總體國家安全觀下我國種子安全問題

劉育金 李春雷

摘 要：在總體國家安全觀的視閾下，通過總結我國種業(yè)發(fā)展、種質資源保護、科研創(chuàng)新、違法犯罪行為打擊等方面現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當前我國種子安全存在五大問題：民族種業(yè)自主創(chuàng)新能力不強，外企先入為主;種子市場魚龍混雜，執(zhí)法監(jiān)管乏力;涉種子犯罪錯綜復雜，公安機關打擊困難;轉基因、農(nóng)業(yè)恐怖主義等安全性問題交叉出現(xiàn)。應通過做強民族種業(yè)、完善轉基因種子安全性評定、規(guī)范市場監(jiān)管、嚴厲打擊涉種子安全犯罪、樹立種子安全觀等手段，保障我國種子安全。

關鍵詞：對外開放;種子安全;總體國家安全觀

中圖分類號：F307.11? ????????文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）02-0016-11

收稿日期：2021-08-05? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.02.03

基金項目：國家重點研發(fā)計劃項目（2018YFC1602700;2018YFC1602701）

作者簡介：劉育金，男，中國人民公安大學犯罪學學院博士研究生，主要研究方向為食品犯罪。

通信作者

引 言

倉廩實，天下安。糧食安全是保障14億中國人吃飯安全的重大戰(zhàn)略問題。種子作為糧食生產(chǎn)的前端要素及生產(chǎn)資料，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的“芯片”，其安全具有重要的戰(zhàn)略意義。用“雜交水稻之父”袁隆平院士的話說：“關鍵時刻，一粒小小的種子可以絆倒一個大國”，種子安全是我國糧食安全的前提條件，是總體國家安全觀的重要組成部分。種子安全事關我國農(nóng)業(yè)安全發(fā)展、民眾安居樂業(yè)、社會大局穩(wěn)定。

依據(jù)《種子法》，種子是指“農(nóng)作物和林木的種植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果實、根、莖、苗、芽、葉、花等”。我國國家標準GB 20464-2006將種子分類為糧食作物種子、瓜菜作物種子、經(jīng)濟作物種子、牧草種子以及果苗樹木五大類。目前，我國種業(yè)市場主要產(chǎn)品結構包括七種重要農(nóng)作物：以玉米、水稻、小麥、大豆、馬鈴薯為主的糧食作物種子，以棉花為主的經(jīng)濟作物種子，以及以油菜為主的瓜菜作物種子[1]。

當前，我國學者對種子的研究主要集中在：第一，生物育種技術開發(fā)。例如生物育種技術與裝備研發(fā)[2]、種子發(fā)育的關鍵特異基因克隆分析[3]等。第二，農(nóng)業(yè)安全。種子安全被認為是農(nóng)業(yè)安全的重要組成部分，程同順等將糧食安全與種子安全一同列為影響農(nóng)業(yè)安全的重要因素[4]，黃少安則認為以種子技術為核心的農(nóng)業(yè)關鍵技術將會從供給側影響我國農(nóng)業(yè)安全[5]。第三，種業(yè)市場發(fā)展及隱憂。這一部分主要通過對我國種業(yè)研發(fā)情況、企業(yè)發(fā)展概況以及國際競爭力的比較，分析我國當前在國際市場中的劣勢地位[6]。第四，涉種子知識產(chǎn)權問題。主要包括法學角度的種子知識產(chǎn)權的法律保護制度探究[7]、以知識產(chǎn)權為重要發(fā)展戰(zhàn)略的企業(yè)發(fā)展研究[8]等。

我國學者從多元角度對種子安全問題進行了深入探究，但是目前從總體國家安全觀角度對涉及種子生產(chǎn)規(guī)模、種子企業(yè)發(fā)展、種業(yè)科技探索、種業(yè)執(zhí)法等話題的全鏈條論述不足，以“總體安全觀”為視閾的研究仍處在起步階段。綜上，從總體國家安全觀角度充分把握我國種子安全問題及行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，尋求保障我國種子安全最優(yōu)路徑，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國種子安全現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)種業(yè)市場發(fā)展平穩(wěn)，國際市場份額占有不足

據(jù)自然資源部公布的《第三次全國國土主要數(shù)據(jù)公報》顯示，我國現(xiàn)有耕地19.18億畝，具有十分龐大的農(nóng)作物育種制種面積。除西藏自治區(qū)和港澳臺地區(qū)外，2019年我國七大重要農(nóng)作物用種面積達17.04億畝，用種量達99.03億公斤。我國新種產(chǎn)量均超過市場需求，其中雜交玉米總產(chǎn)9.9億公斤、雜交水稻總產(chǎn)2.38億公斤、常規(guī)水稻總產(chǎn)8.64億公斤、冬小麥總產(chǎn)49.51億公斤、馬鈴薯總產(chǎn)55.6億公斤、棉花總產(chǎn)1.53億公斤、大豆總產(chǎn)5.75億公斤、冬油菜總產(chǎn)1 432.06萬公斤，主糧保障穩(wěn)定為我國種業(yè)發(fā)展提供了重要支撐[9]5。我國種子市場規(guī)模隨著市場化發(fā)展而迅速增長，2019年我國七大重要農(nóng)作物種子市值共計842.55億元，全國種子市場總規(guī)模達1 187.55億元，較1999年增長了260%（見圖1），種子市場規(guī)模為世界第二，僅次于美國資料來源：美國農(nóng)業(yè)部外國農(nóng)業(yè)服務局，https：//www.fas.usda.gov.。我國種業(yè)市場發(fā)展平穩(wěn)，遠景樂觀。

我國龐大的種業(yè)市場規(guī)模的背后是蓬勃發(fā)展的種子企業(yè)的支撐。截至2019年，我國持生產(chǎn)經(jīng)營許可證的企業(yè)為6 393家，企業(yè)資產(chǎn)總額達2 479.47億元，實現(xiàn)種子銷售742.91億元，種子銷售利潤達58.33億元，共有110家企業(yè)收入逾億元[9]59-64。國內(nèi)種業(yè)的蓬勃生長勢必走向國際化。自2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）及《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）頒布實施后，我國種業(yè)市場對外開放程度不斷加強。然而，由于國外種業(yè)發(fā)展歷史悠久、生物育種技術處于世界領先水平，我國種業(yè)對外貿(mào)易仍處于劣勢地位。2019年，我國農(nóng)作物種子進出口總量為9.11萬噸，進出口總額達6.46億美元，其中進口額是出口額的兩倍有余，自2014年起近六年種子進口額均大于出口額，我國種業(yè)常年處于貿(mào)易逆差（見圖2）。

（二）轉基因種子市場快速發(fā)展，種質資源保護態(tài)勢嚴峻

耕地面積不足一直是制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙，轉基因技術的出現(xiàn)緩解了傳統(tǒng)自然雜交耗時費力、育種周期長的難題，實現(xiàn)了物種間基因的定向遷移，不僅提高了作物單位產(chǎn)量，而且減少了農(nóng)藥化肥施用量。據(jù)國際農(nóng)業(yè)生物技術應用服務組織（international service for the acquisition of agri-biotech applications，ISAAA）發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，轉基因作物自1996年投入商業(yè)化應用以來，其市場規(guī)模以2%的增速逐年增長，自2013年以來，轉基因種子全球市場規(guī)模始終超過非轉基因種子。截至2018年，全球轉基因種子市場累計經(jīng)濟效益已超過200億美元（見圖3），至2019年全球轉基因作物種植面積已經(jīng)達到28.56億畝。目前，我國批準商業(yè)化種植的轉基因作物主要有棉花及木瓜，種植面積達4 800萬畝，1996年至2018年，我國已從轉基因作物種植上獲利232億美元，位居世界第五[10]。

轉基因技術的核心是優(yōu)質基因資源，其來源于廣泛的種子資源發(fā)掘。我國種質資源發(fā)掘保護現(xiàn)狀堪憂，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳于2015年發(fā)布的《全國農(nóng)作物種質資源保護與利用中長期發(fā)展規(guī)劃（2015-2030年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）顯示，廣西壯族自治區(qū)1981年有野生稻分布點1 342個，目前僅剩325個，48萬余份種子資源中僅有2%左右進行了深度鑒定。我國地方品種和主要作物野生近緣種喪失速度加快，勢態(tài)十分嚴峻。鑒于此，國家高度重視種子資源的保護與相關設施建設，《規(guī)劃》系統(tǒng)部署了第三次全國農(nóng)作物種質資源普查與收集行動。截至2019年，第三次全國農(nóng)作物種質資源普查與收集行動搶救性收集各類作物種質資源累計54 179份，發(fā)掘保存了一系列具有重要價值的新資源及戰(zhàn)略資源，如優(yōu)質、抗病、抗逆、特殊營養(yǎng)價值等，我國作物種質資源保存總量已達517 299份，居世界第二位[9]21。

（三）創(chuàng)新成果豐富，核心領域潛力有待發(fā)掘

據(jù)全國農(nóng)業(yè)技術推廣服務中心種業(yè)監(jiān)測處數(shù)據(jù)顯示，我國種業(yè)科技創(chuàng)新能力“多點開花”。2019年我國科學家在影響因子4.0以上的4種作物遺傳育種國際期刊累計發(fā)表文章1 017篇，其中高水平論文21篇;種業(yè)專利數(shù)量11 143件，與2016年相比增加了4 587件（見圖4），涵蓋了傳統(tǒng)育種、現(xiàn)代育種及種業(yè)加工三個技術領域。種業(yè)市場的飛速擴大促進了種企的科研投入，2019年的種業(yè)授權專利中，企業(yè)申請數(shù)量達2 247件，占授權總量的39.18%，僅次于教學科研單位[9]10。

但與此同時，我國育種技術仍處在“傳統(tǒng)雜交+分子育種”階段，且科研人員多致力于傳統(tǒng)雜交選育，而育種強國已進入“常規(guī)育種+生物技術+信息技術+人工智能”的育種“4.0時代”[11]。我國生物育種前沿陣地占有明顯不足，同時為追求經(jīng)濟效益，新種育成同質化嚴重，忽視了品種收集、選育等關鍵工作，導致育成品種商業(yè)價值較低。

（四）種子市場監(jiān)管嚴格，市場秩序仍需進一步規(guī)范

加強種業(yè)知識產(chǎn)權保護，嚴格管理新品種審定工作，嚴厲打擊“假劣種子”，進而實現(xiàn)種業(yè)市場環(huán)境的凈化，是當前種子市場監(jiān)管的主要工作。為積極響應國家頂層部署，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年首次頒發(fā)《全國種業(yè)市場監(jiān)管工作方案》，針對種業(yè)市場違法生產(chǎn)經(jīng)營行為開展了專項整治與日常執(zhí)法監(jiān)管相結合的行動，全國累計查辦案件3 062件，罰沒種子77.5萬公斤，農(nóng)作物種子質量檢測合格率穩(wěn)定在98%以上[9]84。

但與此同時，基層種子市場秩序仍需進一步規(guī)范：第一，銷售主體多元，個體經(jīng)營、經(jīng)銷、代銷等經(jīng)營方式多樣;第二，種業(yè)市場入市門檻低，種子經(jīng)營者限制較少，甚至存在蔬菜店、煙酒店賣種子的行為;第三，商戶經(jīng)營分散，種子質量參差不齊、品種繁多。據(jù)統(tǒng)計，僅陜西藍田一縣，便有種子經(jīng)營商戶130戶，玉米品種竟多達80余個[12]。

（五）涉糧食安全犯罪現(xiàn)狀復雜，公安機關打擊嚴厲

當前，涉糧食安全犯罪現(xiàn)狀復雜，主要表現(xiàn)在：其一，犯罪主體既有以不法分子兜售假劣種子的自然人，又有以公司名義行套牌侵權之實的法人犯罪。其二，不法分子走街串巷進行兜售，且不留字據(jù)，犯罪行為隱蔽。其三，因果認定困難，部分案件無法絕對證明確因種子質量問題導致農(nóng)民繁種與減產(chǎn)乃至絕產(chǎn)之間存在因果聯(lián)系。

公安機關高度重視糧食的安全有序生產(chǎn)，以“零容忍”的態(tài)度嚴厲打擊危害糧食生產(chǎn)安全犯罪，并于2019年7月部署了嚴厲打擊危害食品、藥品、生態(tài)環(huán)境安全的“昆侖”行動。在“昆侖2020”專項行動中，公安機關重點突出對危害糧食生產(chǎn)安全犯罪的打擊，以凌厲攻勢辦理了諸如涉案金額達1 500余萬元、抓獲25名犯罪嫌疑人的“石家莊高某某等特大制售假劣玉米種子案”等一系列特大案件。2020年以來，全國共破獲制售假劣農(nóng)資犯罪案件1 200余起，抓獲犯罪嫌疑人2 000余人，搗毀窩點600余個，打掉犯罪團伙260余個，涉案總價值20.5億元[13]。

（六）種子安全得到重視，總體國家安全觀進一步落實

“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”是黨的十八大以來習近平總書記提出的新糧食安全觀，是治國理政的頭等大事[14]。種子安全則是糧食安全的根本依存，是保障總體安全觀的重要防線。

在對外開放的勢態(tài)下，種子安全面臨多方面的考驗。為此，國家已形成一系列保障種子安全的理論及實踐。在2020年的中央經(jīng)濟工作會議中，國家明確將“解決種子問題”納入經(jīng)濟工作的八大任務之中;《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》強調了“基因與生物技術”作為前沿領域進行技術攻關的地位;2021年的中央一號文件更是指出，要“加強農(nóng)業(yè)種質資源保護開發(fā)利用”，打好種業(yè)翻身仗。

二、我國種子安全存在的問題

（一）種業(yè)市場外企壟斷，民族種業(yè)發(fā)展遲滯

隨著我國國際化進程不斷加快，外資種子企業(yè)以在我國設立獨資、合資企業(yè)和研發(fā)機構，以及通過出口貿(mào)易向我國銷售種子的形式加速融入我國市場[15]。當前，跨國企業(yè)掀起并購整合浪潮，形成美國科迪華（杜邦先鋒）、德國拜耳（孟山都）、中國先正達三足鼎立之勢。但其中僅拜耳一家便占有全球市場份額的25%，我國先正達及隆平高科的市場份額合計不足前者的一半[16]。

值得高度注意的是，外企對國內(nèi)部分種子生產(chǎn)近乎壟斷。例如，我國曾是世界上最大的大豆生產(chǎn)國，然而自2000年以來，我國已成為世界最大的大豆進口國，對外依存度達到了80%[17]。2019年，我國種業(yè)對外貿(mào)易逆差高達2.24億美元，黑麥草種子、蔬菜種子的進口額及進口量一直處于高位[9]42。自給能力不足，民族企業(yè)生存空間備受壓縮。經(jīng)測算，我國種業(yè)國際貿(mào)易TC指數(shù)TC指數(shù)=（出口-進口）/（出口+進口），指數(shù)越接近于1，競爭力越大;指數(shù)越接近于-1，表示競爭力越弱。 均小于0，表明競爭力低下，且呈逐年減弱的趨勢[18]。與此同時，國內(nèi)的種業(yè)呈“小、散、亂”狀態(tài)，規(guī)模較外資企業(yè)小很多，并且存在市場集中度低、自主創(chuàng)新能力不足、研究經(jīng)費占銷售額比重小、產(chǎn)品同質化現(xiàn)象嚴重、生產(chǎn)銷售成本高等問題，導致國際競爭能力低下，難以抵御跨國公司帶來的擠壓與沖擊。政府喪失部分種子自主定價的權利，大量企業(yè)被迫出局。2018年，在全球前十位的種子企業(yè)中，我國僅有隆平高科入選，其研發(fā)經(jīng)費僅為拜耳公司的5.2%（見圖5）。種子話語權掌控在外資企業(yè)手中，這不僅直接影響著我國糧食安全，甚至不排除外企通過價格波動影響我國經(jīng)濟安全以至政治安全。

（二）轉基因種子安全性尚存爭議，知識產(chǎn)權布局被動

轉基因種子安全性問題的爭議首先體現(xiàn)在轉基因技術對人類健康及生態(tài)安全的不確定性上。其中，轉基因技術對人類健康問題的爭議主要存在于轉基因食品領域，而轉基因種子對于人體健康是否存在威脅尚未成定論。在生態(tài)安全方面，業(yè)內(nèi)對轉基因種子安全的隱憂主要集中在轉基因作物的非法進口與種植將產(chǎn)生基因漂移現(xiàn)象，可能導致超級雜草的產(chǎn)生、非轉基因作物基因純度下降，以及野生近緣種滅絕等問題，造成生態(tài)環(huán)境破壞[19]。

轉基因作物的高利潤性及廣闊市場促使外國種業(yè)搶占我國種質資源，一方面外國種業(yè)通過注冊特異性基因專利來攫取我國巨額利益，例如，孟山都對包括我國在內(nèi)的眾多國家進行廣泛的專利布局，獲得巨額利潤[20]，其收益的70%均來自于國際上轉基因技術授權[21]。另一方面外國種業(yè)通過技術遏制迫使我國每年買種而無法自行繁育，如外企利用“終止子技術”在種子中嵌入自我攻擊的基因，致使種子發(fā)芽時產(chǎn)生自體毒素抑制胚體生長，農(nóng)民無法收割“兩茬”以上的糧食，自行留種毫無意義，只能再次購買外企昂貴的種子[23]。這可能導致種子轉基因技術與經(jīng)濟、政治相關聯(lián)，在貿(mào)易摩擦中極易被競爭方所掌握，遏制我國種業(yè)發(fā)展，從而影響國家安全。

（三）種子市場魚龍混雜，執(zhí)法監(jiān)管壓力巨大

種子市場繁榮發(fā)展的背后，資本的逐利性成為滋生不法行為的土壤。第一，種子企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不規(guī)范，無序競爭現(xiàn)象嚴重。主要表現(xiàn)為部分種企互相搶購制種基地，造成育種隔離田距離不達標;另有生產(chǎn)商對親本種子不采取復檢，導致種子純度、凈度不合格[23]。第二，銷售主體流動性大，部分無證商販走街串戶兜售無質量保證的種子，更有違法經(jīng)營者故意不記錄銷售臺賬，導致后續(xù)追查取證困難[24]。第三，侵權套牌、包裝虛假宣傳、種子品種未審先推等現(xiàn)象嚴重，不法商販提前串通農(nóng)戶上門套購雜交種子、夸大種植效果[25]。受此影響，一方面，不法商家的非法行為、惡性競爭導致正規(guī)企業(yè)收益虧損和種業(yè)市場秩序混亂;另一方面，假冒偽劣種子降低了農(nóng)業(yè)用種的安全性，損害了農(nóng)民收益，打擊了農(nóng)民對國產(chǎn)種業(yè)的信心。

同時，在處置以次充好、販賣假劣種子等違法行為時，由于常規(guī)檢測設備和專業(yè)人員缺乏而導致檢測基礎薄弱、手段落后，涉種質量案件難以及時、準確的認定。此外，由于執(zhí)法力量薄弱、經(jīng)費保障不足，面對龐雜的行政違法事件，市場監(jiān)管工作難以有效進行。

（四）種子犯罪錯綜復雜，公安機關打擊難度大

種子問題不僅涉及種子質量問題，還涉及知識產(chǎn)權糾紛、非法經(jīng)營，甚至是毒品原植物種子的買賣等多個刑事罪名具體包括：第一百四十七條，生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子罪;第二百二十五條，非法經(jīng)營罪;第三百五十一條，非法種植毒品原植物罪;第三百五十二條，非法買賣、運輸、攜帶、持有毒品原植物種子、幼苗罪;第二百一十三條，侵犯注冊商標的假冒注冊商標罪;第二百一十四條，銷售假冒注冊商標的商品罪;第二百一十五條，非法制造、銷售非法制造的注冊商標標識罪等。 。同時，由于此類案件犯罪行為、犯罪手段多樣，往往導致案件辦理及認定難度較大，主要表現(xiàn)在：第一，案件隱蔽性強，取證認定存在困難。前述種子市場經(jīng)營主體的多元性及分散性導致的案件隱蔽性強的問題同樣存在于公安機關偵查過程，此外，偽劣種子嚴重質量問題與種子變質等一般質量問題之間的區(qū)別與認定、被告人對于所生產(chǎn)銷售種子具有偽劣性狀的“主觀明知”的認定等問題，都是司法實踐中經(jīng)常性的難題。第二，偽劣農(nóng)產(chǎn)品種子的使用與農(nóng)民糧食減產(chǎn)、經(jīng)濟受損之間的因果關系認定存在困難。農(nóng)民生產(chǎn)受到損失，是因氣候、環(huán)境或耕種管理等客觀因素影響，還是確因種子自身問題導致，也是此類案件查辦中的重點和難點問題。第三，對案件追贓以及農(nóng)戶理賠存在困難。在農(nóng)戶因播種不合格的種子而導致糧食減產(chǎn)情況發(fā)生后，涉事責任方推諉塞責而不愿賠償損失的情況時有發(fā)生。及時對農(nóng)戶止損理賠，保障其利益，防止事態(tài)的擴大，這一方面仍需加強 。第四，涉案種子檢驗鑒定成為案件查辦的阻礙。硬件設備更新較慢、專業(yè)檢測人員的缺乏，導致無法及時測定部分檢測指標。

（五）非傳統(tǒng)安全問題抬頭，糧食安全面臨潛在威脅

近年來非傳統(tǒng)安全問題凸顯，逐漸成為影響國家安全的重要因素。在種子安全領域，農(nóng)業(yè)恐怖主義（agroterrorism）逐漸進入大眾視野，其為“生物恐怖主義的一個分支，被定義為蓄意引入動植物疾病，目的是制造恐懼，造成經(jīng)濟損失和/或破壞社會穩(wěn)定。”[26]農(nóng)業(yè)恐怖主義的參與主體包括從個人到組織機構乃至國家在內(nèi)，具有低成本、隱蔽性強、有效性的特點，極易被不法分子所采用吉爾摩委員會（gilmore commission）在1999年提交國會的第一份報告中指出：“對農(nóng)業(yè)目標的生物攻擊為恐怖分子提供了一種幾乎沒有風險的攻擊形式，這種攻擊成功的可能性很大，而且也有可能獲得政治目標，例如破壞對政府能力的信心或使恐怖分子獲得更好的談判地位?！?[27]。農(nóng)業(yè)恐怖主義的滲透點涉及了“從種子到餐盤”（seed-to-plate）的作物生產(chǎn)和分配活動，肖恩等人指出農(nóng)業(yè)企業(yè)的縱向一體化導致恐怖分子有機會從食物鏈的各個環(huán)節(jié)引進動物或植物病原體[28]。

關于農(nóng)業(yè)恐怖主義的現(xiàn)實擔憂來源于2002年美軍在阿富汗發(fā)現(xiàn)的恐怖分子藏身處中發(fā)現(xiàn)描述制造動植物毒物方法的農(nóng)業(yè)文件和手冊[27]，同年，美國便通過了《農(nóng)業(yè)生物恐怖主義保護法》。在我國種業(yè)對外開放的態(tài)勢下，國內(nèi)對外經(jīng)濟貿(mào)易交流頻繁，人員、物資大量流動，存在潛在風險。恐怖分子利用的方法路徑更加多元，大宗貿(mào)易中混有經(jīng)基因編輯而攜帶有疾病的種子或染病種子將成為可能，這將影響我國糧食安全乃至國家安全。

三、解決我國種子安全問題的進路

種子是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎。面對我國種業(yè)的短板，各責任主體應堅持問題導向思維，牢牢把握住我國種業(yè)的自主權，全方位保障種子安全。

（一）三位一體，做強民族種業(yè)

1.國家是種業(yè)發(fā)展的第一責任主體。一是完善種子相關法律法規(guī)。加快修訂新品種及重要種質資源基因的保護條例，完善知識產(chǎn)權及監(jiān)管相關規(guī)范，制定修訂涉種子侵權案件的處罰、救濟規(guī)章。二是加大科研經(jīng)費投入，加強人才培養(yǎng)，促進種業(yè)科技創(chuàng)新，鼓勵校企兩方資源、人才的交流互通，做到產(chǎn)學研相結合。三是加強種質資源的保護。建立健全種質資源收集、保藏、利用、評價的體系，同時及時申請重要基因知識產(chǎn)權，并加強種子出入境管理，防止外企或境外機構對重要基因的非法收集占有;四是推動建設種業(yè)服務大數(shù)據(jù)平臺。目前，我國種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺建設已取得突破性進展，2019年上線中國種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺PC智能終端——種業(yè)通App，其面向多元主體，聚焦政務管理、業(yè)務管理等綜合服務[9]87。

2.行業(yè)互助是種業(yè)發(fā)展的重要保障。一是加強行業(yè)協(xié)會自身建設。健全完善種子協(xié)會機制體制，執(zhí)行嚴格的會員管理、分流制度，加強分支機構管理。二是規(guī)范種業(yè)健康發(fā)展。制定行規(guī)行約、團體標準，規(guī)范業(yè)內(nèi)商業(yè)活動，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的信用評價制度，建立企業(yè)黑名單及白名單。三是協(xié)調維護企業(yè)合法權益。一方面對行業(yè)內(nèi)部矛盾糾紛予以及時的協(xié)調，另一方面對國際貿(mào)易爭端中他國對我國種業(yè)反傾銷、反補貼行為進行行業(yè)保護。四是積極開展行業(yè)調研及合作交流。通過收集行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，對行業(yè)未來發(fā)展進行規(guī)劃。

3.企業(yè)自強是種業(yè)發(fā)展的必要條件。一是貫徹落實國家“育、繁、推一體化”布局要求，整合社會資源力量，加快種子行業(yè)洗牌兼并重組。推出具有國際競爭力的龍頭企業(yè)，形成我國種業(yè)布局中堅力量。2017年中國化工收購瑞士種業(yè)先正達便是中國企業(yè)走出去、參與全球競爭的最佳案例。二是以優(yōu)惠政策推動企業(yè)加大科研投入，鼓勵企業(yè)成立科研人才團隊，提升育種研發(fā)能力，同時通過在企業(yè)設置實習基地、重點實驗室加強與科研院所的交流合作。三是統(tǒng)籌布局種子全鏈條產(chǎn)業(yè)，積極借鑒域外先進經(jīng)驗，如以孟山都和杜邦先鋒為主的“育、繁、推一體化”模式，中小企業(yè)則可參考“公司（或個人）研發(fā)+制種公司（或農(nóng)戶）生產(chǎn)加工+分銷公司（或個人）銷售”的模式[29]。

（二）堅持自主創(chuàng)新，完善轉基因種子安全性評定

黨和國家高度重視轉基因問題 習近平總書記立場鮮明的指出，轉基因技術“一是確保安全，二是要自主創(chuàng)新”。資料來源：人民網(wǎng)《習近平：占領轉基因技術制高點》，http：//world.people.com.cn/n/2014/0928/c157278-25754424.html.，強調要提高我國國際競爭力，同時保障轉基因種子的安全性。首先要保障轉基因糧食的食用安全性，完善轉基因食物的可食用性評價，應在堅持世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）提出的“實質等同性”原則的同時，結合我國國情，在《轉基因植物安全評價指南》提出的七項評價轉基因植物食用安全性的內(nèi)容 這七個評價內(nèi)容分別是：新表達物質毒理學評價;致敏性評價;關鍵成分分析;全食品安全性評價;營養(yǎng)學評價;生產(chǎn)加工對安全性影響的評價;按個案分析的原則需要進行的其他安全性評價。的基礎上，完善轉基因食物的可食用性評價方法。同時，可參考美國、日本、歐盟的法律法規(guī)以及監(jiān)管模式體系（見表1）。美國對轉基因作物及食品的研發(fā)技術處于世界領先地位，出于占有國際市場的考量，其對轉基因植物的商業(yè)化評定持支持態(tài)度，對于轉基因作物的監(jiān)管屬于寬松模式，主要監(jiān)管部門包括農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)督管理局。農(nóng)業(yè)部主要負責轉基因植物的商業(yè)化審批，食品藥品監(jiān)督管理局負責評估與審批由轉基因種子生產(chǎn)的糧食。二者分工明確，在以《聯(lián)邦種子法》《轉基因技術研究指南》為主的法律法規(guī)指導下，共同完成對轉基因種子、作物的安全性評定[30];歐盟轉基因技術發(fā)展較美國落后，為防止美國采取市場壟斷措施，同時留給自身技術研發(fā)一定空間，因此對植物性轉基因食品的監(jiān)管持嚴格限制的態(tài)度，出臺了《轉基因生物可追溯性和標識以及轉基因食品和飼料可追溯條例》《歐盟轉基因食品及飼料管理條例》等法律法規(guī)進行嚴格規(guī)制。歐盟嚴格區(qū)分轉基因食品與非轉基因食品，強制性要求轉基因食品采取標識，并于2003年通過更為嚴格的轉基因生物提案[31];日本耕地不足的現(xiàn)狀使其對能夠增加糧食產(chǎn)量的轉基因技術采取中立的態(tài)度，所有商業(yè)化轉基因食品均需經(jīng)過農(nóng)林水產(chǎn)省以及衛(wèi)生部的審查調查[32]，其主要法律法規(guī)有《主要農(nóng)作物種子法》《生物技術戰(zhàn)略大綱》等。我國可結合美國、歐盟、日本關于轉基因技術評定的優(yōu)點，一方面對由相對成熟的技術轉化的轉基因種子及其產(chǎn)品的評定采取按照流程審定的寬松態(tài)度，另一方面對待有待論證的技術采取嚴格的實驗室試驗、田間試驗等審查過程，嚴把流通上市關口：一是在轉基因種子檢測技術上，結合目前常用的PCR檢測法、基因芯片檢測法以及外源蛋白檢測法，開發(fā)更加經(jīng)濟的轉基因檢測技術，加快技術成果轉化應用，建立健全集檢測鑒定、安全評估、審查調查于一體的轉基因種子安全評價體系。二是嚴格控制基因漂移現(xiàn)象。在控制技術層面上，可采用細胞質轉基因技術、雄性不育技術、染色體倍性變化限制技術、閉花受精限制技術、基因弱化技術等方法[17]，從生物學角度限制轉基因作物與外界非轉基因植物的基因交流?？梢酝ㄟ^物理手段，預測風力風向，昆蟲傳粉等自然現(xiàn)象，提前阻斷花粉傳播途徑。在監(jiān)管層面上，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已發(fā)布約5項農(nóng)業(yè)轉基因生物環(huán)境監(jiān)測的標準，對基因漂移的距離及異交率進行了詳細的調查[33]。同時進一步優(yōu)化主糧環(huán)境監(jiān)測標準，針對具有不同增產(chǎn)性狀的轉基因主糧產(chǎn)品進行分別審查處理，形成單獨的監(jiān)測標準;對待由新技術研發(fā)的、具有新性狀的轉基因種子，應及時制定新的環(huán)境監(jiān)測標準。三是堅持自主創(chuàng)新。應堅定不移地落實黨中央國務院關于轉基因技術“研究上要大膽，推廣上要慎重”的戰(zhàn)略部署，一方面加強重大育種科研立項，集中力量實施種子轉基因核心技術攻關，對具有商業(yè)化價值的基因及種質資源進行集中保護，防止基因資源流失。另一方面要加強轉基因技術的審核監(jiān)管，對新技術、新產(chǎn)品實施嚴格審查，加強審定新品種環(huán)節(jié)監(jiān)管。

（三）規(guī)范種子市場監(jiān)管，提升監(jiān)管能力

加強種子市場監(jiān)管工作是推動種子市場健康有序發(fā)展、維護我國種子安全和糧食安全的重要保障。

1.從源頭治理監(jiān)管對象。種子研發(fā)機構、種子生產(chǎn)經(jīng)營銷售企業(yè)是種子市場監(jiān)管的最前端，是保障種子安全的源頭。一是嚴格落實市場準入機制。嚴格審核種子生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)資質，提高經(jīng)銷、代銷商入市門檻，增加保證金、資格證書等條件。二是加強企業(yè)生產(chǎn)監(jiān)督管理。對于具有種子生產(chǎn)資格的企業(yè)，市場監(jiān)管部門應按時排查企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，對于檢查不合格的企業(yè)應及時作限期整改處理，情節(jié)嚴重者應嚴格落實“雙罰制”。三是落實企業(yè)主體責任。一方面，企業(yè)自身應樹立責任意識，建立健全安全管理制度，另一方面，市場監(jiān)管部門對于出現(xiàn)安全隱患的企業(yè)，及時對責任人進行約談處理，落實研發(fā)單位的責任制度。

2.專項整頓重點問題。一是對違法經(jīng)營高發(fā)地段、高發(fā)時間進行重點關注和巡查，同時通過以案說法震懾潛在不法分子。例如，甘肅省張掖市現(xiàn)場銷毀24.4畝當?shù)剞r(nóng)戶侵權生產(chǎn)種植的“丹玉405”玉米種子，極大地維護了種子知識產(chǎn)權[34]。二是全過程管理轉基因種子入市問題。加強對研發(fā)機構的管理，落實標簽制度，及時在上級部門備案，同時嚴格管控進出口，防止非法轉基因種子流入我國，對非法種植轉基因種子作物予以鏟除處理。三是嚴格打擊制售假劣種子行為，保障企業(yè)知識產(chǎn)權，提高企業(yè)自主研發(fā)的積極性。

3.完善種子安全監(jiān)管模式，加強隊伍建設。國際上存在以美國為代表的事后監(jiān)管模式，以及以歐盟為代表的事前監(jiān)管模式。事后監(jiān)管模式注重企業(yè)發(fā)揮主觀能動性，鼓勵企業(yè)開展自我監(jiān)督，監(jiān)管機構的工作重心在市場環(huán)節(jié);事前監(jiān)管模式注重政府的行政許可，側重于對加強對種子生產(chǎn)環(huán)節(jié)的控制管理[35]。當前，我國正處于事前監(jiān)管的階段，但是應認識到我國仍處于社會轉型期中的深刻變化中，對于種子安全的市場監(jiān)管要結合我國政策定位，既不能過分強調事前監(jiān)管，過多干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，也不能放手任由企業(yè)自我生長，直至違法行為發(fā)生。應探索符合我國國情的中國特色種子安全監(jiān)管模式，在強調事前監(jiān)管、嚴把種業(yè)準入門檻的同時，給予企業(yè)自我監(jiān)管的空間，將違法行為扼殺在源頭，同時加強市場監(jiān)管，對于市場上售賣假劣種子的行為予以嚴厲打擊，從種子研發(fā)生產(chǎn)的前端到終端全流程保障種子安全。此外，應加強市場監(jiān)管隊伍自身建設：一是完善種子質量檢驗能力。充分利用專項資金，完善種子質量檢驗中心儀器設備及專業(yè)化人才隊伍。向一線市場監(jiān)管人員配發(fā)快檢設備，提高現(xiàn)場執(zhí)法能力。二是提高執(zhí)法透明度。及時通過社交媒體公開日常監(jiān)管工作，對引起重大社會輿論的種子事件進行及時的通報，并公布處理結果，同時搭建面向大眾的種子安全數(shù)據(jù)庫，接受社會監(jiān)督。三是建設信息化執(zhí)法隊伍。搭建省級、國家級種子安全監(jiān)管平臺，構建省內(nèi)互通、省際互用的種子信息庫，服務于種子真實性鑒定、種質資源保護以及轉基因種子鑒定等任務。

4.保障一線快檢設備。當前，科研院所可以利用先進設備及經(jīng)費支持，潛心數(shù)年進行試驗直至獲得精確結果。但因許多前沿的種子鑒定方法研究耗時長、成本高、設備笨重而止步于實驗室，無法應用于一線執(zhí)法人員針對涉種子安全違法犯罪的案件查辦。當務之急是解決好種子檢驗鑒定應用難點：科研院所作為種子鑒定基礎性前沿性技術陣地，其主要目標應著眼于新方法研發(fā)，同時顧及市場及一線需要，探索更加省時節(jié)約的鑒定方法;企業(yè)作為成果轉化的前線，更應該注重前沿技術方法的應用驗證、更加經(jīng)濟的設備研發(fā)，以及通過與高校的理論和技術合作開發(fā)更加便攜實惠的移動檢測設備，及時裝備維護種子安全的一線人員。

（四）多措并舉，嚴厲打擊涉種子違法犯罪

1.情境預防，斬斷種子犯罪鏈條。打擊涉種子類犯罪，應加強對犯罪高發(fā)地點、高發(fā)時間段的控制。一是加強案件高發(fā)時間段執(zhí)法活動。針對春、秋兩季農(nóng)民用種需求量大的特點，聯(lián)合市場監(jiān)管部門統(tǒng)一開展聯(lián)勤聯(lián)動，以高壓態(tài)勢打擊涉種子犯罪。二是加強對案件高發(fā)場所的管控。聯(lián)合市場監(jiān)管部門，針對農(nóng)村農(nóng)資產(chǎn)品店、普通商店，定期開展聯(lián)合執(zhí)法活動。三是提高偵查取證能力。充分發(fā)揮食品、藥品、環(huán)境新警種在打擊假劣種子以及涉知識產(chǎn)權犯罪方面的作用，構建數(shù)據(jù)導偵的信息串并聯(lián)平臺，提高打擊精準性。同時，對于依法扣押的種子，應第一時間利用快檢裝備進行初步篩查定性，保證取證的時效性，有利于證據(jù)的及時固定。

2.行刑銜接，暢通案件移送。種子安全離不開行政執(zhí)法與刑事司法的順暢銜接，是打擊涉種子安全犯罪的必然要求。一是加強公安和食品、藥品、環(huán)境部門與工商部門、農(nóng)業(yè)部門的聯(lián)合執(zhí)法，提升協(xié)同治理水平，將案件消化在日常執(zhí)法過程中;二是順暢線索共享體系，搭建涉種子犯罪信息共享平臺，實現(xiàn)情報體系的完善;三是規(guī)范檢測鑒定流程，開通行政執(zhí)法單位與公安機關涉種子安全犯罪案件移交綠色通道，并制定雙方公認假劣、轉基因種子檢測鑒定流程，保證案件移交中的證據(jù)互認原則。

3.開展教育，發(fā)動全民防范。開展科普教育，不僅有利于提高群眾知識水平及防騙能力，還可以減輕一線警力工作負擔。一是充分發(fā)揮社交媒體的宣傳作用。宣傳部門應針對當前涉種子案件中制售假較多的種子品牌、品種以及當前較多的犯罪行為方式，以民眾喜聞樂見的形式宣傳種子安全問題，提高群眾的防騙能力。二是鼓勵群眾對違法犯罪案件及時舉報。設置網(wǎng)站、微信、微博等多元投訴舉報平臺，便捷群眾舉報途徑，實現(xiàn)全民打擊涉種子犯罪。三是開展典型案例宣傳。對具有重大社會影響的涉種子案件，公安機關應以此為鑒，開展細致的普法工作。例如公安部于2020年10月16日世界糧食日首次公布了打擊危害糧食生產(chǎn)犯罪案例十例，通過以案釋法，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員起到了有效的提醒作用[36]。

（五）健全種子安全防控體系，協(xié)同保障國家安全

種子安全事關政治安全、社會安全、生態(tài)安全、生物安全、科技安全，是總體國家安全的重要組成部分。完善系統(tǒng)的種子安全風險防控體系的構建首先需要完備的法律支持。保障種子安全應以《國家安全法》為主，《種子法》《生物安全法》《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全管理條例》等專門性法律法規(guī)為輔，提高我國防范種子安全問題的能力，從長遠角度保護國家安全。同時，應加快育種技術、轉基因技術科研攻堅，搶占育種技術前沿領域和市場，以技術優(yōu)勢、技術自信保障種子安全;建立集種子安全風險研判、預警、防控、處置的四位一體綜合安全應對機制，協(xié)調統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、市場、公安、商務、海關等部門，及時篩查化解潛在問題。

四、結 語

國以農(nóng)為本，農(nóng)以種為先。種子安全事關國計民生，保障種子安全是維護國家糧食安全的第一道防線。在我國種業(yè)深度融入國際市場的背景下，更應強化種子安全意識：對內(nèi)行政執(zhí)法單位應規(guī)范種業(yè)市場、加強市場監(jiān)管及涉種各類犯罪打擊;企業(yè)及科研單位應加強自主研發(fā)能力，提高我國種子在國際市場的競爭力。對外各單位應堅守總體國家安全觀，對轉基因種子、外資廣泛注冊我國本土種質資源專利問題以及潛在的農(nóng)業(yè)恐怖主義問題進行嚴格審查排查，從源頭守護百姓“舌尖上的安全”。

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Research on Seed Security in China Under A Holistic Approach to National Security：Current Situation，Problems and Approaches

LIU Yujin，LI Chunlei*

（School of Criminology，People’s Public Security University of China，Beijing 100038，China）

Abstract：Under the research background of a holistic approach to national security，through combing the research status of China’s seed industry development，germplasm resource protection，scientific research innovation，cracking down on illegal and criminal acts，it is found that there are five major problems in current China’s seed security：the independent innovation ability of national seed industry is not strong， and foreign enterprises are preconceived;the seed market is mixed， and the law enforcement and supervision are weak;seed related crimes are complex and difficult to crack down by public security organs;transgenic，agroterrorism and other security issues cross appear.China’s seed safety shall be ensured by strengthening the national seed industry，improving the safety evaluation of genetically modified seeds，standardizing market supervision，severely crack down on seed safety-related crimes，establishing the concept of seed safety and so on.

Key words：opening policy;seed safety;a holistic approach to national security;policy suggestion

（責任編輯：董應才）