朱文蔚，陳蕾蘭

（1.湖南科技學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖南永州425199；2.桂林理工大學(xué)商學(xué)院，廣西桂林541004）

一、引言

截至2020年末，我國政府性債務(wù)共計46.55萬億元，其中地方政府債務(wù)余額25.66萬億元，中央政府債務(wù)20.89 萬億元，政府債務(wù)余額占GDP 的比重為45.8%①數(shù)據(jù)來源于《財政部：截至2020年末全國政府債務(wù)余額與GDP比重為45.8%，低于國際普遍認(rèn)同的60%警戒線，風(fēng)險總體可控》，http://finance.eastmoney.com/a/202104071875093254.html.，遠低于60%的國際警戒線。但是，從2014年全國政府性債務(wù)審計及2015—2019年公布的政府性債務(wù)數(shù)據(jù)來看，各省市地方政府負債規(guī)模和債務(wù)指標(biāo)存在很大差異。比如，2013年，貴州省的負債率曾高達79%，重慶、云南和青海的負債率也在50%以上，接近國際警戒線。2019年，青海的負債率上升到了70.88%，重慶和云南的負債率已分別降至23.74%、34.91%，貴州的負債率雖有所下降，為57.68%，但仍在國際警戒線附近②上述債務(wù)數(shù)據(jù)僅僅是官方披露的顯性債務(wù)，不含隱性債務(wù)，若包含隱性債務(wù)，上述列舉的省市負債率會更高。另外，文中所有各省市和全國的政府債務(wù)性數(shù)據(jù)由財政部對外發(fā)布的2015—2019年《地方政府一般債務(wù)余額情況表》《地方政府專項債務(wù)余額情況表》《地方政府專項債務(wù)余額決算表》整理得到，GDP、人口數(shù)、財政預(yù)算收入和預(yù)算支出等指標(biāo)來源于歷年的《中國統(tǒng)計年鑒》，相關(guān)指標(biāo)如負債率就是根據(jù)當(dāng)年相關(guān)省市的政府性債務(wù)除以該省市當(dāng)年GDP得到。。這些數(shù)據(jù)表明，雖然我國總體債務(wù)水平不高，債務(wù)風(fēng)險總體可控，但是我們?nèi)圆荒芎鲆晜€別省市的地方政府債務(wù)風(fēng)險。

長期以來，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險受到社會各界的關(guān)注，中央政府也非常重視對地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范，出臺了一系列制度文件以約束地方政府的舉債，或通過各種會議傳達中央政府控制債務(wù)風(fēng)險的決心。2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》明確要求國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度。2016年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》。2017年4月，財政部又發(fā)布了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》。2017年7月，地方政府債務(wù)被中財辦明確列為中國經(jīng)濟發(fā)展中需要警惕的五頭“灰犀牛”之一。黨的十九大報告將防范化解重大風(fēng)險列為三大攻堅任務(wù)之首。2018年12月，中央經(jīng)濟工作會議又強調(diào)“要穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險”。2019年12月召開的全國財政工作會議上，財政部提出要規(guī)范地方政府舉債融資行為，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。2020年10月，財政部再次強調(diào)要“完善規(guī)范、安全、高效的政府舉債融資機制”。這一系列政策信號凸顯了中央高層對地方政府債務(wù)風(fēng)險的高度警惕。

與此同時，區(qū)域發(fā)展不平衡已成為長期制約我國國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要因素，黨的十九大報告明確將“發(fā)展不平衡”列為當(dāng)前我國社會的主要矛盾。隨著國際經(jīng)濟環(huán)境的日趨復(fù)雜與嚴(yán)峻，尤其是新冠肺炎疫情在全世界的蔓延，全球經(jīng)濟形勢復(fù)雜多變，我國國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展也面臨多重挑戰(zhàn)和困難。由于不同地區(qū)處于不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，地方政府債務(wù)形成的歷史背景、舉債原因、累計的債務(wù)存量壓力以及償債能力等方面也可能存在差異，從而導(dǎo)致不同地區(qū)在“穩(wěn)增長”與“防風(fēng)險”目標(biāo)上有著不同的政策選擇偏好。在這一背景下，為了推動區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展，守住“穩(wěn)增長”與“防風(fēng)險”的政策底線，我們必須從區(qū)域差異的視角來比較與分析地方政府性債務(wù)的空間分布及演化特征，客觀理性地審視不同地區(qū)的政府債務(wù)風(fēng)險，從而從宏觀層面把控地方政府債券的發(fā)行、債務(wù)資金的調(diào)配和使用，因地制宜地制定地方政府債務(wù)風(fēng)險防范與化解的應(yīng)對政策。

二、區(qū)域劃分及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展比較

我國的“十一五”規(guī)劃提出了“西部大開發(fā)、振興東北、中部崛起、東部率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”，繼而從國家層面將我國劃分為東部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)四大經(jīng)濟區(qū)域①東北地區(qū)：遼寧、吉林、黑龍江；東部地區(qū)：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區(qū)：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)：內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。。這一劃分方法影響深遠，國家區(qū)域政策的出臺以及很多重大戰(zhàn)略的謀劃，幾乎都以此為依據(jù)。換言之，處于不同區(qū)域的?。▍^(qū)、市），其社會經(jīng)濟的發(fā)展可能會得益于或受制于不同的區(qū)域發(fā)展政策或國家戰(zhàn)略，對于地方政府的舉債需求或監(jiān)管可能也會如此。因此，本文也以此劃分為依據(jù)，來比較與分析我國地方政府債務(wù)的區(qū)域差異。

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異，其外在特征主要表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)達程度和人民生活水平之間的差異，而反映這一差異的主要經(jīng)濟指標(biāo)通常采用的是人均GDP 或人均收入?？紤]到統(tǒng)計口徑的一致性，我們基于《中國統(tǒng)計年鑒2020》，采集了全國31個?。▍^(qū)、市）2019年GDP數(shù)據(jù)、當(dāng)年的人口數(shù)和按區(qū)域全國居民人均可支配收入等數(shù)據(jù)，并計算四大經(jīng)濟區(qū)域2019年省域GDP均值和省域人均GDP均值，得到表1。

從表1數(shù)據(jù)可以看出，四大區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距仍然比較明顯。東部地區(qū)是四大區(qū)域經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)，東北地區(qū)是經(jīng)濟最落后的地區(qū)。從2019年省域GDP 均值來看，東部10 省市2019年GDP 均值達到51116.12 億元，東北地區(qū)3 省GDP 均值為16749.65 億元，不及東部地區(qū)的三分之一；從2019年省域人均GDP均值來看，東部地區(qū)為101485.44元，東北地區(qū)人均GDP均值仍是最小，只有45701.83元，不及東部地區(qū)的一半；但是從2019年居民人均可支配收入來看，東北地區(qū)位居第二，為27370.6元，而東部地區(qū)達到39438.9元，仍遙遙領(lǐng)先其他三大地區(qū)。另外，我們比較中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)，可以看到，中部地區(qū)省域GDP（36456.30 億元）和人均GDP（58014.74 元）都高出西部地區(qū)和東北地區(qū)許多，但是居民人均可支配收入相差不大。西部地區(qū)省域GDP 均值（17098.77 億元）和人均GDP（53363.33元）略高于東北地區(qū)，但是東北地區(qū)的居民人均可支配收入比西部地區(qū)高，這說明東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展下滑比較明顯。

表1 四大區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展比較

三、我國地方政府債務(wù)的區(qū)域差異比較

對于政府債務(wù)風(fēng)險，一般是通過構(gòu)建債務(wù)指標(biāo)來測度，其中反映債務(wù)風(fēng)險最重要、最核心的一個指標(biāo)就是負債率。Rogoff 和Reinhart(2010；2011；2012)[1][2][3]在這方面作出了開拓性貢獻，他們以負債率是否超過債務(wù)閾值來判斷是否存在政府債務(wù)風(fēng)險。在他們的一系列論文中，一致認(rèn)為政府債務(wù)閾值為90%，不過他們的這一結(jié)論也曾受到Andrea Pescatori（2014）[4]、Egert(2015)[5]等人的挑戰(zhàn)。國內(nèi)相關(guān)研究主要通過構(gòu)建可以量化的指標(biāo)體系來評估地方政府債務(wù)風(fēng)險。雖然構(gòu)建的視角（或維度）不一樣，指標(biāo)賦權(quán)的方法各不相同（賈曉俊、顧瑩博，2017；夏詩園，2019；高華、張璇，2020；等等）[6][7][8]，但所有的政府債務(wù)風(fēng)險評估幾乎都離不開兩個重要內(nèi)容：一是債務(wù)規(guī)模，二是償債能力。對于債務(wù)規(guī)模大的地區(qū)或省市，若其償債能力強，一般也不會爆發(fā)債務(wù)危機。而那種債務(wù)規(guī)模小的地區(qū)或省市，若償債能力很糟糕的話，也可能產(chǎn)生債務(wù)違約等風(fēng)險。當(dāng)然，風(fēng)險最大的應(yīng)該是債務(wù)規(guī)模大且償還能力又差的地區(qū)或省市，其引爆債務(wù)危機的可能性最大。此外，財政壓力往往是地方政府產(chǎn)生債務(wù)需求的直接誘因，是導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險的重要因素。基于此，本文著重從債務(wù)規(guī)模、償債能力和財政壓力三方面來比較和分析我國地方政府債務(wù)的區(qū)域差異及特征。

（一）債務(wù)規(guī)模區(qū)域比較

由于我國各地區(qū)人口規(guī)模和經(jīng)濟體量的區(qū)域差異較大，對于地方政府債務(wù)絕對規(guī)模的比較沒有多大的實際意義，但通過相對規(guī)模的比較，則可以間接地反映地方政府的負債壓力，而反映地方政府債務(wù)相對規(guī)模比較好的指標(biāo)是人均債務(wù)（又稱之為債務(wù)的承載力）和負債率（債務(wù)余額占GDP 的比重）。為此，本文從這兩個指標(biāo)進行比較分析。

1.人均債務(wù)比較。依次采集了2016—2019年31個?。▍^(qū)、市）的一般債務(wù)和專項債務(wù)，并對其進行加總，從而得到每個?。▍^(qū)、市）當(dāng)年的政府債務(wù)總額，然后除以該?。▍^(qū)、市）當(dāng)年的人口總數(shù)，得到每個省（區(qū)、市）當(dāng)年的人均債務(wù)余額，最后再計算我國四大經(jīng)濟區(qū)域當(dāng)年人均債務(wù)余額均值，結(jié)果如下圖1所示。

從圖1 可見，在2016—2019年間，同年度東部地區(qū)人均債務(wù)余額均值最大，西部地區(qū)略低于東部地區(qū)，東北地區(qū)又比西部地區(qū)略低，而中部地區(qū)則明顯比其他三個地區(qū)的人均債務(wù)均值低很多。以2019年為例，人均債務(wù)最高的東部地區(qū)為19408.84 元，而人均債務(wù)最低的中部地區(qū)只有11638.44 元，兩者相差7770.41 元。但從同一地區(qū)的不同年度來看，無論哪個地區(qū)，人均債務(wù)均值的年度變化特征都呈現(xiàn)逐年增加趨勢，說明債務(wù)規(guī)模擴張具有普遍性特征。

圖1 人均債務(wù)區(qū)域比較

然后，我們對處于同一地區(qū)的省（區(qū)、市）進行區(qū)域內(nèi)比較，并篩選出2016—2019年期間各地區(qū)人均債務(wù)最高和最低的省（區(qū)、市），得到表2。

基于表2 數(shù)據(jù)，我們可以得出以下結(jié)論：四大區(qū)域人均債務(wù)差異最大的是西部地區(qū)，全國人均債務(wù)余額最高和最低的省份也在西部，其中青海的人均債務(wù)是全國最高的，而西藏的人均債務(wù)則是全國最低的，人均債務(wù)差異最小的是中部地區(qū)。

表2 人均債務(wù)區(qū)域內(nèi)比較（單位：元）

2.負債率比較。我們將每個?。▍^(qū)、市）當(dāng)年的政府債務(wù)余額除以該?。▍^(qū)、市）當(dāng)年的GDP，得到每個省（區(qū)、市）當(dāng)年的負債率，然后再計算各區(qū)域內(nèi)?。▍^(qū)、市）的當(dāng)年負債率均值，結(jié)果如圖2所示。

從圖2 可以看出，2016—2018年期間，同年度東部地區(qū)負債率均值在四大經(jīng)濟區(qū)域中是最低的，不到19%，2019年中部地區(qū)則稍低于東部地區(qū)。西部地區(qū)在2016—2019年明顯是最高的，均超過了32%，差不多是東部地區(qū)的兩倍。東北地區(qū)的負債率逐漸接近西部地區(qū)，在2019年與西部地區(qū)相差不足一個百分點。東部地區(qū)和中部地區(qū)的負債率均值是比較接近的，負債率均值每年相差不到一個百分點。從不同年度來看，無論哪個地區(qū)，負債率均值的年度變化特征都呈現(xiàn)逐年微幅增加趨勢，這一特征和人均債務(wù)余額均值的變化是一致的。

根據(jù)前面的分析，若以人均GDP來衡量地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)達程度，經(jīng)濟最發(fā)達的是東部地區(qū)，其次是中部地區(qū)和西部地區(qū)，東北地區(qū)則是最不發(fā)達的。而圖2反映出來的負債率的區(qū)域特征與區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)達程度呈現(xiàn)比較明顯的負相關(guān)，換言之，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，負債率越低，從圖2所得出的結(jié)論與前者一致。然后，我們對相同地區(qū)的?。▍^(qū)、市）進行區(qū)域內(nèi)比較。篩選出以2016—2019年各地區(qū)負債率最高和最低的?。▍^(qū)、市），結(jié)果如表3。

從表3 中數(shù)據(jù)可以看出，在不同年度，東北地區(qū)負債率最高和最低的省發(fā)生改變，吉林由負債率最低變?yōu)樨搨首罡?，西部地區(qū)負債率最高的省由貴州變?yōu)榍嗪?。具體以2019年為例，東北地區(qū)負債率最高的是吉林，其負債率為37.05%，負債率最低的是黑龍江，其負債率為34.88%，兩者相差2.17%；東部地區(qū)負債率最高的是海南，其負債率為42.02%，最低的是廣東，其負債率為11.10%，兩者相差30.92%；中部地區(qū)負債率最高的是湖南，其負債率為25.60%，最低的是河南，其負債率為14.58%，兩者相差11.02%；西部地區(qū)負債率最高的是青海，其負債率為70.88%，最低的是西藏，其負債率為14.81%，兩者相差56.07%。

表3 負債率區(qū)域內(nèi)比較

基于以上數(shù)據(jù)，可以得出以下結(jié)論：四大區(qū)域負債率差異最大的是西部地區(qū)，其中青海的負債率是全國最高的，差異最小的是東北地區(qū)。對負債率進行區(qū)域內(nèi)比較，其結(jié)果和人均債務(wù)區(qū)域內(nèi)比較的結(jié)果略有不同（人均債務(wù)差異最小的是中部地區(qū)）。此外，對于反映政府債務(wù)相對規(guī)模的兩個指標(biāo)，通過區(qū)域間比較，我們發(fā)現(xiàn)其結(jié)果略有不同，人均債務(wù)最高的是東部地區(qū)，而負債率最高的是西部地區(qū)。不過，仔細推敲，實際上這一結(jié)果并不矛盾，因為西部地區(qū)人均債務(wù)接近東部地區(qū)，東部地區(qū)人均GDP 最大，西部地區(qū)人均GDP 最小，而負債率是債務(wù)余額與GDP 的比，分子接近，分母太小，故西部地區(qū)的負債率就遠高于東部地區(qū)了，而東部地區(qū)盡管人均債務(wù)最大，但負債率卻成了最低。另外，基于2016—2019年的債務(wù)數(shù)據(jù)（圖1和圖2）顯示，四大區(qū)域無論是人均債務(wù)還是負債率，都有逐年上升的特點，這也就意味著我國地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)普遍上升趨勢。

圖2 負債率區(qū)域比較

（二）償債能力區(qū)域比較

地方政府債務(wù)的償還，依賴于地方的財政收入，而財政收入最終又離不開地方經(jīng)濟的增長。因此，理論上來說，只有地方經(jīng)濟增長的速度或財政收入增長的速度快于地方政府債務(wù)規(guī)模增長的速度，其政府債務(wù)償還才有保障。由于新預(yù)算法從2015年才實施，考慮到地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的發(fā)布時間、統(tǒng)計口徑和數(shù)據(jù)的可比性等因素，我們依然以2016至2019年的數(shù)據(jù)來剖析償債能力方面的區(qū)域差異。

下面我們分別以債務(wù)余額、GDP 和財政預(yù)算等指標(biāo)的2019年數(shù)據(jù)減2016年數(shù)據(jù)，最后除以2016年數(shù)據(jù)得到各省（區(qū)、市）2016—2019年相應(yīng)指標(biāo)的增幅，并計算各區(qū)域?。▍^(qū)、市）均值，得到表4。

表4 2016-2019年各省（區(qū)、市）債務(wù)余額、GDP和財政預(yù)算收入增幅

2016—2019年，從債務(wù)余額的增幅來看，增長最快的是西部地區(qū)，其增幅均值達到66.24%，東北地區(qū)增幅最低，其增幅均值為35.47%；從GDP 的增幅來看，增長最快的是中部地區(qū)，其增幅均值為36.12%，西部地區(qū)（30.08%）高于東部地區(qū)（23.80%），GDP 出現(xiàn)負增長的是東北地區(qū)，其增幅均值為-6.73%；從財政預(yù)算收入增幅來看，增長最快的也是中部地區(qū)，其增幅均值為22.39%，東北地區(qū)增幅最低，其增幅均值為6.29%。整體來看，四大經(jīng)濟區(qū)域債務(wù)余額增長幅度均快于GDP 增長幅度和財政預(yù)算收入增長幅度，說明整體上我國地方政府債務(wù)償還能力有下滑風(fēng)險。

然后，我們進行區(qū)域內(nèi)省際比較。從債務(wù)余額增幅來看，西部地區(qū)省際差異是最大的，西藏債務(wù)余額增幅在西部地區(qū)是最高的，在全國也是最高的，達到334.48%，而貴州增幅只有11.06%，不過全國債務(wù)余額增幅最低是東北地區(qū)的遼寧。從GDP增幅來看，東部地區(qū)省際差異是最明顯的，增幅最大是福建，為47.15%，最小是天津，為-21.14%，是全國GDP降幅最大的省級地區(qū)。

理論上，我們可以用債務(wù)余額增幅和GDP增幅的比值來衡量地方政府債務(wù)的償還能力（地方政府債務(wù)的償還最終依賴于地方經(jīng)濟的增長），那么意味著該比值越低，其償還能力就越有保障。為此，我們計算了各?。▍^(qū)、市）和四大區(qū)域債務(wù)余額增幅與GDP 增幅的比值，并按照該比值從小到大進行排序（由于吉林、天津、黑龍江、內(nèi)蒙古該值為負數(shù)，放置于省份中最后位置）得到表5。

從表5 中數(shù)據(jù)可以看出，中部地區(qū)債務(wù)余額增幅與GDP 增幅的比值最小，為1.33，說明其償債能力是最強的，東北地區(qū)該比值為-5.27，這是由于其GDP 增長幅度為負值，說明其償債能力最差。而從省域?qū)用鎭砜?，由于吉林、天津、黑龍江、?nèi)蒙古GDP 增長幅度為負值，導(dǎo)致該比值也為負值，說明這幾個?。▍^(qū)、市）的償還能力是比較弱的，償債能力表現(xiàn)較好的是貴州和遼寧，其比值都很低。

表5 各?。▍^(qū)、市）和四大區(qū)域債務(wù)余額增幅與GDP增幅的比值

（三）財政壓力區(qū)域比較

地方政府之所以舉債，其直接原因是地方財政收入滿足不了地方的財政支出。反映地方政府財政壓力的一個最核心的指標(biāo)是財政赤字率，該指標(biāo)值越大，財政壓力越大。我們依次采集了2016—2019年31 個?。▍^(qū)、市）的財政預(yù)算收入和財政預(yù)算支出，分別計算其當(dāng)年財政赤字率（財政預(yù)算支出-預(yù)算收入）/GDP，然后計算區(qū)域內(nèi)省（區(qū)、市）均值，結(jié)果如圖3所示。

從圖3 中數(shù)據(jù)可以看出，全國各區(qū)域預(yù)算的財政支出都要比財政收入高，財政赤字現(xiàn)象非常突出。財政壓力地區(qū)分布特征由小到大依次是東部地區(qū)、中部地區(qū)、東北地區(qū)和西部地區(qū)。東部地區(qū)財政壓力最小，財政赤字率的均值在6%左右，西部地區(qū)財政壓力最大，2016—2019年該值都在30%以上。除東北地區(qū)2019年財政赤字率增幅較為明顯之外，各地區(qū)財政壓力年度變化特征不明顯，年度差異不到一個百分點。也就是說，財政壓力與經(jīng)濟發(fā)達程度呈現(xiàn)比較明顯的負相關(guān)。經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，財政壓力越小，償債壓力也就越小。然后，我們進行區(qū)域內(nèi)比較。篩選出以2019年各地區(qū)財政赤字率最高和最低的?。▍^(qū)、市），得到表6。

圖3 財政赤字率均值區(qū)域比較

從表6中數(shù)據(jù)可以看出，以2019年為例，東北地區(qū)財政赤字率最高的是黑龍江，其財政赤字率為27.53%，最低的是遼寧，其財政赤字率為12.42%，兩者相差15.11%；東部地區(qū)財政赤字率最高的是海南，其財政赤字率為19.67%，最低的是上海，其財政赤字率為2.66%，兩者相差17.01%；中部地區(qū)財政赤字率最高的是江西，其財政赤字率為15.75%，最低的是湖北，其財政赤字率為10.00%，兩者相差5.75%；西部地區(qū)財政赤字率最高的是西藏，其財政赤字率為115.78%，最低的是重慶，其財政赤字率為11.49%，兩者相差104.29%。因此，四大區(qū)域財政赤字率差異最大的是西部地區(qū)，其次是東部地區(qū)，差異最小的是中部地區(qū)。西藏的財政赤字率是全國最高的，而上海的財政赤字率則是全國最低的。

表6 2016-2019年各區(qū)域財政赤字率最高和最低的?。▍^(qū)、市）

綜上所述，我們可以得到以下基本結(jié)論：從債務(wù)規(guī)模來看，東部地區(qū)的政府債務(wù)絕對規(guī)模最大，但由于其經(jīng)濟體量大，其政府債務(wù)的相對規(guī)模反而是最小的，而西部地區(qū)則剛好相反。從償債能力來看，中部地區(qū)表現(xiàn)最好，主要得益于其較快的經(jīng)濟增速和較低的負債，東北地區(qū)表現(xiàn)最差，主要緣于近幾年經(jīng)濟增長乏力。從財政壓力來看，東部地區(qū)財政壓力最小，西部地區(qū)財政壓力最大。

四、影響地方政府債務(wù)區(qū)域差異的因素分析——基于宏觀經(jīng)濟視角

通過債務(wù)規(guī)模、償債能力、財政壓力三方面的區(qū)域比較，我們發(fā)現(xiàn)，我國地方政府債務(wù)無論是區(qū)域內(nèi)還是區(qū)域間都存在較大差異。那么，這是什么原因造成的呢？

關(guān)于地方政府舉債融資的原因，可謂錯綜復(fù)雜，眾說紛紜。不過梳理相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，大部分研究主要從制度性因素或體制性因素來分析。概括起來主要有三種觀點：一是政績觀的驅(qū)動。長期以來，我國地方官員的晉升與GDP 政績密切相關(guān)（繆小林、伏潤民，2015）[9]。地方政府官員為了獲得稀缺的晉升機會，通過大量舉債以加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長，彰顯亮麗政績，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎洠ㄙZ俊雪等，2017；刁偉濤，2020）[10][11]63-65。二是權(quán)責(zé)不對等的財政制度缺陷。權(quán)責(zé)不對等主要源于我國的稅收制度，尤其是自1994年分稅制改革后，地方財政收入占全國財政收入的比重遠低于其財政支出占全國財政支出的比重，這種財權(quán)與事權(quán)的不對等，是地方政府瘋狂舉債的背后推手（繆小林、伏潤民，2015；劉尚希等，2018；朱文蔚，2020）[9][12]13]。三是預(yù)算的軟約束。Wildasin(2004)、Fromaget（2008）先后分析了當(dāng)一個國家或地區(qū)的財政紀(jì)律約束有限，或金融制度發(fā)展滯后就會產(chǎn)生預(yù)算外活動，就有過度支出和舉債的激勵。[14][15]姜子葉、胡育蓉（2016）、周航、高波（2017）、冀云陽、付文林（2018）等則主要分析了我國預(yù)算軟約束的形成機理以及怎么誘發(fā)我國地方政府的債務(wù)融資行為。[16][17][18]

上述研究能從制度或體制層面對我國整體的地方政府債務(wù)形成及規(guī)模膨脹在一定程度上進行解釋。但是，對于我國地方政府債務(wù)的區(qū)域差異，尤其是近幾年的地方政府債務(wù)的時空演變，我們不能總停留在從制度或體制等方面來剖析地方政府的舉債動機①實際上，過去影響地方政府債務(wù)形成的因素正隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展發(fā)生變化，如政績考核內(nèi)容，正逐漸弱化經(jīng)濟因素。而形成的空間差異。實際上，無論是制度或是體制原因，還是影響地方政府債務(wù)形成的其他因素，都最終會影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。換言之，我們也可以基于這些因素作用的最終結(jié)果（即區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實際情況），從經(jīng)濟學(xué)視角，通過一些經(jīng)濟指標(biāo)的比較來探究影響地方政府債務(wù)空間差異的經(jīng)濟因素，分析其與地方政府舉債融資之間的內(nèi)在邏輯和呈現(xiàn)的一些特征，從而從宏觀經(jīng)濟視角來解釋我國地方政府債務(wù)區(qū)域差異的形成原因。

1.區(qū)域經(jīng)濟體量是影響區(qū)域債務(wù)絕對規(guī)模的重要因素。理論上來說，經(jīng)濟體量越大，能承載的債務(wù)規(guī)模也越大?，F(xiàn)實情況也確實如此。無論是從經(jīng)濟區(qū)域，還是從省域?qū)用鎭砜?，?jīng)濟區(qū)域或省域的經(jīng)濟體量與其債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)較高的一致性。我們通過計算2019年四大經(jīng)濟區(qū)域省域GDP均值和地方政府債務(wù)余額省域均值得到表7。

從表7中數(shù)據(jù)可以明顯看出，2019年各地區(qū)省域GDP均值從小到大的排序分別是東北地區(qū)、西部地區(qū)、中部地區(qū)和東部地區(qū)，2019年債務(wù)余額的省域均值的排序分別是西部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)，2019年債務(wù)余額省域均值和GDP 省域均值的比（也可以理解為政府債務(wù)的相對規(guī)模）則呈現(xiàn)與省域GDP均值排序相反的變化。其中，東部地區(qū)債務(wù)余額的省域均值是東北地區(qū)的1.5倍左右，但其省域GDP 均值是東北地區(qū)的三倍左右。因此，盡管東部地區(qū)債務(wù)的絕對規(guī)模較大，但由于其經(jīng)濟體量也很大，其相對規(guī)模反而小，東北地區(qū)則恰好相反。

表7 2019年各地區(qū)債務(wù)規(guī)模比較

2.落后地區(qū)的經(jīng)濟追趕是其債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L的根本原因。經(jīng)濟越落后的地區(qū)，快速發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、縮短與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)差距的愿望越強烈。由于發(fā)展資金的限制，舉債融資發(fā)展往往成為這些地區(qū)的一種快捷有效的方式。從債務(wù)余額的增速來看（詳見表4），2016—2019年西部地區(qū)是四大區(qū)域增長最快的，其增長幅度為66.24%。并且由于西部地區(qū)部分省（區(qū)、市）前期負債過高①如2013年負債率超過50%的省市都集中在西部地區(qū)，分別為貴州、重慶、云南和青海。，加之國家層面?zhèn)鶆?wù)政策的限制，這些?。▍^(qū)、市）的債務(wù)增長速度在一定程度上得到了控制，否則西部地區(qū)債務(wù)余額的增速估計會更快。慶幸的是，個別省域舉債發(fā)展經(jīng)濟的效果還比較明顯。以西部地區(qū)的貴州省為例，在我國審計署2013年公布的地方政府債務(wù)審計報告中，貴州省負債率高達79.0%，位居31個省（區(qū)、市）之首，直到2019年其負債率仍有57.68%，仍排在全國第二位（位居第一位的是青海，該省2013年負債率為50.3%，2019年為70.88%），但我們看到貴州省GDP年增長率自2014年以來一直位列31 個?。▍^(qū)、市）的前三名，其中2016年和2017年位居我國省域排名榜首，2018年和2019年位居第二。雖然我們不能把這種快速的經(jīng)濟增長完全歸功于地方政府的舉債，但是也不可否認(rèn)，個別省市的經(jīng)濟快速增長是由大規(guī)模政府舉債推動的。

3.財政赤字率過高是導(dǎo)致西部地區(qū)地方政府債務(wù)快速增長的直接原因。從我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)的區(qū)域特征來看，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，其財政收入水平越高，區(qū)域內(nèi)各項基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等日趨完善，財政支出相對穩(wěn)定，因此地方政府債務(wù)融資的需求較小。而經(jīng)濟發(fā)展水平越低的地區(qū)，財政收入水平越低，同時對于發(fā)展經(jīng)濟、追趕發(fā)達地區(qū)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善公共服務(wù)等方面的需求卻很強烈，財政支出龐大，從而導(dǎo)致財政壓力越來越大。在本地財力緊張且獲得中央政府轉(zhuǎn)移支付有限的背景下，地方政府都傾向于通過大規(guī)模舉債來緩解地區(qū)財政壓力。[19][20]從之前對財政壓力的地區(qū)比較分析我們也可以看出，西部地區(qū)財政赤字率2016—2019年都在30%以上，差不多是東部地區(qū)的五倍、中部地區(qū)的三倍。西部地區(qū)這種過高的財政赤字率在一定程度上也能解釋為什么該地區(qū)的地方政府債務(wù)余額增長是四大區(qū)域最快的。

五、主要問題與建議

通過本文以上研究，我們還發(fā)現(xiàn)以下問題：

1.西部地區(qū)舉債促增長的效應(yīng)不明顯。根據(jù)前面表1中的數(shù)據(jù)分析，2019年西部地區(qū)人均GDP均值位于四大區(qū)域倒數(shù)第二位，大約只有東部地區(qū)的一半。一般來說，經(jīng)濟落后的地區(qū)為了追趕經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，往往都會選擇舉債發(fā)展。事實也確實如此。2016—2019年，西部地區(qū)債務(wù)余額的增幅均值是四大區(qū)域增幅最大的，達到66.24%。但是，從經(jīng)濟增長的效果來看，西部地區(qū)經(jīng)濟增速表現(xiàn)卻并不搶眼。2016—2019年，西部地區(qū)經(jīng)濟增幅均值比中部地區(qū)低了六個多百分點，而中部地區(qū)債務(wù)余額的增幅低于西部地區(qū)近十八個百分點，但GDP 增幅反而比西部地區(qū)高了近六個百分點，四大地區(qū)的債務(wù)余額增長速度都遠遠快于其GDP增長的速度（詳見表4）。這足以說明，政府債務(wù)的增長與經(jīng)濟的增長之間不存在明顯的正相關(guān)性，舉債促增長效應(yīng)并不明顯。

2.經(jīng)濟落后?。▍^(qū)、市）的債務(wù)風(fēng)險日益顯現(xiàn)。我們將全國按照人均GDP 從小到大的順序?qū)ξ覈?1個?。▍^(qū)、市）進行排序，并將人均GDP前十位的?。▍^(qū)、市）、后十位的省（區(qū)、市）以及處于中間的11個?。▍^(qū)、市）劃分為三個區(qū)間，然后依次計算每個區(qū)間GDP、人均債務(wù)、負債率、財政赤字率、2016—2019年人均債務(wù)增長幅度，2016—2019年債務(wù)余額的增長幅度等指標(biāo)均值，得到表8。

表8 債務(wù)壓力區(qū)間比較

按照人均GDP從小到大的區(qū)間順序，來觀察表8中三個區(qū)間的各個指標(biāo)數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)以下基本規(guī)律：人均GDP 越小的區(qū)間（經(jīng)濟越落后），人均債務(wù)均值越小，其負債率均值越高，其人均債務(wù)增長的幅度、債務(wù)余額的增長幅度和財政赤字率等指標(biāo)的均值也越大，而這些指標(biāo)值越大，意味著其債務(wù)風(fēng)險也越大。

3.東北地區(qū)的債務(wù)償還能力堪憂。2016—2019年，東北地區(qū)債務(wù)余額增長幅度雖然最小，其均值為35.47%（主要得益于遼寧債務(wù)增長速度控制得好，債務(wù)余額增長幅度只有4.20%，大大拉低了東北地區(qū)債務(wù)余額增長幅度均值），但負債率接近西部地區(qū)。尤其是東北地區(qū)近些年經(jīng)濟增速下滑明顯，2016—2019年，其GDP增長率均值為負值，是四個區(qū)域中唯一出現(xiàn)負增長的區(qū)域，導(dǎo)致反映政府債務(wù)償還能力的重要指標(biāo)（即債務(wù)余額增幅/GDP 增幅的比值）為-5.27。雖然東北振興戰(zhàn)略已實施十多年了，但仍然起色不大，其債務(wù)償還能力令人擔(dān)憂。

基于上述問題，本文提出如下建議：

一是要徹底轉(zhuǎn)變舉債促經(jīng)濟增長的發(fā)展理念，加強對地方政府債務(wù)資金使用績效的考核。理論上通過舉債并轉(zhuǎn)化為投資，能增加社會需求，從而拉動經(jīng)濟增長。但事實上，正如我們前面的分析，舉債促增長的效應(yīng)并不明顯，這說明很多地方政府債務(wù)資金使用績效較低，沒有產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟效益。從我國發(fā)行地方政府債券披露的信息來看，地方政府債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程等方面，這些建設(shè)所需資金多，回收周期長，若全依靠政府債務(wù)融資，債務(wù)償還難以保障。應(yīng)以政府債務(wù)資金為引導(dǎo)，充分發(fā)揮債務(wù)資金的杠桿作用，積極吸收社會資本的參與，拓寬投融資渠道。地方政府在舉債融資前，應(yīng)科學(xué)論證債務(wù)資金使用可能帶來的經(jīng)濟效應(yīng)和社會效益，強化債務(wù)資金使用的績效評估及結(jié)果運用，通過提高債務(wù)績效來稀釋累積的政府債務(wù)風(fēng)險。

二是要以區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，對地方政府債務(wù)風(fēng)險管控實行差異化政策。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高，債務(wù)承載和消化能力強，保持較高的債務(wù)規(guī)模并不會有太大的債務(wù)風(fēng)險。中部地區(qū)崛起勢頭明顯，經(jīng)濟發(fā)展大有可為，當(dāng)前人均債務(wù)水平在四大區(qū)域中是最低的，可以適當(dāng)提高其債務(wù)融資限額。西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍比較落后，對債務(wù)融資需求較大，債務(wù)規(guī)模增速也快，但經(jīng)濟增長效應(yīng)不明顯，應(yīng)加強對其債務(wù)資金使用的績效管理。東北地區(qū)人均GDP 低于中部地區(qū)，經(jīng)濟振興乏力，還債能力堪憂，要嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模。同時，在中央財力允許的條件下，可以通過加大對西部地區(qū)和東北地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，以降低這些地區(qū)的政府舉債訴求，化解其償債壓力。