王興華 張萌萌

[摘 要] 在日本、法國、英國、丹麥、澳大利亞、加拿大等國，家庭托育是其托育服務(wù)體系的重要組成部分，所以這些國家都形成了相對完善的家庭托育政策管理體系。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，雖然家庭托育的服務(wù)類型多樣，但是納入監(jiān)管的主要是由有資質(zhì)（注冊）的照護(hù)人員在自己家（或租賃的住宅）中提供保教結(jié)合的服務(wù)內(nèi)容的家庭托育點(diǎn)，政府責(zé)任以保障兜底服務(wù)為主，廣泛使用了權(quán)威工具、激勵(lì)工具和能力建設(shè)工具，包括明確行政主管部門與家庭托育點(diǎn)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和審批流程，給予財(cái)政和非財(cái)政支持，加強(qiáng)師資培訓(xùn)和質(zhì)量監(jiān)管，等等。當(dāng)前雖然我國很多城市普遍興起家庭托育點(diǎn)，但是尚未出臺(tái)關(guān)于家庭托育點(diǎn)的管理規(guī)范與措施。借鑒國際相關(guān)公共管理經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)構(gòu)建符合利益相關(guān)者的家庭托育政策目標(biāo)，合理運(yùn)用政策權(quán)威工具，建立全方位安全監(jiān)管體系，組合配置激勵(lì)工具與能力建設(shè)工具，支持家庭托育點(diǎn)規(guī)范有序發(fā)展，以滿足嬰幼兒家庭對具備收托幼兒數(shù)量少、師幼配比高、收托時(shí)間靈活、送托距離近等諸多便利條件的家庭托育點(diǎn)的需求。

[關(guān)鍵詞] 嬰幼兒照護(hù)服務(wù);家庭托育點(diǎn);政策工具

一、問題提出

2021年公布的第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國人口出生率再創(chuàng)新低，老齡化、低生育率等人口問題引發(fā)的多種社會(huì)矛盾日漸凸顯。建設(shè)生育友好型社會(huì)，減輕家庭生養(yǎng)負(fù)擔(dān)，成為解決人口問題的一個(gè)重要突破口?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》把發(fā)展普惠托育服務(wù)體系作為落實(shí)人口政策的重要舉措之一。目前，普惠托育服務(wù)仍處于嚴(yán)重缺位的狀態(tài)，0～3歲嬰幼兒入托率不到5%。[1]為真實(shí)了解當(dāng)?shù)赝杏?wù)的發(fā)展情況，本課題組成員曾于2019年對上海、南京、北京等城市的托育服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，并與當(dāng)?shù)亟逃?、衛(wèi)健委、托育機(jī)構(gòu)、早教中心等單位的工作人員及嬰幼兒家長進(jìn)行了座談。調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國0～3歲嬰幼兒的托育服務(wù)形式以幼兒園托班、托育機(jī)構(gòu)為主。幼兒園托班管理規(guī)范化，但因場地面積有限、學(xué)位供不應(yīng)求等問題難以大規(guī)模發(fā)展，托育機(jī)構(gòu)以民營為主，主要集中在商業(yè)區(qū)，難以就近解決家長送托的需要。此外，商業(yè)區(qū)的場地租金提高了托育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本，高昂的托育費(fèi)用限制了大批有送托意愿家庭的實(shí)際送托行為。

在此背景下，家庭托育點(diǎn)作為一種新型的小微規(guī)模的托育服務(wù)形式應(yīng)運(yùn)而生。家庭托育點(diǎn)以民宅作為看護(hù)地點(diǎn)，照看人員主要為社區(qū)中的全職媽媽及聘請的有經(jīng)驗(yàn)的照護(hù)人員。媽媽們在互助式照看孩子的同時(shí)，以收費(fèi)的形式照看附近社區(qū)中的其他嬰幼兒。家庭托育點(diǎn)因收托幼兒數(shù)量少、師幼配比高、收托時(shí)間靈活、送托距離近等諸多便利條件，受到家長們的青睞。目前北京、深圳、廣州、青島、成都等城市普遍興起家庭托育點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，上述城市的家庭托育點(diǎn)開辦數(shù)量高達(dá)數(shù)千家。①

然而，通過梳理目前的托育相關(guān)政策可以發(fā)現(xiàn)，無論中央政府還是地方政府都尚未出臺(tái)家庭托育點(diǎn)的管理規(guī)范與措施。缺乏合法化的途徑致使家庭托育點(diǎn)成為無備案、無審批、無資質(zhì)的三無機(jī)構(gòu)。這一方面影響了家長對家庭托育服務(wù)的信任，另一方面影響舉辦者的信心，進(jìn)而影響整個(gè)行業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。[2]國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》提出要建立家庭托育點(diǎn)登記備案制度，研究出臺(tái)家庭托育點(diǎn)管理辦法。

在一些發(fā)達(dá)國家，如澳大利亞、法國，家庭托育都是托育服務(wù)體系的重要組成部分。本研究從我國現(xiàn)階段家庭托育點(diǎn)發(fā)展面臨的實(shí)際問題出發(fā)，對日本、法國、英國、丹麥、澳大利亞、加拿大等國的家庭托育理念與目標(biāo)以及行政管理模式進(jìn)行分析，以期為規(guī)范我國家庭托育點(diǎn)的發(fā)展提供借鑒。

二、相關(guān)國家的選擇與政策分析框架

20世紀(jì)中后期，發(fā)達(dá)國家面臨女性就業(yè)率提升、生育率降低等人口與社會(huì)環(huán)境的變遷，通過長期探索形成了兩種典型的托育服務(wù)體系與行政管理模式。第一種是托幼雙軌的模式，如法國、日本等國家。托育服務(wù)由衛(wèi)生或福利部門負(fù)責(zé)，幼兒教育（義務(wù)教育階段前）由教育部或文化部負(fù)責(zé)。[3]第二種是托幼一體的模式，如澳大利亞、丹麥等國家。兒童從出生到義務(wù)教育前的托育與教育均由同一部門負(fù)責(zé)，通常是健康和社會(huì)福利部門。[4]這兩種模式都與社會(huì)福利體制、托育服務(wù)理念和政策目標(biāo)相匹配，均有值得借鑒之處?；趯Φ湫托?、可借鑒性和資料的完整性等因素的綜合考察，本研究選取法國、日本作為托幼雙軌模式的代表，選擇丹麥、英國、澳大利亞和加拿大作為托幼一體模式的代表，對六國托育服務(wù)政策文本進(jìn)行分析。

在公共管理領(lǐng)域，政府部門為解決社會(huì)公共問題、達(dá)成一定的政策目標(biāo)所選擇并促使政策執(zhí)行者采取期望行為的具體機(jī)制稱為政策工具（policy instrument），又稱政府工具或治理工具。[5]0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)屬于公共服務(wù)，故適用于政策工具的分析框架。本研究首先對六國家庭托育的形式與政策目標(biāo)進(jìn)行歸納與比較，然后采用英格拉姆和施耐德的政策工具分類框架，[6]從權(quán)威工具、激勵(lì)工具和能力建設(shè)工具三個(gè)方面梳理上述六國解決托育問題的公共管理經(jīng)驗(yàn)。

三、相關(guān)國家的家庭托育服務(wù)形式與政策目標(biāo)

（一）家庭托育服務(wù)形式

比較各國家庭托育服務(wù)形式，發(fā)現(xiàn)家庭托育實(shí)踐模式對于“在誰的家庭中提供服務(wù)”“由誰提供服務(wù)”“服務(wù)的內(nèi)容”“服務(wù)的時(shí)間”等方面存在差異。（見表1）

家庭托育的服務(wù)類型豐富，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，納入監(jiān)管的主要是由有資質(zhì)（注冊）的照護(hù)人員在自己家（或租賃的住宅）中提供保教結(jié)合的服務(wù)內(nèi)容的家庭托育服務(wù)類型，這也是目前我國家庭托育點(diǎn)的主要形式。這種服務(wù)形式一般來講時(shí)間靈活，可以滿足家庭多樣化的托育需求，同時(shí)能為幼兒提供一種家庭氛圍以及與同伴群體交往的機(jī)會(huì)，促進(jìn)幼兒認(rèn)知、情感、社會(huì)性等方面的發(fā)展。[7]

（二）家庭托育的政策目標(biāo)

安德森的福利體制理論認(rèn)為，政府與家庭在公共福利供給中均扮演著重要角色，但不同國家在處理公共問題時(shí)，政府和家庭所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任是有差異的。[8]在處理托育問題上，政府責(zé)任可分為兜底援助和全面普惠援助兩種類型（見表2）。[9]“兜底援助”指政府只保障最低限度的給付，只為有需要的家庭和兒童提供必要的福利支持。如法國政府允許處境不利的家庭通過救助申請的形式獲得托育服務(wù)的機(jī)會(huì);[10]澳大利亞為難以實(shí)現(xiàn)其他送托類型的家庭提供家庭托育，作為看護(hù)服務(wù)保障。[11][12]“全面普惠”指政府全面負(fù)責(zé)國民的社會(huì)保障資源分配，促進(jìn)每位公民在健康、教育等方面獲得保障。[13]如丹麥屬于北歐高福利國家，強(qiáng)調(diào)托育服務(wù)的普惠性、平等性，政府為所有社會(huì)階層的兒童提供早期照看服務(wù)，滿足兒童成長過程中的需求。[14]

關(guān)于家庭責(zé)任，安德森將其視為區(qū)分不同福利國家體制類型的重要變量，并劃分了“家庭主義”（familialism）和“去家庭化”（defamilialization）兩種類型。[15]“家庭主義”強(qiáng)調(diào)家庭自我支持的能力。[16]如，法國和日本等國家認(rèn)為家庭應(yīng)是嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的主要提供者和責(zé)任承擔(dān)者，只有當(dāng)家庭無力承擔(dān)兒童照料的責(zé)任時(shí)，政府才需要發(fā)揮補(bǔ)缺的功能，為家庭和兒童提供支持。[17][18]而“去家庭化”則強(qiáng)調(diào)通過國家或市場托育服務(wù)的供給從而減輕家庭，尤其是女性的看護(hù)責(zé)任，并促進(jìn)兒童早期能力的開發(fā)。[19]如，英國、澳大利亞和加拿大等國家鼓勵(lì)市場提供有利于嬰幼兒健康成長的托育服務(wù)（如舉辦各類托育機(jī)構(gòu)），促進(jìn)兒童早期身體動(dòng)作、社會(huì)情緒、語言與認(rèn)知等各方面能力的發(fā)展。[20][21]

四、規(guī)范家庭托育發(fā)展的政策工具

本文通過檢索中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，Springer Link、Proquest、Wiley等外文數(shù)據(jù)庫，梳理家庭托育相關(guān)的政策文本，對六國家庭托育服務(wù)的政策法規(guī)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量管理規(guī)定等資料進(jìn)行分類、歸納與整理，按照英格拉姆和施耐德的政策工具分類框架，從權(quán)威工具、激勵(lì)工具和能力建設(shè)工具三方面詳細(xì)分析六國是如何通過公共管理途徑解決托育的社會(huì)公共問題。對六國家庭托育發(fā)展政策工具分析結(jié)果見表3。

權(quán)威工具是政府依靠正當(dāng)權(quán)威強(qiáng)制目標(biāo)群體服從并執(zhí)行某種行為的政策工具，主要體現(xiàn)為各種形式的政府規(guī)制，如行政主管部門的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等。激勵(lì)工具是政府依靠激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)目標(biāo)群體對推行的政策產(chǎn)生順從執(zhí)行的政策工具，如福利保障等。能力建設(shè)工具是政府為了能夠在較長一段時(shí)期內(nèi)持續(xù)優(yōu)化和提升目標(biāo)群體的基本能力而對其采取的一系列措施，如師資培訓(xùn)、質(zhì)量監(jiān)管等。[22]

（一）權(quán)威工具

權(quán)威工具是政府通過法律制度明確許可或禁止的某些行為。[23]目前各國政府主要采用以政策法規(guī)的形式明確家庭托育服務(wù)主管部門間的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

1. 權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。

明確的行政主管部門是家庭托育服務(wù)制度化、規(guī)范化發(fā)展的前提。不同體制國家在托育服務(wù)主管部門的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)上存在差異，主要分為兩類。第一類是中央政府承擔(dān)家庭托育服務(wù)的政策頒布、財(cái)政支出、標(biāo)準(zhǔn)研制及監(jiān)督評估等主要責(zé)任，地方政府則需要具體落實(shí)管轄區(qū)內(nèi)的托育服務(wù)管理責(zé)任。如，英國的家庭托育服務(wù)由教育標(biāo)準(zhǔn)局（the UK Office for Standards in Education， Children’s Services and Skills， OFSTED）管理，并于2002年頒布了《國家看護(hù)標(biāo)準(zhǔn)：16歲以下的早期教育和托兒服務(wù)》（National Care Standards：Early Education and Childcare up to the Age of 16）明確了托育機(jī)構(gòu)的管理細(xì)則及具體要求，把握家庭托育發(fā)展的總體方向;地方教育局則根據(jù)規(guī)定要求展開對托育服務(wù)的監(jiān)督管理的工作。[24][25]再如，澳大利亞中央政府提出國家質(zhì)量框架（National Quality Framework， NQF）及家庭托育服務(wù)管理的政策、程序、標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)方針，地方政府則按照中央的要求落實(shí)并執(zhí)行。[26]

第二類是中央和地方政府分權(quán)管理。如，加拿大作為多元化的聯(lián)邦制國家，其各省可以根據(jù)區(qū)域發(fā)展特征自行完善與修訂相關(guān)政策法規(guī)。比如安大略省與其他各省的規(guī)定不同，要求開辦家庭托育的法人必須有執(zhí)照，而不是看護(hù)者本人有執(zhí)照，且法人有責(zé)任確保家庭和看護(hù)者滿足被托兒童的基本需求。[27]丹麥各地政府可依據(jù)社會(huì)服務(wù)法自行確定家庭托育形式及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。[28]同樣的，日本的家庭托育服務(wù)是由地方市政當(dāng)局管理，市政當(dāng)局全權(quán)負(fù)責(zé)家庭托育服務(wù)的提供、監(jiān)管，以及對家庭托育服務(wù)人員的培訓(xùn)和認(rèn)證。[29]

對比可知，不同國家地區(qū)家庭托育服務(wù)的責(zé)任主體與管理機(jī)制存在差異，明確各級政府的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)整合管理，是托育服務(wù)長期穩(wěn)定發(fā)展的前提。

2. 準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是家庭托育服務(wù)規(guī)范化發(fā)展的第一道關(guān)卡。六國在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上存在一些共性，其中背景調(diào)查、空間環(huán)境設(shè)置、人員資質(zhì)等是需要著重考慮的核心要素。

（1）背景調(diào)查。

六國對于家庭托育開辦者的背景會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的審查。主要包含以下幾點(diǎn)：第一，開辦者年齡需達(dá)標(biāo)。如，英國要求開辦者年滿18歲（實(shí)際從事該職業(yè)的人員年齡多在30～49歲之間），并有自己的孩子。[30][31]第二，開辦者及家人需提供健康證明。包括無傳染病、無不良嗜好等。第三，開辦者及其家人提供無犯罪記錄證明。第四，兩份信用證明材料。這些材料須由了解開辦者且非親屬的居民（如社區(qū)內(nèi)的鄰居）提供，證明材料應(yīng)包括 “申請者對嬰幼兒的管教方式”“具備什么樣的能力或經(jīng)驗(yàn)”等。[32]第五，開辦者的教育理念及發(fā)展規(guī)劃，包括將提供什么樣的育兒服務(wù)以及如何提供服務(wù);為幼兒提供什么樣的活動(dòng)和課程;將如何滿足幼兒的個(gè)人需求;如何與家長互動(dòng);等等。

（2）空間環(huán)境。

對空間環(huán)境的審查主要包括空間安全、空間區(qū)域劃分及物質(zhì)材料?？臻g安全包括房屋建筑的安全性、緊急出口的暢通性、家庭火災(zāi)的預(yù)防措施（滅火器、煙霧和一氧化碳探測器、急救箱）等。空間區(qū)域劃分指對幼兒活動(dòng)區(qū)布置與安排的合理性與科學(xué)性，包括活動(dòng)空間、睡眠空間、儲(chǔ)物空間、私人空間等。如，澳大利亞規(guī)定每位幼兒至少有3.25平方米的室內(nèi)活動(dòng)空間，至少有7平方米的戶外活動(dòng)空間。[33]物質(zhì)材料指為不同年齡段幼兒提供相應(yīng)的活動(dòng)設(shè)施、睡眠設(shè)施及游戲材料，如適合兒童身體需要的嬰兒床、適合鍛煉肌肉的玩教具等。

（3）照護(hù)人員資質(zhì)。

家庭托育點(diǎn)聘用的照護(hù)人員首先需要具備照護(hù)嬰幼兒的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)閶胗變禾峁┮蝗丈钫樟?。其次，需持有急救證書，能夠快速有效地對兒童進(jìn)行急救及心肺復(fù)蘇（CPR）。最后，照護(hù)人員應(yīng)接受過相關(guān)保教課程的專業(yè)崗前訓(xùn)練，并獲得職業(yè)資格等級證書。例如，丹麥符合準(zhǔn)入資質(zhì)的人員需要接受為期兩周的培訓(xùn)并進(jìn)行為期一年的試用，試用結(jié)束后通過面試考核方可獲取正式照看資質(zhì);[34]在英國，家庭托育從業(yè)者必須具備與嬰幼兒托育領(lǐng)域相關(guān)的最低二級資格證書;[35]日本家庭托育從業(yè)者則要求從日本厚生勞動(dòng)省所指定的保育師養(yǎng)成學(xué)校畢業(yè)，并取得保育師資格證;[36]法國要求從業(yè)人員接受專業(yè)教育，在入職前或在職期間接受120小時(shí)的培訓(xùn);[37]加拿大要求家庭托育開辦者及照護(hù)人員在開辦一年內(nèi)進(jìn)行40小時(shí)的兒童保育和教育相關(guān)課程的學(xué)習(xí)。[38]

家庭托育點(diǎn)按準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)提交開辦申請后，由地方主管部門進(jìn)行審批驗(yàn)收，依照準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)找出偏差和原因，引導(dǎo)家庭托育點(diǎn)整改并完善。

以加拿大曼尼托巴省家庭托育點(diǎn)的審批流程為例，開辦家庭托育點(diǎn)需要通過政府審批。（見圖1）首先，在當(dāng)?shù)卣W(wǎng)站注冊，并將注冊信息發(fā)送政府主管部門進(jìn)行一輪審核。②注冊內(nèi)容包括：機(jī)構(gòu)信息（名稱、地點(diǎn)等）、服務(wù)類型（照護(hù)年齡段、照護(hù)時(shí)長）、經(jīng)營者信息（姓名、電話、是否具備醫(yī)療服務(wù)）。審核通過后進(jìn)行二輪入戶審查，實(shí)地考察其是否適合開辦家庭托育，審核通過可成為注冊的開辦者（Registered Educator）。[39]注冊的開辦者需接受政府長期監(jiān)管、定期培訓(xùn)，享受相應(yīng)的福利保障。

（二）激勵(lì)工具

激勵(lì)工具是政府為解決公共治理問題而使用經(jīng)濟(jì)誘因引導(dǎo)目標(biāo)群體采取的某種行動(dòng)。家庭托育的目標(biāo)群體包括開辦者和有送托需求的家長，因此政府選擇的激勵(lì)工具也會(huì)從供給端和需求端兩方面著力。按照扶持形式劃分，家庭托育服務(wù)發(fā)展的激勵(lì)工具可以分為政府渠道的財(cái)政支持（包括送托費(fèi)用減免、育兒津貼費(fèi)）和非財(cái)政支持（如育兒假、產(chǎn)假等）兩種形式。

從供給端來講，財(cái)政支持主要包括減征稅和費(fèi)用補(bǔ)貼兩種形式。如澳大利亞稅務(wù)局出臺(tái)《家庭托育稅收減免條例》，規(guī)定了家庭托育點(diǎn)可減稅清單，包含交通費(fèi)用、看護(hù)人員培訓(xùn)費(fèi)、玩教具稅、硬件設(shè)備及維修設(shè)備費(fèi)用、電話費(fèi)用等。[40]丹麥政府則對符合國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的家庭托育點(diǎn)提供基本稅費(fèi)減免和基本費(fèi)用補(bǔ)貼，對達(dá)到更高質(zhì)量要求的家庭托育點(diǎn)提供更高額的補(bǔ)貼費(fèi)用。[41]此外，丹麥政府還為注冊合格的家庭托育點(diǎn)免費(fèi)提供玩教具。這些激勵(lì)工具不僅可以有效降低家庭托育點(diǎn)的運(yùn)營成本，同時(shí)也為其提升保教水平提供了更大空間。

在大多數(shù)國家，嬰幼兒照護(hù)被認(rèn)為是家庭的責(zé)任，政府奉行兜底支持的政策目標(biāo)，為有需要的家庭和兒童提供必要的福利支持。因此，面向需求端的激勵(lì)工具主要在于為家庭提供育兒支持。如加拿大政府通過費(fèi)用減免、育兒津貼等形式為幼兒，尤其是困難家庭的幼兒保障享有托育服務(wù)的權(quán)益。[42]日本的《兒童補(bǔ)貼法》出臺(tái)兒童補(bǔ)貼制度，指出對未滿3歲的兒童提供一律每人每月1.5萬日元的費(fèi)用補(bǔ)助。對于有送托需求的家庭，如單親家庭或殘障家庭等，父母可以直接向市政府提出送托申請，在經(jīng)過市政府調(diào)查家庭送托必要程度后，可免費(fèi)安排幼兒進(jìn)入附近合適的家庭托育點(diǎn)。[43]澳大利亞政府則對難以獲得機(jī)構(gòu)托育的幼兒提供免費(fèi)的家庭托育支持。政府在社區(qū)周邊建立上千個(gè)家庭托育服務(wù)點(diǎn)，每個(gè)幼兒每兩周可接受長達(dá)100小時(shí)的免費(fèi)托育時(shí)數(shù)，家庭只需承擔(dān)部分費(fèi)用。[44]

丹麥作為北歐高福利國家的代表，其激勵(lì)工具體現(xiàn)了“完全普惠”的福利模式。對于貧困家庭，政府免收學(xué)費(fèi)或提供免費(fèi)的幼兒看護(hù)時(shí)數(shù)。對于大多數(shù)有送托需求的家庭，丹麥家長只需要支出家庭托育點(diǎn)運(yùn)營成本的30%～33%的費(fèi)用即可，剩余費(fèi)用由地方當(dāng)局和中央財(cái)政分擔(dān)。[45]這種激勵(lì)工具體現(xiàn)了政府家庭成本共擔(dān)的原則，有助于公共托育服務(wù)體系的可持續(xù)性發(fā)展。

除了財(cái)政支持以外，六國政府還通過非財(cái)政支持減輕家長的看護(hù)負(fù)擔(dān)，主要形式有產(chǎn)假、育兒假等。從產(chǎn)假時(shí)長看，各國提供的假期時(shí)長從16周到39周不等。如，法國母親可享有的帶薪產(chǎn)假時(shí)間最短，為16周，但隨著育兒數(shù)量增加，產(chǎn)假時(shí)長會(huì)相應(yīng)延長。[46]丹麥母親享有18周帶薪產(chǎn)假，[47]而在英國，母親享有帶薪產(chǎn)假最長，為39周。[48]

此外，從育兒假類型來看，可分為帶薪育兒假和無薪育兒假。如，在澳大利亞，主要看護(hù)人可獲得最多18周的帶薪育兒假，薪酬按國家最低工資標(biāo)準(zhǔn)支付。假期結(jié)束后，意圖延長育兒假期的父母，可繼續(xù)向政府部門申請無薪的育兒假，但育兒假期不得超過30天。[49]在加拿大，母親育兒假期間的薪酬為日常工資的一半或40%，母親也可申請最長兩年的留職停薪育兒假，其間公司會(huì)停止公共保險(xiǎn)、生活津貼、實(shí)物配給等職工福利。[50]而在日本，母親育兒假期薪酬最高，為平時(shí)工資收入的67%，同樣的，因子女看護(hù)需要，或尚未找到合適的送托機(jī)構(gòu)，母親可進(jìn)一步申請無薪育兒假，延長育兒假期的時(shí)長。[51]可見，以上六國均有不同程度的激勵(lì)措施，通過為工作中的父母提供產(chǎn)假或育兒假的形式支持父母居家照料幼兒，并提供不同程度的薪酬保障，以減輕養(yǎng)育子女的負(fù)擔(dān)。

（三）能力建設(shè)工具

政策目標(biāo)群體如果缺少必備的知識或技能等資源，會(huì)導(dǎo)致政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)或面臨阻滯。能力建設(shè)工具指政府通過提供人力資源培訓(xùn)、完善監(jiān)管機(jī)制等方式，增強(qiáng)政策執(zhí)行者的行動(dòng)力，從而達(dá)成持續(xù)的政策效果，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。六國在家庭托育服務(wù)領(lǐng)域的能力建設(shè)工具主要包括師資專業(yè)培訓(xùn)和質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制等。

1. 師資專業(yè)培訓(xùn)。

在家庭托育專業(yè)化發(fā)展過程中，師資專業(yè)培訓(xùn)制度是能力建設(shè)工具運(yùn)用的重點(diǎn)。照護(hù)人員需通過崗前及在崗培訓(xùn)來保障服務(wù)質(zhì)量。崗前培訓(xùn)是指符合基本準(zhǔn)入資格的家庭托育開辦者及照護(hù)人員，在正式照看幼兒之前需要接受地方相關(guān)部門的職業(yè)培訓(xùn)。例如，丹麥符合準(zhǔn)入資質(zhì)的人員需要接受為期兩周的培訓(xùn);[52][53]日本要求意愿從事該職業(yè)的人員進(jìn)行師資培訓(xùn)和進(jìn)修。[54]加拿大則要求家庭托育開辦者及照護(hù)人員在開辦一年內(nèi)進(jìn)行40小時(shí)的兒童保育和教育相關(guān)課程的學(xué)習(xí)。[55]課程培訓(xùn)的內(nèi)容一般包括基礎(chǔ)知識培訓(xùn)以及職業(yè)道德培訓(xùn)。基礎(chǔ)知識培訓(xùn)的內(nèi)容包括幼兒保健知識、幼兒發(fā)展知識、幼兒行為管理知識、與父母的溝通技巧等方面;[56]職業(yè)道德培訓(xùn)包括職業(yè)情感、責(zé)任感培訓(xùn)等。

在崗培訓(xùn)是指開辦者及照護(hù)人員要定期參加政府及社會(huì)組織舉辦的系列講座及相關(guān)指導(dǎo)。目前主要有兩種形式：第一，專業(yè)培訓(xùn)，地方政府會(huì)定期邀請專業(yè)人士為從業(yè)人員提供專業(yè)知識及技能培訓(xùn);第二：組建從業(yè)人員網(wǎng)絡(luò)。如，英國為保障幼兒看護(hù)質(zhì)量，政府牽頭形了家庭托育從業(yè)網(wǎng)，同一地區(qū)的照護(hù)人員可以定期交流、互相分享經(jīng)驗(yàn);[57]丹麥同樣要求同一社區(qū)內(nèi)的照護(hù)人員6～8人組成一組，每周開展小組學(xué)習(xí)活動(dòng)。[58]

2. 質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制。

提供優(yōu)質(zhì)的早期保教服務(wù)是一種有效的人力資本投入，因此各國都有意識地加強(qiáng)對托育質(zhì)量的管理，質(zhì)量監(jiān)管呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、專門化、多元化等特點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)化指家庭托育點(diǎn)以區(qū)域?yàn)橹行男纬傻貐^(qū)管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。如，丹麥每個(gè)居民社區(qū)都有家庭托育網(wǎng)絡(luò)，將社區(qū)內(nèi)的從業(yè)人員納入其中，由專人統(tǒng)一管理此網(wǎng)絡(luò)輻射范圍內(nèi)的家庭托育點(diǎn)，并對其進(jìn)行質(zhì)量評估與檢測。[59]專門化指由受過專門培訓(xùn)的督導(dǎo)根據(jù)管理要求指導(dǎo)、監(jiān)管、協(xié)調(diào)整個(gè)家庭托育網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行。[60]多元化體現(xiàn)在監(jiān)管形式的多樣性。例如，在南澳大利亞州，為保障家庭托育點(diǎn)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，地方政府設(shè)立專門的托育網(wǎng)站，允許嬰幼兒家長向教育標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)或督導(dǎo)隨時(shí)反饋意見或提出建議，同時(shí)督導(dǎo)會(huì)將每個(gè)社區(qū)中家庭托育點(diǎn)的質(zhì)量評估報(bào)告在網(wǎng)上公開，為家長自由選擇托育點(diǎn)提供質(zhì)量參考。此外，為保障家庭托育點(diǎn)質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)與提升，監(jiān)管部門鼓勵(lì)家庭托育點(diǎn)參照國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（National Quality Standard，NQS）和國家法規(guī)對家庭托育服務(wù)的計(jì)劃和實(shí)踐進(jìn)行自我評估，確定需要改進(jìn)的地方。[61]

關(guān)于開展質(zhì)量監(jiān)管的形式，主要由通過任命的督導(dǎo)或地方巡視員對家庭托育點(diǎn)展開走訪。督導(dǎo)多數(shù)是通過專業(yè)訓(xùn)練，經(jīng)公開招聘選拔后受地方政府任命的專業(yè)人員，一般需接受三年專業(yè)理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐訓(xùn)練并獲得相關(guān)證書。[62]督導(dǎo)根據(jù)質(zhì)量管理規(guī)定對家庭托育點(diǎn)進(jìn)行評估并提出改進(jìn)建議，評估內(nèi)容主要包括三方面：托育質(zhì)量（幼兒的保育及身心發(fā)展情況、安全狀況、衛(wèi)生狀況）、照護(hù)人員（照護(hù)人員是否與注冊信息符合、是否定期接受培訓(xùn)課程、技能考核是否過關(guān)、師幼比是否達(dá)標(biāo)等）及家長滿意度調(diào)查。另外，也有國家將督查權(quán)力下放地方，由地方自行聘用的巡視員對托育點(diǎn)展開巡視。以丹麥為例，每個(gè)社區(qū)自行聘任巡視員負(fù)責(zé)家庭托育的巡視工作。巡視員需具有專業(yè)的護(hù)理知識，且總共負(fù)責(zé)幼兒數(shù)量不超過50人。[63]其職責(zé)有三：其一，日常巡視。巡視員是根據(jù)托育服務(wù)規(guī)定日常巡視家庭托育的情況，并進(jìn)行文字記錄，以作為督導(dǎo)評估的依據(jù)。其二，解答疑惑。定期舉辦幼兒家長會(huì)，解答幼兒生長發(fā)育的相關(guān)問題。其三，負(fù)責(zé)處理緊急情況。

五、促進(jìn)我國家庭托育點(diǎn)規(guī)范化發(fā)展的建議

近年來，在中央“幼有所育”戰(zhàn)略和政府多次強(qiáng)調(diào)對托育服務(wù)進(jìn)行行政監(jiān)管的大背景下，我國托育服務(wù)迎來新的發(fā)展契機(jī)。2019年國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次明確我國托育服務(wù)的發(fā)展要堅(jiān)持“家庭為主，托育補(bǔ)充”的指導(dǎo)原則;確立了為家庭提供科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)，并對有照護(hù)困難的家庭或嬰幼兒提供必要服務(wù)為發(fā)展重點(diǎn);形成多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo);貫徹保育為主、保教結(jié)合的發(fā)展理念以及形成以衛(wèi)生健康部門牽頭，其他各部門協(xié)同配合的管理要求。這些內(nèi)容的明確為我國嬰幼兒托育服務(wù)體系的建立明確了方向。2020年底，國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》提出要擴(kuò)大多方參與、多種形式的服務(wù)供給，并把家庭托育點(diǎn)的開辦作為優(yōu)化居家社區(qū)服務(wù)的一項(xiàng)重要舉措。提出要研究出臺(tái)家庭托育點(diǎn)登記備案制度和管理辦法，明確登記管理、人員資質(zhì)、服務(wù)規(guī)模、監(jiān)督管理等制度規(guī)范。然而，這一政策目標(biāo)的達(dá)成還需要基于現(xiàn)階段國情，充分借鑒國際上家庭托育服務(wù)發(fā)展的公共管理經(jīng)驗(yàn)，選擇適宜的政策工具，激勵(lì)目標(biāo)群體積極采取行動(dòng)以達(dá)到政策效果。

（一）構(gòu)建符合利益相關(guān)者的家庭托育政策目標(biāo)

要建構(gòu)真正有效的托育服務(wù)體系，關(guān)鍵在于制定出兼顧多方利益主體的政策目標(biāo)，找到多方利益主體的利益平衡點(diǎn)。因此，在制定家庭托育相關(guān)政策時(shí)，政府需要建立規(guī)范化、制度化的反饋渠道與機(jī)制，聽取家庭托育點(diǎn)開辦者及嬰幼兒家長等利益相關(guān)者的意見，并將他們的合理訴求整合到政策工具中去，提高政策回應(yīng)性。目前我國家庭托育點(diǎn)既有傳統(tǒng)的“媽媽園”，也有注冊為教育咨詢公司或托育連鎖品牌在民宅內(nèi)開辦的小微機(jī)構(gòu)。對于前者，應(yīng)在其登記和備案程序上提供支持，如通過與地方教委簽訂承諾書等方式取得合法運(yùn)營資質(zhì)。[64]對于后者，則應(yīng)通過與社區(qū)托育點(diǎn)合作經(jīng)營等形式限制其對“媽媽園”的擠壓，同時(shí)避免形成與托育機(jī)構(gòu)市場的不良競爭，損害托育服務(wù)行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。只有尊重政策制定過程中的博弈平衡，才能更好地履行政府的公共服務(wù)職能，構(gòu)建家長滿意、長效可持續(xù)的家庭托育服務(wù)體系。

（二）合理運(yùn)用政策權(quán)威工具

權(quán)威工具以成本小且見效快的優(yōu)勢深受政府青睞，成為職能部門在推進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展中主要采用的一種政策工具?！蛾P(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等政策工具短期內(nèi)有效推動(dòng)了托育事業(yè)的發(fā)展，但權(quán)威工具發(fā)揮作用的前提是地方政府有充足的政策資源和良好的政策環(huán)境。與托育機(jī)構(gòu)不同，家庭托育點(diǎn)提供的是依托社區(qū)的一種互助式托育服務(wù)，應(yīng)立足滿足本社區(qū)家庭多元的托育需求。在這一點(diǎn)上，地方政府更能敏感把握當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?，提高資源配置和管理效率。因此，家庭托育點(diǎn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定應(yīng)適當(dāng)放權(quán)地方行政部門。另外，鑒于家庭托育點(diǎn)在場地（通常是開辦者租用社區(qū)內(nèi)的民宅）、人員（非兒童保育教育專業(yè)的全職媽媽）等方面的特殊性，標(biāo)準(zhǔn)的制定可參考，但不宜照搬托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)?？蛇x擇有代表性的城市率先發(fā)展一批家庭托育示范點(diǎn)，探索本土經(jīng)驗(yàn)，開展循證研究。

（三）建立全方位安全監(jiān)管體系

對托育服務(wù)而言，安全問題的解決是嬰幼兒托育服務(wù)規(guī)范化發(fā)展的重要基石。在制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范時(shí)要把安全放在首位。首先，社區(qū)內(nèi)的托育機(jī)構(gòu)與家庭托育可以納入同一監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一管理，形成以主管部門為監(jiān)管主體、各級單位分散監(jiān)管的分層管理體系。主管部門可參照《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范要求》對其實(shí)施季度、年度的回訪評估，并要求家庭托育點(diǎn)定期向主管部門上報(bào)工作;各級單位（如婦幼保健、疾病預(yù)防控制、衛(wèi)生監(jiān)督）依照職責(zé)要求對家庭托育點(diǎn)開展信息咨詢、托育指導(dǎo)及監(jiān)督執(zhí)法等工作。其次，建議衛(wèi)生健康部門聯(lián)系公安、消防、公共醫(yī)療等單位組建區(qū)域性托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，全方位保障托育安全與質(zhì)量。最后，應(yīng)動(dòng)員社區(qū)居民和幼兒家長參與對機(jī)構(gòu)的評價(jià)與監(jiān)督，開設(shè)監(jiān)督熱線，鼓勵(lì)民眾對違反規(guī)定的家庭托育點(diǎn)進(jìn)行上報(bào)懲處，自上而下形成全方位的社會(huì)監(jiān)督管理體系。

（四）組合配置激勵(lì)工具與能力建設(shè)工具

要實(shí)現(xiàn)家庭托育點(diǎn)的規(guī)范化發(fā)展，除權(quán)威工具外，還需要組合配置激勵(lì)工具與能力建設(shè)工具。首先建議加強(qiáng)激勵(lì)工具的使用力度。政府有必要在完善家庭托育服務(wù)保障體系的基礎(chǔ)上，通過系列福利措施減輕家庭的育兒負(fù)擔(dān)。對于急需送托，但支付財(cái)力不足的育齡家庭給予費(fèi)用減免的福利，率先解決急需兒童照料的家庭對托育服務(wù)的需求。其次，對于符合開辦家庭托育點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)的申請者應(yīng)給予稅費(fèi)優(yōu)惠，包括費(fèi)用減免、提供場地、專業(yè)培訓(xùn)等支持，鼓勵(lì)有條件的個(gè)人積極舉辦家庭托育點(diǎn)，提升托位供給數(shù)量。最后，對服務(wù)質(zhì)量高的家庭托育點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)，增強(qiáng)家長送托的信心，發(fā)揮市場在家庭托育點(diǎn)規(guī)范化發(fā)展過程中的調(diào)節(jié)作用。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于“全面二孩政策下城市地區(qū)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系研究”課題組在各城市進(jìn)行調(diào)研后得出的結(jié)果。

②如：加拿大曼尼托巴省的主管部門由早期學(xué)習(xí)與幼兒看護(hù)項(xiàng)目中心（the Early Learning and Child Care Program）負(fù)責(zé)審核評估。

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