董本云，朱 丹

(吉林工商學院，吉林 長春 130507)

近年來，我國的自然災害和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)公共事件頻發(fā)，例如2003年的非典、2008 年的南方雪災和汶川大地震、2009年的甲型H1N1流感、2020年的新冠疫情等，這些突發(fā)公共事件使國家和人民遭受了巨大的損失。吉林省的突發(fā)公共事件應急管理在近幾年出現新特征，而突發(fā)公共事件發(fā)生后，如何快速有效地找到正確的應對措施和方法，是吉林省突發(fā)公共事件應急管理需要解決的重大問題。

一、突發(fā)公共事件概述

突發(fā)公共事件是指突然對社會造成或者可能造成嚴重危害、需要采取相應處置措施以有效應對的事件。從產生原因來看，突發(fā)公共事件包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。突發(fā)公共事件具有無前兆性、復雜性、潛在次生性、危害巨大、用常規(guī)手段難以解決等特點。2020年9月，習近平總書記作了關于突發(fā)公共事件應急管理的重要講話，提出“我們要打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，運用制度威力應對風險挑戰(zhàn)的沖擊”，并指出，在未來相當長的一段時間內，我國所處的經濟、政治形勢十分復雜，社會環(huán)境和自然災害都會對城市產生嚴重影響，但是，為了我國“兩個一百年”奮斗目標順利實現，我們應提前做好預防工作，接受新的社會挑戰(zhàn)，做好接受挑戰(zhàn)的準備。突發(fā)公共事件應急管理就是在現有的法律框架下，調動各種社會資源有效應對突發(fā)公共事件，其根本目的是防患于未然，以最快的反應速度應對突發(fā)公共事件，有效減少人民群眾的生命、財產損失。突發(fā)公共事件應急管理還包括事件處置后的系統(tǒng)總結與反思、對應急反應管理的流程進行復盤。

二、吉林省突發(fā)公共事件應急管理的新特征

近年來，吉林省出現了影響力較大的突發(fā)公共事件，如2018年的吉林市化工廠爆燃事件及2020年初的新冠疫情等。為有效地應對突發(fā)公共事件，減輕突發(fā)公共事件產生的后果，吉林省對突發(fā)公共事件應急管理工作進行了系統(tǒng)改革，突發(fā)公共事件應急管理出現了“一案三制”新組織架構、分級預警通告新機制和“平戰(zhàn)”結合常態(tài)化運行新機制等新特征。

(一)“一案三制”新組織架構

吉林省政府高度重視突發(fā)公共事件的應急管理工作，于2018年成立了應急管理廳，在組織機構上打破了原來的固有模式，在內設機構上重新定義應急管理，通過“一案三制”的模式將應急預案制訂、應急管理體制、應急管理機制和應急管理法制等結合在一起，產生了良好的效果。應急管理廳下設應急指揮中心、風險監(jiān)測和綜合減災處、救援協調和預案管理處、火災防治指導處、防汛抗旱指導處、地震和地質災害救援指導處、危險化學品安全監(jiān)督管理處、安全生產綜合協調指導處、救災和物資保障處、調查評估和統(tǒng)計處、煤礦安全監(jiān)督管理處等，還設有吉林省安全科學技術研究院、吉林省安全生產應急救援指揮中心、吉林省減災備災中心和吉林省防汛機動搶險隊等直屬單位。

(二)分級預警通告新機制

目前，吉林省構建了突發(fā)公共事件預警機制，根據預測的危害后果，結合事件的緊急程度和發(fā)展勢態(tài)，將該預警機制分為四級。其中，一級為“特別嚴重”，二級為“嚴重”，三級為“比較嚴重”，四級為“一般嚴重”，并分別對應紅、橙、黃、藍4種顏色。相關部門按照災害的破壞性、緊急程度和發(fā)展趨勢進行綜合評定和分級預警，在吉林省自然災害預測平臺中進行信息共享。預警事件通過公共媒體發(fā)布預告，預告的具體內容包括突發(fā)公共事件的類型、起始時間、警示事項、可能影響的范圍、預警級別和應采取的應對措施等。

(三)“平戰(zhàn)”結合常態(tài)化運行新機制

“平戰(zhàn)”結合常態(tài)化運行新機制能夠使日常監(jiān)測預警與突發(fā)應急有效銜接，在突發(fā)公共事件發(fā)生時，按照突發(fā)公共事件的處置流程開展相關工作，能迅速啟動應急響應機制，快速精準地調配各種應急力量和資源，快速指導各部門采取應急行動。突發(fā)公共事件發(fā)生后，往往會有一定程度的輿情風險，如果不能有效應對輿情，其危害和后果會不亞于突發(fā)公共事件本身。因此，相關部門需要及時關注輿情，有效應對和引導，全面提升突發(fā)公共事件應急管理水平。

三、吉林省突發(fā)公共事件應急管理運行機制存在的問題

吉林省政府在對以往的突發(fā)公共事件管理進行分析和總結的基礎上，制定了一系列恢復性建設措施，對突發(fā)公共事件的產生原因、傷亡情況、緊急處置和涉及單位等情況進行調查，盡量及時調撥物資，為受災群眾和受害群眾提供心理咨詢以及法律救援等服務，取得了一定的效果。但是，近幾年突發(fā)公共事件不斷凸顯出新的特點，尤其是新冠疫情的出現，使現有的應急預案不足以應對全部突發(fā)問題。吉林省突發(fā)公共事件應急管理運行機制還存在一定的問題。

(一)應急預案的時效性和適應性不足

應急預案是有效開展應急管理工作的重要基礎，相關部門進行應急培訓、應急演練和準備應急物資等都是圍繞應急預案展開的。因此，應急預案的內容必須詳細，流程必須周密，整個預案必須具有時效性、適應性和針對性。應急預案涉及的內容必須應根據實際需要不斷修訂和完善，以保證其成效。在常態(tài)化應急管理過程中，需要相關部門根據風險級別的變化而不斷優(yōu)化風險處置流程。目前，對于突發(fā)公共事件應急管理，吉林省仍然采用分級管理模式，救援及搶修需層層上報，而吉林省政府內部層級較多，各部門之間的信息溝通不夠順暢，導致應急預案的時效性和適應性不足。

(二)協同決策指揮能力不足

吉林省政府在處理突發(fā)公共事件的過程中暴露了決策上和指揮上的問題。首先，吉林省政府應急管理辦公室和其指揮部門之間銜接不順暢。吉林省應急管理辦公室的主要作用為搜集各種突發(fā)公共事件應急信息，而指揮部門的工作為對應急事件進行監(jiān)控，二者屬于上下級關系，但二者有時缺少必要的信息交流。如，2022年3月的吉林省新冠疫情防控工作中，在分區(qū)域管控初期，管控標準不夠明確，部分區(qū)域和部門管控指令不明晰，標準不統(tǒng)一，極易引發(fā)輿情。突發(fā)公共事件具有不確定性和復雜性，不可控性因素較多，如果信息不對稱，會導致管理和協調的難度加大，而各部門指揮管理的效率不高，容易出現權責不分、權限受阻等問題，只能通過更高責任人主持大局，因此降低了突發(fā)公共事件應急管理的效率，極大地浪費了社會公共資源及政府行政資源。從監(jiān)管負責人方面看，很多政府工作人員身兼數職，對危機事件的規(guī)律和特征沒有深入了解，而一些突發(fā)公共事件由政府臨時抽取的專家組進行幫扶決策，專家組調動較為頻繁，導致很多應急預案的政策缺乏連續(xù)性?？梢?，吉林省的突發(fā)公共事件應急管理渠道建設依然不夠完善。

(三)信息平臺共享功能有待完善

當前，吉林省已經構建了突發(fā)公共事件溝通協調機制，但該溝通協調機制尚不完善。首先，該溝通協調機制形式較為單一，發(fā)布預警信息和相關通告時沒有實現信息共享，因此各部門之間的信息聯動困難較大。其次，應急管理信息共享平臺缺乏互動性，政府信息進行單向傳輸，溝通效率較低，同時缺少應對輿情的專業(yè)網站回復人員，導致應急管理信息共享平臺管理效果欠佳。

(四)缺少應急事后評估體系

每次出現重大應急管理事件后，政府部門應對突發(fā)公共事件應急管理的結果進行分析和復盤，而目前吉林省政府對突發(fā)公共事件的形成原因、特征屬性、造成的影響還沒有深入分析和評估的團隊，突發(fā)公共事件的分析和總結工作做得不夠理想，這導致再次發(fā)生類似事件時，還會出現類似錯誤。筆者在調研中時發(fā)現，吉林省突發(fā)公共事件應急管理中的人員配備、技術方法、組織結構和人才隊伍建設還存在著不足。因此，吉林省構建突發(fā)公共事件應急管理事后評估體系是十分有必要的。

四、完善吉林省突發(fā)公共事件應急管理運行機制的對策

(一)堅持以人為本，保證預案內容的科學性、時效性和準確性

服務型政府的核心是“以人為本”。“以人為本”就是指在公共事件應急管理中將社會公眾權益與人民的生命財產安全放在首位，其他因素都不能凌駕于生命價值之上，充分體現了現代政府的核心價值觀，也體現了政府對公眾知情權的維護、政府對信息公開的重視及災后的心理疏導。

1.要保證公眾的知情權。公眾作為應急管理的主體，應該受到政府重視，也應及時獲取到突發(fā)公共事件發(fā)展的動態(tài)信息。如果政府部門對應急管理事件存有顧慮，不愿公開，公眾在不知情下容易被社會上的非正規(guī)渠道所發(fā)的信息誤導。因此，政府相關部門應該規(guī)范突發(fā)公共事件的信息公開流程，明確信息公開的范圍和內容，讓應急事件管理有章可循，按流程辦事，從而保證大眾的知情權。

2.要提高公眾的參與度。應急事件管理信息流程不公開，會導致公眾對應急事件管理的參與度不足，突發(fā)公共事件單純依靠政府處理，會影響處理效率。因此，政府可以通過社區(qū)、企事業(yè)單位、社團、學校的力量協助自己調度應急資源，使公眾積極參與，這也能成為政府處理突發(fā)公共事件的有力補充。公眾通過自媒體等渠道發(fā)布信息，與官方政府渠道形成一致性，各種信息相互印證，消除信息壁壘，會大大提高政府的公信度，也會對安撫公眾恐慌情緒起到積極作用。

3.要確保監(jiān)督的透明度。突發(fā)公共事件發(fā)生后，公眾關注度高，政府的處理措施會被迅速傳播。因此，應由專門機構監(jiān)督信息公開的內容，保證公開發(fā)布的信息的真實性、準確性。政府在出臺應對措施之前先進行預評估，避免引起社會恐慌，同時對各種不當言論以及不實報追本溯源，追究刑事責任。

(二)明確決策指揮的權威性

很多發(fā)達國家的先進經驗表明，在突發(fā)公共事件管理中，最重要、最核心的是擁有一個權威高效的指揮中心樞紐。指揮中心樞紐必須具有絕對的權威性，擁有強制執(zhí)行的權力，這樣才能保障突發(fā)公共事件應急管理高效。吉林省應急管理辦公室為吉林省應急管理工作的中心樞紐，為提高辦事效率，保障流程暢通，必須具有絕對的領導權和決策權，在職能管理中注重機構的設置、經費的管理、人員的編制等問題，將分散到各個職能部門指揮室下的應急管理部門剝離出來，組織機構建設和人員配備應統(tǒng)一劃撥給吉林省應急管理辦公室管理，這樣不僅可以打破傳統(tǒng)應急管理存在的組織機構的壁壘，而且可以在加強應急管理信息交流上避免浪費時間和行政資源，對提高工作效率、強化應急管理能力起到積極作用。

(三)完善綜合應急管理服務平臺

1.構建軍事、政府、公安共同對接的綜合性應急指揮平臺。通過建立黨、政、軍、公安信息共享調度平臺，以及線上會議連接、共享等機制，將應急管理與軍備預警等功能結合在一起，同時注重各體系與各部門無縫對接；通過電子化的手段實現各部門間的共同合作，從而形成快速響應、聯動聯防的應急管理模式；應充分發(fā)揮指揮部門的應急管理作用，黨、政、軍、公安各部門都應有負責人專門管理應急指揮工作，做好銜接工作，保證決策順暢執(zhí)行。

2.強化平臺信息共享功能。綜合性應急指揮平臺應包括預警系統(tǒng)和響應信息平臺，通過大數據、云計算加強平臺間的信息共享，以此強化吉林省應急管理辦公室的指揮能力。政府應不斷擴展應急信息管理平臺的范圍，讓應急信息覆蓋范圍更廣，共享性更強，通過構建全天候的應急平臺，將省內各個區(qū)域連接在一起，使信息全面覆蓋。

3.提高智庫決策輔助功能。政府應加強網絡的互動與溝通，建立應急管理智庫，在發(fā)生突發(fā)公共事件后，及時咨詢專家，充分發(fā)揮智庫的決策輔助作用，讓更多的主體參與到應急決策之中。政府還應建立專家咨詢平臺、應急研究庫，為應急管理提供更多的幫助。

(四)構建應急管理事后評估體系

政府處理突發(fā)公共事件后，應綜合評估應急管理的處理效果，從應急管理的組織機構運行、技術流程和人才培養(yǎng)等方面進行評估，構建評估體系時應強調黨、政、軍、公安各部門共同參與，保證評估體系的專業(yè)性和系統(tǒng)性。政府應建立應急管理事件基本數據庫，做好應急管理記錄、材料的整理等工作，以便為以后深入分析應急事件的形成原因和屬性及優(yōu)化應急事件的管理流程提供基礎數據。

五、結語

積極應對突發(fā)公共事件，有效實現應急管理，是衡量政府治理能力的重要指標。在應對突發(fā)公共事件時，地方政府是突發(fā)公共事件應急管理的基層單位，也是應急管理的關鍵，完善的應急管理制度和體系對政府的應急管理具有重要意義。