nóng)民群體高度分化，分化的農(nóng)戶對(duì)于土地的訴求不同，農(nóng)戶之間很難達(dá)成利益共識(shí)，難以形成土地整合的集體行動(dòng)。鑒于市場(chǎng)化和社會(huì)化方式的局限性，縣級(jí)政府必須積極介入，引導(dǎo)縣域社會(huì)開展土地細(xì)碎化治理?？h域社會(huì)體量適度，以縣域?yàn)橹卫韱卧邆淇尚行院同F(xiàn)實(shí)條件。

一是縣級(jí)政府擁有一定的財(cái)政資源。土地細(xì)碎化治理涉及農(nóng)田水利、土地整治、規(guī)模農(nóng)業(yè)等諸多內(nèi)容，無(wú)疑需要大量的物質(zhì)資源投入，從而改善土地生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。然而，小農(nóng)戶主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)投入具有規(guī)模小、投入少等問(wèn)題，市場(chǎng)主體主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)投入具有不可持續(xù)性、不穩(wěn)定性等局限性，二者均難以回應(yīng)土地細(xì)碎化治理對(duì)資源投入的需求。與小農(nóng)戶和市場(chǎng)主體不同，政府可以持續(xù)地、大規(guī)模地向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投入資源。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，黨中央把“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，黨和國(guó)家把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)，舉全黨全社會(huì)之力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[32]。國(guó)家資源的大量投入，為地方政府介入土地細(xì)碎化治理奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二是縣域擁有豐富的治理資源?？h域具有區(qū)域性、層次性、開放性、超地理空間性等特點(diǎn)，形成了一個(gè)整體單元和相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)[28]。在縣域系統(tǒng)中，各類資源要素充分流動(dòng)，維持著縣域社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。在土地細(xì)碎化治理過(guò)程中，縣級(jí)政府不僅可以利用體制內(nèi)的各類資源，還可以推動(dòng)市場(chǎng)主體和社會(huì)力量開展密切合作，調(diào)動(dòng)多元主體的參與積極性，從而實(shí)現(xiàn)土地細(xì)碎化治理的目標(biāo)。一方面，在城市化發(fā)展模式下，縣級(jí)政府形成了統(tǒng)合治理的邏輯，使得縣域政府的權(quán)力、意志和績(jī)效互為促進(jìn)[33]，能夠通過(guò)行政化手段影響市場(chǎng)的資源配置形態(tài)從而動(dòng)員社會(huì)資源。另一方面，土地問(wèn)題與農(nóng)民利益高度相關(guān)，土地細(xì)碎化治理能夠激發(fā)和動(dòng)員農(nóng)民的參與積極性和治理活力?？h級(jí)政府統(tǒng)合縣域內(nèi)多元治理主體，構(gòu)建土地細(xì)碎化縣域治理體系，形成“縣域一盤棋”的治理格局，有利于土地細(xì)碎化治理工作的有效開展。土地細(xì)碎化縣域治理體系如圖1所示。

土地細(xì)碎化縣域治理體系的核心內(nèi)涵是：地方政府以縣域?yàn)榻y(tǒng)合單元，調(diào)動(dòng)縣域內(nèi)多元主體共同參與，充分運(yùn)用行政化、市場(chǎng)化和社會(huì)化等機(jī)制，有效推動(dòng)地方社會(huì)資源要素流動(dòng)，建立地方性農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)細(xì)碎土地的集中利用。概言之，土地細(xì)碎化治理的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)細(xì)碎土地的整合和集中利用，這需要解決土地產(chǎn)權(quán)整合和土地整體流轉(zhuǎn)兩大問(wèn)題。實(shí)踐證明，解決上述問(wèn)題不能僅僅依靠單一的治理方式，需要借助多重治理機(jī)制的共同作用?？h域的視角能夠揭示地方政府、社會(huì)和市場(chǎng)三大主體的治理效用和作用機(jī)制，及其統(tǒng)合于土地細(xì)碎化治理體系的方式。

三、土地細(xì)碎化縣域治理的實(shí)踐機(jī)制

金峨縣位于長(zhǎng)江南岸沿江平原與丘陵山區(qū)的結(jié)合地帶，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融入大長(zhǎng)三角地區(qū)城市群。20世紀(jì)80年代初，國(guó)家實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但也導(dǎo)致土地被分割為無(wú)數(shù)小地塊。20世紀(jì)90年代后期，金峨縣農(nóng)村勞動(dòng)力向長(zhǎng)三角地區(qū)轉(zhuǎn)移，在村勞動(dòng)力逐漸減少，誰(shuí)來(lái)種田成為問(wèn)題。由于土地細(xì)碎且分散、耕作成本較高，金峨縣出現(xiàn)較大規(guī)模的土地拋荒，土地細(xì)碎化治理迫在眉睫。金峨縣遵循“土地整合+土地流轉(zhuǎn)”的模式，以“地方政府引導(dǎo)、村社集體組織、農(nóng)民自主參與、市場(chǎng)耦合”這一實(shí)踐過(guò)程，整合行政化、社會(huì)化和市場(chǎng)化機(jī)制，形成三位一體的土地細(xì)碎化治理體系，借此將細(xì)碎土地整合起來(lái)并整體流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地細(xì)碎化治理目標(biāo)。

（一）地方政府引導(dǎo)：土地細(xì)碎化治理的行政化機(jī)制

折曉葉基于政府內(nèi)部運(yùn)作提出行政機(jī)制[34]。歐陽(yáng)靜強(qiáng)調(diào)科層制賦予政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力，其遵循事本主義、專業(yè)主義、程序主義的邏輯和技術(shù)治理的路線，表達(dá)的是縣域政府的“權(quán)力”[35]。與上述學(xué)者不同，本文中的行政化機(jī)制特指地方政府介入土地細(xì)碎化治理過(guò)程所倚仗的權(quán)力運(yùn)作方式。土地細(xì)碎化縣域治理的行政化機(jī)制可以概括為地方政府引導(dǎo)，地方政府通過(guò)治理資源供給和政策引導(dǎo)，推動(dòng)細(xì)碎土地整合和整體流轉(zhuǎn)。

1.治理資源供給。土地細(xì)碎化治理首先要解決土地整合問(wèn)題，這是土地細(xì)碎化治理的基礎(chǔ)性要求。金峨縣的土地不僅細(xì)碎分散而且高低不平，低洼的地勢(shì)也容易遭受洪澇災(zāi)害，因而對(duì)細(xì)碎土地進(jìn)行整治和集中連片具有現(xiàn)實(shí)意義。在地方政府介入土地細(xì)碎化治理前，村莊的困境在于細(xì)碎土地的整合需要投入大量經(jīng)濟(jì)資源。土地整合需要打破田埂、平整地塊、修建機(jī)耕路和水系等配套設(shè)施，這些工程耗資巨大，農(nóng)民不愿承擔(dān)此項(xiàng)費(fèi)用?；谏鲜鲈?，金峨縣政府積極申請(qǐng)國(guó)家農(nóng)地整治項(xiàng)目，對(duì)全縣10萬(wàn)畝農(nóng)田進(jìn)行集中整治。地方政府的項(xiàng)目資源供給，為村莊內(nèi)部組織起來(lái)開展土地細(xì)碎化治理奠定了資源基礎(chǔ)，有利于克服農(nóng)民的組織困境。

土地整合不僅涉及物理層面的土地連片，還涉及細(xì)碎土地的產(chǎn)權(quán)整合。土地整治實(shí)現(xiàn)了物理意義上的土地整合，但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然分散在個(gè)體農(nóng)戶手中。如何在法律允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)細(xì)碎土地產(chǎn)權(quán)整合，成為金峨縣的一個(gè)難題。地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況，提出了“虛擬地塊、二次流轉(zhuǎn)”的土地整合方案，這一方案也被稱為“虛擬確權(quán)”方案。土地虛擬確權(quán)指的是按照“確權(quán)確畝不確四至”的原則對(duì)農(nóng)戶的承包地進(jìn)行確權(quán)，農(nóng)戶擁有對(duì)確定面積承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但地塊是虛擬化的。在土地整治的基礎(chǔ)上開展虛擬確權(quán)，從制度層面強(qiáng)化了農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，去除了農(nóng)戶對(duì)固定地塊的權(quán)利，既能夠?qū)崿F(xiàn)細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)的整合，也能夠適應(yīng)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的需要。土地整合方案的出臺(tái)，為村社集體組織起來(lái)解決土地細(xì)碎化問(wèn)題奠定了制度基礎(chǔ)。

2.政策引導(dǎo)。土地整合實(shí)現(xiàn)了“小塊并大塊”，但這并不意味著土地細(xì)碎化治理工作的終結(jié)。土地細(xì)碎化治理必須以土地連片耕種從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為最終落腳點(diǎn)，否則土地細(xì)碎化治理毫無(wú)意義。金峨縣的做法是推動(dòng)土地整體流轉(zhuǎn)，走農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。在土地整合過(guò)程中，地方政府為保證部分村民的自耕需求，同時(shí)避免土地插花分布阻礙土地整合進(jìn)而影響土地整體流轉(zhuǎn)，發(fā)布了《土地功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)意見》。地方政府要求，開展土地整治的村莊需要設(shè)置土地功能區(qū)，即自耕功能區(qū)和流轉(zhuǎn)功能區(qū)。自耕功能區(qū)一般位于連片土地的周邊地帶，距離公路、村民住宅較近，耕作條件較為便利，主要用于分配給愿意耕種土地的農(nóng)戶，土地分配方式由村社集體統(tǒng)籌決定。流轉(zhuǎn)功能區(qū)的土地集中連片，土地規(guī)模較大且便于機(jī)械化耕作。這類土地基本進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，并由村社集體作為組織單元統(tǒng)籌。地方政府引導(dǎo)村社集體設(shè)置土地功能區(qū)保護(hù)了小農(nóng)戶的土地權(quán)益，有效規(guī)避了分化農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿對(duì)土地整治和土地流轉(zhuǎn)的影響。

除此之外，地方政府通過(guò)發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式激發(fā)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)積極性，推動(dòng)細(xì)碎土地整合。金峨縣的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包含以下幾個(gè)方面：首先是對(duì)村社集體的政策激勵(lì)。地方政府明確規(guī)定，對(duì)當(dāng)年組織新增流轉(zhuǎn)耕地50畝以上并簽訂規(guī)范合同的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，給予一定的工作補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)，集體經(jīng)濟(jì)組織因而產(chǎn)生了較強(qiáng)的土地流轉(zhuǎn)意愿，積極開展土地整合和土地流轉(zhuǎn)工作。這一政策激發(fā)了土地細(xì)碎化治理的村莊動(dòng)力。其次是對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的政策激勵(lì)。為了推動(dòng)土地集中利用，地方政府為經(jīng)營(yíng)規(guī)模超過(guò)100畝金峨縣農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策充分考慮實(shí)際情況。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶普遍不愿意種田，愿意種田的農(nóng)民希望發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)。按照土地整治后的生產(chǎn)條件，一對(duì)夫妻的經(jīng)營(yíng)限度在100～300畝。金峨縣便以100畝為發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，符合經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的利益。 ，簽訂3年及以上流轉(zhuǎn)合同，從事糧、棉、油、菜等大宗農(nóng)作物生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體，提供每畝60～80元的財(cái)政補(bǔ)助。這意味著，農(nóng)戶至少需要流轉(zhuǎn)100畝以上的土地才能獲得土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼。再次是對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的激勵(lì)。為激發(fā)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)動(dòng)力，地方政府出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策，比如農(nóng)業(yè)信貸資金，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地整理項(xiàng)目，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的相關(guān)補(bǔ)貼政策激發(fā)了村民的土地流轉(zhuǎn)意愿和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)動(dòng)力，為土地整合奠定了政策基礎(chǔ)。

綜上所述，在細(xì)碎土地整治與整合、土地整體流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，地方政府扮演著重要的引導(dǎo)性角色[20]。在地方政府的運(yùn)作之下，金峨縣具備了土地整治與整合的資源基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)。項(xiàng)目資源輸入為村莊開展土地整治奠定了資源基礎(chǔ)，土地確權(quán)制度為村莊整合細(xì)碎土地提供了制度支撐，行政規(guī)劃和農(nóng)業(yè)政策為土地整體流轉(zhuǎn)提供了激勵(lì)條件。與此同時(shí)，地方政府并不介入具體實(shí)踐過(guò)程，充分尊重農(nóng)民的土地整合和流轉(zhuǎn)意愿，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，將土地整治與整合、土地流轉(zhuǎn)等具體事宜交予村社集體和農(nóng)民自主解決，克服了行政化治理路徑的不足。

（二）農(nóng)民自組織：土地細(xì)碎化治理的社會(huì)化機(jī)制

社會(huì)化機(jī)制指的是村莊社會(huì)組織起來(lái)開展土地細(xì)碎化治理的實(shí)踐過(guò)程，社會(huì)化機(jī)制也即農(nóng)民自組織機(jī)制。行政化機(jī)制為村莊治理奠定了重要基礎(chǔ)，村莊具備了開展土地細(xì)碎化治理的客觀條件。在地方政府的引導(dǎo)下，農(nóng)民以村社集體為單元組織起來(lái)，按照“村社集體統(tǒng)籌、農(nóng)民自主參與”的社會(huì)化機(jī)制，自主開展土地細(xì)碎化治理實(shí)踐。

1.村社集體統(tǒng)籌土地整合與土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐。土地細(xì)碎化治理以土地整治為契機(jī)，村莊承接土地整治項(xiàng)目的前提是克服釘子戶問(wèn)題。為避免土地整治項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)釘子戶，地方政府明確提出土地整治項(xiàng)目的輸入條件，即村社集體必須達(dá)成統(tǒng)一意見。本地村民大多不愿意種地，他們希望流轉(zhuǎn)土地以獲取土地租金，因而村社集體具有較強(qiáng)的土地細(xì)碎化治理動(dòng)力。基于絕大多數(shù)村民的利益，村社集體借助黨員、群眾代表、熟人關(guān)系等資源對(duì)少數(shù)釘子戶開展動(dòng)員工作，最終形成了高度統(tǒng)一的公共利益，有效推動(dòng)了土地整治工作。

土地整治工作完成后，村社集體需要對(duì)細(xì)碎土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)合。在地方政府的指導(dǎo)下，村社集體開展“虛擬確權(quán)”工作。虛擬確權(quán)后農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是不擁有對(duì)特定地塊的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地虛擬確權(quán)消解了土地整合過(guò)程中細(xì)碎化產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的交易成本問(wèn)題，克服了特定地塊對(duì)土地整合的限制。在這個(gè)意義上，土地虛擬確權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)細(xì)碎土地及細(xì)碎產(chǎn)權(quán)整合，客觀上形成土地“三權(quán)分置”的效果即土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)分置，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)，村社集體統(tǒng)合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，村民小組保留土地所有權(quán)。虛擬確權(quán)的核心在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)合上收村社集體。。

虛擬確權(quán)方案頒布后部分村民難以接受。為了做好土地虛擬確權(quán)工作，村社集體再次開展廣泛的群眾動(dòng)員。一方面，村組干部向全體村民發(fā)放“告村民的一封信”，向村民宣傳土地虛擬確權(quán)方案。另一方面，村干部深入村民組，在小組內(nèi)召開農(nóng)戶代表大會(huì)，宣傳講解土地虛擬確權(quán)方案，動(dòng)員村民開展土地虛擬確權(quán)。在村組干部的組織動(dòng)員下，大多數(shù)村民理解了土地虛擬確權(quán)方案的現(xiàn)實(shí)意義，并高度贊成這一做法。得到村民的廣泛認(rèn)可后，村組干部隨即以小組為單位開展土地虛擬確權(quán)。

土地虛擬確權(quán)的順利完成，為村社集體統(tǒng)籌土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。首先，確定地租價(jià)格。2016年以前，金峨縣大多數(shù)村莊采取固定地租的方式。此后幾年，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)具有較大不確定性，農(nóng)業(yè)收益經(jīng)常波動(dòng)，地租價(jià)格也需要周期性調(diào)整，避免農(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在土地利益分配中受損。周期性調(diào)整地租價(jià)格時(shí)，村社集體負(fù)責(zé)組織統(tǒng)籌。以村社集體為單位統(tǒng)籌土地流轉(zhuǎn)地租價(jià)格的好處是，組織起來(lái)的農(nóng)民與大戶的協(xié)商成本較低。其次，村社集體統(tǒng)籌還體現(xiàn)在承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)主體的角色。在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，經(jīng)營(yíng)主體與分散農(nóng)戶的協(xié)商過(guò)程必然產(chǎn)生較高的交易成本[25]。統(tǒng)籌土地流轉(zhuǎn)時(shí)，村社集體便成為全體村民的利益代表，與經(jīng)營(yíng)主體就土地流轉(zhuǎn)事宜展開對(duì)話，既能降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本，也能提高農(nóng)戶的市場(chǎng)議價(jià)權(quán)。

2.農(nóng)民通過(guò)民主協(xié)商和民主決策的方式，自主參與土地整合與土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐。土地虛擬確權(quán)工作開始后，村民們遇到了新的問(wèn)題：由于修建機(jī)耕道、水溝等基礎(chǔ)設(shè)施占用耕地面積較大，土地整治后不可避免地出現(xiàn)面積減少的情況。村社集體通過(guò)組織村民代表和黨員召開會(huì)議的方式，商議土地面積的分配辦法，確定“以村民組為單位對(duì)土地面積同增同減”的方案。土地面積分配方案提出后，村民意見出現(xiàn)了較大的分歧：1/3的村民同意，1/3的村民中立，1/3的村民反對(duì)。在這種情況下，村組干部發(fā)動(dòng)村民代表和黨員開展群眾工作，同時(shí)為村民答疑解惑。村民代表和黨員屬于村莊精英，他們的意見對(duì)于落實(shí)土地面積分配方案產(chǎn)生了重要的影響。在村民代表和黨員的廣泛動(dòng)員下，大部分村民接受了同增同減的土地面積分配方案。為此，村社集體再次召開村民大會(huì)，并按照少數(shù)服從多數(shù)的原則順利通過(guò)了分配方案。

在土地流轉(zhuǎn)階段，村社集體需按照民主協(xié)商和民主決策的原則確定土地流轉(zhuǎn)租金。土地租金定價(jià)仍然以村民小組為單位，村組干部廣泛聽取群眾意見，通過(guò)民主表決的方式確定地租價(jià)格。2012年時(shí)，村組干部與經(jīng)驗(yàn)豐富的農(nóng)民按照土地經(jīng)營(yíng)成本估算，認(rèn)為350斤稻谷/畝的地租價(jià)格較為合理，并在此基礎(chǔ)上征求村民的意見，大多數(shù)村民認(rèn)為土地整合有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化，而且政府還會(huì)發(fā)放土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，地租價(jià)格應(yīng)當(dāng)提高至450斤稻谷/畝，最終經(jīng)過(guò)民主協(xié)商和群眾決策，地租價(jià)格確定為450斤稻谷/畝。2012年以后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益出現(xiàn)較大波動(dòng)，地租價(jià)格也需要周期性地調(diào)整，以避免農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的利益分配矛盾。在地租調(diào)整的過(guò)程中，農(nóng)民仍然遵循民主協(xié)商和民主決策的原則，就土地位置、種植條件和交通條件等具體因素與經(jīng)營(yíng)主體展開協(xié)商或者博弈，維護(hù)自身的土地權(quán)益。

總之，村莊以自組織機(jī)制為主導(dǎo)治理方式開展土地細(xì)碎化治理實(shí)踐。村社集體接應(yīng)土地產(chǎn)權(quán)制度，在統(tǒng)合農(nóng)民意見的前提下借助土地虛擬確權(quán)實(shí)現(xiàn)了細(xì)碎產(chǎn)權(quán)整合。在此基礎(chǔ)上，村社集體按照民主協(xié)商和自主決策的原則確定土地流轉(zhuǎn)秩序，組織化流轉(zhuǎn)土地。自組織機(jī)制破除了市場(chǎng)化治理模式下細(xì)碎產(chǎn)權(quán)對(duì)于土地細(xì)碎化治理的桎梏，為土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了組織條件和社會(huì)條件。

（三）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)耦合：土地細(xì)碎化治理的市場(chǎng)化機(jī)制

金峨縣充分調(diào)動(dòng)了政府、村社集體和農(nóng)民的力量，加快了土地細(xì)碎化治理進(jìn)程。然而，充分發(fā)揮地方政府、村社集體和農(nóng)民的作用并不意味著排斥市場(chǎng)機(jī)制的作用[25]。相反，金峨縣土地細(xì)碎化治理的核心思路是培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

1.土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育。土地“二次流轉(zhuǎn)”是土地細(xì)碎化治理的最后一個(gè)步驟，這意味著整治后的土地將進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并最終流向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，市場(chǎng)化機(jī)制的作用就在于形成有序的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。土地集中連片便于農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)率隨之提升。在2012-2016年期間，去除地租后農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的純利潤(rùn)能夠達(dá)到300～400元/畝。較高的農(nóng)業(yè)利潤(rùn)吸引大量工商資本進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。在這一時(shí)期，集中連片的土地大多以市場(chǎng)化、合約化的方式集中流轉(zhuǎn)給了農(nóng)業(yè)公司和工商資本，農(nóng)戶因經(jīng)濟(jì)資本有限而被排斥在外。工商資本推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，土地細(xì)碎化問(wèn)題得以解決。然而，工商資本的逐利性較強(qiáng)，遭遇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)容易出現(xiàn)毀約棄耕的情況，進(jìn)而引發(fā)一系列的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)[36]。2016年以后，金峨縣大多數(shù)村莊開始實(shí)行彈性地租模式，每隔幾年便重新調(diào)整地租定價(jià)。在此背景下，逐利性工商資本自動(dòng)退出，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)預(yù)期更強(qiáng)的本地農(nóng)業(yè)資本成為土地流轉(zhuǎn)的主力。

在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，土地流轉(zhuǎn)雙方需要嚴(yán)格遵循市場(chǎng)規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)雙方需要簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，按照土地流轉(zhuǎn)條約履行義務(wù)，違反合同需承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任。土地流轉(zhuǎn)合同作為市場(chǎng)契約具有法律效力，可以維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)利。相較于自發(fā)土地流轉(zhuǎn)下相對(duì)隨意的土地流轉(zhuǎn)形式，市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)更加規(guī)范也更能從法律層面保障土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利。金峨縣的村民在流轉(zhuǎn)土地時(shí)均簽訂了正式書面合同，合同由村民小組和大戶直接簽訂，雙方均需為土地流轉(zhuǎn)合同負(fù)責(zé)。

2.行政化機(jī)制、社會(huì)化機(jī)制與市場(chǎng)化機(jī)制的耦合。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)形成后，行政引導(dǎo)機(jī)制和農(nóng)民自組織機(jī)制仍然發(fā)揮作用，其需要輔助市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源進(jìn)行合理配置，避免市場(chǎng)配置下的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。正是在這個(gè)意義上，行政化機(jī)制和社會(huì)化機(jī)制顯得更為重要。行政化機(jī)制的作用方式主要是建立土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防控制度。早期土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了大戶拖欠地租的情況，2015年起地方政府設(shè)立保證金制度，要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體按照600元/畝的標(biāo)準(zhǔn)繳納保證金，以防控土地流轉(zhuǎn)的失約風(fēng)險(xiǎn)。2018年時(shí)地方政府調(diào)整政策，為大戶單獨(dú)設(shè)立銀行賬戶存放保證金，利息收益歸大戶所有。這一做法既能防范潛在的失約風(fēng)險(xiǎn)，也能減輕大戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力。風(fēng)險(xiǎn)保證金制度為地方政府、村社集體和農(nóng)民提供了一個(gè)制衡農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的有效手段，即便出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體拖欠地租或毀約棄耕的情況，農(nóng)民也不會(huì)遭受過(guò)多利益損失。

社會(huì)化機(jī)制的作用方式表現(xiàn)為村社集體對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的篩選。早期的土地細(xì)碎化治理過(guò)程中，地方政府過(guò)度介入土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)，導(dǎo)致了較為嚴(yán)重的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)投機(jī)行為。2016年以后，村民以村社集體為單位組織化流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也由村民自主篩選。一般而言，村民傾向于將土地流轉(zhuǎn)給本地人，他們的社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益在本地[37]，并且熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律。村民對(duì)他們知根知底，能夠篩選出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。篩選農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的方法是經(jīng)營(yíng)主體自主簽約，即有意愿流轉(zhuǎn)土地的村民自己找農(nóng)戶簽協(xié)議，村社集體根據(jù)其簽訂的合同流轉(zhuǎn)相應(yīng)面積的土地。自主簽約的方式充分尊重了村民的民主權(quán)利。

（四）綜合分析

土地細(xì)碎化治理的兩個(gè)核心問(wèn)題是土地整合和土地流轉(zhuǎn)，需要地方政府、村社集體、農(nóng)民和市場(chǎng)等多元主體合力應(yīng)對(duì)[38]。在土地細(xì)碎化的治理過(guò)程中，政府、農(nóng)民和市場(chǎng)都發(fā)揮了重要的作用，多元主體共同參與，形成了以縣域?yàn)閱卧耐恋丶?xì)碎化治理體系（見圖2）。

在土地細(xì)碎化治理體系中，政府行政引導(dǎo)是前提條件，通過(guò)治理資源供給和政策激勵(lì)，提供土地細(xì)碎化治理所需的物質(zhì)資源和制度設(shè)計(jì)。村社集體統(tǒng)籌機(jī)制是主導(dǎo)性治理方式，通過(guò)自組織和群眾動(dòng)員的方式實(shí)現(xiàn)細(xì)碎土地的整合和整體流轉(zhuǎn)，保障土地細(xì)碎化治理秩序。在此基礎(chǔ)上，充分保障農(nóng)民的權(quán)利和權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)村民的參與積極性。農(nóng)民通過(guò)民主協(xié)商的方式確定土地產(chǎn)權(quán)整合、土地流轉(zhuǎn)的具體細(xì)則，并按照少數(shù)服從多數(shù)的原則民主決策，村莊內(nèi)部的農(nóng)業(yè)發(fā)展活力被激活。市場(chǎng)耦合機(jī)制是必要條件，市場(chǎng)發(fā)揮決定性的資源配置作用，其方式是通過(guò)市場(chǎng)化方式配置土地、資本等要素，同時(shí)耦合土地整合成效，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和土地資源集中利用。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，行政化機(jī)制和社會(huì)化機(jī)制為市場(chǎng)化機(jī)制提供支持和有效監(jiān)督，既要促進(jìn)市場(chǎng)合理配置資源，又要盡量避免和及時(shí)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

可以看到，土地細(xì)碎化縣域治理體系能夠克服單一治理模式的局限性。首先，地方政府通過(guò)資源輸入和政策激勵(lì)等具體機(jī)制，為農(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)形成集體行動(dòng)提供了充分的外部條件，克服了村社集體的組織困境，使得農(nóng)民組織起來(lái)治理土地細(xì)碎化問(wèn)題成為可能。其次，縣域治理體系以農(nóng)民自組織為主導(dǎo)性治理方式，以村社集體統(tǒng)籌為組織機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的組織化，避免了分散農(nóng)戶與政府、市場(chǎng)主體對(duì)接所產(chǎn)生的高交易成本問(wèn)題。最后，在村社集體統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，農(nóng)民充分行使民主權(quán)利，在土地細(xì)碎化治理過(guò)程中真正實(shí)現(xiàn)自我組織、自我管理和自我服務(wù)。村莊能夠圍繞土地細(xì)碎化治理形成高度統(tǒng)合的公共利益和強(qiáng)有力的村莊集體行動(dòng)，在村莊內(nèi)部消解釘子戶問(wèn)題。

總之，在土地細(xì)碎化縣域治理體系下，行政化機(jī)制和社會(huì)化機(jī)制對(duì)細(xì)碎土地進(jìn)行整合并提供土地流入方所需要的連片土地。在此基礎(chǔ)上，市場(chǎng)化機(jī)制耦合行政化機(jī)制和社會(huì)化機(jī)制，依托農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)土地的集中使用。2010-2016年期間，金峨縣利用土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目由財(cái)政部門主管，特點(diǎn)是規(guī)模小、示范性強(qiáng)，目的在于實(shí)施占補(bǔ)平衡項(xiàng)目;土地整治項(xiàng)目由原國(guó)土部門主管，針對(duì)耕地改造。2017年之后，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治項(xiàng)目歸并到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，稱之為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。 ，完成了近10萬(wàn)畝農(nóng)田的整治，實(shí)現(xiàn)了小田并大田。整治后的農(nóng)田絕大部分進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，至今已形成200余家平均規(guī)模為300畝的家庭農(nóng)場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了土地細(xì)碎化治理的目標(biāo)。

四、結(jié)論與啟示

如何有效治理土地細(xì)碎化是鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要課題。針對(duì)土地細(xì)碎化治理的市場(chǎng)化模式和行政化模式的局限，部分學(xué)者提出了自主治理模式，強(qiáng)調(diào)村莊社會(huì)力量在土地細(xì)碎化治理中的主導(dǎo)作用。自主治理模式在市場(chǎng)化模式和行政化模式之外開辟了第三條治理路徑，但是其過(guò)于強(qiáng)調(diào)村莊內(nèi)部力量的作用，忽略了地方政府和市場(chǎng)在土地細(xì)碎化治理過(guò)程中的作用?；诮鸲肟h土地細(xì)碎化治理經(jīng)驗(yàn)，本文嘗試從縣域的視角出發(fā)構(gòu)建土地細(xì)碎化治理體系，并對(duì)其運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行提煉，彌補(bǔ)既有研究的不足。

金峨縣開展土地細(xì)碎化治理的原因有二：一是土地細(xì)碎化治理的現(xiàn)實(shí)需求。金峨縣地處大長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射帶，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較為充分，誰(shuí)來(lái)種田成為問(wèn)題。面對(duì)日益嚴(yán)重的土地拋荒問(wèn)題，金峨縣必須積極治理以避免潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。二是地方政府具有較強(qiáng)的治理動(dòng)力和治理能力。農(nóng)業(yè)問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的重要內(nèi)容之一，農(nóng)業(yè)治理有效也是地方政府凸顯政績(jī)的重要方式。金峨縣較強(qiáng)的財(cái)政能力能夠支持其開展農(nóng)業(yè)治理，因而地方政府具有較強(qiáng)動(dòng)力推動(dòng)土地細(xì)碎化治理和土地制度創(chuàng)新。

在土地細(xì)碎化治理過(guò)程中，金峨縣通過(guò)統(tǒng)合縣域內(nèi)多元治理主體，形成以行政化機(jī)制、社會(huì)化機(jī)制和市場(chǎng)化機(jī)制為核心的縣域治理體系，其在實(shí)踐中遵循“行政引導(dǎo)、集體組織、農(nóng)民參與、市場(chǎng)耦合”的運(yùn)作機(jī)制?？h域治理體系不同于單一的行政化模式、市場(chǎng)化模式和自主治理模式：第一，縣域治理體系突破了村莊視角，從縣域的角度理解土地細(xì)碎化治理，為土地細(xì)碎化治理的實(shí)踐提供了新的視角，這與以往三種治理模式片面強(qiáng)調(diào)單一機(jī)制形成鮮明對(duì)比;第二，縣域治理體系清晰地闡釋了政府、農(nóng)民和市場(chǎng)在土地細(xì)碎化治理中的作用機(jī)制及其相互關(guān)系。縣域治理體系強(qiáng)調(diào)行政力量、社會(huì)力量和市場(chǎng)力量的有機(jī)結(jié)合與相互合作。金峨縣通過(guò)行政化機(jī)制為土地細(xì)碎化治理提供了技術(shù)條件和制度條件，通過(guò)社會(huì)化機(jī)制為土地連片經(jīng)營(yíng)提供了社會(huì)條件和組織條件，通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制為土地流轉(zhuǎn)提供了市場(chǎng)條件?；诖?，金峨縣實(shí)現(xiàn)了細(xì)碎土地的整合以及土地整體流轉(zhuǎn)，極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

需要注意的是，在土地細(xì)碎化縣域治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)處理好兩個(gè)問(wèn)題：一是明晰地方政府的權(quán)力邊界。地方政府應(yīng)當(dāng)以回應(yīng)村莊需求和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，通過(guò)制度設(shè)計(jì)、資源供給和政策引導(dǎo)等宏觀手段為村社集體提供支持，避免過(guò)度介入土地細(xì)碎化治理過(guò)程從而破壞村莊自組織秩序和土地流轉(zhuǎn)秩序。二是充分激活村莊內(nèi)部土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的活力，促進(jìn)土地利益在村莊內(nèi)部分配。本地村民是更為適宜的土地流轉(zhuǎn)主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，他們社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益在本地，并且對(duì)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，能夠保證農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性和土地細(xì)碎化治理的有效性。更重要的是，本地村民流轉(zhuǎn)土地和發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，能實(shí)現(xiàn)土地收益的在地化分配，有利于增進(jìn)地域社會(huì)的整體福利，強(qiáng)化土地細(xì)碎化治理的正向反饋。

金峨縣的土地細(xì)碎化治理經(jīng)驗(yàn)具有一般性意義：一方面，城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，誰(shuí)來(lái)種田越來(lái)越成為問(wèn)題，如何配置耕地資源從而最大化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，成為廣大農(nóng)村地區(qū)必須解決的問(wèn)題。在土地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化成為制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要阻礙的背景下，“土地整合+土地流轉(zhuǎn)”的模式可以克服土地細(xì)碎化問(wèn)題，可以為發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定客觀基礎(chǔ)。另一方面，從金峨縣的經(jīng)驗(yàn)中可以得到的啟示是，土地細(xì)碎化治理實(shí)踐是一個(gè)復(fù)雜的整體性工程，單純依靠某一種治理機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)理想的效果，需要以縣域?yàn)橹卫韱卧?，在治理過(guò)程中充分調(diào)動(dòng)行政、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體的治理積極性，發(fā)揮多元治理力量的優(yōu)勢(shì)，形成土地細(xì)碎化治理合力，從而有效克服土地細(xì)碎化問(wèn)題，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

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Research on County Governance System of Fragmentation of Land

LIANG Wei

（School of Sociology，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：Land fragmentation governance is an important issue for rural revitalization and agricultural modernization.The problem of land fragmentation cannot be solved by a single governance method，and multiple forces must be used to cope with it.The experience of Jin’e County in the central region shows that land fragmentation governance should be based on the county as a unit to build a governance system， integrate local governments，farmers，and market entities，to form a triad of land fragmentation governance pattern.In the land fragmentation county governance system，the administrative mechanism with local government guidance as the core is the prerequisite，providing land fragmentation governance resources and guiding the practice of land fragmentation governance;the socialization mechanism centered on the self-organization of farmers is the organizational mechanism，the village collective coordinates the process of land integration and land transfer，and farmers participate in the process of practice through independent decision and democratic consultation;a market-oriented mechanism with market coupling as the core is a necessary condition，and the administrative mechanism and socialized mechanism are coupled with the help of the land transfer market.Development promotes centralized and efficient use of land.The government， society，and the market have formed a joint governance force to achieve the goal of land fragmentation governance.

Key words：land fragmentation;county governance system;land integration;land transfer

（責(zé)任編輯：馬欣榮）