基層社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的問題研究

劉瑩茹 賀劍

摘要：社區(qū)作為城市的基本組織單元和基礎(chǔ)群眾機(jī)構(gòu)，也是面對突發(fā)事件的“第一道防線”，有效地筑起基層社區(qū)這一防護(hù)網(wǎng)是面對突發(fā)事件的基礎(chǔ)。文章核心是以社區(qū)為主導(dǎo)，從微觀角度聚焦社區(qū)，從場域、行動(dòng)者、制度和策略四個(gè)方面探究基層社區(qū)在突發(fā)事件中發(fā)現(xiàn)的問題及其原因?qū)Σ摺?/p>

關(guān)鍵詞：基層社區(qū) 突發(fā)事件 能力建設(shè)

一、問題提出：突發(fā)事件防范與應(yīng)對中基層社區(qū)的重要性

基層社區(qū)在面對突發(fā)事件中發(fā)揮了重要作用，所以需要逐漸認(rèn)識到，基層社區(qū)的有效參與是面對突發(fā)事件的基礎(chǔ)，也是構(gòu)建應(yīng)急體系和應(yīng)急管理能力的必要條件，所以基層社區(qū)在危機(jī)應(yīng)對和風(fēng)險(xiǎn)治理中的能力需要被重新認(rèn)知。完善基層社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對的能力建設(shè)是對國家面對突發(fā)事件應(yīng)急管理體系健全的基本保障，突發(fā)事件中基層社區(qū)應(yīng)急能力的建設(shè)，事關(guān)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，更關(guān)系到人民群眾的切身利益，對于推進(jìn)應(yīng)急管理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

二、基層社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的邏輯：框架的分析

本文所指的基層社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的邏輯是指在基層社區(qū)面對突發(fā)事件里，政策執(zhí)行過程和應(yīng)急管理能力建設(shè)中呈穩(wěn)定性和規(guī)律性的行為機(jī)制。筆者基于陳那波、盧施羽提出的場域轉(zhuǎn)換中的默契互動(dòng)中的四個(gè)情景要素：“場域”、“行動(dòng)者”、“制度條件”和“策略”[ 1 ]，構(gòu)建起分析基層社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中邏輯的理論分析框架。

1.場域。本文的場域是指在面對突發(fā)事件防范與應(yīng)對中基層社區(qū)這一組織與其外部環(huán)境之間的關(guān)系。組織理論一直強(qiáng)調(diào)組織所處外部環(huán)境的重要性，凱茨和卡恩認(rèn)為，組織雖然作為一種特殊類型的開放系統(tǒng)有其自己的屬性，但也具有所有開放系統(tǒng)的共同屬性。這些共同屬性包括從環(huán)境輸入能量、能量通過系統(tǒng)或者將輸入的能量轉(zhuǎn)換為具有系統(tǒng)特征的某種形態(tài)的產(chǎn)品、將這種產(chǎn)品輸出到環(huán)境中以及從環(huán)境資源重新向系統(tǒng)輸入能量。因此，不論是致力完成特定目標(biāo)的組織還是以自我生存為目標(biāo)的組織都會(huì)受到其外部環(huán)境的影響，組織必須重視與外部環(huán)境的關(guān)系處理。

2.行動(dòng)者。行動(dòng)者理論認(rèn)為，政策研究需要關(guān)注個(gè)人行動(dòng)者在偏好和認(rèn)識的約束下如何對外界的威脅、約束和機(jī)會(huì)等作出反應(yīng)，其中，個(gè)人的偏好和認(rèn)識受到制度影響。強(qiáng)調(diào)從行動(dòng)者出發(fā)來解釋和分析政策選擇[ 2 ]。在社區(qū)治理中，政策的實(shí)際結(jié)果是從行動(dòng)者的相互行為作用展現(xiàn)的。

3.策略。策略是行動(dòng)者所采取的具體行動(dòng)。埃爾莫爾認(rèn)為，決策者明智、理性的選擇對于指導(dǎo)和控制管理者是必要的，但是政策制定者的意圖無法解釋政治實(shí)施出現(xiàn)偏差的情況。政府解決復(fù)雜問題的能力取決于在問題最直接的地方最大限度地提高基層官員的判斷力。該理論強(qiáng)調(diào)基層官員在政策執(zhí)行過程中的底層邏輯與策略行為，認(rèn)為這些策略行為對公共政策執(zhí)行影響比科學(xué)制定政策更為重要。

三、基層社區(qū)在突發(fā)事件防范應(yīng)對中存在的問題

1.場域中存在與實(shí)際外部環(huán)境的脫節(jié)。因此基層社區(qū)在突發(fā)事件中作為政策執(zhí)行組織，就必須特別重視對場域的問題處理。在突發(fā)事件中，基層社區(qū)應(yīng)該就當(dāng)?shù)氐膶?shí)際外部環(huán)境情況，并結(jié)合相關(guān)政策要求設(shè)置符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的防范應(yīng)對策略，但在實(shí)際中我們可以發(fā)現(xiàn)，有相對應(yīng)急反應(yīng)速度較快的，也存在反應(yīng)速度較慢以至于擴(kuò)大突發(fā)事件蔓延的，所以與實(shí)際外部環(huán)境的結(jié)合是解決此類公共衛(wèi)生危機(jī)的重要條件。

2.行動(dòng)者參與的范圍與程度有限。多元社會(huì)力量參與，可以更好的彌補(bǔ)突發(fā)事件中的不足，但是在實(shí)際中，還存在多元主體參與度不足、互動(dòng)也相對缺乏等問題。筆者在對基層社區(qū)調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)居民普遍參與意識不足、在應(yīng)急情況下志愿者緊缺。多元主體積極性不高，無法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置資源、無法最大地發(fā)揮治理能力。

奧斯特羅姆夫婦在多中心治理理論中提到應(yīng)該在治理過程中引入除政府和市場之外的第三方組織，即社會(huì)主體，多中心治理理論旨在構(gòu)建一種政府、市場、社會(huì)的合作治理的模式[ 3 ]。基層社會(huì)的治理需要多元主體共同參與、都要發(fā)揮自己的作用。因此突發(fā)事件的解決應(yīng)是社會(huì)多元主體共同治理的一個(gè)過程。

3.缺乏有效聯(lián)動(dòng)。隨著國家治理能力的不斷提升，相關(guān)管理事務(wù)和貫徹落實(shí)政策不斷地下沉至基層社區(qū)，這使得社區(qū)成為最基礎(chǔ)的社會(huì)治理平臺，與此同時(shí)，社區(qū)作為防范與應(yīng)對突發(fā)事件的前沿陣地，相關(guān)防范體系及有關(guān)應(yīng)急規(guī)定都需要依靠社區(qū)去動(dòng)員與落實(shí)，但是社區(qū)缺乏有效聯(lián)動(dòng)政府管制性力量的制度，導(dǎo)致基層社區(qū)面對群眾不配合的窘境往往束手無策。

4.策略精細(xì)化程度不夠，“表?！爆F(xiàn)象突出?；鶎由鐓^(qū)在面對突發(fā)事件時(shí)，承擔(dān)著對上的政策任務(wù)貫徹落實(shí)，對下的與群眾直接聯(lián)系，而在精準(zhǔn)指向的要求之下，也要求基層工作日益高效化和精細(xì)化。精準(zhǔn)的防范應(yīng)對是正確的，但是許多繁雜的表格任務(wù)層層下沉至社區(qū)，社區(qū)工作者在面對治理的問題中還要追求精細(xì)化的填寫各種表格信息，精準(zhǔn)防控變成“精準(zhǔn)填表”，這樣的過程化防控會(huì)增加基層社區(qū)的壓力，驅(qū)使基層社區(qū)工作者為完成各種流程而導(dǎo)致工作重心轉(zhuǎn)移，甚至犧牲個(gè)人時(shí)間來做“表格工作”，這樣也是對寶貴資源的浪費(fèi)。

四、問題的原因探索

1.場域中對外部環(huán)境的認(rèn)知缺乏。組織不斷與外部環(huán)境之間發(fā)生相互作用，能量和信息都進(jìn)行了相互轉(zhuǎn)換，組織必須重視處理與外部環(huán)境的關(guān)系。權(quán)變理論認(rèn)為，根本沒有對付環(huán)境壓力的唯一最佳方法，組織所采取的，是在組織內(nèi)部進(jìn)行選擇的結(jié)果。因此在實(shí)際突發(fā)事件中對外部環(huán)境的清晰認(rèn)知可以有效地提高防范與應(yīng)對能力，前期應(yīng)就可疑的衛(wèi)生事件進(jìn)行評估預(yù)測，以減少擴(kuò)散的可能，并對突發(fā)事件高發(fā)的地區(qū)采取必要措施，以認(rèn)知環(huán)境并尋找解決方案。

2.行動(dòng)者——基層社區(qū)工作人員缺少激勵(lì)機(jī)制。人們現(xiàn)在越來越看重的是工作的價(jià)值和意義，如果只單純的改善基層社區(qū)工作人員如改善環(huán)境、使人際關(guān)系和諧等保健因素，這樣的改善并不能使基層社區(qū)工作人員的積極性維持很久；反之，如果增加決策的參與感賞識度、豐富工作的內(nèi)容等激勵(lì)因素可以讓他們滿意，并維持作用時(shí)間更長。

3.制度條件下相關(guān)組織之間“職責(zé)同構(gòu)”。學(xué)者朱光磊認(rèn)為“職責(zé)同構(gòu)”是指不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致[ 4 ]。就是說每一級政府的管理事項(xiàng)大致相同，要實(shí)現(xiàn)政府效率提升、職能轉(zhuǎn)變等工作只有打破職責(zé)同構(gòu)。而基層社區(qū)作為基層群眾性自治組織，也是黨和政府與群眾之間交流的橋梁紐帶，是國家基層政權(quán)的基礎(chǔ)，但基層社區(qū)卻變得任務(wù)繁雜，一邊需要承擔(dān)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織的責(zé)任，一邊同時(shí)承擔(dān)了更多下沉社區(qū)的行政事務(wù)，完成與上級一樣的工作職責(zé)內(nèi)容，引發(fā)“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象。

4.缺乏創(chuàng)新策略。有效的策略是解決突發(fā)事件的保障，而在實(shí)際中因地制宜創(chuàng)新速度緩慢，在基層社區(qū)中，由于缺乏相關(guān)預(yù)警能力和應(yīng)對機(jī)制，會(huì)造成面對突發(fā)事件時(shí)預(yù)警不及時(shí)、人手緊張、應(yīng)對措施難以有“實(shí)踐期”等問題，直接影響應(yīng)急響應(yīng)和處置的效果，所以應(yīng)先完善成熟的應(yīng)對機(jī)制，再依據(jù)不同的突發(fā)事件情境策劃出最適合的創(chuàng)新型策略，因地制宜的創(chuàng)新策略可以提升效率，更好的解決問題。

五、治理路徑

1.建構(gòu)場域內(nèi)價(jià)值認(rèn)同。當(dāng)前中國基層社區(qū)人與人、人與社區(qū)無法實(shí)現(xiàn)領(lǐng)里守望，互幫互助，原因是單位制分房的打破，私有住宅為主的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)導(dǎo)致人與人、人與社區(qū)這一“上層建筑”發(fā)生變化。私有住宅在經(jīng)濟(jì)上強(qiáng)調(diào)個(gè)人所有權(quán)，在生活上強(qiáng)調(diào)私密屬性。這與社區(qū)的共同體在價(jià)值觀上有天然的不同。建構(gòu)場域內(nèi)價(jià)值認(rèn)同直接影響社區(qū)的價(jià)值偏好和行動(dòng)。因此必須建立以場域內(nèi)知識分享為基礎(chǔ)的價(jià)值認(rèn)同，引導(dǎo)社區(qū)行動(dòng)者秉持統(tǒng)一價(jià)值開展行動(dòng)，以消除私有住宅對社區(qū)共同體的破壞。

2.行動(dòng)者角色轉(zhuǎn)變。當(dāng)前基層社區(qū)行動(dòng)者包括政府工作人員，社區(qū)居民，物業(yè)企業(yè)和社會(huì)組織。社區(qū)在突發(fā)事件防范中的矛盾集中體現(xiàn)在政府是社區(qū)治理主導(dǎo)者，居民是社區(qū)治理中的消費(fèi)者，企業(yè)是社區(qū)治理中的服務(wù)提供者，社會(huì)組織是社區(qū)治理在突發(fā)事件中的嵌入者。在這樣的模式下，政府工作人員管不過來，居民普遍參與不足、物業(yè)邊界意識清晰、社會(huì)組織人手不足。面對上述矛盾，只有轉(zhuǎn)變角色身份，才能提升治理效能。政府明晰行動(dòng)方向，居民因?yàn)閱栴}與自身利益受損而轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)真正的治理者，從目前的來看，主人翁意識沒有調(diào)動(dòng)起來的原因是搭便車行為嚴(yán)重，唯有自身利益受損才能倒逼居民轉(zhuǎn)變角色。物業(yè)作為社區(qū)第二治理者存在。作為企業(yè)因?yàn)榕c業(yè)主之間的合同關(guān)系導(dǎo)致邊界意識清晰，故在法律框架下，物業(yè)獲得經(jīng)濟(jì)利益是促成轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)治理者的關(guān)鍵。社會(huì)組織應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生性角色。社會(huì)組織本身具有志愿和公益精神，突發(fā)事件產(chǎn)生后，社會(huì)組織更多的是一種外部力量嵌入社區(qū)，這種形式下，志愿服務(wù)的制度性，規(guī)范性，參與性均不足。必須轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)內(nèi)生性角色，即以社區(qū)居民為主自行建立志愿服務(wù)組織。

3.加強(qiáng)制度供給。在政府是社區(qū)治理主導(dǎo)者，居民是社區(qū)治理中的消費(fèi)者，企業(yè)是社區(qū)治理中的服務(wù)提供者，社會(huì)組織是社區(qū)治理在突發(fā)事件中的嵌入者的模式下。制度供給應(yīng)當(dāng)為以社區(qū)黨組織主導(dǎo)，指導(dǎo)其他主體明確自己在治理結(jié)構(gòu)中的定位，及時(shí)生產(chǎn)制度，確定各自的行動(dòng)邊界。黨組織應(yīng)注重制度的頂層設(shè)計(jì)，居民通過業(yè)委會(huì)、社區(qū)基金會(huì)產(chǎn)生具體的治理制度并執(zhí)行，企業(yè)爭取一部分社區(qū)的開發(fā)權(quán)與管理權(quán)。社會(huì)組織應(yīng)主要關(guān)注自身組織內(nèi)的制度生產(chǎn)。

（本文系寧夏大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目資助；項(xiàng)目編號：Q20201074901290）

【參 考 文 獻(xiàn)】

[1]陳那波，盧施羽.場域轉(zhuǎn)換中的默契互動(dòng)——中國“城管”的自由裁量行為及其邏輯[J].管理世界，2013（10）：62-80.

[2]李文釗.行動(dòng)者中心制度主義：探究政策過程中的互動(dòng)效應(yīng)[J].廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2020（3）：21-22

[3]王興倫.多中心治理：一種新的公共管理理論 [J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（01）：96-100.

[4]朱光磊，張志紅.“職責(zé)同構(gòu)”批判[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005（01）：101-112.

（責(zé)任編輯：姜秀靚）