李 萌， 龔群超， 潘家華

(1.中國社會科學(xué)院 生態(tài)文明研究所， 北京 100028；2.中國社會科學(xué)院大學(xué) 城市發(fā)展與環(huán)境研究系， 北京 102488；3.北京工業(yè)大學(xué) 生態(tài)文明研究院， 北京 100124)

一、碳中和目標(biāo)對中國小水電等電力產(chǎn)業(yè)提出新要求

自第一次工業(yè)革命以來，人類社會的科技發(fā)展水平日新月異，生活水平得到了明顯改善。但是，隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，人類對自然資源的索取與對自然環(huán)境的破壞程度越來越劇烈，對化石能源的過度使用使得溫室氣體排放數(shù)量急劇增長，導(dǎo)致全球平均氣溫迅速上升，引發(fā)了一系列極端氣候災(zāi)難事件，給人類的生存環(huán)境帶來了巨大威脅。2016年，國際社會有175個國家簽署了《巴黎協(xié)定》，旨在為2020年后全球應(yīng)對氣候變化行動作出安排，長期目標(biāo)是將全球平均氣溫較前工業(yè)化時期上升幅度控制在2 ℃以內(nèi)，并努力將溫度上升幅度限制在1.5 ℃以內(nèi)(1)2018年10月，根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候?qū)ｉT委員會(IPCC)發(fā)布的全球1.5 ℃溫升特別報告顯示，控制增溫1.5 ℃與2 ℃相比，能避免大量因氣候變化帶來的損失與風(fēng)險，但減排進(jìn)程更加緊迫。2030年要比當(dāng)前減排45%，2050年，全球?qū)崿F(xiàn)凈零排放或“碳中和”，即實現(xiàn)溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡。。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，碳排放總量居世界第一，應(yīng)對氣候變化正成為我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的最大挑戰(zhàn)[1]。中國基于大國擔(dān)當(dāng)以及對國際社會的負(fù)責(zé)任態(tài)度，2020年9月，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上慎重承諾，中國將于2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實現(xiàn)碳中和[2]?！疤贾泻汀蹦繕?biāo)要求中國必須加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和能源轉(zhuǎn)型的力度，淘汰高耗能、高污染、資源密集型的增長模式，減少煤炭、石油等化石能源的使用，實現(xiàn)以可再生能源消費為主的的顛覆性變革。

當(dāng)前，中國仍處于工業(yè)化和城市化發(fā)展階段中后期，能源總需求一定時期內(nèi)還會持續(xù)增長。從碳達(dá)峰到碳中和，發(fā)達(dá)國家有60年到70年的過渡期，而中國只有30年左右的時間，必須要根本改變長期以來的化石能源消費結(jié)構(gòu)。這也意味著，中國溫室氣體減排的難度和力度都要比發(fā)達(dá)國家大得多。2021年3月，習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第九次會議，研究實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的基本思路和主要舉措，指出要構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系，控制化石能源總量，著力提高利用效能，實施可再生能源替代行動，深化電力體制改革，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)[3]。

電力行業(yè)是能源行業(yè)的主體，中國以煤電為主的電力生產(chǎn)消費結(jié)構(gòu)不僅造成了嚴(yán)重的空氣污染，還給我國應(yīng)對氣候變化行動帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)(2)據(jù)統(tǒng)計，我國二氧化硫排放總量的90%、氮氧化物排放總量的67%、煙塵排放總量的70%和人為源大氣汞排放總量的40%均來自于燃煤。煤電行業(yè)的超低排放改造雖可以減少常規(guī)污染物的排放，但對減少二氧化碳排放卻無能為力。2019年火電行業(yè)的二氧化碳排放量約43.28億噸，在全國碳排放總量中的占比超過40%。參見吳迪等，《解決300萬人就業(yè)的煤電行業(yè) 為何要加速退出？》，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1695924183996407498&wfr=spider&for=pc。。有關(guān)研究表明，中國要實現(xiàn)2060年前碳中和，就必須在2040年左右就要實現(xiàn)電力系統(tǒng)的近零排放，2050年左右要實現(xiàn)能源系統(tǒng)的近零排放。因而，我國必須加快新型電力系統(tǒng)的構(gòu)建與能源體系的深刻變革，這是如期實現(xiàn)碳中和目標(biāo)、構(gòu)建新發(fā)展格局的堅實基礎(chǔ)；同時，逐步減少化石能源使用，提升可再生能源利用占比，提高可再生能源穩(wěn)定性，是新型電力系統(tǒng)未來的發(fā)展方向，也是我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的戰(zhàn)略選擇。

水電作為技術(shù)成熟的清潔可再生能源，一直以來都是世界各國發(fā)展的重點，也為提高我國用電率做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。其中小水電由于其投資小、周期短、見效快的特性，是水電發(fā)展過程中不可缺少的重要組成部分，并為解決無電缺電地區(qū)的人口用電、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、農(nóng)民脫貧致富等作出了巨大的歷史性貢獻(xiàn)。近年來，受多種因素的影響，小水電發(fā)展速度日漸放緩，社會上有關(guān)小水電的爭議也較多。新時代下，我國聚力碳中和目標(biāo)，需要各行各業(yè)的共同努力，尤其是對于小水電的發(fā)展，亟需科學(xué)地認(rèn)知、理性地對待、正確地引導(dǎo)，推動構(gòu)建水電發(fā)展的新格局，從而促進(jìn)小水電在碳中和中的價值實現(xiàn)，再顯擔(dān)當(dāng)。

二、世界小水電發(fā)展形勢與中國小水電發(fā)展政策框架

天然水流蘊(yùn)藏著巨大的能量，相比于風(fēng)能和太陽能，人類利用水能的歷史悠久，從利用水車驅(qū)動碾子進(jìn)行碾米開始，過去的水車已經(jīng)發(fā)展成今天高效率的水輪機(jī)，借助位于高處的河流、湖泊流至低處時產(chǎn)生的重力勢能推動水輪機(jī)的轉(zhuǎn)動，再借水輪機(jī)為原動力，推動發(fā)電機(jī)產(chǎn)生電能。按照裝機(jī)容量的不同，水電可分為大型、中型和小型水電站。然而，從世界范疇來看，至今對水電站的規(guī)模、容量劃分并沒有統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，各國的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，同一國家在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同歷史階段其劃分標(biāo)準(zhǔn)也在不斷發(fā)展變化。例如，20世紀(jì)50年代，我國小水電主要是指裝機(jī)容量小于0.05萬千瓦的水電站，而隨著我國社會發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、大型工程建設(shè)能力的不斷增強(qiáng)，小水電裝機(jī)容量的上限也不斷增長，為0.3萬千瓦、1.2萬千瓦、2.5萬千瓦，截至2021年，為5萬千瓦(3)截至2021年，我國水電站規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)為：25萬千瓦以上的為大水電站，5萬至25萬千瓦的為中水電站，5萬千瓦以下的為小水電站。。

(一)世界小水電的發(fā)展形勢

1.世界小水電發(fā)展的歷程及現(xiàn)況

全球水電事業(yè)的發(fā)展都是從小水電起步。歐美國家早在19世紀(jì)就開始嘗試小水電的建設(shè)，法國、美國陸續(xù)建設(shè)了國內(nèi)第一座小型水電站，從而拉開了小水電建設(shè)的序幕，促進(jìn)了電力的普及。

20世紀(jì)30年代，由于經(jīng)濟(jì)與科技的進(jìn)步，大中型水電站的建設(shè)成為可能，許多國家轉(zhuǎn)而建設(shè)發(fā)電能力更強(qiáng)的大中型水電站，導(dǎo)致小水電站數(shù)量與裝機(jī)容量都有了大幅下降，小水電發(fā)展走向低谷。直至20世紀(jì)70年代后期，人類社會數(shù)次石油危機(jī)的爆發(fā)使得世界石油價格大幅上漲，由于大部分國家的能源供應(yīng)無法得到有效保障，因此西方國家開始尋求替代能源以降低對石油的依賴程度。由此，小水電重新獲得了各國政府的重視，各國小水電均有了不同程度的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1977年，法國已建有978座小水電站(4)此時小水電統(tǒng)計的標(biāo)準(zhǔn)是裝機(jī)容量小于1萬千瓦的水電站。，總裝機(jī)容量49萬千瓦，年發(fā)電量18億千瓦時，瑞士共有1 050座小水電站，總裝機(jī)容量55萬千瓦，年發(fā)電量20億千瓦時。這為西方國家減緩當(dāng)時能源對外依賴、增強(qiáng)能源供應(yīng)的安全發(fā)揮了積極的歷史作用。

此后，小水電作為可再生的清潔能源，面對氣候變化與環(huán)境破壞的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，進(jìn)一步得到一些國家的推崇，逐步形成了一套較為完善的政策體系以支持小水電發(fā)展，突出體現(xiàn)在可再生能源戰(zhàn)略、小水電上網(wǎng)電價(FIT)、財政補(bǔ)貼、融資幫助等政策舉措上(5)例如，在美國，上網(wǎng)電價政策是部分州和公用事業(yè)公司普遍采取的措施，該措施旨在鼓勵從小型可再生能源發(fā)電商處采購電力，為分布式可再生能源(包括小水電)提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)激勵。而意大利2008年開始實行上網(wǎng)電價，以取代小水電站綠色證明政策，計劃實行年限15年，電價為0.22歐元/千瓦時(0.26美元/千瓦時)。2016年6月，意大利政府又頒布一項部長級法令，為小水電行業(yè)引入了新的上網(wǎng)電價支持計劃，該計劃的補(bǔ)貼額度與補(bǔ)貼期限由小水電站的最大裝機(jī)容量決定，不同類型的小水電站獲得的財政激勵也不同。，以促進(jìn)小水電的快速發(fā)展。小水電在解決用電、消除貧困、提高生活質(zhì)量、降低碳排放等領(lǐng)域發(fā)揮出重要的作用。

2019年，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織與國際小水電中心聯(lián)合發(fā)布《世界小水電發(fā)展報告2019》(簡稱《報告》)(6)聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)，國際小水電中心，《國際小水電發(fā)展報告2019》，https:∥www.unido.org/sites/default/files/files/2020-08/Global_overview.pdf。，《報告》顯示，2019年全球小水電(7)《世界小水電發(fā)展報告2019》為了便于統(tǒng)計和對比分析，認(rèn)定裝機(jī)容量在1萬千瓦以下的水電為小水電。裝機(jī)容量約為7 800萬千瓦，與2013年的7 100萬千瓦相比增長約10%。全球除美洲外，各大洲小水電裝機(jī)容量在2013—2019年間均有不同程度的增長。

從世界小水電發(fā)展的趨勢對比來看，亞洲裝機(jī)容量增長絕對量最多，且大部分新增裝機(jī)容量位于中國境內(nèi)。歐洲作為水能利用最充分的地區(qū)，小水電裝機(jī)容量的增長速度仍保持在10%以上，表明了歐洲各國政府對小水電長期的高度重視。非洲因基礎(chǔ)容量小，增長率第一，為13.3%。美洲地區(qū)小水電裝機(jī)容量呈現(xiàn)出一定的下降，主要是由于美國分析數(shù)據(jù)的變化所致?！妒澜缧∷姲l(fā)展報告2016》中分析方法的改變，導(dǎo)致美國小水電裝機(jī)容量數(shù)據(jù)大幅下降，由2013年的678.5萬千瓦下降至2016年的367.6萬千瓦(8)聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)，國際小水電中心，《國際小水電發(fā)展報告2016》，https:∥www.unido.org/sites/default/files/files/2020-08/WSHPDR_2016_final_report.pdf。(詳見圖1)。

本文進(jìn)一步對比分析各大洲小水電潛在裝機(jī)總量與現(xiàn)有裝機(jī)容量，我們不難看出，世界范圍內(nèi)小水電仍有很大的開發(fā)潛力，尤其是亞洲和美洲地區(qū)，小水電的現(xiàn)有開發(fā)利用占比不及開發(fā)潛力的1/2(詳見圖2)。

圖2 2019年世界各大洲潛在裝機(jī)總量與裝機(jī)容量資料來源：《世界小水電發(fā)展報告2019》。

2.國際時局下小水電發(fā)展的走向

隨著全球氣候變暖的負(fù)面效應(yīng)開始逐漸顯現(xiàn)，世界各國政府意識到了減排降碳的重要性，紛紛開始采取應(yīng)對措施。當(dāng)前，大部分國家都提出了碳中和目標(biāo)(9)目前，全球已有130多個國家提出“零碳”或“碳中和”氣候目標(biāo)，其中，不丹和蘇里南已經(jīng)實現(xiàn)了碳中和目標(biāo)，英國、瑞典等六國將碳中和目標(biāo)寫入法律，越來越多的國家和地區(qū)提出了相關(guān)法律草案。。同時，為了具體落實及順利實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，各國都發(fā)布了適合國情的可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略，并且均要求增加可再生能源在能源利用體系中的比重，設(shè)定未來一段時間內(nèi)可再生能源的增長量，以降低化石能源使用。

國際社會以歐盟為代表，近些年一直在積極推動小水電的發(fā)展。一方面，歐盟委員會的“可再生能源路線圖”，確認(rèn)小水電是歐盟未來能源組成的重要部分；另一方面，出臺促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策文件——“歐洲能源政策：歐盟委員會通訊”。文件規(guī)定到 2020 年，可再生能源占總能源的比例必須達(dá)到20%，對包括了小水電的可再生能源的發(fā)展作了規(guī)劃[4]。由于歐盟國家繁瑣耗時的審批手續(xù)非常嚴(yán)重地阻礙了小水電的發(fā)展，因而正在努力為小水電的審批建立快速通道。目前，歐洲已廣泛開展對水電的綠色電力認(rèn)證，通過對綠色電力采取更高的購電價格來促進(jìn)水電的發(fā)展，并適應(yīng)社會對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求。

2017年，意大利發(fā)布《國家能源戰(zhàn)略》(Strategia Energetica Nazionale 2017)(10)Strategia Energetica Nazionale 2017, Ministero dello Sviluppo Economico, http:∥www.sviluppoeconomico.gov.it/index.php/it/energia/strategia-energetica-nazionale。。預(yù)計到2030年，意大利水電總發(fā)電量將達(dá)到50億千瓦時。由于包括意大利在內(nèi)的大多數(shù)歐盟國家，傳統(tǒng)的大型水電站已接近飽和，因此這一目標(biāo)的實現(xiàn)將主要依靠大型水電站的改造與新小水電站的建設(shè)來實現(xiàn)。

2016年，法國發(fā)布《多年能源戰(zhàn)略》(The Multiannual Energy Programme)(11)https:∥www.hydroworld.com/articles/2016/05/france-issues-tender-for-small-hydropower-development.html。，預(yù)計到2030年，法國新增水電裝機(jī)容量將從50萬千瓦提升至75萬千瓦。為此，法國政府于2016年4月發(fā)起了第一次小水電項目的開發(fā)招標(biāo)。

目前，美國實施大型水電開發(fā)方案的機(jī)會越來越少，但小水電卻擁有更加廣闊的發(fā)展前景。近年來，美國國會通過了兩項有關(guān)小水電發(fā)展的新法案。一個是《水電監(jiān)管效率法案》(PL 113-23, 127 Stat. 493)；另一個是《墾務(wù)局小水電發(fā)展和農(nóng)村就業(yè)法案》(PL 113-24, 127 Stat. 498)。這兩項法案都簡化和加快了小水電開發(fā)監(jiān)管審批的程序，以促進(jìn)小水電開發(fā)[5]。美國還在積極建設(shè)一些具有調(diào)峰功能的抽水蓄能電站，這些新增的裝機(jī)容量雖然不能從整體上改變美國的電力結(jié)構(gòu)，但在可再生能源的開發(fā)利用方面卻占有重要的地位。

國際社會對于小水電技術(shù)不斷的研發(fā)創(chuàng)新，使小水電技術(shù)已有了很大的發(fā)展，低水頭、徑流式、魚類友好等發(fā)電技術(shù)，更利于小水電資源的充分利用，減少對生態(tài)環(huán)境的影響，而且也充分體現(xiàn)了各國政府對于可再生能源的觀點與態(tài)度，尤其是當(dāng)前減排形勢壓力巨大下，各國都已充分認(rèn)識到水電的重要性，發(fā)展小水電對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。因而，在保護(hù)環(huán)境的前提下，許多國家積極發(fā)展(小)水電，將成為今后一個時期進(jìn)行能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個重要舉措。

(二)中國小水電發(fā)展的政策框架

中國小水電建設(shè)歷史悠久，早在20世紀(jì)初，中國臺灣于1904年7月就在淡水河支流上建成了裝機(jī)容量為0.06萬千瓦的龜山水電站，成為了中國境內(nèi)最早的水電站[6]。近代中國由于資金、技術(shù)、人才等資源短缺，同時連年的戰(zhàn)亂使得基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)異常困難，因而小水電發(fā)展速度非常緩慢，裝機(jī)容量不高。至中華人民共和國成立之時，中國水電裝機(jī)總?cè)萘績H為16.3萬千瓦，當(dāng)年發(fā)電量僅為7.1億千瓦時，水電裝機(jī)容量與發(fā)電量的占比均較低。

1.中國小水電發(fā)展的政策演進(jìn)

中華人民共和國成立后，在政策的引導(dǎo)和推動下，中國小水電建設(shè)迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，主要體現(xiàn)為三個階段。

第一個階段：1949—1979年。

中華人民共和國成立后，為了解決農(nóng)村地區(qū)的用電問題，滿足農(nóng)業(yè)合作化農(nóng)村的用電需求，黨和政府高度重視小水電的建設(shè)工作。國家實行兩條腿走路的方針，結(jié)合江河治理，興修水利，開發(fā)小水電。

1952年，水利部設(shè)置小水電專管機(jī)構(gòu)。1956年，中國共產(chǎn)黨中央委員會提出《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》(簡稱《綱要》)，明確指出:“凡是能夠發(fā)電的水利建設(shè)，應(yīng)當(dāng)盡可能同時進(jìn)行中小型水電建設(shè)，結(jié)合國家大中型電力工程建設(shè)，逐步增加農(nóng)村用電。”(12)中國共產(chǎn)黨中央委員會，《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，http:∥www.law-lib.com/law/law_view1.asp?id=94818。為了充分貫徹《綱要》精神，各省因地制宜地提出了興辦小水電的政策方針，有效促進(jìn)了小水電的發(fā)展。1958年2月，時任國務(wù)院副總理薄一波在《關(guān)于1958年度國民經(jīng)濟(jì)計劃草案的報告》中指出：“今后電力工業(yè)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)堅決執(zhí)行中央提出的以水電為主、火電為輔的長期建設(shè)方針?！?13)薄一波，《關(guān)于1958年度國民經(jīng)濟(jì)計劃草案的報告》，http:∥www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/23/content_5328420.htm。同年8月，農(nóng)業(yè)部在天津召開了全國第一次農(nóng)村小水電會議，提出“以小型為主，生產(chǎn)為主，社辦為主，動力與電力并舉，興修與管理并重，全面規(guī)劃，綜合利用，認(rèn)真貫徹多快好省精神”的建設(shè)方針,并倡議一個省先抓5個縣和100個鄉(xiāng)的農(nóng)村初步電氣化建設(shè)(14)http:∥www.lunwenchina.cn/html/78/n-3778.html。，而后以點帶面，不斷發(fā)展。之后，水電部農(nóng)電局制定了《農(nóng)村電站管理工作試行條例》(15)https:∥www.docin.com/p-1957370900.html。、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展電力工業(yè)的通知》(16)1975年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展電力工業(yè)的通知》，明確電力工業(yè)執(zhí)行水火并舉、大中小并舉方針，要求提高水電比重，在加快大型水電建設(shè)的同時，必須依靠群眾興辦中小型水電站。，進(jìn)一步推動小水電的建設(shè)與管理工作。1979年，國家農(nóng)業(yè)委員會在《目前小水電的建設(shè)情況和急待解決的問題》中，將“四誰”原則提為“四誰”政策，指出應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行對小水電“誰建、誰有、誰管、誰受益”的政策，在體制上實行“建設(shè)和管理統(tǒng)一，發(fā)電和供用電統(tǒng)一”的原則，以調(diào)動地方小水電的積極性[7]。

總之，我國在這一時期的小水電政策以指導(dǎo)性原則為主，提倡發(fā)展小水電，提高農(nóng)民群眾建設(shè)積極性。小水電由點到面迅速發(fā)展起來，小水電裝機(jī)容量以平均每年21萬千瓦的速度增長。

第二個階段：1980—2000年。

我國在此階段的工作重心逐漸轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，用電需求急劇攀升，電力供需缺口不斷加大，農(nóng)村用電與扶貧問題日益嚴(yán)峻。為此，政府以電氣化縣建設(shè)為主要抓手，有效推進(jìn)了小水電的發(fā)展與建設(shè)。1983年10月，水利部召開農(nóng)村電氣化試點縣座談會，并向國務(wù)院上報了《關(guān)于積極發(fā)展小水電，建設(shè)中國式農(nóng)村電氣化試點縣的報告》(17)國家能源局，《關(guān)于積極發(fā)展小水電，建設(shè)中國式農(nóng)村電氣化試點縣的報告》，http:∥www.nea.gov.cn/2015-12/13/c_131051663.htm。。同年，國務(wù)院正式批復(fù)并指出，“農(nóng)村電氣化是八億農(nóng)民的大事，在國家興辦大中型電力建設(shè)的同時，應(yīng)當(dāng)在那些水力資源較好的地方，提倡以地方和群眾自力更生為主，積極發(fā)展小水電，實現(xiàn)農(nóng)村電氣化?！迸D(zhuǎn)了全國100 個農(nóng)村電氣化試點縣名單(18)國務(wù)院在《關(guān)于積極發(fā)展小水電，建設(shè)中國式農(nóng)村電氣化試點縣的報告》的批復(fù)中還指出，要把水利和電力統(tǒng)一起來，建立縣一級發(fā)、供、用電統(tǒng)一的管理實體。 1991年與1996年，國務(wù)院分別批復(fù)同意新建200個和300個農(nóng)村電氣化縣的計劃，以此為起點開始了農(nóng)村電氣化縣建設(shè)工作，有效促進(jìn)了小水電的快速發(fā)展。。此外，為了推進(jìn)小水電行業(yè)的市場化改革，1986年，國家經(jīng)濟(jì)委員會、水利電力部、 國家物價局聯(lián)合發(fā)文，規(guī)定小水電電量屬計劃外電量，參與市場調(diào)節(jié)(19)文件規(guī)定，小水電在自供區(qū)內(nèi)的售電價，由當(dāng)?shù)匚飪r部門按照有合理利潤的原則確定；小水電上網(wǎng)電量由電業(yè)部門代銷，上網(wǎng)和銷售電價由省級物價、電力、水利部門核定，按平均供電成本、線損、稅金、平均利潤確定，但不能低于0.05元/千瓦時。。1988年12月，根據(jù)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》(20)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，https:∥code.fabao365.com/law_92513.html。的精神，水利部發(fā)文要求各級小水電公司、電站和供電企業(yè)，按照責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則，向上級主管部門承包經(jīng)營(21)文件要求完善企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，推廣站(廠)長負(fù)責(zé)制、目標(biāo)管理和內(nèi)部分級承包，確定浮動工資、崗位工資等新內(nèi)部分配形式。，開啟了國有小水電企業(yè)經(jīng)營管理由計劃經(jīng)濟(jì)模式向市場經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變。1995年，《中華人民共和國電力法》頒布并于1996年開始實施(22)1995年12月28日，《中華人民共和國電力法》經(jīng)第八屆全國人民代表大會常委會第十七次會議通過，自1996年4月1日起施行。該法指出：“國家提倡農(nóng)村開發(fā)水能資源，建設(shè)中、小型水電站，促進(jìn)農(nóng)村電氣化。”“國家對農(nóng)村電氣化實行優(yōu)惠政策，對少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)村電力建設(shè)給予重點扶持?！?。1999年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于加快農(nóng)村電力體制改革加強(qiáng)農(nóng)村電力管理意見》，旨在通過電力體制改革，理順中央電力企業(yè)與地方電力企業(yè)的利益關(guān)系，加強(qiáng)水電等經(jīng)營管理(23)該管理意見指出，要降低農(nóng)村電價，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大國內(nèi)需求；強(qiáng)調(diào)要處理好中央電力企業(yè)與地方電力企業(yè)的利益關(guān)系，自供自管縣要根據(jù)不同情況進(jìn)行改革，自供自管縣的承貸主體要根據(jù)不同情況進(jìn)行確定，并賦予了各級水利部門在農(nóng)電體制改革、農(nóng)網(wǎng)建設(shè)改造和城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價中的職責(zé)。我國電力體制改革提上日程。。

國家在這一時期出臺了很多激勵小水電的政策舉措，尤其是農(nóng)村電氣化戰(zhàn)略和小水電市場化推進(jìn)，一些地區(qū)迎來了小水電發(fā)展的鼎盛，小水電裝機(jī)容量以平均每年88萬千瓦的速度快速增長。

第三個階段：2001年至今。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷進(jìn)步，人與自然的矛盾也日益深化，小水電的發(fā)展面臨越來越復(fù)雜的挑戰(zhàn)。在21世紀(jì)初，我國仍繼續(xù)堅持農(nóng)村電氣化縣的建設(shè)工作，2001年11月，水利部印發(fā)《關(guān)于‘十五’建設(shè)400個水電農(nóng)村電氣化縣的通知》(24)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，決定“十五”期間全國建設(shè)400個水電農(nóng)村電氣化縣，此后每個五年計劃中均有農(nóng)村電氣化縣的建設(shè)計劃，農(nóng)村電氣化縣建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。。2003年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》，正式啟動小水電代燃料工程(25)《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》指出：“農(nóng)村能源建設(shè)，要重點支持退耕還林地區(qū)發(fā)展農(nóng)村沼氣，啟動‘小水電代燃料’試點，鞏固退耕還林成果” ，標(biāo)志著小水電代燃料工程從研究論證階段進(jìn)入實施，http:∥www.reformdata.org/2003/0116/4864.shtml。。然而，隨著生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，不規(guī)范小水電站對生態(tài)的破壞作用受到人們普遍關(guān)注，為此我國政府開始對小水電進(jìn)行整治工作。2006年6月，國家環(huán)境保護(hù)總局、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于有序開發(fā)小水電，切實保護(hù)生態(tài)環(huán)境的通知》(26)國家環(huán)境保護(hù)總局、國家發(fā)展改革委，《關(guān)于有序開發(fā)小水電，切實保護(hù)生態(tài)環(huán)境的通知》，http:∥www.gov.cn/zwgk/2006-06/23/content_318020.htm。，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)小水電資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)，防止不合理開發(fā)活動造成生態(tài)破壞，切實保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。2014年5月，環(huán)境保護(hù)部、國家能源局發(fā)布《關(guān)于深化落實水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的通知》(27)環(huán)境保護(hù)部、國家能源局，《關(guān)于深化落實水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的通知》，https:∥www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201406/t20140617_277066.htm。，指出要建立河流水電開發(fā)與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，切實做好水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)工作。2016年12月，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于推進(jìn)綠色小水電發(fā)展的指導(dǎo)意見》，決定在全國開展綠色小水電站建設(shè)工作(28)2016年，水利部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于下達(dá)農(nóng)村小水電扶貧試點項目2016年中央預(yù)算內(nèi)投資計劃的通知》，聯(lián)合啟動了農(nóng)村小水電扶貧工程。小水電的發(fā)展為脫貧攻堅任務(wù)的順利完成做出了巨大貢獻(xiàn)。2017年起，小水電扶貧項目每年拿出收益的80%用以直接補(bǔ)助建檔立卡貧困戶，2016—2019年間建設(shè)的扶貧電站每年可提取1.08億元用于扶貧，有效提高了當(dāng)?shù)刎毨舻慕?jīng)濟(jì)收入。。2018年12月，水利部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部及國家能源局四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展長江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改工作的意見》(29)水利部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、國家能源局，《關(guān)于開展長江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改工作的意見》，https:∥www.sohu.com/a/284392207_423044。，啟動長江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改工作。

從總體看，我國這一時期的小水電政策側(cè)重規(guī)范與引導(dǎo)，小水電的發(fā)展速度變緩，主要是由于當(dāng)前嚴(yán)控新建商業(yè)開發(fā)的小水電項目，以及小水電清理整頓中的執(zhí)行偏差，很多在建或已建的小水電大規(guī)模退出或撤出。

2.中國小水電歷史貢獻(xiàn)及開發(fā)現(xiàn)狀

中國小水電的建設(shè)有著強(qiáng)烈的時代背景，在不同歷史時期，其定位、發(fā)展導(dǎo)向和實際效用也不盡相同。從20世紀(jì)50年代至改革開放前，我國小水電主要是為了解決無電缺電地區(qū)人民生活用電問題；從改革開放后到20世紀(jì)末，小水電主要解決貧困地區(qū)脫貧致富及農(nóng)村地區(qū)電氣化問題；進(jìn)入21世紀(jì)后，小水電則主要是為緩解資源約束，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可再生能源利用。因此，我國近幾十年建成的數(shù)量眾多的小水電站在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方面均做出了重要貢獻(xiàn)。表1梳理總結(jié)了不同歷史時期中國小水電的建設(shè)重點及作用貢獻(xiàn)。

表1 新中國小水電的主要歷史貢獻(xiàn)

我國是世界上水能資源最豐富的國家。目前，國家的小水電建設(shè)工作相比新中國成立初期已有了長足進(jìn)步，總裝機(jī)容量增長近500倍，年發(fā)電量增長近22倍；被開發(fā)的小水電點多面廣，除上海市外，其站點遍及30個省(區(qū)、市)共1542個縣，主要分布在西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特別貧困地區(qū)；主要集中在長江上游、黃河中上游地區(qū)；并且這些地區(qū)大多是天然林保護(hù)區(qū)、退耕還林還草區(qū)、重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)和主要的水土流失區(qū)。

截至2019年底，全國共建成小水電站45 445座，較上一年減少了1 070座?？傃b機(jī)容量達(dá)到8 144.2萬千瓦，占全國水電總裝機(jī)容量的22.9%，占全國電力總裝機(jī)容量的4.1%。2019年，全國小水電的年發(fā)電量為2 533.2億千瓦時，較上一年增加了187.6億千瓦時，同比增長8.0%；上網(wǎng)電量為2 347.3億千瓦時，就近供電39.3億千瓦時；全國小水電上網(wǎng)平均電價為0.304元/千瓦時，較2018年增加0.01元/千瓦時，就近直接供電電價為0.335元/千瓦時。全國小水電發(fā)電量占全口徑水電發(fā)電量的19.5%，占全國總發(fā)電量的3.5%，比上年增長0.1個百分點(30)《2019年農(nóng)村水利水電工作年度報告》、《2019年中國水力發(fā)電年鑒》。。

三、中國小水電發(fā)展中存在問題及發(fā)展價值再評估

(一)小水電發(fā)展態(tài)勢放緩及對其發(fā)展的社會爭議

2021年6月，國際能源署(IEA)發(fā)布了《水電市場特別報告》(Hydropower Special Market Report)?；跀?shù)據(jù)分析，該報告指出，如今水電是低碳發(fā)電的支柱，向全世界提供了近一半的電力。水電的貢獻(xiàn)比核能高 55%，也大于所有其他可再生能源(包括風(fēng)能、太陽能光伏、生物能源和地?zé)崮?的總和；但也同時預(yù)測，2021—2030年，全球凈新增水電裝機(jī)將比2010—2020年減少23%[8]。

近年來，歐洲、拉丁美洲和中國等水電發(fā)展較好的一些地區(qū)(或國家)水電行業(yè)面臨許多挑戰(zhàn)，正在阻礙其快速發(fā)展。2000年，歐洲議會和歐盟理事會制定了《歐盟水框架指令》(EU Water Framework Directive)(31)歐洲議會，歐盟理事會，《歐盟水框架指令》(EU Water Framework Directive)，https:∥eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32000L0060。，要求所有歐盟成員國以及準(zhǔn)備加入歐盟的國家都必須使本國的水資源管理體系符合水框架指令(WFD)的要求，并引入共同參與的流域管理措施。《歐盟水框架指令》對水體狀況的強(qiáng)制規(guī)定，將使各國相關(guān)部門在審查小水電方案時，需要針對三大類 16 個描述量進(jìn)行研究和評估，以確保小水電對該水域的影響滿足 WFD 的要求。這就意味著在小水電的規(guī)劃階段就要進(jìn)行大量的環(huán)境評估。這些研究和評估，將用去大量的成本和時間，從而使小水電開發(fā)令人望而卻步；同時，對如何達(dá)到“水框架指令”要求的質(zhì)量水準(zhǔn)的爭論，加劇了小水電開發(fā)對當(dāng)?shù)厮促|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的影響是否應(yīng)全部重新評估的爭論，這些環(huán)境上的壓力進(jìn)一步加大了獲取小水電站建設(shè)開發(fā)許可證的難度[4]。意大利每新建一個新的小水電項目，需要獲得 58 個許可；波蘭已立法禁止小水電的開發(fā)。隨著中國對生態(tài)影響的日益關(guān)注以及缺少具有經(jīng)濟(jì)吸引力的可用選址，小水電的發(fā)展已經(jīng)放緩；近年來，對小水電清理整頓和生態(tài)流量的硬性規(guī)定，使得很大一部分小水電站被整改或退出；同時，也嚴(yán)控新建商業(yè)開發(fā)的小水電項目。小水電站和大型水電站不同，議價能力較低，在“棄水”較為嚴(yán)重的時候，受到的影響就越大。由于我國管理限制和環(huán)境要求的越來越嚴(yán)格，各種費用的增多、投資回收期的拉長，使得一些小水電站經(jīng)營舉步維艱，如在閑魚等平臺上常有小水電站的公開叫賣。

小水電的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，社會各界一直也存在較大爭議(32)水電發(fā)展的爭議最早可追溯至埃及阿斯旺大壩建設(shè)時期。20世紀(jì)50年代，埃及計劃重新修建阿斯旺大壩，起初由美國貸款2.7億美元資助建設(shè)，但由于埃及在1956年正式承認(rèn)中華人民共和國，美國取消了這項資金援助，因此，埃及尋求了蘇聯(lián)的幫助。當(dāng)時世界正處于美蘇爭霸的關(guān)鍵時期，此舉引發(fā)了英美等國的強(qiáng)烈不滿。為了攻擊蘇聯(lián)，英美等國利用輿論攻擊阿斯旺大壩的建設(shè)，稱水電大壩會嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境。美蘇爭霸結(jié)束后，這種基于意識形態(tài)而制造的攻擊性輿論本應(yīng)隨之退出歷史舞臺，但是，一些狹隘的極端環(huán)保主義者利用了這類輿論以實現(xiàn)自己的目的，使得此類觀點在世界范圍內(nèi)廣泛傳播。自此，關(guān)于水電建設(shè)的爭議不斷。，且爭議的焦點主要聚焦在小水電對生態(tài)環(huán)境的影響。反對開發(fā)小水電的學(xué)者認(rèn)為，建設(shè)和運(yùn)營小水電會嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)睾椭苓叺沫h(huán)境，強(qiáng)調(diào)小水電開發(fā)會引起然水流形態(tài)水文的變化(Dianaarauskiene，2021)[9]、破壞河流生態(tài)環(huán)境(Tyler Harlan，2021)[10]、對下游平原的生產(chǎn)力有潛在的負(fù)面影響(Ibraim Fantin-Cruz，2020)[11]、破壞了物種多樣性和阻礙了特定魚類的繁衍生長(曹文宣，2019[12]；Ronaldo Sousa，2021[13]；萬成炎，2018[14])。隨著風(fēng)電、光電技術(shù)的突破，風(fēng)光上網(wǎng)價格優(yōu)勢凸顯，有些學(xué)者認(rèn)為小水電的發(fā)展春天不在，小水電的作用在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中已微不足道；有學(xué)者研究指出，小水電可以作為應(yīng)急救災(zāi)能源，保障災(zāi)區(qū)人民生活(Spyros Schismenos，2020)[15]。

但也有一些學(xué)者對小水電發(fā)展持樂觀態(tài)度，認(rèn)為應(yīng)正確認(rèn)識小水電的生態(tài)影響，雖然其不利影響客觀存在，無法絕對消除，但不利影響是可控的，重點在于管控(歐陽奇，2021)[16]。中國水利部農(nóng)村水利水電司司長陳明忠強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村供水供電工程作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，將在實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接中發(fā)揮舉足輕重的作用，其中小水電的發(fā)展具有多種經(jīng)濟(jì)適用性(陳明忠，2021)[17]。世界水電的發(fā)展趨勢表明，人們對建設(shè)小水電站的興趣越來越大，同時科技的進(jìn)步、新監(jiān)測技術(shù)的運(yùn)用以及管理自動化的引入，都將大幅提高小水電的可靠性，并降低發(fā)電成本。因此，世界發(fā)展小水電的潛力巨大(Markin，2020)[18]。針對我國對小水電的整頓，有學(xué)者指出，“一刀切”拆除小水電的行為是錯誤的，科學(xué)管理下的小水電能夠助力碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)(王亦楠，2021)[19-20]，提出“退電還水”的口號是沒有科學(xué)依據(jù)的，小水電既不消耗水也不污染水，還可有效調(diào)控水資源、減貧降碳，應(yīng)以新發(fā)展理念引領(lǐng)小水電高質(zhì)量發(fā)展(張博庭，2021)[21]。

學(xué)界對小水電發(fā)展持反對觀點的理論支撐大多聚焦于某一區(qū)域、某一流段、甚至某一水電站的具體研究，具有較強(qiáng)的特殊性，未整體研究小水電的發(fā)展利弊，而且對小水電發(fā)展持樂觀、支持論點的研究多是從整體的層面進(jìn)行探討。筆者認(rèn)為，較為理性的態(tài)度和科學(xué)的方法是，小水電發(fā)展有其自身固有的問題，但我們更應(yīng)從綜合的、動態(tài)的、全過程、全周期的視角去剖析小水電的環(huán)境影響，并區(qū)別小水電站和大水電站、之前建設(shè)和之后建設(shè)等多種具體要素。

(二)小水電發(fā)展價值評估的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析

針對小水電發(fā)展的是是非非，我們從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，可以從三個維度進(jìn)行理性、科學(xué)的考量。一是單從其經(jīng)濟(jì)性的角度進(jìn)行成本收益的衡量及對比；二是納入其正負(fù)外部性考慮之后的非經(jīng)濟(jì)效益對比分析；三是從更大范疇考慮小水電與其他能源協(xié)同發(fā)展的溢出效應(yīng)。

1.小水電與其他能源的經(jīng)濟(jì)性的對比分析

小水電是就地取材，投資少、技術(shù)成熟，開發(fā)成本一直相對低下，尤其是作為清潔的可再生能源，對比其他可再生能源電力，有著明顯的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。據(jù)可再生能源署統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示(33)國際可再生能源署(IRENA)，《2020年可再生能源發(fā)電成本》，https:∥www.irena.org/publications/2021/Jun/Renewable-Power-Costs-in-2020。，2020年，水力發(fā)電項目的全球加權(quán)平均成本為0.044美元/千瓦時，約為0.284元/千瓦時(詳見表2)，僅次于陸上風(fēng)電成本，與光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源電力，有著較大的成本差距，而海上風(fēng)電成本甚至高出水電成本約90%，足見水電成本之低。

表2 2020年世界不同可再生能源電力發(fā)電成本

小水電與傳統(tǒng)煤電成本相比，仍有一定的競爭能力。2021年以來，我國煤炭消耗量大幅增加，但為了順利實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，國家嚴(yán)格控制了煤炭的開采數(shù)量，導(dǎo)致供需錯配，使煤炭價格一路飆升。按照2021年9月秦皇島港5 500大卡燃煤價格約760元/噸計算，折算到7 000大卡標(biāo)煤，價格為967元/噸。2020年，全國平均供電煤耗為307克/千瓦時，按此數(shù)據(jù)計算，煤電僅燃料成本就達(dá)到0.297元/千瓦時，還未考慮到煤電廠建設(shè)、煤電運(yùn)輸、損耗等額外費用。

根據(jù)加拿大魁北克水電局統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，對比不同能源的回報率(34)能源回報率是指能源設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行全過程中能源產(chǎn)出投入的比值，即發(fā)電站運(yùn)行期內(nèi)發(fā)出的電力與其全周期運(yùn)行所消耗電力的比值，能源回報率越高，則表明該種發(fā)電方式越有效，越節(jié)能。，水電的能源回報率明顯優(yōu)于其他發(fā)電方式。水庫式水電的能源回報率為208～280，徑流式水電的能源回報率為170～267，而風(fēng)電、火電等能源回報率均遠(yuǎn)低于40(詳見表3)，這充分表明，(小)水電不僅有著較低的成本，同時能源轉(zhuǎn)化能力也極為優(yōu)異。

可見，從經(jīng)濟(jì)性角度來看，小水電不僅成本較低，同時能源回報率也較高，按照市場規(guī)律，小水電必然不會被市場淘汰，反而會成為投資的熱點。但該分析方法也有一定的局限性，即只考慮了不同能源電力的經(jīng)濟(jì)成本，但尚未考慮其無法用貨幣計量的外部性影響。

表3 不同能源電力的能源回報率

2.小水電全生命周期的外部效應(yīng)辨別分析

外部性是指經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動對他人和社會造成的非市場化的影響，按照影響好壞可分為正外部性和負(fù)外部性，事實上小水電在其建設(shè)和運(yùn)營的過程中可能都存在不同程度、不同層面的外部性，而這些因素在對小水電進(jìn)行綜合評估的時候常?？紤]的不夠充分。

一方面，不可否認(rèn)的是，小水電具有一定的負(fù)外部性。在小水電的建設(shè)過程中與建設(shè)完成后的運(yùn)營過程中都不可避免地會對環(huán)境產(chǎn)生一定的擾動影響，如改變河水的下泄流量、影響魚類的正常回游及兩岸的自然生態(tài)等，使得部分河段出現(xiàn)一定的生態(tài)危機(jī)。但有輿論認(rèn)為小水電的建設(shè)對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，是河道脫水、斷流的元兇，甚至公開喊出“退電還水”的口號，這些觀點顯然不符合事實。實際上，中國的自然地理特征及氣候決定了很多內(nèi)陸河是季節(jié)性河流，即使沒有水電站，枯水期一些河道也會脫水、斷流，同時小水電只是利用水勢能發(fā)電，既不消耗水也不污染水，“退電還水”更是無從談起。通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，小水電的負(fù)面影響更多的是由于水電站缺乏環(huán)境意識、政府部門疏于監(jiān)管造成的，如果在小水電選址之前科學(xué)論證、建設(shè)管理的過程中加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范運(yùn)營，小水電的負(fù)外部性在很大程度上可以消除。

另一方面，小水電也有著極強(qiáng)的正外部性。小水電具有明顯的減排降污效應(yīng)。據(jù)中國環(huán)境科學(xué)研究院統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算，以徑流式為主的小水電全生命周期減排溫室氣體937～1 019克/千瓦時，減排PM2.5 0.202克/千瓦時(詳見表4)，減排量略高于風(fēng)電與光電，減排效果極為顯著，在一定程度上緩解了我國溫室氣體排放量的快速增長。來自水利部的統(tǒng)計資料也充分驗證了小水電的這一功用，據(jù)統(tǒng)計小水電代燃料項目實施以來，全國累計解決了400萬農(nóng)民的生活燃料，每年可減少薪柴消耗670萬立方米，保護(hù)森林約93萬公頃(1 400萬畝)[22]?！秶H清潔能源發(fā)展報告》(35)國際清潔能源論壇，《國際清潔能源發(fā)展報告(2013)》，https:∥pishu.vpn.ucass.edu.cn/skwx_ps/bookDetail?SiteID=14&ID=1702200。從能源發(fā)電系統(tǒng)全生命周期的視角，對不同能源的生態(tài)影響效應(yīng)進(jìn)行深入調(diào)查研究，結(jié)果顯示，從不同能源電力對人類健康、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、資源消耗的影響看，水電都有著極為明顯的優(yōu)勢(詳見表5)，尤其是對人類健康的影響，火電為49.71%，水電僅為0.25%。發(fā)展要以人為本，絕不可通過犧牲人類健康來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，利用(小)水電發(fā)展，可有效提高相關(guān)人群健康水平，減少資源消耗。其實，除此之外，小水電在防洪、灌溉、改善生態(tài)環(huán)境等方面也有著不可忽視的作用。

表4 不同能源電力系統(tǒng)全生命周期減排量

表5 不同能源電力系統(tǒng)全生命周期影響 %

小水電的建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，若是建設(shè)之初考慮不足，很可能會對環(huán)境產(chǎn)生一定不利影響，帶來負(fù)的外部效應(yīng)。但只要在設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營的過程中充分貫徹小水電生態(tài)環(huán)境相關(guān)要求，加強(qiáng)監(jiān)管，就能有效減少一些人為的生態(tài)環(huán)境影響。事實上，我們?nèi)祟惱米匀弧⒏脑熳匀坏幕顒?，對于原生態(tài)系統(tǒng)來說都會帶來不同程度的擾動，生態(tài)系統(tǒng)有一定的自我修復(fù)和調(diào)整功能，對于一些擾動會逐漸適應(yīng)并建立一種新的平衡。小水電建設(shè)對生態(tài)的影響，如果從一個較長的時期來說，其影響效應(yīng)會逐漸降低。目前我國大力發(fā)展抽水蓄能電站，大量水電站將在大壩的基礎(chǔ)上建立，環(huán)境影響已經(jīng)造成，而水電站的建設(shè)并不會加劇其影響，因此負(fù)面影響較小。此外，小水電的正外部性不容忽視，減排降碳效果明顯，有助于我國順利實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，提高國際地位與話語權(quán)。若能將外部性內(nèi)部化，以市場價格體現(xiàn)其實際價值與作用，那么小水電必然迎來新一波的發(fā)展機(jī)遇。

3.小水電與其他能源協(xié)同發(fā)展的溢出效應(yīng)

小水電的作用與貢獻(xiàn)不僅僅局限于其自身，更重要的是與其他能源協(xié)同發(fā)展所帶來的更大的乘數(shù)效用，能夠有效提高經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境整體發(fā)展水平。這部分效應(yīng)長期以來被大家所忽略而極少計入統(tǒng)計之列，故我們稱之為溢出效應(yīng)。近幾年我國風(fēng)電、光電的發(fā)展非常迅速，截至2020年底，風(fēng)光裝機(jī)容量突破5.3億千瓦，發(fā)電成本也大幅下降，可再生能源發(fā)電占比不斷提高。但其固有缺陷同樣也非常明顯，風(fēng)電與光電的波動性與不穩(wěn)定性會為電網(wǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行帶來巨大壓力,電力系統(tǒng)的穩(wěn)定性、安全性將被擺在更加重要的位置[23]。電力消納難題也使得棄風(fēng)、棄光問題十分嚴(yán)重，大量投資血本無歸，也造成了極大的資源浪費。

小水電作為傳統(tǒng)的清潔能源，穩(wěn)定可控是其優(yōu)勢之一，能夠有效地調(diào)峰填谷，提高電網(wǎng)穩(wěn)定性。2021年9月，國家能源局發(fā)布《抽水蓄能中長期發(fā)展規(guī)劃(2021—2035年)》，明確提出到2025年抽水蓄能投產(chǎn)總規(guī)模將達(dá)到6 200萬千瓦以上，到2030年達(dá)到1.2億千瓦左右(36)國家能源局，《抽水蓄能中長期發(fā)展規(guī)劃(2021—2035年)》，http:∥zfxxgk.nea.gov.cn/2021-09/17/c_1310193456.htm。。我國要大力發(fā)展抽水蓄能電站以適應(yīng)新型電力系統(tǒng)建設(shè)和大規(guī)模高比例新能源發(fā)展需要。風(fēng)、光、生物質(zhì)、水能儲一體化發(fā)展將極大地提高電網(wǎng)安全性與穩(wěn)定性，而穩(wěn)定的可再生能源電力系統(tǒng)帶給投資者投資信心以及穩(wěn)定的投資回報，從而降低棄風(fēng)、棄光比例，有利于解決風(fēng)、光電消納難題，提高可再生能源利用率，增加全社會清潔的、可再生的能源供給。

因而，如果我們從多方位以及更統(tǒng)籌的思維來剖析小水電的發(fā)展，就不會拘泥于某一些小水電或者某些被調(diào)研案例中的片面認(rèn)知。從長遠(yuǎn)看，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)改革不斷深入，電力壟斷經(jīng)營逐漸被打破，從而向競爭性市場過渡，價格與供需關(guān)系等市場要素將逐步在小水電資源配置上發(fā)揮主導(dǎo)作用。小水電市場化在推進(jìn)過程中，若能夠通過直接或者間接的相關(guān)政策安排，使得小水電的正外部性成本內(nèi)生化，小水電的生產(chǎn)成本接近社會成本，那么小水電的供給勢必會增加(詳見圖3)。

圖3 小水電生產(chǎn)曲線的動態(tài)變化

四、中國實現(xiàn)碳中和目標(biāo)下小水電發(fā)展的戰(zhàn)略定位

面對氣候變暖與資源環(huán)境的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，2020年，習(xí)近平主席宣布的碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)明確了中國低碳綠色發(fā)展重要的道義責(zé)任和時代意義，為中國能源的發(fā)展之路指明了方向，確定了時間表和路線圖。小水電作為重要的民生水利基礎(chǔ)設(shè)施和國際公認(rèn)的清潔可再生能源，其作用已不再局限于發(fā)電，而且在節(jié)能減排、促進(jìn)區(qū)域間協(xié)同發(fā)展、提高電網(wǎng)穩(wěn)定性等方面都可發(fā)揮重要作用。在國際小水電發(fā)展形勢放緩的背景下，我國社會各界對于小水電的認(rèn)知需進(jìn)一步提升，聚焦碳中和目標(biāo)，科學(xué)看待小水電發(fā)展，厘清利弊，明晰新時局下小水電的地位與作用，推動其價值實現(xiàn)，進(jìn)而帶動世界小水電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步鞏固中國的主導(dǎo)地位。

(一)碳中和目標(biāo)下小水電角色的再認(rèn)知

小水電作為傳統(tǒng)的清潔能源，自誕生之日起就持續(xù)為人類供給清潔電力，為解決無電、缺電地區(qū)居民用電，普及電力應(yīng)用做出了巨大貢獻(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷變革與發(fā)展，小水電的定位與作用也在不斷地變化。當(dāng)前全球氣候變暖問題成為世界各國需要共同面對的緊迫難題之一，各國政府均為減少碳排放做出了巨大努力，基于此，小水電的減排作用也越來越受到各界重視。小水電能夠有效減少化石能源使用量，降低碳排放量，為實現(xiàn)碳中和目標(biāo)做出突出貢獻(xiàn)。但碳中和目標(biāo)任務(wù)艱巨、時間緊迫，且小水電主要分布在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，因而有觀點認(rèn)為小水電對產(chǎn)業(yè)集中和耗能大戶聚集的城市區(qū)域減排效應(yīng)有限，事實上，小水電“小身體”卻有大作為。

如果以2019年小水電的年發(fā)電量2 533.2億千瓦時進(jìn)行折算，按照2020年最新供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗307克/千瓦時計算，小水電2019年全年發(fā)電量相當(dāng)于節(jié)約了7 800萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，能減少二氧化碳排放1.95億噸，減少二氧化硫排放102.6萬多噸，對于降低我國碳排放總量的作用不可小覷。

小水電的減碳作用并非無足輕重，而是對實現(xiàn)碳中和目標(biāo)至關(guān)重要。在當(dāng)前實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的大背景下，重新認(rèn)知小水電定位，明晰其重要作用對于如何看待小水電發(fā)展有著指導(dǎo)性作用，能夠為小水電的下一步發(fā)展指明方向。

(二)碳中和目標(biāo)下小水電發(fā)展的戰(zhàn)略定位

在重新認(rèn)知碳中和目標(biāo)下小水電的新角色后，有必要進(jìn)一步明確小水電發(fā)展的戰(zhàn)略定位，從歷史作用的傳承和時代功用的放大兩個維度，以把握小水電發(fā)展的客觀規(guī)律與正確方向，推動小水電快速發(fā)展。

1.傳承歷史角色，推動“鄉(xiāng)村振興”建設(shè)

小水電曾為解決農(nóng)村地區(qū)用能問題做出了巨大貢獻(xiàn)。自20世紀(jì)80年代初以來，在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的倡導(dǎo)下，國務(wù)院決定在農(nóng)村水能資源豐富的地區(qū)，以小水電為主要能源來解決農(nóng)村用電問題，并進(jìn)一步推動中國特色農(nóng)村電氣化縣建設(shè)。從“七五”到“十一五”期間，通過開展電氣化建設(shè)，先后建成了近800個縣級電網(wǎng)和40多個區(qū)域性電網(wǎng)，遍布我國一半地域，累計使3億多無電人口用上穩(wěn)定安全的電，戶通電率從1980年的不足40%提高到了2015年的100%(37)《中國水利統(tǒng)計年鑒2020》。。電氣化建設(shè)從根本上解決了廣大農(nóng)村地區(qū)尤其是水利資源豐富的邊遠(yuǎn)山村的用電問題，小水電成為了農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)山區(qū)重要的民生基礎(chǔ)設(shè)施。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國尤其是農(nóng)村地區(qū)一個根本性的重大變化是農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利(38)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，我國9 899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列。，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。但是脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利既是終點，也是起點，脫貧攻堅的勝利成果亟需鞏固，脫貧地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平也需進(jìn)一步發(fā)展。為此，黨中央、國務(wù)院提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，要進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)。然而很重要的一點是，鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展均離不開能源的支持，尤其是電力的支持，更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平就意味著更大的用電需求。如何更好地滿足鄉(xiāng)村振興過程中產(chǎn)生的巨大的電力發(fā)展?jié)摿?，同時保證其電力的清潔化、低碳化是亟需解決的難題。

目前，我國東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。東部沿海地區(qū)較為發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，但西部地區(qū)較為貧困落后，相當(dāng)一部分村、鎮(zhèn)、縣剛剛擺脫貧困，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果并不穩(wěn)固，亟需引進(jìn)新產(chǎn)業(yè)帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，由于我國地勢西高東低，呈三級階梯狀分布，西部地區(qū)擁有豐富的水能資源。截至2019年，我國小水電裝機(jī)容量主要聚集于西部地區(qū)，其中云南、四川兩省小水電裝機(jī)容量遙遙領(lǐng)先(如圖4所示)，但與西部地區(qū)所蘊(yùn)藏的巨大水能資源相比，西部地區(qū)的小水電開發(fā)程度仍有大幅提升空間。西部地區(qū)地廣人稀，利用大電網(wǎng)覆蓋全域并不現(xiàn)實，但令人振奮的是，小水電由于技術(shù)難度低，資金投入小，選址簡單等特點，廣泛分布于西部(尤其是西南)的一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，能夠為附近居民提供穩(wěn)定、安全、高效的清潔電力，既減少了大電網(wǎng)建設(shè)對環(huán)境的破壞作用，同時也能為貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級提供充足的電力支持，助力貧困地區(qū)快速發(fā)展。(39)這些偏遠(yuǎn)但相對貧窮的山區(qū)，其碳中和對全國層面達(dá)成碳中和的目標(biāo)意義重大。由于欠開發(fā)欠發(fā)展，這些地區(qū)綠色發(fā)展一般較少有高碳鎖定的障礙，以小水電的大力發(fā)展推動率先實現(xiàn)碳中和，既有利于鼓舞士氣，又可以探索經(jīng)驗，有利于促進(jìn)國家層面的制度建設(shè)和引導(dǎo)，推動全國層面碳中和的實現(xiàn)。

圖4 2019年我國各省(自治區(qū)、直轄市)小水電年末裝機(jī)容量數(shù)據(jù)來源：《中國水利統(tǒng)計年鑒2020》。

此外，在發(fā)展小水電的基礎(chǔ)上，在有條件的這些地區(qū)還可鼓勵發(fā)展微水電(40)微水電是指裝機(jī)容量在100千瓦以下的水力發(fā)電機(jī)設(shè)備。。部分地區(qū)多山，溝壑、小溪密布，零星分散的微小徑流非常多，在這種條件下發(fā)展微水電就有著得天獨厚的優(yōu)勢。在農(nóng)村地區(qū)大力推廣太陽能、微水電等清潔的分布式能源，能夠進(jìn)一步提高居民用能的自給率，降低貧困地區(qū)居民用能負(fù)擔(dān)，不僅在一定程度上減輕了大電網(wǎng)的建設(shè)與運(yùn)維難度，同時還能將分散的可再生資源充分利用，降低碳排放。

我國在過去解決農(nóng)村地區(qū)無電可用的問題中，小水電曾經(jīng)發(fā)揮了巨大作用；現(xiàn)在小水電應(yīng)傳承其歷史貢獻(xiàn)，在新一輪的鄉(xiāng)村建設(shè)——“鄉(xiāng)村振興”運(yùn)動中，利用其技術(shù)成熟、建設(shè)周期短、環(huán)境影響小、經(jīng)濟(jì)效益顯著等優(yōu)勢，作為提升農(nóng)村地區(qū)電力供應(yīng)能力、提高農(nóng)村電網(wǎng)穩(wěn)定性的最佳選擇之一，善用以前的基礎(chǔ)設(shè)施，將小水電建設(shè)發(fā)展納入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供堅實的支撐，在條件好的地區(qū)率先實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的低碳化甚至是零碳化，以農(nóng)村包圍城市的形式助力推動全國碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.提振目標(biāo)雄心，合力“新型電力系統(tǒng)”構(gòu)建

我國在碳中和目標(biāo)下，碳減排的任務(wù)與壓力更為艱巨與緊迫，而電力行業(yè)作為碳排放主要行業(yè)之一，其結(jié)構(gòu)改革刻不容緩，降低電力行業(yè)碳排放是當(dāng)前及今后一段時期內(nèi)的工作重點之一。從圖5全國發(fā)電總量的構(gòu)成中，我們可以看出煤電在電力結(jié)構(gòu)中還占有相當(dāng)大的份額。

圖5 2010—2019年我國各能源電力發(fā)電量占比數(shù)據(jù)來源：《中國電力統(tǒng)計年鑒2020》。

近年來，我國風(fēng)電、光伏等新能源發(fā)展較快，可再生能源技術(shù)的不斷進(jìn)步使得可再生能源對化石能源的替代這一變革成為可能。但是，可再生能源電力的發(fā)展也面臨諸多挑戰(zhàn)，最直接的挑戰(zhàn)之一就是其不穩(wěn)定性。風(fēng)電與光電極度依賴自然環(huán)境，在風(fēng)能、光能資源豐富時電力供應(yīng)充足，但在無風(fēng)天氣或夜間就無法發(fā)電，造成電力供應(yīng)的周期性特征，電力系統(tǒng)靈活性不足的問題也在逐漸凸顯。2020年12月，習(xí)近平主席在聯(lián)合國氣候雄心峰會上承諾，到 2025年，我國非化石能源占一次能源消費的比重達(dá)25%左右，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到 12 億千瓦以上。為此，“十四五”時期，我國風(fēng)電行業(yè)提出，風(fēng)電裝機(jī)累計新增2.5億千瓦，年均新增要達(dá)到 5 000 萬千瓦；光伏行業(yè)提出，年均新增裝機(jī)在7 000～9 000萬千瓦。

為了保障電力供應(yīng)的安全與穩(wěn)定，在增加風(fēng)電、光電裝機(jī)容量的同時，急需增加一定量穩(wěn)定電力以保證電力系統(tǒng)的平滑穩(wěn)定，提高靈活性。但在碳中和目標(biāo)的嚴(yán)格約束下，新建煤電項目紛紛被叫停，在這種情況下，以水電作為風(fēng)、光電的蓄電池，解決其電力消納難題，促進(jìn)風(fēng)、光電快速發(fā)展，是最有效、最實用、最經(jīng)濟(jì)的手段之一。

我們已經(jīng)分析了水電作為清潔能源，其自身所具有的減碳減排效應(yīng)。除此之外，我們還可以利用水電建設(shè)抽水蓄能電站(41)抽水蓄能電站除了能夠調(diào)峰，還具備調(diào)節(jié)電網(wǎng)的能力，其工作原理是用電低谷期時使用電能將水上抽至水庫，在用電高峰期時再將水下放發(fā)電，從而實現(xiàn)電力的跨期調(diào)配，減少電力資源浪費，這在間歇性的可再生能源如風(fēng)電越來越低的情況下尤其具有吸引力?；蛘吲c風(fēng)光一體化的發(fā)展，承擔(dān)為電力系統(tǒng)提供靈活性的部分重任。有數(shù)據(jù)顯示，2020年新能源日最大功率波動超過1億千瓦，而目前我國抽水蓄能、燃?xì)獾褥`活調(diào)節(jié)電源比重僅為6%，西北地區(qū)僅為0.9%，而歐美國家的靈活性電源比重普遍較高，西班牙、德國、美國占比分別為34%、18%、49%[24]。

目前，我國抽水蓄能裝機(jī)容量在電網(wǎng)中的占比極低，有巨大的發(fā)展?jié)摿εc空間。而即便在為數(shù)不多的當(dāng)前國內(nèi)已有的抽水蓄能電站中(包括已建、在建或規(guī)劃建設(shè))，均以大型水電站為主，單站裝機(jī)規(guī)模大多為100萬千瓦以上，小型抽水蓄能電站數(shù)量更少。大型抽水蓄能電站的儲能能力更強(qiáng)，然而其建設(shè)局限性也較多，選址難、投入大、建設(shè)周期長，難以顧及中小城市、電網(wǎng)邊緣地區(qū)等，這在一定程度上阻礙了大型抽水蓄能電站的快速發(fā)展。因而，在可再生能源電力快速發(fā)展、儲能要求逐漸提高的當(dāng)下，發(fā)展小型抽水蓄能電站，以數(shù)量優(yōu)勢提高儲能效率，增強(qiáng)電網(wǎng)調(diào)節(jié)能力不失為一種現(xiàn)實上佳的選擇。

因此，總體來說，小水電的轉(zhuǎn)型發(fā)展恰逢其時。小水電在過去的歷史舞臺上功不可沒，在新時期新格局下小身體仍然有大作用，通過自身的開發(fā)及與風(fēng)電、太陽能發(fā)電一體化的發(fā)展，直接或間接地增加可再生能源的供給，提高能源電力系統(tǒng)的穩(wěn)定性，推動可再生能源對化石能源的替代，減少碳排放，加快構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，在新時期體現(xiàn)新?lián)?dāng)、創(chuàng)造新貢獻(xiàn)。

五、中國小水電助力碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的推進(jìn)路徑

實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，可再生能源中的水電是不可或缺的重要組成部分。小水電不僅不能退出歷史舞臺，而且還要擔(dān)負(fù)起為大量的非水可再生能源發(fā)電調(diào)峰填谷的艱巨任務(wù)。在小水電助力碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的過程中，不能局限于小水電自身，要注重用多元化的思維，從系統(tǒng)、全局的角度通盤考慮小水電發(fā)展路徑，在體制、市場、技術(shù)、國際合作等多方面創(chuàng)新思想，以新理念帶動新發(fā)展。

(一)正名糾偏，鼓勵發(fā)展小水電，在有條件的地區(qū)率先建成碳中和示范區(qū)

小水電不是破壞生態(tài)環(huán)境、肆意引水發(fā)電、缺乏經(jīng)濟(jì)與社會效益的代名詞，只要論證規(guī)劃得當(dāng)，規(guī)范管理運(yùn)行，小水電就是綠色的、生態(tài)的、零碳的。要防止小水電污名化及部分地方權(quán)力部門一刀切、不作為行徑，防止形式主義、官僚主義，杜絕地方政府在不充分了解生態(tài)文明建設(shè)與“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的內(nèi)在邏輯涵意的情況下，拿著生態(tài)大棒胡亂作為，要積極實施“一站一策”措施，充分調(diào)研評估小水電站發(fā)展現(xiàn)狀，明確整改類型，精準(zhǔn)施策，盡可能實現(xiàn)多方共贏。

中國向國際社會承諾于2060年前實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，這就意味著必須要有亞國家主體的省、市、縣早于2050年實現(xiàn)碳中和。在當(dāng)前能源結(jié)構(gòu)下及全社會普遍有畏難情緒的情況下，應(yīng)在小水電資源較為充裕的縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)籌謀劃，釋放潛能，配合風(fēng)、光和生物質(zhì)能的開發(fā)利用，爭取在2035年前就建成碳中縣(市)，在國內(nèi)樹立標(biāo)桿，促進(jìn)其他地方加速轉(zhuǎn)型，同時，在國際社會中展現(xiàn)中國進(jìn)展，體現(xiàn)中國的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，提高中國的國際社會信任度，并增強(qiáng)話語權(quán)。

(二)破除體制機(jī)制障礙，以小水電高質(zhì)量發(fā)展推動新型電力系統(tǒng)建設(shè)

目前，我國在小水電的發(fā)展過程中仍暴露出一些體制機(jī)制問題。例如，在長江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改工作基本完成后，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組仍然發(fā)現(xiàn)部分小水電站未整改到位，最低生態(tài)下泄流量不足、保護(hù)區(qū)內(nèi)水電站仍照常運(yùn)行等問題依然存在。這充分體現(xiàn)了我國當(dāng)前小水電行業(yè)的監(jiān)管漏洞，地方政府對小水電的管理不細(xì)致、不到位、不全面，亟需形成一套行之有效的科學(xué)管理模式。此外，在綠色小水電創(chuàng)建工作中，我國主要依靠行政管理部門或企業(yè)自行申報創(chuàng)建，但綠色小水電要保障一定比例的最低生態(tài)下泄流量，這勢必會增加發(fā)電站企業(yè)運(yùn)營成本，而安裝了脫硫脫硝裝置的火電廠因為運(yùn)營成本的上升得到了高于普通火電廠的上網(wǎng)電價，這樣的差別對待勢必會打擊大部分小水電站的參與積極性，阻礙綠色小水電建設(shè)工作的順利開展。新時期新格局下，我國小水電發(fā)展需要轉(zhuǎn)型，相關(guān)政府部門也要深刻反思，深化體制改革，提升自身管理水平與能力，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，將小水電發(fā)展與國家長期發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先的思想觀念，出臺并落實一系列綠色小水電相關(guān)的優(yōu)惠政策，如提高上網(wǎng)電價、降低稅收、提供低息貸款、優(yōu)化審批流程等，同時，積極加強(qiáng)監(jiān)管，落實主體責(zé)任，以小水電高質(zhì)量的發(fā)展推動新型電力系統(tǒng)的建設(shè)。

(三)完善市場機(jī)制，降低融資難度，促進(jìn)小水電健康、良性發(fā)展

小水電站規(guī)模小，投入少，建設(shè)難度低，因而國家大力支持私人投資者進(jìn)入小水電行業(yè)，以帶動行業(yè)發(fā)展。但小水電企業(yè)由于受降雨量影響，盈利水平不穩(wěn)定，抵抗風(fēng)險能力較弱，加之小水電企業(yè)和其他大企業(yè)在經(jīng)營透明性和抵押能力上的區(qū)別，造成銀行缺乏提供資金的動力，融資困難成為小水電發(fā)展的常見障礙之一。因此，我們要進(jìn)一步加強(qiáng)市場化改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高地方銀行或小額信貸機(jī)構(gòu)對小水電的全面認(rèn)識以改善風(fēng)險評估，提供更有利的貸款條件，降低貸款難度，減少投資者負(fù)擔(dān)。目前，平安銀行為貧困地區(qū)的小水電建設(shè)和運(yùn)營提供了定制化的金融援助服務(wù)，使得小水電站融資更簡便，成本更低，該服務(wù)值得進(jìn)一步優(yōu)化與推廣。

(四)加大科技創(chuàng)新，更好支撐小水電直接或間接的能替及減排作用的發(fā)揮

科技是推動人類進(jìn)步的核心力量，我們必須要充分地認(rèn)識到，碳中和是世界各國間科技實力競爭的又一角力場，要不斷地推進(jìn)科技進(jìn)步，致力于打破能源子系統(tǒng)之間以及子系統(tǒng)內(nèi)部源、網(wǎng)、荷、儲多環(huán)節(jié)的技術(shù)壁壘[25]，以技術(shù)推動電力行業(yè)系統(tǒng)改革，促進(jìn)電力行業(yè)低碳化發(fā)展；同時，落實到小水電建設(shè)層面，就要以科技進(jìn)步促進(jìn)小水電的發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)效益，包括發(fā)電、供電成本的降低，發(fā)電能力的提升，能量轉(zhuǎn)化率的提高，技術(shù)集成能力的進(jìn)步等等，從而促進(jìn)小水電站綜合效益的提高，進(jìn)一步增強(qiáng)小水電競爭力，發(fā)揮小水電的重要作用，保障小水電持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，數(shù)據(jù)的巨大價值亟待挖掘。我們要充分重視數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的發(fā)展?jié)摿Α?019年，我國產(chǎn)業(yè)數(shù)字化增加值約為28.8萬億元，占GDP比重提升至29%，成為了支撐國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。小水電作為傳統(tǒng)電力產(chǎn)業(yè)，其數(shù)字化提升空間巨大，可充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，試點建立小水電工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、智能監(jiān)測等一體化應(yīng)用平臺建設(shè)，提高小水電運(yùn)營精度與效率，降低成本；另外，還應(yīng)積極探索小水電抽水蓄能的方式和潛力，通過技術(shù)的創(chuàng)新確保水電站水輪機(jī)組的快速調(diào)節(jié)，將原本波動、隨機(jī)的功率不穩(wěn)定的光電、風(fēng)電，調(diào)整為均衡、優(yōu)質(zhì)、安全的平滑穩(wěn)定電源，推動解決電力消納的難題。

(五)積極探索碳中和愿景下小水電作為的中國方案，推進(jìn)全球的氣候治理

《巴黎協(xié)定》要求將全球平均溫升控制在2 ℃以內(nèi)，這是世界各國的共同使命，世界各國都有義務(wù)控制碳排放，減緩全球變暖速率。因此，聯(lián)合國等國際組織一再呼吁“水電開發(fā)對世界可持續(xù)發(fā)展有不可替代作用”，國際社會也一直都在致力探索推進(jìn)水電的可持續(xù)發(fā)展。我國作為世界小水電發(fā)展大國，新中國成立以來開發(fā)小水電、建設(shè)農(nóng)村電氣化的有益經(jīng)驗，得到了國際社會的普遍贊譽(yù)。為了使我國小水電開發(fā)的經(jīng)驗對世界各國，尤其是發(fā)展中國家產(chǎn)生重大影響并增強(qiáng)借鑒意義，國際小水電組織將國際小水電中心總部設(shè)在中國杭州，同時，以中國小水電標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)制定了國際標(biāo)準(zhǔn)；國際小水電中心建成后，先后為30多個國家提供了小水電技術(shù)咨詢服務(wù)，為眾多發(fā)展中國家培訓(xùn)了大批小水電技術(shù)骨干，有力地帶動了我國國內(nèi)設(shè)備出口與勞務(wù)輸出，為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民提高生活水平、發(fā)展生產(chǎn)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境作出了積極貢獻(xiàn)。新時期新格局下，我國積極推動小水電綠色發(fā)展，尤其是在碳中和愿景下對小水電貢獻(xiàn)路徑的全新探索，將為全球提供面向碳中和目標(biāo)的中國智慧、中國方案、中國路徑，不僅有利于鞏固中國在國際上的政治地位，增強(qiáng)話語權(quán)，也可以通過中國經(jīng)驗的分享，繼續(xù)發(fā)揮中國小水電在國際舞臺上的標(biāo)桿作用，帶動落實全球應(yīng)對氣候變化的行動，推進(jìn)全球氣候治理與可持續(xù)發(fā)展。