撰文／張水波

PPP 本質(zhì)上是政府借助社會資本在投資、創(chuàng)新和風(fēng)險管理方面的專業(yè)能力來改善公共產(chǎn)品的供給效率，進而創(chuàng)造公共價值。然而，社會資本追求的是投資利潤的最大化，因此政企雙方在PPP 項目實施過程中不可避免地遭遇關(guān)系危機，進而出現(xiàn)實踐中常見的履約困難、提前終止等現(xiàn)象，最終導(dǎo)致PPP 項目失敗。事實上，任何交易中價值的形成都是與交易方的利益沖突相伴相生的，而對于PPP 項目這種雙方價值目標迥異的交易而言，關(guān)系維系的困難程度及利益沖突的嚴重性可想而知。正因如此，能夠使各項目相關(guān)方在潛在的威脅和機會中認識到共同的利益，協(xié)調(diào)他們之間關(guān)系、化解他們之間利益沖突的項目治理就尤為重要。

《PPP 項目善治的實現(xiàn)》就是關(guān)于PPP 項目治理的一本好書。該書作者為天津理工大學(xué)杜亞靈教授，她長期致力于相關(guān)研究，整理十年研究成果得以出版該書。該書探討了政府和社會資本（或項目公司）這對交易關(guān)系的善治“如何實現(xiàn)”和“如何評判”，對于當(dāng)下PPP 項目的具體實施及相關(guān)政策的優(yōu)化提供了有益借鑒。事實上，無論是從微觀層面還是宏觀層面、從國內(nèi)還是國際來看，追求PPP 項目善治都是在踐行可持續(xù)發(fā)展的理念，對于項目個體成功、市場環(huán)境優(yōu)化乃至大國形象提升都不可或缺。

確保政企雙方的交易關(guān)系長期穩(wěn)定、共創(chuàng)價值，實現(xiàn)PPP項目的可持續(xù)發(fā)展

PPP 作為一種現(xiàn)代化的公共服務(wù)制度創(chuàng)新，其根本目的不僅是為了解決政府融資和債務(wù)問題，更是要建立一種協(xié)調(diào)政府、市場和社會關(guān)系的有效機制，實現(xiàn)公共政策視角的價值創(chuàng)造。由此可見，PPP 項目本質(zhì)上是一個由政府、社會資本、社會公眾三方價值共創(chuàng)的過程，而能夠最大程度實現(xiàn)價值共創(chuàng)的PPP 項目必然具有可持續(xù)性，即三方目標一致、遵守風(fēng)險與利益共享原則、具有平等協(xié)調(diào)的關(guān)系并且保持長期穩(wěn)定合作，這正是《PPP 項目善治的實現(xiàn)》一書所謂的“善治”狀態(tài)。

該書針對政府和社會資本（或項目公司）這對PPP 項目中最核心的關(guān)系，構(gòu)建了PPP 項目善治的三種實現(xiàn)途徑，即合同治理、關(guān)系治理、合同治理與關(guān)系治理的適配，明確了PPP 項目合同設(shè)計的“權(quán)責(zé)利對等”原則及其落實手段，剖析了信任、公平、角色等主觀感知的變化規(guī)律，初步探討了二者之間的交互作用關(guān)系，同時開發(fā)了從短期和長期來看PPP 項目善治的評判標準。可以說，掌握PPP 項目善治的實現(xiàn)途徑和評判標準能夠幫助政企雙方將合作關(guān)系保持得更加積極，共同推動微觀層面的PPP 項目朝著關(guān)系協(xié)調(diào)、利益趨同的善治狀態(tài)逼近，有效避免PPP 實踐中常見的履約困難甚至提前終止，最大程度地實現(xiàn)PPP項目價值共創(chuàng)。

促使政府找準角色定位、加強制度建設(shè)，實現(xiàn)PPP事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

從項目層面來看，政府在PPP 中扮演著合作者和監(jiān)督者的雙重角色：一方面，按照PPP 項目合同的約定行使權(quán)利、履行義務(wù)；另一方面，確保社會資本追求企業(yè)價值不以犧牲公共價值為代價，把握PPP 項目的公共性。而從市場層面來看，政府在PPP 中扮演著管理者的角色，既要確保PPP 項目中政府角色定位的準確，又要激發(fā)社會資本的活力，進而“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”，這就要求政府把該制定的規(guī)則制定好、該放的權(quán)放到位。由此可見，從宏觀來看，制度建設(shè)是PPP 可持續(xù)發(fā)展的根本。政府必須立足于頂層設(shè)計，著眼于項目規(guī)范實施，建立并完善法律、政策、指南、合同和標準五位一體的PPP 制度體系，才能確保PPP 項目的規(guī)范開展，而規(guī)范是增強社會資本長期投資信心的密鑰。

然而，由于我國PPP 推廣經(jīng)歷了從更側(cè)重其融資功能向更側(cè)重其提高效率功能的升級，并且已由高速增長轉(zhuǎn)向健康可持續(xù)運營，制度建設(shè)的不完善已成為我國PPP 模式發(fā)展的瓶頸，如現(xiàn)行PPP 管理制度法律層級和效力較低、政策配套體系不夠完善等?！禤PP 項目善治的實現(xiàn)》一書基于政府的視角展開研究，從現(xiàn)實問題凝練科學(xué)問題，基于研究結(jié)果提出改進建議，包括政府作為市場管理者的政策優(yōu)化建議（如優(yōu)化PPP項目合同指南的建議、鼓勵PPP 項目進行商業(yè)模式創(chuàng)新）和作為PPP 項目合同執(zhí)行者的實踐操作建議（如根據(jù)社會資本具體類型選擇適宜的控制策略），二者都為建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的PPP制度體系提供了科學(xué)參考。

國內(nèi)有益實踐助力“一帶一路”倡議，提升國家軟實力，帶動更多國家走向可持續(xù)發(fā)展

黨的二十大報告提出，要推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。這不僅讓我國的雙循環(huán)戰(zhàn)略實施有一個非常好的開放的平臺，同時也會讓其他合作伙伴得益于“一帶一路”倡議，共同走向可持續(xù)發(fā)展。PPP 模式完全契合“一帶一路”倡議的新理念、新模式，已成為“一帶一路”沿線國家包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品主流國際合作供給方式。

目前，我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP 市場。毋庸置疑，國內(nèi)PPP 的有益實踐能夠大幅增強我國企業(yè)參與國際PPP 項目的熱情和信心，也會在一定程度上提高其成功率，進而助力“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。同時，國內(nèi)PPP 的有益實踐還使我國政府和相關(guān)機構(gòu)擁有更多的機會來參與國際基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域規(guī)則制定，支持發(fā)展中國家PPP 能力建設(shè)，進而增強文化自信，提升國家軟實力。

《PPP 項目善治的實現(xiàn)》一書充分體現(xiàn)了PPP 項目治理的“中國特色”。例如，考慮到我國政府施政的現(xiàn)實情況，探討了我國PPP 項目中尤為重要的公平感知這一關(guān)系要素；考慮到社會資本包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等多種類型，探討了角色感知這一關(guān)系要素。國內(nèi)PPP 研究雖然是從引入國際經(jīng)驗開始的，但隨著我國PPP 實踐經(jīng)驗的積累，希望蘊含中國智慧的PPP 項目善治理念和實現(xiàn)方法，也終會影響國際PPP 實踐，帶動更多國家走向可持續(xù)發(fā)展。

總之，對于PPP 項目善治的不懈追求能夠引導(dǎo)PPP項目、PPP 市場可持續(xù)發(fā)展，促使PPP 模式從以填補公共財政預(yù)算缺口、提高公共產(chǎn)品供給效率為導(dǎo)向，升級到以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向。PPP 是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，希望有更多有價值的PPP 研究能夠為國家可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。