謝維雁 劉明君

黨的十八屆四中全會明確提出，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”(1)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日，第1版。?！稇椃ā返闹贫ü倘恢匾氨ＷC憲法確立的制度、原則、規(guī)則得到全面實施”(2)全國人大常委會法工委憲法室《把憲法實施提高到新水平——2021年全國人大及其常委會加強和創(chuàng)新憲法實施工作情況》，《光明日報》2022年4月9日，第5版。更重要。依憲治國和依憲執(zhí)政目標的實現(xiàn)，關(guān)鍵在于憲法實施。所謂憲法實施“是憲法文本或憲法的規(guī)定在國家或社會實際生活中的落實，包括憲法遵守和憲法適用”(3)童之偉《全面有效實施憲法須確立的基本認知》，《人民法治》2015年第2-3月刊，第14頁。。憲法實施是聯(lián)結(jié)憲法文本和社會現(xiàn)實之間的紐帶，沒有憲法實施則憲法文本將成為一紙空文，“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施”(4)習(xí)近平《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日，第2版。?，F(xiàn)行《憲法》雖有四處提及“憲法實施”，但憲法的全面有效實施仍有待加強。本文擬探討實踐對憲法文本的完善及憲法實施的意義，以紀念現(xiàn)行《憲法》施行40周年。

一 “實踐”是推動憲法實施的重要方式

“實踐是檢驗真理的唯一標準”。從“實踐”出發(fā)，既是我國憲法實施的出發(fā)點，也是憲法實施的落腳點?！皩嵺`”是我國憲法實施的重要推動力量，也是我國憲法發(fā)展的重要方式。

(一)“實踐”推動憲法實施的特定涵義

“憲法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)積極提取實踐經(jīng)驗進行理論建構(gòu)，解決實踐中出現(xiàn)的問題”(5)韓大元、劉茹潔《構(gòu)建實踐面向的中國憲法學(xué)體系——2021年憲法學(xué)研究綜述》，《人民檢察》2022年第1期，第46頁。。有學(xué)者提出，“憲法實踐包括形成憲法規(guī)范的文本、憲法文本的產(chǎn)生、憲法的實施與憲法制度的運行等內(nèi)容。憲法實踐是憲法實施的客觀存在，是國家機關(guān)遵守憲法、執(zhí)行憲法和適用憲法的實際狀態(tài)”(6)朱?；荨稇椃▽W(xué)教學(xué)如何面對中國的憲法實踐》，韓大元、莫紀紅主編《中國憲法年刊》第12卷，法律出版社2017年版，第99頁。。也有學(xué)者用“憲法實踐來指代憲法的制定、修改、解釋和實施的基本邏輯和軌跡，以及所對應(yīng)形成的憲法學(xué)說”(7)王勇《當(dāng)代國家治理模式中憲法實踐的困境與出路》，《法商研究》2015年第3期，第56頁。。另有學(xué)者探討憲法解釋與實踐的客觀性辯證關(guān)系，提出“憲法解釋活動是一種實踐行為而非理論性的認知行為”(8)楊陳《憲法解釋與實踐客觀性》，陳金釗、謝暉主編《法律方法》 (第35卷)，研究出版社2021年版，第387頁。。還有學(xué)者認為，“憲法實踐同憲法實施之間有著必然的聯(lián)系，但也有其內(nèi)在的差別。憲法實踐包括但并不局限于憲法實施，憲法實踐是憲法實施的上位概念”(9)楊凡《中國特色社會主義理論下的憲法實踐》，《天津法學(xué)》2015年第4期，第20頁。。

本文使用的“實踐”一詞，并非法定概念，也與學(xué)界討論的“憲法實踐”有別，特指在先行先試中推動憲法文本規(guī)范完善，促進憲法實施的憲法事件(事例)，以及由此推動的憲法實施全過程。同樣地，憲法事件(事例)也不是法定概念，而屬于學(xué)術(shù)研究的范疇。本文所說的“實踐”與憲法事件(事例)存在兩個方面的區(qū)別：一是“實踐”不僅包括憲法事件(事例)本身，還包括由此推動的憲法法律制度完善、公民權(quán)利保障等；二是“實踐”中的憲法事件(事例)與中國十大憲法事例評選活動中的范圍不同(10)為真實記錄影響中國憲法進程的重大事件，中國人民大學(xué)公法研究中心自2006年起每年聯(lián)合部分高等院校、科研機構(gòu)、新聞媒體等舉辦年度中國十大憲法事例評選活動。，既不包括未能推動憲法實施的憲法事件(事例)，也不包括學(xué)術(shù)評選中與憲法關(guān)聯(lián)不大的憲法事件(事例)?！皩嵺`”存在于客觀和現(xiàn)實中，由具有內(nèi)在邏輯性的多要素構(gòu)成，是從問題產(chǎn)生到各要素相互作用達到法治結(jié)果的全過程。主體是“實踐”活動的主導(dǎo)者與實施者；對象包括存在的矛盾對抗、沖突糾紛、違法行為以及不符合憲法原則和精神的問題；方法包括所運用的憲法思維、方法與措施；過程圍繞“實踐”全部環(huán)節(jié)展開，即從具體的憲法事件(事例)開始，進而達致復(fù)雜而又復(fù)合的憲法實施全過程；結(jié)果是要達到憲法得以全面實施的實際效果。

從本文的“實踐”涵義及實際展開過程看，“實踐”有三大特征：第一，在思想層面，“實踐”主體會自發(fā)形成崇尚憲法、遵守憲法的觀念和意識，并且基于內(nèi)在的憲法觀念意識外化于行為來推動憲法實施；第二，在行為層面，“實踐”各主體實施的行為具有理性與目的性，那些不具備理性且未能形成憲法實施效果的憲法事實并不屬于本文“實踐”的范疇，“實踐”的這一特點將其自身限定在了有憲法實施結(jié)果的行為范圍；第三，在結(jié)果層面，“實踐”符合我國憲法實施與發(fā)展的規(guī)律，“實踐”主體在綜合背景、社會條件與法治基礎(chǔ)等考量因素的基礎(chǔ)上，需要理性面對內(nèi)在因素的邏輯關(guān)系，“這樣才不至于過多地要求實踐給出它所不能給出的邏輯”(11)布埃爾·布迪厄《實踐感》，蔣梓驊譯，譯林出版社2012年版，第122頁。，始終以限制國家權(quán)力和保障人權(quán)的憲法實施預(yù)期效果為結(jié)果追求，這也是“實踐”獲得成功的關(guān)鍵。

(二)憲法實施的一般方式

關(guān)于憲法實施，有學(xué)者提出，“無論是法律實施、憲法解釋抑或憲法監(jiān)督、憲法運用、憲法遵守，或是基于憲法內(nèi)容或是基于憲法效力而實施憲法”，“均可視為憲法實施不可或缺的方式與方法”(12)范進學(xué)《論憲法全面實施》，《當(dāng)代法學(xué)》2020年第5期，第75頁。?？梢?，憲法實施一般包括四種方式。

一是立法實施的方式。該方式是由全國人大及其常委會依據(jù)《憲法》的立法行為，將憲法的原則、精神及文本規(guī)定落實到法律之中，即通過制定完備的法律來實施憲法。由于憲法條款相對法律規(guī)定而言，比較概括、原則、不易操作，故必須“通過完備的法律法規(guī)推動憲法的實施、加強憲法實施”(13)張德江《深入開展憲法宣傳教育 牢固樹立憲法法律權(quán)威》，《中國人大》2014年第24期，第13頁。。憲法的立法實施是我國當(dāng)下憲法實施方式之主流路徑，其主體是國家權(quán)力機關(guān)，結(jié)果是依據(jù)憲法構(gòu)建我國完善的法律體系。

二是憲法解釋的方式。有學(xué)者認為，憲法解釋是“憲法解釋機關(guān)根據(jù)憲法的基本精神和基本原則對憲法規(guī)定的含義、界限及其相互關(guān)系所作的具有法律效力的說明”，“是保障憲法實施的一種手段和措施”(14)許崇德主編《憲法學(xué)(中國部分)》，高等教育出版社2000年版，第80-81頁。。由于憲法文本相對原則和概括，為解決實施中容易產(chǎn)生的混淆與分歧問題，往往需要對憲法有關(guān)規(guī)定的含義進行解釋。其主體是國家權(quán)力機關(guān)，對象是憲法文本中的有關(guān)規(guī)定，通過憲法解釋可以“弭除憲法問題上的分歧和爭議等”(15)劉國《憲法解釋之于憲法實施的作用及其發(fā)揮——兼論我國釋憲機制的完善》，《政治與法律》2015年第11期，第45頁。。

三是憲法監(jiān)督的方式。依據(jù)《憲法》第六十二、六十七條規(guī)定，憲法監(jiān)督的主體是全國人大及其常委會，由他們行使“監(jiān)督憲法的實施”的職權(quán)，方法“主要包括執(zhí)法檢查與備案審查兩種”(16)范進學(xué)《論憲法全面實施》，《當(dāng)代法學(xué)》2020年第5期，第76頁。，結(jié)果是保障憲法得到全面實施。依據(jù)2006年通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，執(zhí)法檢查的對象是年度執(zhí)法檢查計劃中有關(guān)法律、法規(guī)的實施情況，通常涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題。執(zhí)法檢查結(jié)果是對實施情況進行評價，提出執(zhí)法中存在的問題和改進執(zhí)法的建議，并對有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議。其目的是維護法律的尊嚴，促進法律的貫徹執(zhí)行。關(guān)于備案審查制度，2015年修訂的《立法法》第九十九條規(guī)定非常明確，該條第一款中的主體國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會可向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，第二款規(guī)定的主體指前款以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民，可向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，而審查對象包括“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”，審查的結(jié)果是確認其是否同憲法或者法律相抵觸。

四是憲法適用的方式。適用憲法的主體包括法院、檢察院等司法機關(guān)，過程是在司法活動中，對象是運用憲法規(guī)范，比如法院依據(jù)憲法在制作判決或者在判決說理部分援引憲法規(guī)范、憲法原則與精神等。憲法適用的結(jié)果是提高了憲法的司法適用性，憲法適用使憲法落實到司法個案。

(三)“實踐”相較其他憲法實施方式的優(yōu)勢

憲法實施是一項系統(tǒng)工程，需要充分利用各種憲法實施方式，方能奏效。立法實施能夠把具有高度原則性、概括性與抽象性的憲法規(guī)范轉(zhuǎn)化為具有法律邏輯結(jié)構(gòu)和可操作性的法律規(guī)范，法律的實施使憲法規(guī)范的價值和目標得以實現(xiàn)，這對于憲法實施自然是十分重要的。但法律實施畢竟跟憲法實施性質(zhì)完全不同，法律實施得再好，也不代表憲法實施得就好。而對于憲法規(guī)范的價值和目的的實現(xiàn)而言，法律實施確實是“間接”的。憲法解釋作為憲法實施方式，顯得比較單一；而且，迄今為止，全國人大常委會除了以立法的方式對憲法內(nèi)容予以“解釋”外，一直沒有以憲法審查或者其他方式進行過憲法解釋，通過憲法解釋實施憲法這種方式的作用并沒有被充分發(fā)揮出來。通過憲法監(jiān)督的方式實施憲法，在理論上是一種非常重要的憲法實施方式，現(xiàn)行《憲法》規(guī)定全國人大及其常委會行使“監(jiān)督憲法的實施”職權(quán)，但地方各級人大及其常委會是否也可以行使此職權(quán)不甚明確。而全國人大常委會行使此職權(quán)主要是進行執(zhí)法檢查，所謂執(zhí)法檢查即對法律實施情況的檢查，卻并非對憲法實施情況的檢查。在憲法適用方面，2016年最高人民法院出臺的《人民法院民事裁判文書制作規(guī)范》明確規(guī)定，裁判文書不得引用憲法作為裁判依據(jù)，憲法體現(xiàn)的原則和精神僅可以在說理部分予以闡述。憲法不能成為法院的裁判依據(jù)嚴重影響了憲法適用的效果。

上述憲法實施方式在我國目前均未能充分發(fā)揮作用。在這種背景下，“實踐”作為這些憲法實施方式的補充，對于推動憲法全面實施可以發(fā)揮特殊的重要作用。首先，通過“實踐”的推動，可以促進其他憲法實施方式應(yīng)有作用的發(fā)揮?！皩嵺`”的主體包括具體憲法事件(事例)的直接參與者和實際行動者，“實踐”的對象是矛盾對抗、沖突糾紛、違法行為及不符合憲法原則和精神的問題，其結(jié)果涉及政治、社會、經(jīng)濟、文化、道德、法律思想、觀念、理論等因素。“實踐”能夠針對出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟和社會問題，找到解決方法，形成一定的經(jīng)驗和教訓(xùn)，為提升憲法實施的實操性提供現(xiàn)實可行的參考，倒逼憲法和法律制度與時俱進地修改和完善?？傊?，“實踐”既能夠促進法律體系、法律制度包括憲法實施的相關(guān)制度的完善，也能促進憲法內(nèi)容的全面實施。其次，“實踐”推動憲法實施，有利于形成全社會崇尚憲法、遵守憲法的觀念和意識。“實踐”推動源自現(xiàn)實存在的矛盾、沖突和糾紛，權(quán)利受損的公民作為“實踐”的主導(dǎo)者與實施者，為維護其自身的憲法基本權(quán)利，憲法觀念和憲法意識不斷覺醒和增強，拼盡全力求真相、全力以赴尋保障。尤其經(jīng)過新聞媒體和輿論宣傳后，社會各界廣泛關(guān)注，國家機關(guān)及高層高度重視，促使社會公眾崇尚憲法、遵守憲法的觀念和意識持續(xù)增強。再次，“實踐”的推動，能夠促進人們從憲法角度、以憲法的邏輯思考問題，提高憲法思維的能力。1982年《憲法》及歷次修訂，為國家治理、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會進步提供了堅實的制度基石。作為我國憲法發(fā)展重要體現(xiàn)的憲法實施“既強調(diào)實施之效果，也重視實施之過程；既關(guān)注實施中的經(jīng)驗總結(jié)和制度建構(gòu)，也追問理論上的規(guī)范意義和價值訴求”(17)苗連營《中國“憲法實施”的話語體系與演變脈絡(luò)》，《中國法學(xué)》2021年第3期，第83頁。?！皩嵺`”推動能夠?qū)椃ㄔ瓌t和精神等抽象規(guī)定運用于具體事件，雖然“實踐”的過程曲折而反復(fù)，但是理性運用憲法思維，在有目的性地探索解決路徑的多方博弈的過程中，能將文本憲法形成真正活的憲法。最后，“實踐”的推動，有利于按照我國憲法實施與發(fā)展的規(guī)律形成制度性成果。如溫州“傻子瓜子”事件推動確立私營經(jīng)濟合法地位，遼寧賄選案倒逼人大作出創(chuàng)制性安排，齊玉苓案、孫志剛案等推動了國家尊重和保障人權(quán)入憲，香港基本法問題推動憲法解釋制度完善，公民審查建議推動合憲性審查和備案審查制度實施，法律法規(guī)的立改廢推動法律法規(guī)體系不斷完善，等等。我國現(xiàn)行憲法修正的重心在于確認事實上的重大社會變遷，確認既發(fā)的經(jīng)濟制度變革，確認先行先試的制度修改。因此，有學(xué)者將這種中國特色的憲法修改稱為“確認式修憲”(18)翟國強《中國憲法實施的雙軌制》，《法學(xué)研究》2014年第3期，第86頁。。而“實踐”正是“確認式修憲”的主要推動力。

二 “實踐”推動憲法實施的重大作用

(一)“實踐”推動了憲法制度的完善

1.推動憲法文本的修改

20世紀80年代初期，私營經(jīng)濟的合法地位和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等問題，關(guān)乎國民經(jīng)濟長遠健康的發(fā)展(19)劉登森《法經(jīng)濟學(xué)視域的憲法修正案(1988)當(dāng)代解讀》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第4期，第96頁。。在確立個體、私營經(jīng)濟合法地位上，典型的先行先試“實踐”發(fā)生在安徽省蕪湖市。當(dāng)時出現(xiàn)了轟動全國的“傻子瓜子”事件，引發(fā)保護個體、私營經(jīng)濟發(fā)展并進行個體、私營經(jīng)濟立法的現(xiàn)實需要，由此推動我國1988年《憲法修正案》對私營經(jīng)濟條款的修改。在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上，典型的先行先試“實踐”發(fā)生在深圳。1987年，深圳市政府修改《深圳特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，將“土地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓”改為“土地使用權(quán)可以有償出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押”后，中國第一宗土地使用權(quán)拍賣在深圳落槌，1988年《憲法修正案》確認了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的修改。

2003年，孫志剛被無端收容并被毆打致死，三位法學(xué)博士就此向全國人大常委會遞交了關(guān)于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，五位法學(xué)家向全國人大常委會提請?zhí)貏e調(diào)查程序建議書。之后，國務(wù)院公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，同時廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》(20)江潤才《一個案件引出一部法規(guī)——談孫志剛案的憲法意義》，《學(xué)習(xí)月刊》2003年第8期，第29頁。。在此典型“實踐”推動下，2004年《憲法修正案》增加了“國家尊重和保障人權(quán)”條款。

2014年，黨的十八屆四中全會最早提出建立憲法宣誓制度。2015年，全國人大常委會作出《關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》。由此，憲法宣誓制度正式成為一項法律制度。2018年2月，全國人大常委會又對該決定中的宣誓誓詞、人員和儀式要求等作了適當(dāng)修改和完善(21)張勇《關(guān)于〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定(修訂草案)〉的說明——2018年2月23日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第2號，第323-324頁。。在宣誓制度先行先試的典型“實踐”推動下，該制度最終順利寫入2018年《憲法修正案》。

2.催生憲法創(chuàng)制性安排

2013年湖南衡陽賄選案和2016年遼寧賄選案均因多數(shù)代表牽涉案件，剩余的人大代表不足法定人數(shù)以致選舉工作陷入癱瘓。對此，湖南省人大常委會成立籌備組，臨時負責(zé)衡陽市人大常委會選舉的有關(guān)事宜。遼寧賄選案的應(yīng)對也類似，即由全國人大常委會成立臨時籌備組，接管下級人大常委會選舉的有關(guān)工作。由此催生出憲法創(chuàng)制性安排，以解決緊急迫切的湖南、遼寧人大代表選舉問題。有學(xué)者認為，遼寧賄選案成立籌備組，不符合《憲法》第六十七條規(guī)定的全國人大常委會的21項職權(quán)，需要全國人大常委會通過憲法解釋或者通過制定、修改法律來加以明確，否則需要斟酌成立籌備組行為的法律依據(jù)(22)秦前紅《返本開新——遼寧賄選案若干問題評析》，《法學(xué)》2016年第12期，第16頁。。筆者認為，盡管現(xiàn)行《選舉法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》、《全國人民代表大會議事規(guī)則》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》等法律對籌備組的設(shè)立及職權(quán)等均沒有規(guī)定，但是衡陽、遼寧賄選案發(fā)生后，根據(jù)權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)和憲法地位，加之成立籌備組之目的符合《選舉法》和《組織法》的原則，對“湖南省人大常委會和全國人大常委會成立臨時籌備小組的行為當(dāng)然應(yīng)做合憲性和合法性推定”(23)秦前江《返本開新——遼寧賄選案若干問題評析》，《法學(xué)》2016年第12期，第16頁。。因此，設(shè)立籌備組的舉措，符合我國憲法原則和憲法精神，臨時籌備組也具備《選舉法》所規(guī)定的選舉機構(gòu)的性質(zhì)，并且籌備組有權(quán)代行下級人大常委會的部分職權(quán)。這是合理的憲法創(chuàng)制性安排。

3.進行香港基本法解釋

在《憲法》第六十七條全國人大常委會行使的職權(quán)中，“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”位列首項?，F(xiàn)行《憲法》頒布后，全國人大常委會進行了多次憲法解釋(24)1982年12月4日，全國人大通過《關(guān)于本屆全國人民代表大會常務(wù)委員會職權(quán)的決議》；1983年9月2日，全國人大常委會通過《關(guān)于國家安全機關(guān)行使公安機關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》；1993年9月2日，全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》(已廢止)；1996年5月15日，全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于繼續(xù)開展法制宣傳教育的決議》；等等。。比較典型的“實踐”是全國人大常委會五次解釋香港基本法。一是1999年就“吳嘉玲案”(25)Ng Ka Ling and another v. the Director of Immigration [1999] 1 HKLRD 315,(1999)2 HKCFAR 4.解釋居留權(quán)問題，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第(三)項的解釋》基本上否定了終審法院的解釋(26)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項的解釋》，中國人大網(wǎng)，2007年12月7日發(fā)布，2022年7月10日訪問， http://www.npc.gov.cn/npc/c2798/200712/1cfc6802e14d40ce8b92b572416800bc.shtml。，間接重新肯定《入境條例》有關(guān)條文的合憲性(27)陳弘毅《“一國兩制”的法治實踐》，中國人大網(wǎng)，2007年6月7日發(fā)布，2022年7月10日訪問，http://www.npc.gov.cn/npc/c221/200706/ecdbe9ce283740a5a085545be3d35f52.shtml。；二是2004年解釋普選問題，全國人大常委會指出修改選舉條例必須得到人大支持，否決了在2007年行政長官選舉及2008年立法會選舉中實行普選；三是2005年解釋行政長官呈辭后繼任人任期問題(28)林來梵《憲法學(xué)講義》，法律出版社2015年第2版，第150頁。，全國人大常委會明確補選的行政長官任期為前任余下的任期；四是2011年解釋國家豁免問題，香港對外事務(wù)須跟從中央人民政府對剛果民主共和國實施“絕對外交豁免權(quán)”；五是針對2016年以來“港獨”侮辱國家和民族、嚴重破壞宣誓儀式等情況，全國人大常委會主動解釋宣誓制度，指出宣誓態(tài)度必須真誠、莊重，宣讀法定誓言必須準確、完整，拒絕宣誓或無效宣誓等應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任(29)汪進元《香港〈基本法〉解釋體制的內(nèi)在張力及其緩解——從人大針對〈基本法〉第104條的解釋說起》,《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2017年第2期，第122-123頁。。

4.完善憲法實施保障制度

現(xiàn)行《憲法》施行的40年，是“實踐”不斷推動憲法保障制度日臻完善的40年。黨的十九屆四中全會更提出“推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設(shè)”(30)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第1版。，完善憲法保障制度。在加強備案審查制度建設(shè)方面，2017年祁連山生態(tài)破壞案，政府監(jiān)管層層失守，內(nèi)部監(jiān)督力度不足，“備而不審、審而不決”現(xiàn)象突出，對該案的處理，對備案審查后建立違憲立法的責(zé)任制度是一次有益的探索。作為專項備案審查的典型“實踐”，甘肅省在該案立法層面為破壞生態(tài)行為“放水”，導(dǎo)致追究了主管副省長的政治責(zé)任，“成為一起典型的適用黨政同責(zé)制度的案件”(31)杜群、杜殿虎《生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)制度的適用與完善——祁連山自然保護區(qū)生態(tài)破壞案引發(fā)的思考》，《環(huán)境保護》2018年第6期，第46頁。。在推進合憲性審查制度建設(shè)上，另一起典型“實踐”是2017年潘洪斌因騎外地牌照電動自行車被交警扣留并處罰，在兩次行政訴訟敗訴后，他就該案適用的地方性法規(guī)向全國人大常委會提起合法性審查建議；全國人大常委會法工委備案審查室啟動了合法性審查程序，最終制定機關(guān)修訂了該地方性法規(guī)(32)梁洪霞《備案審查的人權(quán)保障功能及其實現(xiàn)路徑——潘洪斌案的再思考》，《人權(quán)》2020年第2期，第64-77頁。。還有一起典型“實踐”是2021年廢止地方性法規(guī)未使用通用語言文字教育教學(xué)的規(guī)定。根據(jù)《憲法》中推廣普通話的條款，對有關(guān)地方性法規(guī)中語言文字條款進行合憲性審查，是保障公民基本權(quán)利的文化基礎(chǔ)。并且，國務(wù)院有關(guān)部門首次提出合憲性審查建議，激活了國家機關(guān)提起合憲性審查建議的機制，推進了我國的合憲性審查制度的實效化與精細化，有力地保障了我國社會主義法治的完整和統(tǒng)一。

(二)“實踐”推動了公民權(quán)利的保障

“齊玉苓案”、“蔣濤案”、“蕪湖乙肝歧視案”、“佘祥林案”、“趙作海案”、“聶樹斌案”等侵犯了憲法上的公民基本權(quán)利，在諸如此類具有較大影響力的“實踐”推動下，公民權(quán)利保障機制得到不斷完善。

1.冒名上學(xué)案之受教育權(quán)保護

被冒名上學(xué)的齊玉苓的受教育權(quán)受到侵害，因“齊玉苓案”的判決書首次引用《憲法》規(guī)定，經(jīng)2001年最高人民法院作出批復(fù)后，該“實踐”引發(fā)了“憲法司法化”的討論，被司法界、學(xué)術(shù)界、媒體稱為“中國憲法司法化第一案”。有部分學(xué)者對此說法持贊同態(tài)度(33)有學(xué)者認為，該案“批復(fù)”是我國人民法院適用憲法解決案件的開端(參見：朱?；荨独硇钥创罡呷嗣穹ㄔ簩R玉苓案“批復(fù)”的廢止》，《法學(xué)》2009年第3期，第32頁)；憲法的司法化可以實現(xiàn)我國公民基本權(quán)利從私法領(lǐng)域保護過渡到公法領(lǐng)域保護(參見：蔡定劍《中國憲法實施的私法化之路》，《中國社會科學(xué)》2004 年第2期，第65頁)。。而以許崇德教授為代表的主流觀點反對“憲法司法化”，認為這一提法語義不清、內(nèi)容欠妥，是對憲法訴訟、憲法基本權(quán)利直接效力、公民憲法權(quán)利等問題的誤解(34)許崇德、鄭賢君《“憲法司法化”是憲法學(xué)的理論誤區(qū)》，《法學(xué)家》2001年第6期，第60-65頁。。秦前紅教授指出，憲法司法化以權(quán)力的分立和制衡為前提，這與我國的立憲理念不符，“齊案”批復(fù)被廢止值得嘉許(35)秦前紅《廢止齊案“批復(fù)”之舉值得嘉許》，《法學(xué)》2009年第4期，第15-17頁。。筆者認為，齊玉苓案及最高法院的批復(fù)與廢止，雖構(gòu)不成憲法司法化，但在促進公民受教育權(quán)的保障、推進中國憲政體制的改革等方面具有非常重要和積極的意義。

2.就業(yè)歧視案之平等權(quán)保障

平等權(quán)是公民的基本權(quán)利，也是公民其他權(quán)利得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。多起就業(yè)歧視案是推動公民平等權(quán)保障的典型“實踐”：2001年，中國人民銀行成都分行在招錄啟事中設(shè)置了身高條件，蔣濤認為此舉侵犯了憲法賦予其擔(dān)任國家公職人員的平等權(quán)；2003年，在安徽蕪湖公務(wù)員考試中，張先著因體檢出乙肝不合格被拒絕錄用，而提起了行政復(fù)議和行政訴訟；更令人痛心的是，2003年，在浙江嘉興秀洲區(qū)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考試中，因體檢出乙肝“小三陽”被拒絕錄用后，周一超殺害了兩名招考工作人員；2010年，在安徽安慶市直屬學(xué)校招聘考試中，大四學(xué)生因系艾滋病病毒攜帶者，亦被拒絕錄用；等等。針對就業(yè)體檢侵犯公民平等權(quán)的歧視問題，一批學(xué)者向全國人大及其常委會“提出了《違憲審查建議書》，要求對國務(wù)院制定的《國家公務(wù)員暫行條例》、《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》和全國31個省、直轄市、自治區(qū)政府的人事部門制定的有關(guān)公務(wù)員體檢標準進行違憲審查”(36)《佘祥林國家賠償案》，顧建亞編著《中外法律小故事》，浙江科學(xué)技術(shù)出版社2013年版，第183-185頁。。在上述“實踐”的推進下，一些省已刪除公務(wù)員錄用標準中不合憲、不合法的內(nèi)容。同時，在國家層面制定了《公務(wù)員錄用體檢通用標準(試行)》，對《憲法》賦予公民的平等權(quán)保障取得了新突破。

3.錯案改判的人權(quán)保障及國家賠償

刑事錯案的重審改判，是推動人權(quán)保障及國家賠償制度完善的典型“實踐”。在“佘祥林案”中，因懷疑其殺害妻子，佘祥林被判處15年有期徒刑，在妻子突然出現(xiàn)后，被改判無罪，并獲得70萬元國家賠償(37)胡錦光、王鍇《2010年中國十大憲法事例評析》，法律出版社2011年版，第21頁。；在“聶樹斌案”中，因懷疑其強奸殺人，被判處死刑槍決后，真兇供認罪行，21年后聶樹斌最終被改判無罪(38)汪海燕《刑事冤錯案件的制度防范與糾正——基于聶樹斌案的思考》，《比較法研究》2017年第3期，第1頁。；在“趙作海案”中，因懷疑其殺害同村村民，趙作海被判處死刑緩期二年執(zhí)行，在被害人出現(xiàn)后，趙作海被無罪釋放，此案成為精神損害賠償?shù)谝话?39)高傳偉、劉立新《趙作海獲國家賠償65萬元》，《檢察日報》2010年5月14日，第1版。。上述“實踐”，從案件發(fā)生到錯判、行刑，再到改判、國家賠償，推動了諸多防范刑事冤錯案制度的不斷完善。2007年，最高人民法院收回死刑復(fù)核權(quán)；2010年，兩高三部出臺兩個“證據(jù)規(guī)定”(40)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部出臺《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問題的規(guī)定》、《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》。；2013年，一委一部兩高先后頒布實施關(guān)于防止冤假錯案的多個辦法(41)2013年6月，公安部下發(fā)《關(guān)于進一步加強和改進刑事執(zhí)法辦案工作切實防止發(fā)生冤假錯案的通知》；2013年8月，中央政法委出臺《中央政法委關(guān)于切實防止冤假錯案的規(guī)定》；2013年9月，最高人民檢察院頒布《關(guān)于切實履行檢察職能防止和糾正冤假錯案的若干意見》；2013年10月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》。；2016年兩高三部、2017年最高人民法院都發(fā)布了以審判為中心的刑事訴訟制度改革方案(42)2016年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，2017年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》等。，以審判為中心的訴訟制度改革逐步確立，進一步強化了疑罪從無原則(43)汪海燕《刑事冤錯案件的制度防范與糾正——基于聶樹斌案的思考》，《比較法研究》2017年第3期，第2-10頁。；2010年《國家賠償法》修正后，將精神損害賠償納入國家賠償范圍，使國家尊重和保障人權(quán)取得了重大突破。

(三)“實踐”推動了國家機構(gòu)的健全

現(xiàn)行《憲法》恢復(fù)了1954年《憲法》規(guī)定的國家機構(gòu)體系基本框架，在歷次《憲法修正案》中，在健全國家機構(gòu)方面最明顯的體現(xiàn)是2018年《憲法修正案》增設(shè)監(jiān)察委員會。在此次憲法修改之前，2016年11月，北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點，2017年10月在全國各地推開，進行全面試點改革，此改革試點“實踐”涉及我國政治體制、政治權(quán)力、政治關(guān)系的重大調(diào)整，推動了2018年《憲法修正案》增設(shè)國家監(jiān)察委員會，并以國家根本法的形式創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)(44)朱?；?、聶辛東《論監(jiān)察法體系及其憲制基礎(chǔ)》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2020年第5期，第119頁。。國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專職機關(guān)，負責(zé)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，處分違法行為并將具有犯罪行為的案件移送司法機關(guān)處理，開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗監(jiān)督、執(zhí)紀和問責(zé)工作。本次《憲法修正案》在前期“實踐”的基礎(chǔ)上，確立了中國監(jiān)察體制改革的成果，形成了更加健全的“一府一委兩院”國家機構(gòu)體系。依照我國《憲法》第三條“國家機構(gòu)實行民主集中制的原則”規(guī)定，國家監(jiān)察機關(guān)同行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)一樣，由國家權(quán)力機關(guān)選舉產(chǎn)生，受其監(jiān)督并對其負責(zé)。

(四)“實踐”推動了法律法規(guī)的完善

全國人大及其常委會“通過完備的法律推動憲法實施”(45)習(xí)近平《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日，第2版。，從而將憲法原則和精神貫徹體現(xiàn)到具體法律中。各級國家機關(guān)通過法律法規(guī)制定、修改和廢止的“實踐”，整體上推動了我國法律法規(guī)體系不斷完善。

1.通過立法“實踐”的推動

在稅收法定原則下，全國人大常委會已經(jīng)制定了《印花稅法》、《契稅法》、《城市維護建設(shè)稅法》、《資源稅法》、《車輛購置稅法》、《耕地占用稅法》，并修改《車船稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《船舶噸稅法》、《環(huán)境保護稅法》等，但房地產(chǎn)稅授權(quán)立法引發(fā)了較大爭議。筆者認為，2021年，全國人大常委會授權(quán)進行房地產(chǎn)稅試點，并沒有否定稅收法定原則。作為一種新稅種，結(jié)合當(dāng)下房產(chǎn)稅的稅收制度狀況，應(yīng)允許全國人大常委會作出特殊授權(quán)的決定。

在地方立法的“實踐”上，2019年，消費者郭某因不同意杭州野生動物世界變更以人臉識別方式入園，在主張退卡被拒且協(xié)商未果后訴至法院，經(jīng)過了法院一審和二審訴訟程序后勝訴，被稱為“中國人臉識別第一案”(46)《郭兵、杭州野生動物世界有限公司服務(wù)合同糾紛民事二審民事判決書》(2020)浙01民終10940號。。此案涉及企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)與公民的肖像權(quán)、隱私權(quán)、人格權(quán)及個人信息權(quán)等多種權(quán)益間的沖突。在此典型“實踐”的推動下，杭州率先進行地方立法禁止使用人臉識別。總體而言，通過立法保障了公民權(quán)利，具有積極的意義。但從法經(jīng)濟學(xué)成本收益角度看，在國家層面制定法律法規(guī)可適用于全國范圍內(nèi)，成本低，收效大，而各地方分別立法，不僅總體立法成本增加，而且分別立法會造成不統(tǒng)一問題，無形中也增加了立法成本，不利于達到立法成本收益最優(yōu)化。

2.通過修法“實踐”的推動

從憲法實施的實踐經(jīng)驗看，我國并非模仿諸多西方國家將憲法審查作為主要實施方式，而是通過法律實施的方式將憲法文本轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的一套理論、制度和機制(47)蔡定劍《憲法實施的概念與憲法施行之道》，《中國法學(xué)》2004年第1期，第22頁。。隨著1984年授權(quán)決定的廢止，稅收行政立法的法律基礎(chǔ)已不復(fù)存在。對此，2013年，人大代表趙冬苓提案，建議全國人民代表大會或其常務(wù)委員會收回稅收立法權(quán)、稅收法律解釋權(quán)。此項“實踐”推動了2015年《立法法》的修改，該法第八條第六項明確規(guī)定設(shè)立稅種、確定稅率和進行稅收征收管理等是稅收基本制度，只能制定法律。通過修法確定稅收法定原則，在憲法實施上實現(xiàn)了對納稅人基本權(quán)利的進一步保障。

2020年修改《國旗法》、《國徽法》的“實踐”，是落實國旗、國徽作為憲法文本重要章節(jié)的內(nèi)容，推動我國憲法實施的重要體現(xiàn)?！秶旆ā泛汀秶辗ā返男薷模{(diào)整了憲法宣誓制度和國旗國徽管理機制，使用和管理的范圍從國家機關(guān)拓展到中小學(xué)和居民小區(qū)。國家對國旗、國徽在使用和宣傳教育上的重視，有利于增強公民的憲法意識，樹立尊重憲法和實施憲法的責(zé)任感，有利于保障國家象征和標志的憲制地位。

3.通過廢法“實踐”的推動

隨著國家政策的變更、經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，有些制度規(guī)范與上位法沖突，甚至出現(xiàn)違背我國憲法規(guī)定的情形，廢止此類法律法規(guī)的典型“實踐”有：2013年11月15日黨的十八屆三中全會提出廢止勞動教養(yǎng)制度(48)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。，同年12月28日全國人大常委會第六次會議通過《關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，實施50多年的勞教制度被依法廢止；根據(jù)《立法法》第八條之“限制人身自由的強制措施和處罰”只能制定法律的規(guī)定，繼勞動教養(yǎng)制度被廢止之后，2019年12月28日十三屆全國人大常委會第十五次會議通過了《關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》，據(jù)此，實行了28年的收容教育制度也正式被廢止。及時廢止不符合憲法原則和精神，以及與基本法律相沖突的各項制度，有利于實現(xiàn)全面依法治國和依憲治國的目標。

三 我國憲法實施之“實踐”經(jīng)驗分析

(一)“實踐”路徑形成的動因

1.憲法適用問題的持續(xù)存在

所謂憲法適用是“指以憲法規(guī)定為標準對憲法爭議進行評價并作出具有法律效力的結(jié)論的活動”(49)謝維雁《依憲治國的關(guān)鍵是推進憲法適用》，《理論與改革》2014年第6期，第14頁。。憲法文本能否有效實施，關(guān)鍵在于憲法的適用。就單個憲法事件(事例)而言，在憲法適用過程中，能充分暴露出相關(guān)的憲法問題，為憲法未來發(fā)展和完善探索方向。以前述“傻子瓜子”事件的“實踐”為例，在憲法適用過程中，個體、私營經(jīng)營者及國家監(jiān)管機關(guān)結(jié)合當(dāng)時國家政治、經(jīng)濟和社會現(xiàn)狀，首先會尋找現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定，并與個體、私營經(jīng)濟存在和發(fā)展的事實聯(lián)系起來，對憲法文本中相關(guān)規(guī)定進行認真審視和仔細研究。經(jīng)過分析后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時的1982年《憲法》無法找到適用依據(jù)，針對《憲法》存在的缺陷與漏洞，面對無法正常進行憲法適用問題的存在，激發(fā)人們對憲法實施另辟蹊徑，找到了“實踐”推動憲法修改和完善的方向。域外也有類似問題和經(jīng)驗，比如在1803年馬伯里訴麥迪遜案推動下，美國開創(chuàng)了司法審查的先河，聯(lián)邦最高法院由此建立起由普通法院進行違憲審查的制度。

2.全社會憲法意識的不斷增強

孟子云：“徒善不足以為政，徒法不能以自行。”(50)《孟子》，方勇譯注，中華書局2015年版，第128頁。民眾的憲法意識是憲法得以實施的觀念基礎(chǔ)。我國1982年《憲法》頒布實施后，起初“憲法實施的情況之所以不盡如人意，與憲法意識淡薄有直接關(guān)系”(51)寧乃如《增強憲法意識 保障憲法實施》，《當(dāng)代法學(xué)》1988年第3期，第117頁。。公民的憲法意識停留在國家建構(gòu)的層面，“隨著2004年人權(quán)條款入憲，公民基本權(quán)利意識得到了強化”(52)韓大元、孟凡壯《中國社會變遷六十年的公民憲法意識》，《中國社會科學(xué)》2014年第12期，第139頁。。 為推動憲法實施，“任何公民、社會組織和國家機關(guān)都要以憲法和法律為行為準則”，“要深入開展法制宣傳教育”(53)習(xí)近平《堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)》(2013年2月23日)，《習(xí)近平談治國理政》第一卷，外文出版社2018年第2版，第145頁。。 促進憲法全面實施需要提升公民的憲法意識，特別是國家公職人員的憲法意識。針對實踐中憲法運用者憲法意識淡薄的現(xiàn)象，在近些年“弘揚憲法精神，增強憲法意識”(54)《中共中央印發(fā)深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，《人民日報》2018年3月22日，第1版。的宣傳教育中，公民憲法意識不斷得到提升，“以憲法意識處理國家和社會事務(wù)，通過憲法的發(fā)展推動國家社會的發(fā)展，維護人類和平與人的價值”(55)韓大元《憲法實施與中國社會治理模式的轉(zhuǎn)型》，《中國法學(xué)》2012年第4期，第15頁。。在社會認識到憲法重要性的基礎(chǔ)上，憲法的權(quán)威性得以逐步樹立，更重要的是公民的憲法基本權(quán)利保障意識得到提高，不斷有公民嘗試通過憲法來維護自身合法權(quán)益。

3.國家依憲治國的積極接納

現(xiàn)行《憲法》實施40年來，為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，積極解決現(xiàn)實存在的問題，通過五次憲法修改，推動了憲法與時俱進的發(fā)展。從紀念現(xiàn)行《憲法》頒布實施10周年提出“維護憲法尊嚴，保障憲法實施”(56)徐秀義《維護憲法尊嚴,保障憲法實施——紀念現(xiàn)行憲法頒布十周年》，《法學(xué)雜志》1992年第6期，第2-3頁。，到20周年“實行依法治國的基本方略，首先要全面貫徹實施憲法”(57)胡錦濤《在首都各界紀念中華人民共和國憲法公布施行二十周年大會上的講話》，《人民日報》2002年12月5日，第4版。，再到30周年“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”(58)習(xí)近平《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日，第2版。。40年來，從政策和法律調(diào)整轉(zhuǎn)向以法治為主導(dǎo)的社會治理，國家積極將法治的理念引入執(zhí)政活動，國家層面從“依法治國”到“依憲治國”的轉(zhuǎn)變，從法律調(diào)整逐步轉(zhuǎn)向以憲法為主導(dǎo)的社會治理，都是國家對于憲法“實踐”積極接納的政策基礎(chǔ)，持續(xù)穩(wěn)固憲法的權(quán)威地位，逐步提升憲法實施的效果。

(二)“實踐”路徑成功的經(jīng)驗

我國憲法發(fā)展的動力來源于“實踐”，我國憲法“實踐”推動的憲法實施同樣發(fā)揮了重要的作用，并且有效地保障了公民權(quán)利，規(guī)范和約束了國家權(quán)力，更推動了現(xiàn)行《憲法》40年的發(fā)展。

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是全面實施憲法的根本保證

縱觀歷史發(fā)展脈絡(luò)，中國共產(chǎn)黨自1921年建立以來，無論是在革命戰(zhàn)爭年代、和平建設(shè)時期，還是在改革開放的發(fā)展歷程中，尤其是在我國歷次《憲法》及其修正案制定中，均發(fā)揮著重要的作用。在革命根據(jù)地時期，中國共產(chǎn)黨開啟了制定憲法性文件的初步探索，建國初期制定了《共同綱領(lǐng)》、頒布了1954年《憲法》，之后先后頒布了1975年《憲法》和1978年《憲法》，現(xiàn)行1982年《憲法》頒布至今已實施40年，其間頒布實施了五個《憲法修正案》。這表明將黨在思想、理論上的最新成果，黨根據(jù)時代發(fā)展提出的基本路線和方針策略，及時固定成中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民從事立憲實踐的結(jié)果(59)江國華《中國憲法與中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》 2022年第2期，第6-7頁。，已經(jīng)成為成熟的制度體制。

我國人民是制憲權(quán)主體，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民得以行使制憲權(quán)并開展立憲活動。與歷次《憲法》相比，我國現(xiàn)行1982年《憲法》更加科學(xué)規(guī)范，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民立憲行憲形成的經(jīng)驗與教訓(xùn)的結(jié)晶。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)被寫在1982年《憲法》序言中，而序言的法律效力具有一定的模糊性，這在客觀上影響了黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律執(zhí)行效果(60)劉松山《健全憲法實施和監(jiān)督制度若干重大問題研究》，中國人民大學(xué)出版社2019年版，第16、17頁。。從黨的十九大報告指出“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，到2018年《憲法修正案》將之寫入憲法總綱實現(xiàn)了重大突破，“賦予‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’以直接的憲法規(guī)范效力，為‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’進一步融入國家法律體系厚植法理根基”(61)萬里鵬《“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法：理論透視、實踐考察與制度完善》，《河南社會科學(xué)》2020年第10期，第58頁。。在“實踐”的推動下，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位由憲法確立到寫入憲法正文，表明“黨的領(lǐng)導(dǎo)”具有最高權(quán)威性和法律效力。我國現(xiàn)行《憲法》及五次《憲法修正案》的制定，都是由黨中央領(lǐng)導(dǎo)組織實施的，黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義的關(guān)系更加明晰，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國憲法實施成功的關(guān)鍵。并且，在憲法修改過程中，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能實現(xiàn)預(yù)期目標，真正體現(xiàn)黨和人民的真實意志。

2.適應(yīng)社會發(fā)展需要，實現(xiàn)憲法與時俱進，是全面實施憲法的前提

在社會歷史發(fā)展中，與時俱進是我國憲法發(fā)展的重要特征。在“實踐”的推動下，憲法面對國內(nèi)外新形勢、國家發(fā)展新政策、社會面臨的新問題，不斷總結(jié)經(jīng)驗，探索解決問題的路徑，從而鑄就了新的成就，不斷激發(fā)憲法持久的生命力。為跟上我國經(jīng)濟社會改革發(fā)展的步伐，現(xiàn)行《憲法》進行了五次修改，這是對“實踐”先行先試成果的確認，在保證憲法穩(wěn)定性與權(quán)威性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了與時俱進。

在“實踐”推動下，我國形成了與時俱進的合憲性審查制度成果。一是設(shè)立專門審查機構(gòu)。2018年《憲法修正案》，將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，2018年6月全國人大常委會就憲法和法律委員會的職責(zé)問題作出規(guī)定，同年10月全國人大常委會法工委設(shè)立憲法室，為合憲性審查工作的開展提供了組織保證。二是明確審查機構(gòu)職責(zé)。2021年3月《全國人民代表大會組織法》修改后，明確了憲法和法律委員會職責(zé)。三是界定審查的范圍。《全國人民代表大會組織法》第三十九條明確規(guī)定了憲法和法律委員會統(tǒng)一審議的法律草案和有關(guān)法律問題的決定草案范圍，以及其他專門委員會向憲法和法律委員會提出意見的范圍。四是明確審查提請主體?，F(xiàn)行《憲法》并未規(guī)定合憲性審查的提起主體，《立法法》第九十九條規(guī)定了能夠提起審查的主體范圍。關(guān)于該條第一款的實踐性不足，有學(xué)者認為，“明確賦予最高人民法院提起合憲性審查要求權(quán)。但在實踐中，最高人民法院從未行使過這一權(quán)力”的原因是缺乏“合憲性預(yù)審機制”(62)朱姍姍《論法院合憲性預(yù)審機制的建構(gòu)——激活〈立法法〉第99條第1款研究》 ，《政治與法律》2022年第8期，第96頁。。 該條第二款的規(guī)定過于寬泛，有學(xué)者認為，“如果按照立法法的現(xiàn)有規(guī)定，向全國人大常委會提出合憲性審查建議必然如潮水般涌來”(63)胡錦光《論啟動合憲性審查程序主體資格的理念》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第6期，第29頁。。有學(xué)者建議將利害關(guān)系作為提案的基本要件，即“還沒有真正侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益時，則當(dāng)事人不宜直接提出審查申請。如此規(guī)定，也是為了防止公民或者組織僅憑個人的理解，惡意開啟合憲性審查”(64)秦前紅《合憲性審查的意義、原則及推進》，《比較法研究》2018 年第 2 期，第74頁。。

在“實踐”的不斷檢驗和推動下，我國備案審查制度從“備而不審、審而不糾、 糾而不改”，逐步形成了“有件必備、有備必審、有錯必糾”(65)梁鷹《備案審查制度若干問題探討》，《地方立法研究》2019年第6期，第4頁。的良好局面。目前，備案審查取得了不少制度成果。在法律層面，2019年，全國人大常委會通過了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》；在部門規(guī)章層面，2021年，中國銀保監(jiān)會印發(fā)了《中國銀保監(jiān)會派出機構(gòu)規(guī)范性文件備案審查辦法》；在黨內(nèi)法規(guī)制度層面，2019年，中國共產(chǎn)黨中央委員會修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》；等等。

(三)“實踐”路徑之可能不足

1.先行先試，合憲性值得考量

如前所述，1987年，深圳市政府先于1988年《憲法修正案》修改了《深圳特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，將原來“土地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓”的條款改為“土地使用權(quán)可以有償出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押”；2015年，《立法法》在2018年《憲法修正案》之前授予設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。諸如此類“實踐”，雖然均是出于改革的需要，都是為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，在較短時間內(nèi)通過憲法修改確認，也推動了憲法的與時俱進。但終究是形成了法律法規(guī)先于憲法修改的事實，表面上看符合所謂“良性違憲”，但也暴露出先行先試“實踐”存在一定的合憲性問題。未來在憲法實施中，應(yīng)避免這類“良性違憲”情形的出現(xiàn)?？上驳氖?，為貫徹黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察制度、改革決策部署，2018年3月11日十三屆全國人大一次會議通過2018年《憲法修正案》后，當(dāng)月20日同屆全國人大會議通過了《監(jiān)察法》，說明即使在緊急情況下，為解決社會發(fā)展與憲法修改的緊迫性問題，仍可以實現(xiàn)立法行為形式上與程序上的合憲性。

2.具有推動力，但監(jiān)督需要加強

憲法實施若要取得實際成效，保證憲法的根本法地位，就要有保障憲法實施的制度安排。憲法監(jiān)督無疑是憲法實施重要的制度保障。1954年《憲法》未得到有效實施的原因是“憲法文本對于保障和監(jiān)督憲法實施的機制缺少有效規(guī)定”(66)韓大元《“五四憲法”的歷史地位與時代精神》，《中國法學(xué)》2014年第4期，第44頁。；1982年《憲法》采行的是最高國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督模式，但是對全國人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定不夠具體，監(jiān)督難以常態(tài)化。

在“實踐”的推動下，《立法法》明確了專門委員會和人大常委會的工作機構(gòu)可以主動審查以及備案審查的具體規(guī)定?！陡骷壢嗣翊泶髸?wù)委員會監(jiān)督法》規(guī)定縣級以上的人大常委會對規(guī)范性文件審查的基準和權(quán)限等，將《立法法》未規(guī)定的部分規(guī)范性文件納入審查范圍。近年來，憲法監(jiān)督具體機構(gòu)更加明確。2004年，全國人大常委會法制工作委員會成立法規(guī)備案審查室，2018年《憲法修正案》中“憲法和法律委員會”取代了之前“法律委員會”的名稱。此后，全國人大常委會作出專門決定，明確了憲法和法律委員會協(xié)助常委會進行憲法監(jiān)督的職責(zé)等。但是，憲法實施監(jiān)督力量和成效不足，仍是我國當(dāng)下亟待解決的重要問題。因此，需要“加強憲法實施和監(jiān)督，把國家各項事業(yè)和各項工作全面納入依法治國、依憲治國的軌道，把實施憲法提高到新的水平”(67)《習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào) 更加注重發(fā)揮憲法重要作用 把實施憲法提高到新的水平》，《人民日報》2018年2月26日，第1版。。

四 推進我國憲法全面實施的展望

(一)憲法文本仍需進一步完善

為了維護憲法的權(quán)威性及穩(wěn)定性，就世界范圍內(nèi)主要國家的經(jīng)驗而言，大都避免頻繁修改憲法，保持制憲之初的國家國體和政體、根本制度、基本原則等根基不變，我國的修憲歷史亦是如此。雖然現(xiàn)行《憲法》經(jīng)過五次修改，但都是為解決急迫的現(xiàn)實問題，僅修改緊急且必要的部分憲法條文。為實現(xiàn)憲法的穩(wěn)定性、權(quán)威性與憲法與時俱進的變動性的平衡，在維護憲法基本制度、基本原則和精神等不變的基礎(chǔ)上，我國憲法仍可以實現(xiàn)與時俱進的發(fā)展，解決當(dāng)下政治經(jīng)濟和社會中的問題，這也是實現(xiàn)憲法全面實施的必經(jīng)之路。故筆者建議，當(dāng)遇到重大修憲動因，即在下一次憲法不得不修改時，一并解決憲法文本中存在的不完善或不規(guī)范問題(非原則與根本性問題)，適時進一步完善憲法文本的內(nèi)容。

需要適時修改完善的問題大體包括以下四個方面。一是需要完善特別行政區(qū)條款。在“一國兩制”的中國，特別行政區(qū)問題是重要的政治問題，我國現(xiàn)行《憲法》關(guān)于特別行政區(qū)的規(guī)定僅有第三十一條和第六十二條，并且這兩條規(guī)定的內(nèi)容不夠完善，也缺乏具體可操作性與適用性，未來需要增加特別行政區(qū)的各項規(guī)定，并且內(nèi)容上盡可能明確具體。二是需要健全細化監(jiān)察相關(guān)條款。盡管2018年《憲法修正案》增加了監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置及其職能條款，能夠解決監(jiān)察體制改革初期的基本問題，但是隨著監(jiān)察體制改革不斷深入，實踐中各種問題不斷顯現(xiàn)，監(jiān)察委員會與一府兩院相比，監(jiān)察制度與人大制度、行政制度及司法制度相比相對欠缺，這就需要適時修改憲法，進一步細化監(jiān)察委員會職能并完善監(jiān)察制度。三是需要修改不合理的規(guī)定。如基層自治組織非國家機構(gòu)，不應(yīng)列在國家機構(gòu)一章。四是解決憲法規(guī)范性不足的問題。比如，我國《憲法》規(guī)定“國家厲行節(jié)約，反對浪費”，“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”等，這類規(guī)定規(guī)范性不足，不具備實際可操作性。對實現(xiàn)憲法全面實施而言，盡可能減少指導(dǎo)性、提倡性的條文，增強憲法文本的規(guī)范性至關(guān)重要，應(yīng)使憲法條文像其他法律條文一樣可以適用。

(二)憲法適用體制機制的建立健全應(yīng)提上議事日程

從世界范圍看，以美國為代表的是普通法院適用憲法制度，以德國為代表的是憲法法院適用憲法制度，以法國為代表的是憲法委員會適用憲法制度，各國憲法適用制度與該國法律文化及政治體制密切相關(guān)。由于我國憲法的絕大多數(shù)條款比較原則籠統(tǒng)，基本上是最高國家權(quán)力機關(guān)依憲立法，即立法機關(guān)直接適用憲法的模式。國務(wù)院及各部委、地方各級權(quán)力機關(guān)、地方各級行政機關(guān)、法院、檢察院、監(jiān)察委員會等其他公權(quán)機關(guān)都是適用法律而非直接適用憲法。

我國司法機關(guān)沒有違憲審查權(quán)，“合憲性審查”作為憲法實施的一項頂層制度，也是憲法適用體制機制的重要組成部分。不同于以司法審查起家的西方違憲審查制度，中國的合憲性審查“是中國憲法理論和實踐的重大制度創(chuàng)新，具有很強的政治性、理論性、科學(xué)性、實踐性”(68)梁鷹《推進合憲性審查的原則和方式》，《學(xué)習(xí)時報》2018年12月24日，第A3版。。目前存在程序制度缺乏的問題，導(dǎo)致合憲性審查機關(guān)難以作出合憲性判斷，即使公民向全國人大常委會提出審查建議書，多數(shù)時候仍難以啟動審查程序。“程序性規(guī)范可以分為兩種：一是一般規(guī)定，即對合憲性審查的啟動、運行、中止、終結(jié)等環(huán)節(jié)的共通性規(guī)定；二是特別規(guī)定，即對某些特殊程序的單獨規(guī)定”(69)于文豪《憲法和法律委員會合憲性審查職責(zé)的展開》，《中國法學(xué)》2018年第6期，第62頁。。為了保障合憲性審查程序化、規(guī)范化實施，筆者建議，適時制定合憲性審查程序規(guī)定對現(xiàn)有零散的規(guī)定統(tǒng)一整合，對審查提請主體、提請程序、受理程序、處理流程、處理時限、處理結(jié)果以及違反規(guī)定的補救和處罰措施等進行明確規(guī)定。

(三)憲法解釋制度亟待完善

就我國目前憲法解釋的體制而言，唯一有權(quán)解釋憲法的是國家權(quán)力機關(guān)，權(quán)力機關(guān)既是立法機關(guān)又是監(jiān)督機關(guān)，還是解釋機關(guān)，這導(dǎo)致了立法性憲法解釋成為主導(dǎo)，但長期來看憲法解釋成效不理想，故亟需完善憲法解釋制度。如果所有憲法解釋均由立法機關(guān)自己承擔(dān)，并且主要通過立法決定方式進行，而不是在憲法條文出現(xiàn)適用疑問和沖突實踐時解釋，這樣的憲法解釋與立法(包括法律的廢立改)區(qū)別不大，況且后者更直接、更方便，從而就使得憲法解釋的價值和作用被掩蓋或減弱。筆者建議，探索全國人大常委會授權(quán)解釋憲法創(chuàng)制性試點，通過試點賦予司法機關(guān)在司法過程中的憲法解釋權(quán)，“司法適用性憲法解釋從屬于立法性憲法解釋，并接受全國人大常委會的合憲性審查之監(jiān)督”(70)張玲玲《我國法院適用性憲法解釋論》，《學(xué)習(xí)與探索》 2022年第8期，第90頁。。監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)察過程中的憲法解釋權(quán)，也居于從屬地位，并接受全國人大常委會合憲性審查之監(jiān)督。由非立法機關(guān)承擔(dān)一定的憲法解釋任務(wù)，可以在具體遇到憲法適用問題時，起到拾遺補缺的解釋作用和效果。若上述兩個機關(guān)作出不妥的憲法解釋，全國人大常委會有權(quán)依據(jù)該解釋違背憲法精神和原則，按照法定程序進行審核與矯正。

(四)著力構(gòu)建憲法實施評價制度

憲法實施是將文本的憲法運用到實踐的過程，憲法實施的效果如何需要進行科學(xué)評判?！皯椃▽嵤┰u價，是指國家機關(guān)和公民個人以憲法規(guī)范、立憲價值取向及社會發(fā)展需要等為標準，對憲法實施效果和實施結(jié)果所做的價值判斷”(71)李湘剛《中國憲法實施研究》，湖南人民出版社2009年版，第85頁。。憲法實施是客觀存在的，“精確地描述憲法實施的狀況，必須要建立包含時空關(guān)系在內(nèi)的憲法實施評價體系”(72)莫紀宏《八二憲法實施狀況評析》，《北方法學(xué)》2013年第1期，第137頁。。全面構(gòu)建憲法實施評價制度應(yīng)當(dāng)做到以下幾點。(1)要明確憲法實施評價主體應(yīng)以最高國家權(quán)力機關(guān)全國人民代表大會為主，其他國家權(quán)力機關(guān)輔助配合實施評價。(2)需要明確憲法實施評價的維度，一是在推動憲法制度完善上，評價憲法文本修改的及時準確性、憲法創(chuàng)制性安排的必要性、憲法解釋的公開與適用性、憲法實施保障制度實操性等；二是在推進公民權(quán)利保障上，客觀評價實踐中公民權(quán)利保障、國家公權(quán)力制約制度完備等；三是在健全國家機構(gòu)上，客觀評價國家機構(gòu)組織法等法律的合憲性，國家機關(guān)間職權(quán)是否明晰，運行是否有序，履職是否符合黨的領(lǐng)導(dǎo)和憲法原則等；四是在完善法律法規(guī)體系上，對法律法規(guī)制定的合憲性、備案審查制度落實情況、法律法規(guī)立改廢的依據(jù)和程序完善進行評價等。(3)為保障憲法實施評價的效果，需要制定憲法實施評價標準，定期開展憲法實施評價工作，對需要監(jiān)督整改的事項提出限期整改意見，并明確未及時整改的法律責(zé)任等。

五 結(jié)語

“初心易得，始終難守。以史為鑒，可以知興替。我們要用歷史映照現(xiàn)實、遠觀未來”(73)習(xí)近平《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》(2021年7月1日)，人民出版社2021年版，第10頁?！，F(xiàn)行《憲法》頒布實施40年來，“實踐”作為憲法實施的重要方式，推動了我國憲法文本的五次修改，完善了中國特色社會主義法律體系，健全了國家機構(gòu)，保障公民權(quán)利日益加強，它已經(jīng)成為我國憲法發(fā)展的動力。和其他憲法實施方式一樣，“實踐”對推動憲法實施盡管意義重大，但它也并非十全十美。憲法實施的“實踐”路徑存在諸如先行先試欠缺合憲性依據(jù)、推動監(jiān)督不足等問題。站在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的新起點上，我們必須認識到，憲法實施是一項系統(tǒng)工程，探索如何推進憲法的全面實施，仍然是我們在未來一段時間的一個重要且緊迫的課題。實踐推動固然重要，但僅有實踐推動是不夠的。要全面實施憲法，必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，凝聚全社會共識，因應(yīng)實踐需要，全面建立健全憲法實施的體制機制。從當(dāng)前我國憲法發(fā)展的情勢看，盡快建立健全憲法實施的體制機制，對推進憲法全面實施至關(guān)重要。