張 珺 宋文紅

（中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100）

改革開放以來，黨中央將穩(wěn)定作為改革和發(fā)展的前提，通過“摸著石頭過河”、“小步快走”的改革路徑，實現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。教育改革“也應(yīng)是‘改良’而不是‘革命’，絕不能反倒重來”［1］，溫和、穩(wěn)健、“軟著陸”的漸進(jìn)主義改革成為我國基礎(chǔ)教育改革的必然選擇?！霸谥袊逃Z境下，課業(yè)負(fù)擔(dān)帶有負(fù)面化的傾向并具有很強(qiáng)的政策判定意味，需要對減負(fù)進(jìn)行系統(tǒng)的學(xué)術(shù)研究與政策制定工作”［2］。將改革開放以來我國中小學(xué)減負(fù)政策置于國家改革發(fā)展的大背景下，可以看出我國中小學(xué)減負(fù)政策的演進(jìn)歷程，始終是一個在前期政策實施經(jīng)驗基礎(chǔ)上，逐漸修補(bǔ)原有政策以實現(xiàn)新決策的漸進(jìn)調(diào)適、繼承延續(xù)的嬗變歷程。把握該政策的變遷歷程和實施特征，有助于未來基礎(chǔ)教育改革的進(jìn)一步深化和我國教育的高質(zhì)量發(fā)展。

一、改革開放以來我國中小學(xué)減負(fù)政策的演進(jìn)歷程回顧

根據(jù)改革開放以來國家各部門發(fā)布的減負(fù)政策，按照減負(fù)政策應(yīng)對的主要教育問題及面臨的宏觀教育背景，可以將我國中小學(xué)減負(fù)政策的演進(jìn)劃分為四個階段。

（一）教育恢復(fù)和探索階段（1978-1992年）：減負(fù)政策主題集中、主體單一，缺乏系統(tǒng)性

文化大革命結(jié)束后，學(xué)校教育逐漸恢復(fù)，1977年9月正式恢復(fù)高考，在“以考促學(xué)”正向促進(jìn)作用下，學(xué)習(xí)熱潮席卷而來，青年學(xué)生乃至全民族的學(xué)習(xí)熱情被點燃。據(jù)已有研究，1977年全國各省、自治區(qū)、直轄市共有約570萬人報名高等學(xué)校招生考試,遠(yuǎn)超21.5萬計劃招生數(shù)［3］。同時，由于教育資源的稀缺，在考試這一升學(xué)指揮棒的作用下，出現(xiàn)了忽視學(xué)生的全面發(fā)展，片面追求升學(xué)率現(xiàn)象。很多中學(xué)通過增課時、加作業(yè)、常考常練，壓縮休息時間、取消體育鍛煉時間等方式追求學(xué)習(xí)效果。高負(fù)荷的學(xué)習(xí)，不僅引起學(xué)生學(xué)習(xí)熱情退減，興趣、信心不足，甚至厭棄學(xué)習(xí)，而且壓抑了學(xué)生活潑生動發(fā)展，影響其身心健康發(fā)展。雖然小學(xué)沒有明顯的升學(xué)壓力，但是成績作為評價的基本標(biāo)準(zhǔn)，國家以升學(xué)率和分?jǐn)?shù)為學(xué)校排名和分配資源，學(xué)校以分?jǐn)?shù)為教師排名，教師以分?jǐn)?shù)為學(xué)生排名，在分?jǐn)?shù)的層層加壓下，作為分?jǐn)?shù)生產(chǎn)者的學(xué)生負(fù)擔(dān)著各方的期待與壓力，過重課業(yè)負(fù)擔(dān)也在所難免。

在此背景下，1978年鄧小平在全國教育工作會議上指出，“學(xué)生負(fù)擔(dān)太重是不好的,今后要采取有效措施來防止和糾正”［4］。這是國家最高領(lǐng)導(dǎo)人在改革開放以來首次提及減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)。1979年從學(xué)校衛(wèi)生工作入手，頒布《中、小學(xué)衛(wèi)生工作暫行規(guī)定》強(qiáng)調(diào)合理安排學(xué)生的教學(xué)進(jìn)度和作息時間，防止學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)過重［5］。1982年又圍繞著保護(hù)學(xué)生視力這一重要工作，八個國家部委發(fā)布了《保護(hù)學(xué)生視力工作實施辦法》，要求教師改進(jìn)教學(xué)方法，控制作業(yè)分量，保證學(xué)生睡眠時間、課間休息時間［6］；同年6月，教育部《關(guān)于保證中小學(xué)生每天有一小時體育活動時間的通知》對體育活動時間進(jìn)行了明確規(guī)定，并要求對貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行檢查、督促和通報［7］。

上述政策指向減負(fù)的某一環(huán)節(jié)或環(huán)節(jié)的某一部分，指向課業(yè)負(fù)擔(dān)造成的某一方面問題。減負(fù)專項政策直到1983年12月才正式出臺，即《關(guān)于全日制普通中學(xué)全面貫徹黨的教育方針，糾正片面追求升學(xué)率傾向的十項規(guī)定》的頒布，對課程設(shè)置、作業(yè)數(shù)量、休息時間、考試安排、教輔資料等等都進(jìn)行了規(guī)定［8］。小學(xué)階段的專項減負(fù)政策《關(guān)于減輕小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題的若干規(guī)定》在1988年正式出臺。這一階段后期，1990年國家教委重申貫徹《關(guān)于減輕小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重的若干規(guī)定》一方面表明政策是不斷漸進(jìn)補(bǔ)充，另一方面則反映出先前的減負(fù)政策落實不到位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人才的需求，應(yīng)試教育的“普及”，導(dǎo)致學(xué)校仍以分?jǐn)?shù)、升學(xué)率為“命根”，“減負(fù)”政策被忽視，不貫徹、不執(zhí)行。

總之，這一階段的減負(fù)政策主題明確，針對片面追求升學(xué)率問題，減負(fù)工作從提高學(xué)生身體素質(zhì)等入手，規(guī)定休息和體育鍛煉時間，合理安排教學(xué)進(jìn)度，控制作業(yè)量、課時和考試次數(shù)設(shè)置等，但政策頒布主體單一，教育部門一家獨大，教育部門、學(xué)校和教師是主要的減負(fù)政策實施主體。

（二）推進(jìn)素質(zhì)教育階段（1993-2000年）：減負(fù)政策走向綜合治理，強(qiáng)調(diào)實施質(zhì)量和監(jiān)查督導(dǎo)

20世紀(jì)90年代我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了新的階段，1992年中共十四大召開，強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)的振興離不開科技的振興，科技進(jìn)步根本上取決于勞動者的素質(zhì)，要把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，提高勞動者素質(zhì)，培養(yǎng)大批人才”［9］。在國家重要領(lǐng)導(dǎo)人和中央文件的指導(dǎo)啟發(fā)下，理論界對“素質(zhì)”、“國民素質(zhì)”、“勞動者素質(zhì)”等方面的研究日益增多。教育界針對片面追求升學(xué)率問題，對應(yīng)試教育進(jìn)行了猛烈抨擊，要求教育回歸本真，用素質(zhì)教育替代應(yīng)試教育成為被廣泛認(rèn)可的有力舉措。在教育實踐一線，中小學(xué)進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，涌現(xiàn)出素質(zhì)教育思想的改革實驗?zāi)Ｊ?。這些研究、討論和實踐將關(guān)于素質(zhì)教育的討論推向了高潮。

1993年2月，中共中央、國務(wù)院根據(jù)當(dāng)時我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略部署，總結(jié)理論和實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，發(fā)布了建設(shè)有中國特色社會主義教育體系的綱領(lǐng)性文件《中國教育改革和發(fā)展綱要》，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變教育思想，改進(jìn)教育內(nèi)容與教學(xué)方法，提高教育質(zhì)量，并明確指出要切實減輕基礎(chǔ)教育階段過重的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，“使學(xué)生德、智、體等方面生動活潑發(fā)展”［10］。同年3月，原國家教委發(fā)布了《關(guān)于減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)、全面提高教育質(zhì)量的指示》（下文簡稱“指示”），這是國家第一次對中小學(xué)減負(fù)統(tǒng)一做出要求，且發(fā)展性提出解決中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題需要綜合治理，“社會、學(xué)校、家庭三方要形成教育合力，加強(qiáng)教育督導(dǎo)和社會監(jiān)督”［11］。隨后1994年《關(guān)于全面貫徹教育方針，減輕中小學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)的意見》又強(qiáng)調(diào)和重申了“指示”中的重要規(guī)定，提出解決中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)過重的關(guān)鍵是克服“應(yīng)試教育”模式，創(chuàng)新性地提出改革是解決中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的根本出路［12］。

同時，為了保證減負(fù)工作的有效性，國家對減負(fù)政策的實施情況進(jìn)行了督導(dǎo)檢查，1995年發(fā)布的《關(guān)于五省、市對減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查的綜合報告》表明，所查學(xué)校任意增課時、集體補(bǔ)課、奧數(shù)競賽學(xué)科競賽普遍、睡眠不足等現(xiàn)象仍然存在［13］；2000年教育部印發(fā)了對貫徹落實《在小學(xué)減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的緊急通知》開展專項督導(dǎo)檢查的通知，強(qiáng)調(diào)為確保減負(fù)工作收到實效，“將減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)作為教育督導(dǎo)的一項長期任務(wù)，不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步建立和完善減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的督導(dǎo)檢查機(jī)制”［14］。

總之，這一時期中小學(xué)減負(fù)在繼續(xù)執(zhí)行原有政策的基礎(chǔ)上，又增添了更為全面、詳細(xì)的內(nèi)容，對不同學(xué)歷層次的學(xué)生進(jìn)行統(tǒng)一的政策安排，對課業(yè)負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的內(nèi)外部原因進(jìn)行了全面分析，提出要綜合治理并加強(qiáng)了監(jiān)督檢查制度的建設(shè)。圍繞推進(jìn)素質(zhì)教育，開始強(qiáng)調(diào)教育思想建設(shè)和理論建構(gòu)，以達(dá)成提高教育質(zhì)量的目標(biāo)。

（三）基礎(chǔ)教育新課程改革階段（2001-2009年）：減負(fù)政策以課程改革為抓手，致力于課程的全方位減負(fù)

步入21世紀(jì)的知識經(jīng)濟(jì)時代，信息技術(shù)發(fā)展引發(fā)的科技革命拉動世界經(jīng)濟(jì)革命，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人才需求結(jié)構(gòu)都發(fā)生巨大變化。知識經(jīng)濟(jì)對勞動者創(chuàng)新精神和實踐能力的需求，使得接受式學(xué)習(xí)模式、課程結(jié)構(gòu)和內(nèi)容不再適應(yīng)時代發(fā)展，世界各國紛紛進(jìn)行教育變革。

在此背景下，我國對高質(zhì)量基礎(chǔ)教育的呼聲日益高漲。2001年5月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（下文簡稱“決定”），強(qiáng)調(diào)“把基礎(chǔ)教育擺在優(yōu)先地位并作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育事業(yè)發(fā)展的重點領(lǐng)域”，并提出“繼續(xù)減輕中小學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)，尊重學(xué)生人格和身心發(fā)展規(guī)律，保證中小學(xué)生身心健康發(fā)展”［15］。“決定”出臺十天后教育部印發(fā)《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》（下文簡稱“綱要”），“綱要”強(qiáng)調(diào)在知識經(jīng)濟(jì)時代背景下，基礎(chǔ)教育課程要以學(xué)生為本，倡導(dǎo)學(xué)生自主學(xué)習(xí)，“形成適應(yīng)終身學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)知識、基本技能和方法”“培養(yǎng)初步的創(chuàng)新精神、實踐能力、科學(xué)和人文素養(yǎng)以及環(huán)境意識”，為促進(jìn)科教興國戰(zhàn)略貢獻(xiàn)力量［16］，增強(qiáng)國家綜合國力?；A(chǔ)教育課程改革的目標(biāo)為減負(fù)指明方向的同時，具體的改革內(nèi)容也指向了學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題。在課程結(jié)構(gòu)方面，針對課程門類多，課時總量高問題，新課改提出九年一貫整體設(shè)置課程門類及課時，加強(qiáng)課程的綜合性，積極開設(shè)選修課程、實踐課程、校本課程等，減輕學(xué)生過重課業(yè)量，促進(jìn)學(xué)生的生動和活潑發(fā)展；在課程標(biāo)準(zhǔn)方面，從知識技能、過程方法和情感態(tài)度與價值觀三位一體設(shè)置課程目標(biāo)，在確定學(xué)生應(yīng)達(dá)到的基本要求基礎(chǔ)上增加一定的層次性和選擇性，促進(jìn)學(xué)生的個性和全方面發(fā)展；在課程評價方面，建立“促進(jìn)學(xué)生全方面發(fā)展的評價體系”，幫助學(xué)生借助評價了解和認(rèn)識自我，發(fā)揮評價的教育功能，改革考試制度，完善考試內(nèi)容，減輕學(xué)生的考試負(fù)擔(dān)；在課程管理方面，明確國家、地方和學(xué)校三級的職責(zé)分工，強(qiáng)調(diào)多元參與課程管理，加強(qiáng)協(xié)作性。

此外，這一時期的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》及《關(guān)于印發(fā)中小學(xué)學(xué)生近視眼防控工作方案的通知》等政策也都強(qiáng)調(diào)通過基礎(chǔ)教育課程改革，合理安排課程，切實減輕學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)中小學(xué)生身心健康發(fā)展，全面提高他們的健康素質(zhì)、思想道德素質(zhì)以及科學(xué)文化素質(zhì)。

總之，這一時期在《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》這一宏觀政策的引領(lǐng)下，將基礎(chǔ)教育課程改革作為有力抓手，圍繞著課程目標(biāo)、課程結(jié)構(gòu)、課程內(nèi)容、課程評價、課程管理等各個方面，實現(xiàn)全方位的基礎(chǔ)教育課程變革，合理設(shè)置學(xué)習(xí)任務(wù)量和學(xué)習(xí)時間，減輕學(xué)生的身心負(fù)擔(dān)。

（四）全方位治理階段（2010年-至今）：減負(fù)政策密集發(fā)布，主體多元，覆蓋面廣

在新課改推行近十年后，我國的基礎(chǔ)教育新課程改革在課程目標(biāo)、課程理念、課程體制、課程管理等方面有所創(chuàng)新與發(fā)展。21世紀(jì)教育研究院通過教師對新課改的評價呈現(xiàn)了新課改的實施現(xiàn)狀，調(diào)查報告顯示，一方面，廣大教師能認(rèn)真對待“自主、合作、探究”的新課程改革理念，并愿意積極實施，25%的中小學(xué)教師對新課改的實際成效表示滿意；另一方面，73%的教師認(rèn)為新課改后的學(xué)科知識體系并不系統(tǒng)且加大教學(xué)難度，僅有8.5%的教師認(rèn)為新課改后學(xué)生負(fù)擔(dān)有所減輕，而年級越接近高考，新課改實施的效果越差［17］。針對新課改存在的諸多不足，不少新課改專家、一線教師、教育行政人員都認(rèn)為這一輪基礎(chǔ)教育課程改革的狀態(tài)是“穿新鞋走老路”，需要探索教育發(fā)展的新路子［18］。

2010年至今是國家減負(fù)政策頒布最頻繁、數(shù)量最多的時期，并呈現(xiàn)以下幾個特征：首先是政策制定主體多元，減負(fù)是“一攬子計劃”，不僅依靠教育部，更多的是多部門聯(lián)合制定政策文件，這一時期政策發(fā)布主體最多的是2018年《關(guān)于印發(fā)小學(xué)減負(fù)措施的通知》，由教育部、發(fā)展改革委、公安部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、市場監(jiān)管總局、廣電總局、全國婦聯(lián)九部門聯(lián)合印發(fā)。其次是政策主題覆蓋面廣泛，不僅包括原有的加強(qiáng)體育工作、加強(qiáng)作業(yè)管理、治理校外培訓(xùn)、管理競賽活動等，2015年《關(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見》還對家庭教育工作做出指導(dǎo)，2019年《關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實施意見》對校外線上培訓(xùn)進(jìn)行了規(guī)范，《關(guān)于引導(dǎo)規(guī)范教育移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用有序健康發(fā)展的意見》對教育移動互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行了引導(dǎo)等等。另外政策舉措不斷細(xì)化，針對不斷出現(xiàn)的新問題，國家陸續(xù)出臺相應(yīng)的單項政策進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，如就校外培訓(xùn)共發(fā)布了12部單項政策，從2015年《嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補(bǔ)課的規(guī)定》嚴(yán)禁在職中小學(xué)教師聯(lián)合校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有償補(bǔ)課，到《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項治理活動的通知》，到2019年《關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實施意見》，再到對學(xué)科類和非學(xué)科類校外培訓(xùn)分類管理出臺《關(guān)于進(jìn)一步明確義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)學(xué)科類和非學(xué)科類范圍的通知》、《關(guān)于堅決查處變相違規(guī)開展學(xué)科類校外培訓(xùn)問題的通知》等等，一方面體現(xiàn)出國家整頓校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、清除教育領(lǐng)域內(nèi)商業(yè)逐利行為的決心和努力，同時也體現(xiàn)出減負(fù)工作走向全方位、深化細(xì)化發(fā)展。

這一時期減負(fù)政策的制定主體和內(nèi)容日益多元，政策舉措日益細(xì)化，校內(nèi)校外、線上線下全方位治理。同時在2021年《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（下文簡稱“雙減”）出臺后，促成了政策頒布的新一輪高潮，而“雙減”政策的出臺也意味著減負(fù)工作仍在路上，持續(xù)規(guī)范線上線下校外培訓(xùn)，提升校內(nèi)教育質(zhì)量，構(gòu)建良好的教育生態(tài)，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展仍將是未來較長一段時間的教育主題。

二、漸進(jìn)主義視角下我國中小學(xué)減負(fù)政策變遷的特征分析

（一）按部就班：形成標(biāo)本兼治、精準(zhǔn)施策的政策內(nèi)容體系

美國著名政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家、漸進(jìn)決策模式的創(chuàng)始人林德布洛姆（C.E.Lindblom）認(rèn)為，政策的制定是基于過去的經(jīng)驗，經(jīng)過不斷修補(bǔ)的漸進(jìn)過程實現(xiàn)的。雖然漸進(jìn)改革不像英雄所為，但卻是實際意義上的問題解決者。減輕課業(yè)負(fù)擔(dān)的政策內(nèi)容從控制學(xué)習(xí)作息時間、控制作業(yè)量、規(guī)定體育鍛煉時間、用書管理、競賽活動管理到課程改革、招生考試制度改革再到校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理、規(guī)范教育移動互聯(lián)網(wǎng)、指導(dǎo)家庭教育等。減負(fù)政策內(nèi)容日益深入完善，由校內(nèi)走向校外，由線下走向線上，由治標(biāo)走向治本；專項減負(fù)政策面向的主體也由僅關(guān)注小學(xué)或中學(xué)到關(guān)注中小學(xué)再到建立覆蓋大中小學(xué)的減負(fù)政策；減負(fù)政策地位也逐步提高，從作為部門規(guī)范性文件，要求各級相關(guān)政府部門貫徹執(zhí)行并督導(dǎo)檢查，到進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)制度，把減負(fù)工作作為重大民生工程，列入重要議事日程，各級黨委和政府高位統(tǒng)籌、各部門通力合作。

（二）穩(wěn)中求進(jìn)：形成多元主體協(xié)作的政策實施路徑

教育系統(tǒng)具有復(fù)雜性，教育活動具有“為人性”和不可還原性［19］，基礎(chǔ)教育改革不能采取一步到位的激進(jìn)式變革，重大變革會涉及諸多因素觸及多方利益，操作不當(dāng)極易引起抵制，危及社會穩(wěn)定。而漸進(jìn)決策是對過去的修正，只做增量性的改動，步子小而穩(wěn)，因此穩(wěn)中求變的漸進(jìn)式變革是教育變革的可取之策。中小學(xué)減負(fù)是教育系統(tǒng)中一個復(fù)雜的問題，涉及眾多利益主體，為維護(hù)社會穩(wěn)定，不會采取激進(jìn)的變革，需要匯集諸多部門的力量，聽取代表不同觀點的聲音，從而保證政策的可持續(xù)性。在第一階段糾正片面追求升學(xué)率時期，教育部一家獨大，其他參與政策頒布的主體也僅有衛(wèi)生部、國家出版局和國家工商局三個部門，到全方位深化發(fā)展階段（2010年至今）雖然教育部政策頒布的總數(shù)占比仍很大，但是減負(fù)政策其他頒布主體數(shù)量顯著增多，已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的多部門聯(lián)合參與、齊抓共管的趨勢，逐步提高了中小學(xué)減負(fù)政策的科學(xué)性；減負(fù)實施主體由最初的強(qiáng)調(diào)學(xué)校和教師到強(qiáng)調(diào)政府、學(xué)校、教師、家庭和社會等多方主體共同努力，合力減負(fù)。多元主體的廣泛參與既提高了政策的可執(zhí)行性，又在兼顧多元價值取向的前提下達(dá)成價值需求的相對一致。減負(fù)政策的實施逐漸由教育行政部門依靠權(quán)力下達(dá)指令強(qiáng)制要求服從的行政管理思維轉(zhuǎn)向借助于一系列的準(zhǔn)則規(guī)范，明確各方的責(zé)任并以約束其行為的制度約束思維。

（三）積小變?yōu)榇笞儯簩崿F(xiàn)由提高身體健康水平到促進(jìn)德智體美勞全面發(fā)展的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變

林德布洛姆認(rèn)為，漸進(jìn)決策看上去似乎變化不大，但積少成多，其實際變化的速度往往要大于一次重大的變革。在政策穩(wěn)定的前提下，通過一系列小的變化進(jìn)而達(dá)到根本性變化往往是阻力較小、成本較低的可取之法。我國文革時期教育激進(jìn)式變革所造成的整個教育系統(tǒng)、乃至整個社會的混亂無序，也說明了激進(jìn)式變革會帶來諸多風(fēng)險隱患。改革開放以來我國中小學(xué)減負(fù)工作備受重視，減負(fù)政策的數(shù)量逐漸增多，在2021年形成一個政策頒布新高峰。改革開放以來中小學(xué)減負(fù)政策的目標(biāo)圍繞著黨和國家的意志、社會環(huán)境、教育系統(tǒng)適時而變，逐漸走向深化，從七八十年代糾正片面追求升學(xué)率、緩解升學(xué)壓力、提高學(xué)生身體健康水平，到九十年代推進(jìn)素質(zhì)教育，促進(jìn)學(xué)生身心健康發(fā)展，再到21世紀(jì)前十年以減輕課業(yè)負(fù)擔(dān)為抓手，深化基礎(chǔ)教育新課程改革；而2010年至今全方位深化教育改革，致力于高質(zhì)量教育體系建設(shè)，落實立德樹人，促進(jìn)學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展，減負(fù)政策目標(biāo)發(fā)生了巨大變化，且逐漸傾向于“合理的全面發(fā)展”，即根據(jù)學(xué)生的興趣愛好，促進(jìn)學(xué)生的個性化發(fā)展，而不是盲目追求五個基本面的均衡發(fā)展。如“雙減”政策的工作原則“堅持學(xué)生為本、回應(yīng)關(guān)切”，鼓勵分類設(shè)置作業(yè)總量，分層、彈性和個性化布置作業(yè)，實施各種課后育人活動，滿足學(xué)生的多樣化學(xué)習(xí)需求等。

三、我國中小學(xué)減負(fù)政策漸進(jìn)變革的啟示與展望

相較于激進(jìn)和保守兩個極端，漸進(jìn)主義教育變革更適合于我國基礎(chǔ)教育的現(xiàn)實情況和未來發(fā)展。因此，我國中小學(xué)減負(fù)工作沒有決戰(zhàn)，只有持續(xù)不斷的微型戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，減負(fù)政策既需回歸學(xué)校教育主陣地，又要聚焦新時期的新特點，強(qiáng)化協(xié)同育人，深化基礎(chǔ)教育評價改革，打好課業(yè)負(fù)擔(dān)的持久阻擊戰(zhàn)。

（一）減負(fù)政策的漸進(jìn)演變須始終圍繞回歸學(xué)校教育主陣地

曾幾何時，學(xué)校教育應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)為家庭和社會替代。受巨大的市場需求和豐厚的利潤吸引，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)大力進(jìn)軍教育領(lǐng)域，“2016年培訓(xùn)學(xué)生數(shù)量超1.37億人次（占當(dāng)年在校中小學(xué)生的75%），培訓(xùn)教育市場規(guī)模超8000億元”［20］。根據(jù)《2020年中國在線教育行業(yè)研究報告》，“2020年我國在線教育行業(yè)市場規(guī)模達(dá)2573億元，增速35.5%［21］。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)迅速膨脹的同時，虛假宣傳、資質(zhì)不足、證照不全、高額收費(fèi)、教育質(zhì)量低等弊端，也給家庭和社會帶來了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，加重了學(xué)生的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，破壞著教育生態(tài)。自2018年《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項治理行動的通知》這一治理校外補(bǔ)習(xí)教育的“史上最強(qiáng)減負(fù)令”出臺后，針對中小學(xué)減負(fù)問題出臺了十幾部治理校外補(bǔ)習(xí)教育的政策，覆蓋學(xué)科類、非學(xué)科類、線上、線下等各種形式的教育機(jī)構(gòu)。目前校外培訓(xùn)治理工作取得明顯進(jìn)展，學(xué)科類培訓(xùn)大幅壓減，線下校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)已壓減83.8%，線上校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)已壓減84.1%［22］。

校外培訓(xùn)治理成效明顯，但也是初步的且需持續(xù)鞏固提高的。一方面，強(qiáng)化學(xué)校教育主陣地。學(xué)校要承擔(dān)起教育主責(zé)，堅持精益求精，全面提升教育質(zhì)量。開足開好國家規(guī)定的各項課程，實現(xiàn)應(yīng)教盡教，不超標(biāo)不超前，確保學(xué)生在學(xué)校學(xué)足學(xué)好。充分發(fā)揮學(xué)校課后服務(wù)“第二課堂”的作用，成立專門的“課后服務(wù)研究”領(lǐng)導(dǎo)小組，明確責(zé)任。豐富課后服務(wù)評價形式，定期進(jìn)行課后服務(wù)成果展示，邀請家長參觀與評價。充分調(diào)動教師開展課后服務(wù)的積極性與創(chuàng)新性。邀請專業(yè)的教育研究機(jī)構(gòu)，結(jié)合學(xué)校實際，發(fā)揮群體智慧，開發(fā)特色化的課后服務(wù)項目。另一方面，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是學(xué)校教育的有益補(bǔ)充，但不能喧賓奪主，應(yīng)積極開拓創(chuàng)新，開發(fā)不同于學(xué)校教育的教育項目，如開展青少年的生活技能培訓(xùn)、心理抗壓能力培訓(xùn)和領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)等，開設(shè)面向家長的家庭教育培訓(xùn)課。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)具有教育屬性,區(qū)別于一般商業(yè)機(jī)構(gòu),不能只謀利，要樹立社會責(zé)任感，積極轉(zhuǎn)型升級，擯棄應(yīng)試教育唯分?jǐn)?shù)論，加強(qiáng)立德樹人、教育公平、素質(zhì)教育等理念，主動了解教育發(fā)展方向和人民的教育需求，把促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展、個性發(fā)展落實到實際行動中。

（二）減負(fù)政策的漸進(jìn)演變離不開家校社協(xié)同育人

任何一項教育問題的解決都不能忽視多方利益主體、多元價值需求。減負(fù)政策從問題提出、政策方案形成、政策執(zhí)行和政策評估，再到政策創(chuàng)新存在錯綜復(fù)雜的因素，需要多元主體參與，發(fā)揮各自優(yōu)勢，協(xié)同育人。愛普斯坦(Epstein,J.L.)的重疊影響閾理論指出，學(xué)校、家庭和社會在學(xué)生成長中發(fā)揮著獨特影響，同時三者對學(xué)生的影響是重疊并不斷累積的，將對學(xué)生的成長產(chǎn)生持續(xù)性的影響［23］。因此，學(xué)校、家庭和社會應(yīng)充分發(fā)揮各自在學(xué)生教育中的獨特優(yōu)勢，同時注重彼此之間的合作，發(fā)揮育人合力。

首先，發(fā)揮家庭、學(xué)校、社會各自的獨特價值，明確家校社在合作共育中的角色和分工。學(xué)校要優(yōu)化課堂質(zhì)量，增加課后特色，在課業(yè)負(fù)擔(dān)上做減法，在學(xué)生全面健康發(fā)展上做加法。改變傳統(tǒng)的“老師教，學(xué)生習(xí)”單通道的授受關(guān)系，教學(xué)過程突出學(xué)生的主體地位，教師是促進(jìn)者、組織者和幫助者，讓學(xué)生成為學(xué)習(xí)活動的主體，自主選擇學(xué)習(xí)的內(nèi)容，減輕學(xué)生的心理負(fù)擔(dān)?！半p減”對家長焦慮情緒的緩解及對親子關(guān)系的改善初見成效?！半p減”不是減去家長的責(zé)任，而是考驗家長的教育智慧。家長要轉(zhuǎn)變教育觀念，對自己的孩子做出正確的定位，避免過度焦慮。積極主動加入家長學(xué)校、家長課堂或家長委員會等平臺，學(xué)習(xí)和溝通科學(xué)育兒經(jīng)驗，理性看待孩子的成長。社會要為學(xué)生成長營造良好的氛圍，弘揚(yáng)正確的育人觀念，緩解社會教育焦慮；社會具有資源優(yōu)勢，要為學(xué)生社會實踐提供安全廣闊的平臺，各地各級少年宮、博物館、圖書館、青少年活動中心等要積極向?qū)W生開放，助力學(xué)校課后服務(wù)；鼓勵各類社會組織與學(xué)校合作，參與育人工作，推動學(xué)生由校園走向社會，增強(qiáng)社會體驗，提升綜合素質(zhì)。其次，搭建家校社共育平臺，擴(kuò)展溝通渠道，豐富溝通內(nèi)容，構(gòu)建家校社育人共同體。從宏觀層面，加強(qiáng)頂層設(shè)計，出臺建立健全家校社共育的政策建議，加強(qiáng)資金、技術(shù)支持，將家校社合作育人工作情況納入教育行政部門的考核體系；從微觀層面，將家校社合作共育列入學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃中，設(shè)定目標(biāo)、內(nèi)容和形式，開拓學(xué)校、家庭和社會合作溝通交流的渠道，如設(shè)立校園開放日，鼓勵家長參觀學(xué)校，了解、評價學(xué)校在課堂教學(xué)和課后服務(wù)所做的努力；通過政府采購，邀請社會組織參與課后服務(wù)工作，增強(qiáng)學(xué)校課后服務(wù)的效率和質(zhì)量。充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建立網(wǎng)站宣傳“雙減”政策、《家庭教育促進(jìn)法》等法律政策，幫助家長深入了解國家教育方針、內(nèi)容，樹立科學(xué)的育兒觀念；設(shè)立家校社共育專欄，展示學(xué)校合作共育成果，發(fā)布相關(guān)活動鼓勵各方參與。

（三）減負(fù)政策的漸進(jìn)演變需深化新時代教育評價改革

基礎(chǔ)教育是整個教育生態(tài)鏈中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),這時的青少年處于重要的“拔節(jié)孕穗”期，需要“精準(zhǔn)滴灌”。而在現(xiàn)實中青少年承受著作業(yè)、補(bǔ)課、考試及補(bǔ)習(xí)的負(fù)擔(dān)，埋頭苦學(xué)，有做不完的作業(yè)，考不完的試，身心超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，失去青春活力。中小學(xué)減負(fù)政策漸進(jìn)演變歷程中，國家圍繞著作業(yè)管理、競賽管理、考試管理、校外培訓(xùn)治理等出臺了眾多措施，但學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題仍然存在。重要原因之一就是教育中的頑疾始終未得到有效解決：考試成績?nèi)匀皇窃u價學(xué)生能否“高產(chǎn)”的唯一標(biāo)準(zhǔn)。青少年為了自身的排名、教師的排名、學(xué)校的排名，遭受“唯分?jǐn)?shù)”“唯升學(xué)”等“痼疾”纏身，作為耕耘者的教師在聘任、考核及薪酬待遇上遭受“唯文憑”“唯論文”“唯帽子”的病癥“侵襲”。因此，基礎(chǔ)教育事業(yè)需深化2020年全國教育大會和《深化新時代教育評價改革總體方案》的重要指示精神，正視“功利主義教育價值觀和教育評價中的工具主義思維，避免教育評價追求形式大于實質(zhì)內(nèi)容”［24］。

首先，加強(qiáng)黨對教育評價工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。全黨主要負(fù)責(zé)人深入教育一線，深入教師學(xué)生，親身了解減負(fù)工作的落實情況，作出客觀的評價，將中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)減輕情況列入年終述職必述內(nèi)容。其次，完善政府政績考核制度，不將升學(xué)率作為考核標(biāo)準(zhǔn)，不將升學(xué)率與學(xué)校的資源分配、榮譽(yù)獎勵等掛鉤，主要考核政府貫徹落實黨的教育方針和減負(fù)政策內(nèi)容的努力程度和發(fā)展進(jìn)步水平。第三，改進(jìn)中小學(xué)校評價，樹立科學(xué)的教育發(fā)展觀。重點評價學(xué)生的全面發(fā)展?fàn)顩r及學(xué)生的成長進(jìn)步狀況，完善和強(qiáng)化德育、體育、美育和勞動教育評價，改變單純依靠分?jǐn)?shù)評價學(xué)生的做法，將學(xué)生從沉重的課業(yè)負(fù)擔(dān)中解脫出來，促進(jìn)學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展；借助信息技術(shù)手段，探索教師、家長和學(xué)生共同參與評價的有效方式，及時、客觀、全過程和全方位地記錄學(xué)生的各方面表現(xiàn)。另外，改良教師評價，貫徹落實中小學(xué)教師職業(yè)行為準(zhǔn)則，建立教師違規(guī)教學(xué)、失德失范行為通報懲戒制度，對存在未貫徹減負(fù)政策，違規(guī)補(bǔ)課補(bǔ)習(xí)等行為的教師依法依規(guī)予以處罰。將參與課后服務(wù)情況、家校聯(lián)系情況、學(xué)生成長進(jìn)步狀況納入教師的年度教學(xué)述評和教師考核中，對表現(xiàn)優(yōu)秀者進(jìn)行表彰獎勵和經(jīng)驗宣傳。最后，社會要營造良好的環(huán)境，杜絕對各種“狀元”和升學(xué)率的渲染和宣傳，改變社會對教育的關(guān)注點，形成正確的教育評價；黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)帶頭樹立正確的用人觀，扭轉(zhuǎn)“唯名?！薄拔▽W(xué)歷”的選人用人導(dǎo)向，以崗位需求為目標(biāo)，以人格道德和技術(shù)能力為導(dǎo)向。通過社會正面催化，讓教育評價回歸學(xué)生的成人和成才，為學(xué)生營造良好的學(xué)習(xí)生活環(huán)境。