王德剛

(山東大學(xué)，山東 濟(jì)南 250100)

一、引言

加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《十四五規(guī)劃建議》)中提出的未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要模式選擇，其核心要義是充分發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，以消費(fèi)拉動(dòng)增長(zhǎng)，倒逼供給側(cè)改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，《十四五規(guī)劃建議》中還對(duì)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了具體的目標(biāo)指引，即“推動(dòng)文化和旅游融合發(fā)展，建設(shè)一批富有文化底蘊(yùn)的世界級(jí)旅游景區(qū)和度假區(qū)，打造一批文化特色鮮明的國(guó)家級(jí)旅游休閑城市和街區(qū)?！盵1]用具有“世界級(jí)”“國(guó)家級(jí)”水準(zhǔn)的“國(guó)家隊(duì)”來(lái)引領(lǐng)旅游發(fā)展方向、樹(shù)立行業(yè)標(biāo)桿、壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

國(guó)家政策的指引，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域引起了迅速反應(yīng)，各級(jí)政府、旅游主管部門(mén)、旅游及相關(guān)行業(yè)等都從不同的角度進(jìn)行了積極響應(yīng)，并展開(kāi)了相應(yīng)的探索和實(shí)踐。但目前有關(guān)旅游高質(zhì)量發(fā)展的深層次、系統(tǒng)性研究成果還比較少，關(guān)于旅游高質(zhì)量發(fā)展與資源配置的關(guān)系、特別是關(guān)鍵性資源——土地供給政策的研究基本還未展開(kāi)。

在中國(guó)知網(wǎng)上以“旅游高質(zhì)量發(fā)展”“旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”為關(guān)鍵詞進(jìn)行期刊檢索，分別獲得1063條和575條相關(guān)文獻(xiàn)；以同樣關(guān)鍵詞對(duì)學(xué)位論文進(jìn)行全時(shí)態(tài)檢索，分別獲得52條和49條相關(guān)文獻(xiàn)。通過(guò)對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)行內(nèi)容分析，總結(jié)出以下幾個(gè)基本特征：一是發(fā)表時(shí)間主要集中在2017年黨的十九大提出經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略指引之后，其中，學(xué)位論文全部為2017年之后，而且基本集中在2020年和2021年；1063條學(xué)術(shù)論文中有1049條為2017年之后發(fā)表，575條學(xué)術(shù)論文中的全部為2017年之后發(fā)表。二是研究對(duì)象、內(nèi)容與本研究主題的吻合度較低，絕大多數(shù)是針對(duì)某一特定目的地(如市、縣)、某一細(xì)分領(lǐng)域(如鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)旅游等)的建議性研究或評(píng)價(jià)性研究，具體研究?jī)?nèi)容則主要集中在管理和服務(wù)質(zhì)量、消費(fèi)體驗(yàn)等領(lǐng)域。其中也有學(xué)者對(duì)前期的相關(guān)研究成果進(jìn)行了綜述分析，如李麗霞等對(duì)近年來(lái)學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)β糜胃哔|(zhì)量發(fā)展的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了梳理，總結(jié)出較為集中的四個(gè)方面熱點(diǎn)，即“鄉(xiāng)村旅游、全域旅游和體育旅游等主題類(lèi)研究，文化與旅游高質(zhì)量發(fā)展研究，區(qū)域旅游高質(zhì)量發(fā)展研究，以及新時(shí)代旅游高質(zhì)量發(fā)展的理論與路徑對(duì)策”。[2]從每一領(lǐng)域的數(shù)量分布上看，關(guān)于鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)注度最高、研究成果數(shù)量最多，而關(guān)于旅游高質(zhì)量發(fā)展的理論、路徑、要素等研究，成果數(shù)量則很少，相繼有申軍波等[3]、侯兵等[4]、伍向陽(yáng)等[5]、張洪昌等[6]、何建民等[7]共發(fā)表了不超過(guò)十篇的學(xué)術(shù)研究成果，其研究視角和內(nèi)容分別涉及到文旅融合、品牌塑造、行業(yè)治理、發(fā)展戰(zhàn)略等領(lǐng)域；其中有一篇綜述性論文對(duì)學(xué)術(shù)領(lǐng)域有關(guān)“旅游用地”問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)梳理，但從其對(duì)2021年之前有關(guān)“旅游用地”研究?jī)?nèi)容的分析來(lái)看，前期的研究主要集中在旅游開(kāi)發(fā)、旅游項(xiàng)目建設(shè)對(duì)土地資源的使用性質(zhì)及其影響上，包括“旅游用地分布特征與影響因素”“旅游用地與生態(tài)系統(tǒng)”“旅游用地可持續(xù)利用與管理”“旅游用地法律問(wèn)題”四個(gè)方面[8]，尚未涉及到土地資源的供給政策、供給機(jī)制等關(guān)鍵性?xún)?nèi)容。

總體來(lái)看，在國(guó)家層面明確了“雙循環(huán)”與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀(guān)背景下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域有了迅速的反應(yīng)，學(xué)術(shù)領(lǐng)域也展開(kāi)了相應(yīng)研究。但由于時(shí)間較短，學(xué)術(shù)研究產(chǎn)出需要一定的時(shí)間積累，現(xiàn)有研究成果還缺乏系統(tǒng)性和全面性，而且學(xué)者們關(guān)注的所謂熱點(diǎn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的實(shí)際熱點(diǎn)也存在一定的錯(cuò)位，特別是缺乏從供給——生產(chǎn)領(lǐng)域視角、或市場(chǎng)主體的角度進(jìn)行關(guān)于資源配置政策和供給機(jī)制與旅游高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系等關(guān)鍵性問(wèn)題的研究。從供需邏輯上看，旅游高質(zhì)量發(fā)展最終要落實(shí)在市場(chǎng)主體的產(chǎn)品生產(chǎn)與供給上，因此，從供給側(cè)和市場(chǎng)主體的角度，解決好旅游生產(chǎn)的資源配置、特別是關(guān)鍵性資源——土地的供給保障問(wèn)題，實(shí)際上是促進(jìn)旅游高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)最重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、旅游高質(zhì)量發(fā)展與土地資源供給

“雙循環(huán)”與高質(zhì)量發(fā)展作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的一個(gè)階段性選擇，實(shí)際上是在政策導(dǎo)向上采取“強(qiáng)化消費(fèi)，投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)的措施，逐漸使拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力由投資向消費(fèi)轉(zhuǎn)變”[9]，讓消費(fèi)在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中發(fā)揮“主動(dòng)力”作用。

(一)“雙循環(huán)”背景下的旅游高質(zhì)量發(fā)展

改革開(kāi)放四十多年來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)一直保持持續(xù)高速增長(zhǎng)勢(shì)頭，已經(jīng)穩(wěn)步邁入“大眾旅游時(shí)代”[10]，國(guó)內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模和中國(guó)游客海外花費(fèi)總額均位列世界第一，呈現(xiàn)出與整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配的典型特征——有超大規(guī)模的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和消費(fèi)潛力。但從另一個(gè)角度看，過(guò)快的數(shù)量增長(zhǎng)，也客觀(guān)上造成了許多不足，體現(xiàn)在供給側(cè)——旅游生產(chǎn)和服務(wù)方面，主要表現(xiàn)為產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量偏低、產(chǎn)品更新和創(chuàng)新力差、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力弱、入境旅游發(fā)展緩慢等。因此，進(jìn)入大眾旅游時(shí)代的中國(guó)旅游業(yè)，一方面由于旅游消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)品質(zhì)要求越來(lái)越高的需求倒逼，另一方面由于國(guó)家層面“雙循環(huán)”和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的政策驅(qū)動(dòng)，正被推動(dòng)著由數(shù)量型增長(zhǎng)、粗放型發(fā)展向以產(chǎn)品迭代、服務(wù)提升、產(chǎn)業(yè)增效為特征的質(zhì)量效益型發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級(jí)。

從理論上講，旅游高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵是指“在旅游經(jīng)濟(jì)總量與物質(zhì)財(cái)富數(shù)量增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，對(duì)一定時(shí)期旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其優(yōu)劣性的價(jià)值判斷?！盵11]其內(nèi)容涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、資源配置、技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)效益、社區(qū)利益、可持續(xù)發(fā)展等多個(gè)方面；從層次上講，旅游高質(zhì)量發(fā)展的表現(xiàn)可體現(xiàn)在兩個(gè)層面：從整個(gè)旅游經(jīng)濟(jì)的角度，主要表現(xiàn)在“旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力、旅游創(chuàng)新能力、旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平、旅游環(huán)境質(zhì)量、旅游需求、旅游資源質(zhì)量和安全穩(wěn)定七個(gè)維度?！盵12]從旅游供給或產(chǎn)品生產(chǎn)的角度，旅游高質(zhì)量發(fā)展則主要涉及的是市場(chǎng)主體——旅游企業(yè)所提供的產(chǎn)品與服務(wù)的類(lèi)型、數(shù)量、質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)效益，而旅游企業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)的類(lèi)型、數(shù)量、質(zhì)量和效益，又是由其生產(chǎn)能力和發(fā)展動(dòng)力決定的。所以，從市場(chǎng)主體——旅游企業(yè)的角度來(lái)說(shuō)，旅游高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)實(shí)際上包括三個(gè)方面：一是旅游項(xiàng)目建設(shè)與產(chǎn)品生產(chǎn)能力；二是旅游產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水平；三是旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。而這三者都涉及到一個(gè)最關(guān)鍵性要素，即旅游企業(yè)獲取基礎(chǔ)性資源——土地資源的可能性以及獲取成本、投資強(qiáng)度和產(chǎn)出效益。

(二)旅游高質(zhì)量發(fā)展與土地資源供給

旅游業(yè)的核心領(lǐng)域——旅游景區(qū)、旅游小鎮(zhèn)、旅游綜合體、以及酒店、餐飲、娛樂(lè)等細(xì)分行業(yè)，都對(duì)土地資源供給有著依賴(lài)性訴求。而且，我國(guó)現(xiàn)代旅游業(yè)經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展，傳統(tǒng)資源的轉(zhuǎn)化性開(kāi)發(fā)已經(jīng)頂?shù)教旎ò?，開(kāi)始走向土地開(kāi)發(fā)、投資驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新引領(lǐng)等相結(jié)合的新發(fā)展階段，正在形成物質(zhì)、人力、技術(shù)、政策等多元要素共同作用的新格局。而且，越是在旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展階段，越是需要通過(guò)具有規(guī)模效益的新項(xiàng)目建設(shè)來(lái)進(jìn)行技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)、業(yè)態(tài)和發(fā)展模式的更新迭代，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和提質(zhì)增效。從產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)上看，當(dāng)前我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展方向正在向以土地資源開(kāi)發(fā)為主導(dǎo)的綜合體階段轉(zhuǎn)型，主要集中在大型休閑娛樂(lè)綜合體、綜合業(yè)態(tài)旅游小鎮(zhèn)、文旅康養(yǎng)度假地等新興領(lǐng)域，如融創(chuàng)文旅城、歡樂(lè)谷、方特、烏鎮(zhèn)、古北水鎮(zhèn)、博鰲樂(lè)城國(guó)際醫(yī)療旅游先行區(qū)以及很多的特色旅游小鎮(zhèn)、田園旅游綜合體等，這些類(lèi)型的項(xiàng)目正以其技術(shù)先進(jìn)、智慧化程度高、體驗(yàn)感強(qiáng)、功能綜合、受眾面廣等特點(diǎn)引領(lǐng)著旅游產(chǎn)品的更新迭代，并為旅游產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展樹(shù)立了示范標(biāo)桿。這些類(lèi)型的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)都需要一定規(guī)模的土地資源供給，如果沒(méi)有充分的土地資源供給保障，以規(guī)?；顿Y來(lái)引致旅游產(chǎn)品迭代和服務(wù)創(chuàng)新、并進(jìn)而促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展是根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，從技術(shù)進(jìn)步的角度看，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的任何階段，規(guī)模性投資都是促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的重要?jiǎng)恿Γ夹g(shù)進(jìn)步必將更加有力的推動(dòng)產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率的提高，并進(jìn)而形成以技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)升級(jí)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的另一條動(dòng)力傳導(dǎo)機(jī)制。

因此，以土地資源供給保障規(guī)模性旅游新項(xiàng)目建設(shè)、以規(guī)模性旅游新項(xiàng)目建設(shè)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)品迭代和服務(wù)升級(jí)，是促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性條件。

三、我國(guó)旅游用地政策的演進(jìn)

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)施政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)政策來(lái)調(diào)控旅游市場(chǎng)和旅游投資、調(diào)整資源配置和市場(chǎng)準(zhǔn)入，進(jìn)而影響旅游業(yè)發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度。但在旅游業(yè)發(fā)展的前期階段，我國(guó)出臺(tái)的各級(jí)、各類(lèi)旅游產(chǎn)業(yè)政策，內(nèi)容上基本沒(méi)有涉及到土地資源供給問(wèn)題，即使是被業(yè)界認(rèn)為標(biāo)志著旅游業(yè)“上升為國(guó)家戰(zhàn)略”的2009年國(guó)務(wù)院41號(hào)文——《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》，雖然提出了系列的支持旅游業(yè)發(fā)展的政策措施，但也沒(méi)有涉及到旅游業(yè)發(fā)展最急需解決的土地資源供給問(wèn)題。

梳理我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的各級(jí)各類(lèi)涉旅政策，可以發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)的旅游用地政策體系一直沒(méi)有形成，甚至在我國(guó)傳統(tǒng)的用地性質(zhì)分類(lèi)體系和建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中并沒(méi)有“旅游用地”或“旅游業(yè)用地”這一類(lèi)型。直到2015年，在旅游業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活影響越來(lái)越大的影響下，為適應(yīng)旅游業(yè)快速發(fā)展需要，特別是解決規(guī)劃銜接不足、土地資源供給跟不上旅游新業(yè)態(tài)發(fā)展需要等關(guān)鍵性矛盾，原國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家旅游局三個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》，出臺(tái)了我國(guó)有史以來(lái)第一個(gè)關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展用地的政策性文件。該文件明確提出并解釋了“旅游業(yè)發(fā)展用地”概念，用政策性文件的形式承認(rèn)了“旅游業(yè)發(fā)展用地”這一用地類(lèi)型的客觀(guān)和合理存在。同時(shí)，該文件還進(jìn)一步明確了國(guó)家對(duì)旅游新業(yè)態(tài)——鄉(xiāng)村旅游、自駕車(chē)房車(chē)營(yíng)地、郵輪游艇旅游、研學(xué)旅游等“旅游業(yè)發(fā)展用地”的支持范圍。[13]之后，中共中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委相繼出臺(tái)了幾個(gè)涉及旅游用地內(nèi)容的政策文件，從不同的角度和領(lǐng)域提出了支持旅游業(yè)發(fā)展用地的政策措施(見(jiàn)表1)。

表1 2015年來(lái)出臺(tái)的涉及旅游用地的政策文件

上述政策文件的出臺(tái)，對(duì)旅游業(yè)的快速發(fā)展起到了非常積極的促進(jìn)作用：一是從政策上明確了“旅游業(yè)發(fā)展用地”的合理存在，給了“旅游用地”以“合法”的身份，并對(duì)之后用地性質(zhì)分類(lèi)體系和建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的修訂起到了指導(dǎo)作用；二是提出了對(duì)“旅游用地”實(shí)行分類(lèi)供給的具體措施，對(duì)在“未利用地、廢棄地、邊遠(yuǎn)海島等土地建設(shè)旅游項(xiàng)目”給予認(rèn)可，對(duì)“自駕車(chē)營(yíng)區(qū)、旅居車(chē)營(yíng)區(qū)、商務(wù)俱樂(lè)部、木屋住宿區(qū)、休閑娛樂(lè)區(qū)等功能區(qū)應(yīng)優(yōu)先安排使用存量建設(shè)用地”[14]，“對(duì)使用‘四荒地’及石漠化、邊遠(yuǎn)海島建設(shè)的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，優(yōu)先安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)”等[15]，創(chuàng)新了“旅游用地”供給機(jī)制和審批口徑；三是拓展了“旅游用地”空間，特別是針對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地，明確了“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”和農(nóng)民宅基地入市等以農(nóng)村土地制度改革為導(dǎo)向的土地資源配置的創(chuàng)新措施。[16]

從上述各個(gè)政策性文件的內(nèi)容來(lái)看，目前國(guó)家層面的有關(guān)“旅游用地”的供給政策，主要集中在解決旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和小微旅游項(xiàng)目的土地供給上，包括停車(chē)場(chǎng)、自駕車(chē)營(yíng)地、游客中心等旅游公共設(shè)施建設(shè)和小微鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)等領(lǐng)域。但從旅游業(yè)發(fā)展對(duì)土地資源的需求實(shí)際和需求關(guān)系上看，由于國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)迅猛發(fā)展對(duì)旅游項(xiàng)目建設(shè)和旅游產(chǎn)品生產(chǎn)的需求越來(lái)越大，特別是在當(dāng)前以土地開(kāi)發(fā)和投資主導(dǎo)的大型旅游景區(qū)、旅游度假區(qū)、旅游綜合體、旅游特色小鎮(zhèn)、文旅康養(yǎng)綜合體等規(guī)模性建設(shè)項(xiàng)目，成為引領(lǐng)旅游產(chǎn)品更新迭代、旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和旅游高質(zhì)量發(fā)展方向的前提下，旅游業(yè)發(fā)展對(duì)大宗土地的需求越來(lái)大、越來(lái)越迫切，但現(xiàn)有國(guó)家層面的土地供給政策還無(wú)法解決這一矛盾。

四、創(chuàng)新旅游用地供給政策的地方探索

如前所述，雖然國(guó)家層面上自2015年以來(lái)相繼出臺(tái)了多個(gè)支持旅游業(yè)發(fā)展的政策性文件，試圖在政策層面上給出破解土地供需矛盾和其他資源配置問(wèn)題的解決方案。但從這些政策文件的內(nèi)容上看，基本上只能解決部分旅游公共服務(wù)設(shè)施如停車(chē)場(chǎng)、游客中心、旅居車(chē)露營(yíng)地及部分鄉(xiāng)村旅游小微項(xiàng)目的土地供給，而對(duì)于大型旅游景區(qū)、旅游度假區(qū)、旅游綜合體、旅游特色小鎮(zhèn)、文旅康養(yǎng)綜合體等建設(shè)項(xiàng)目對(duì)大宗土地的需求，土地資源供給的政策解決方案基本還未涉及到。因此，從國(guó)家層面上看，“旅游用地”的制度性制約仍然沒(méi)有破解。也正因?yàn)槿绱?，為解決旅游快速發(fā)展與土地資源供給不足的突出矛盾，許多地方開(kāi)始探索“點(diǎn)供土地”和地方立法保障等土地資源供給的創(chuàng)新機(jī)制與模式。

(一)“點(diǎn)供土地”的探索與實(shí)踐

近年來(lái)，江蘇省、浙江省、湖北省、云南省、安徽省等省份，為解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中重大或重點(diǎn)項(xiàng)目的土地供給問(wèn)題，相繼探索、出臺(tái)了對(duì)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目由省里統(tǒng)籌給予土地指標(biāo)單獨(dú)性保障的供地政策，即“點(diǎn)供土地”(或“點(diǎn)式供地”)政策，為旅游大項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)辟土地供給“綠色通道”。這些政策雖然不是單獨(dú)針對(duì)旅游業(yè)制定的，但對(duì)于包括旅游業(yè)在內(nèi)的重大、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的土地資源供給的確起到了很好的保障作用(見(jiàn)表2)。

表2 全國(guó)部分省市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地保障政策內(nèi)容梳理

與國(guó)家層面的土地供給政策相比，地方政策文件中關(guān)于土地資源供給保障的措施主要集中在對(duì)當(dāng)?shù)刂卮蟆⒅攸c(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目上，這正好與國(guó)家政策形成了呼應(yīng)，即國(guó)家政策重點(diǎn)保障公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，地方政策重點(diǎn)保障大項(xiàng)目建設(shè)。其中江蘇省是全國(guó)較早探索“點(diǎn)供土地”政策的省份。早在2008年9月25日江蘇省人民政府在《關(guān)于進(jìn)一步支持蘇北地區(qū)加快發(fā)展的政策意見(jiàn)》中就已經(jīng)提出了“對(duì)蘇北地區(qū)引進(jìn)的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，適當(dāng)放寬條件、降低門(mén)檻，優(yōu)先安排省‘點(diǎn)供’用地指標(biāo)”。[17]之后全國(guó)許多省市都相繼出臺(tái)了重大、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地供給省級(jí)統(tǒng)籌、省市縣聯(lián)動(dòng)進(jìn)行“點(diǎn)供土地”的政策文件。從這些政策的內(nèi)容和支持范圍來(lái)看：一是支持對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有關(guān)鍵作用的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，所有出臺(tái)“點(diǎn)供土地”政策的省份選定的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)均包含了旅游業(yè)；二是規(guī)模性的重大、重點(diǎn)項(xiàng)目，許多省份規(guī)定了項(xiàng)目投資額和投資強(qiáng)度，以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)；三是項(xiàng)目遴選嚴(yán)格，大多數(shù)省份規(guī)定“點(diǎn)供土地”支持項(xiàng)目必須是列入省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，即把“入庫(kù)”作為先決條件，而對(duì)于項(xiàng)目入庫(kù)條件又有專(zhuān)門(mén)的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容包括項(xiàng)目投資規(guī)模、選址及占地面積、產(chǎn)出效益以及前置的規(guī)劃、“三評(píng)”(即環(huán)評(píng)、安評(píng)、能評(píng))等；四是嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、投資、土地使用等事項(xiàng)均有嚴(yán)格的監(jiān)督監(jiān)管程序，以保障“點(diǎn)供土地”政策的有效性。有些省份為保障“點(diǎn)供土地”項(xiàng)目遴選的科學(xué)性、公正性和嚴(yán)肅性，還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了相關(guān)配套文件，規(guī)范“點(diǎn)供土地”指標(biāo)管理的操作流程，如安徽省國(guó)土資源廳專(zhuān)門(mén)印發(fā)了《安徽省重大項(xiàng)目點(diǎn)供用地計(jì)劃指標(biāo)管理辦法》，對(duì)擬申請(qǐng)“點(diǎn)供土地”支持項(xiàng)目的申報(bào)條件和申報(bào)流程進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，以保障“點(diǎn)供土地”政策的使用遴選有序、落地規(guī)范、效益顯著。

(二)通過(guò)地方立法保障土地供給

全國(guó)各地為保障重大、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的“點(diǎn)供土地”政策，的確對(duì)緩解旅游業(yè)規(guī)模化和高質(zhì)量發(fā)展與土地資源緊張之間的供需矛盾，起到了一定的促進(jìn)作用。但由于這些政策都是地方政府自行出臺(tái)的探索性措施，并沒(méi)有自上而下的頂層政策體系為之支撐，因此也存在著一定的不確定性和不穩(wěn)定性，部分省份在實(shí)施過(guò)程中往往會(huì)因其他政策的干預(yù)或形勢(shì)的變化而對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行一定的動(dòng)態(tài)性調(diào)整，甚至?xí)和；蜃兿鄰U止該項(xiàng)政策。近幾年來(lái)，已有部分省份在不公開(kāi)宣布廢止的情況下終止了該項(xiàng)政策。因此，“點(diǎn)供土地”政策雖然客觀(guān)上能夠起到緩解旅游業(yè)規(guī)?；透哔|(zhì)量發(fā)展與土地資源供給緊張的矛盾，但其不穩(wěn)定性特征也十分突出。

為使“點(diǎn)供土地”政策形成的土地供給“綠色通道”具有穩(wěn)定性和持續(xù)性，更好地促進(jìn)旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，山東省在原有通過(guò)政策性文件調(diào)控土地資源供給的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過(guò)地方立法讓“點(diǎn)供土地”政策成為具備法律效力的常態(tài)化機(jī)制。

山東省是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的全國(guó)首個(gè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)。根據(jù)2018年1月3日國(guó)務(wù)院《關(guān)于山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案的批復(fù)》，山東省明確了旅游業(yè)和新一代信息技術(shù)等“十大”強(qiáng)省產(chǎn)業(yè)，作為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力產(chǎn)業(yè)，省政府及“十大”強(qiáng)省產(chǎn)業(yè)的主管部門(mén)相繼出臺(tái)了系統(tǒng)化的規(guī)劃和支持性政策。同時(shí)，為使支持“十大”強(qiáng)省產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策更具權(quán)威性和持續(xù)性，2019年7月26日山東省人大常委會(huì)通過(guò)了地方立法——《山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換促進(jìn)條例》。這是全國(guó)首個(gè)將“點(diǎn)供土地”政策列入法律條款的地方法規(guī)。該《條例》中規(guī)定：“省人民政府有關(guān)部門(mén)對(duì)設(shè)區(qū)的市人民政府確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，在土地供應(yīng)、資金安排、能耗指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施、重大項(xiàng)目等方面予以重點(diǎn)支持?！睂?duì)“十大”強(qiáng)省產(chǎn)業(yè)重大項(xiàng)目庫(kù)的優(yōu)選項(xiàng)目，其土地供給采用“點(diǎn)供土地”政策，即“采取省土地計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)或者省市縣聯(lián)供方式予以重點(diǎn)保障。”[18]該《條例》頒布以來(lái)，山東省對(duì)入選新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大項(xiàng)目庫(kù)的旅游建設(shè)項(xiàng)目，可以一次性供給一千畝以上的旅游用地指標(biāo)，有效地保障了大型旅游建設(shè)項(xiàng)目對(duì)土地資源的需求和投資落地進(jìn)度，對(duì)于引導(dǎo)社會(huì)資金流向、擴(kuò)大旅游投資、加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、促進(jìn)旅游業(yè)規(guī)?；透哔|(zhì)量發(fā)展起到了非常重要的支撐和保障作用。

從政策性文件到地方立法，從暫時(shí)性到持續(xù)性，各地在破解“旅游用地”供需矛盾、創(chuàng)新土地供給機(jī)制方面，進(jìn)行了多方面探索。雖然許多地方性土地供給政策不是單獨(dú)針對(duì)旅游業(yè)的，但這種“綠色通道”機(jī)制的確在一定程度上緩解了旅游大項(xiàng)目建設(shè)與土地資源供給緊張之間的矛盾，對(duì)于加快旅游項(xiàng)目建設(shè)、引導(dǎo)社會(huì)資金流向、促進(jìn)旅游業(yè)規(guī)?；透哔|(zhì)量發(fā)展起到非常重要的促進(jìn)作用。特別是通過(guò)地方立法途徑進(jìn)一步提高了政策的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

五、結(jié)論

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)一直堅(jiān)持政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略，即通過(guò)政策來(lái)調(diào)控旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度、發(fā)展規(guī)模和發(fā)展質(zhì)量，取得了很大成效，但“旅游用地”政策卻一直沒(méi)有形成系統(tǒng)化的供給標(biāo)準(zhǔn)和供給機(jī)制，雖然國(guó)家層面和各級(jí)政府在不同層次上進(jìn)行了一些政策性的創(chuàng)新探索，但目前旅游用地政策的基本狀態(tài)依然是：國(guó)家層面的政策只能解決旅游公共服務(wù)設(shè)施和鄉(xiāng)村旅游小微項(xiàng)目建設(shè)的土地供給；各級(jí)政府通過(guò)探索地方性政策性文件和地方立法來(lái)解決重大、重點(diǎn)旅游項(xiàng)目建設(shè)對(duì)大宗土地的需求。但由于總體上缺乏上下一致的政策口徑和供給機(jī)制，旅游業(yè)規(guī)?；透哔|(zhì)量發(fā)展與土地資源供給緊張的矛盾實(shí)際上至今沒(méi)有得到根本解決。也正是由于這一原因，導(dǎo)致“旅游經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展總體上呈緩慢波動(dòng)上升的態(tài)勢(shì)，大部分省份旅游經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展水平并不高?！盵19]在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)“雙循環(huán)”、消費(fèi)拉動(dòng)增長(zhǎng)和高質(zhì)量發(fā)展的背景下，我們應(yīng)在前期探索的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步“發(fā)揮政府的積極作用”[20]，特別是通過(guò)政府的政策創(chuàng)新，推進(jìn)土地供給政策和供給機(jī)制創(chuàng)新，通過(guò)國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，形成自上而下、上下一致、系統(tǒng)化的“旅游用地”標(biāo)準(zhǔn)、“旅游用地”供給機(jī)制的政策體系。

一是應(yīng)進(jìn)一步明確“旅游用地”的性質(zhì)、范疇和標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)旅游項(xiàng)目建設(shè)、旅游業(yè)發(fā)展對(duì)土地需求的規(guī)律，在國(guó)家《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》、《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》及其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中進(jìn)一步明確“旅游用地”的性質(zhì)和類(lèi)別，讓“旅游用地”需求申報(bào)與審批能夠精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)。

二是在政策層面上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，完善“旅游用地”政策體系。自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、文化和旅游等部門(mén)應(yīng)展開(kāi)聯(lián)合調(diào)研，總結(jié)各級(jí)政府前期在“旅游用地”供給政策等方面的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，研究出臺(tái)深化“旅游用地”改革創(chuàng)新的政策性文件，形成自上而下、上下貫通的政策指引。

三是從法律層面上明確“旅游用地”的地位。未來(lái)在《中華人民共和國(guó)旅游法》修訂時(shí)，應(yīng)在法律條文上明確各級(jí)政府對(duì)“旅游用地”的保障責(zé)任，包括將“旅游用地”納入國(guó)土空間和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、將旅游業(yè)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)容，用法律來(lái)保障土地資源供給對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐作用。

總之，由于旅游業(yè)屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的后發(fā)產(chǎn)業(yè)，各類(lèi)社會(huì)資源對(duì)其配置和供給體系很不系統(tǒng)，需要我們?cè)诎l(fā)展實(shí)踐中通過(guò)不斷的探索創(chuàng)新去逐步完善。“旅游用地”目前仍然存在著一些制度性障礙，包括“旅游用地”的屬性、分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)等仍不明晰，需要我們?cè)跇?biāo)準(zhǔn)、政策和法律層面給予進(jìn)一步明確和完善，形成系統(tǒng)化的支撐保障體系。