社會工作參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建的困境研究
——以鄭州地區(qū)米村鎮(zhèn)洪災為例

楊明偉，暴旭航

(沈陽化工大學人文與藝術(shù)學院，遼寧 沈陽 110142)

引言

2021年7月中下旬，鄭州地區(qū)遭受百年難遇特大洪澇災害。在政府、社會組織和各界愛心人士共同幫助下，鄭州地區(qū)洪災得到一定緩解。為盡快穩(wěn)定人民災后日常生活、加快恢復生產(chǎn)經(jīng)營，災后重建成為鄭州地區(qū)當下首要任務(wù)。自汶川地震以來，社會工作在我國災后重建中的巨大作用就得到廣泛關(guān)注，其能協(xié)助災區(qū)救援、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)、促進生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展。同時充分發(fā)揮社會工作作用有利于加快災后重建速度，提升災后基礎(chǔ)建設(shè)、群眾心理安撫等各項工作質(zhì)量，為受災地區(qū)及群眾創(chuàng)造更好的災后恢復環(huán)境與條件。無論是在受災群眾、救援人員心理慰藉，還是救援信息、物資管理等資源協(xié)調(diào)，亦或是災后重建規(guī)劃建設(shè)，社會工作都憑借自身專業(yè)優(yōu)勢，提供了巨大助力。

但相較于城市而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，救援支持網(wǎng)絡(luò)脆弱，災害預防、應(yīng)對能力明顯不足。無論是信息傳遞，還是規(guī)劃建設(shè)都存在著難度，其災后重建工作更為復雜、重建任務(wù)更為艱巨。盡管社會工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建中也發(fā)揮了一定作用，但在其參與過程中依然存在著多種困境，導致社會工作專業(yè)優(yōu)勢無法充分發(fā)揮，影響災后重建工作的順利進行。因此在分析社會工作參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建困境的基礎(chǔ)上，研究其成因，探究解決困境的途徑，充分發(fā)揮社會工作專業(yè)優(yōu)勢，進而為災后重建工作穩(wěn)步推進做出貢獻是十分必要的。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建中社會工作參與的主要切入點

鄭州暴雨引發(fā)米村鎮(zhèn)北部山洪及鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)澇，致使鎮(zhèn)內(nèi)大面積受災，部分村莊水電設(shè)施遭到破壞，房屋倒塌或成為危房，許多鄉(xiāng)村項目工程基本報廢。在此情況下，社會工作者積極參與搶險救災、重建等工作，并發(fā)揮了巨大作用。

(一)心理情緒疏導

洪澇災害之后，米村鎮(zhèn)受災群眾生活上受到了嚴重影響，多數(shù)人無家可歸，只能聚集在臨時安置點，災區(qū)群眾面對家園被破壞、親人離世，會產(chǎn)生不利于消極情緒和不良心態(tài)。例如，受災群眾容易受到網(wǎng)上短視頻、謠言等影響，出現(xiàn)恐慌情緒。而普通志愿者并沒有相關(guān)心理輔導經(jīng)驗及知識儲備，難以為受災群眾提供全方位的心理疏導、情緒安撫等專業(yè)服務(wù)。介于此種情況，社會工作者采取線上、線下相結(jié)合的方式針對受災群眾心理和情緒問題進行服務(wù)，例如成立“社工幫幫”微信群，及時為群眾轉(zhuǎn)發(fā)官方公告、傳遞正能量信息；對于受災較為嚴重的群眾進行“一對一”心理幫扶，幫助其迅速走出情緒低迷狀態(tài)，重建積極向上的內(nèi)心世界。

(二)情況、需求收集反饋

洪水退去之后，災后重建工作第一時間被提上日程，由于任務(wù)繁重、工作復雜，出現(xiàn)相關(guān)人手不足，且因道路被毀，部分受災地區(qū)處于“失聯(lián)狀態(tài)”，受災人員情況、需求難以及時統(tǒng)計匯總。社會工作者通過與米村鎮(zhèn)災后重建相關(guān)負責人的協(xié)商，在鄉(xiāng)村振興辦公室工作人員的陪同下，對多個受災嚴重且處于失聯(lián)狀態(tài)的村莊進行實地調(diào)查，并在調(diào)查之后第一時間將群眾受災情況及具體需求以表格形式反饋給相關(guān)負責人，在保障受災群眾基本權(quán)益的同時，也為政府進一步進行災后重建工作協(xié)調(diào)和規(guī)劃提供了助力。

(三)宣傳災后重建相關(guān)政策

在災害發(fā)生之后，受災群眾對于政府重建相關(guān)政策會尤為關(guān)注，并迫切得知政策信息，例如住房安置政策、補償政策等。倘若政策宣傳不到位，受災群眾無法及時得到有效信息，極易引發(fā)恐慌情緒，甚至群眾和鎮(zhèn)政府之間會產(chǎn)生沖突。此種情況下就需要對政府救災政策有著準確理解的社會工作者，結(jié)合專業(yè)方法協(xié)助政府宣傳落實救災政策。在災后重建任務(wù)開始第一時間，支援米村鎮(zhèn)的社會工作者在各村委工作人員陪同下，三天內(nèi)走遍了受災嚴重的10個村莊和1個社區(qū)，盡可能做到了使每家每戶知曉重建相關(guān)政策，保障后期重建工作順利開展。

二、社會工作參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建的困境闡釋

無論是對于受災群眾物質(zhì)、心理等多方面幫助，還是對當?shù)卣_展規(guī)劃、宣傳等工作協(xié)助，社會工作都發(fā)揮著重要作用。然而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的災后重建工作中，社會工作參與面臨著諸多困境。

(一)缺少信任支持，社會工作專業(yè)服務(wù)開展難度大

社會工作者與政府相關(guān)人員進行協(xié)商溝通討論災后重建工作事宜時，得不到相關(guān)人員信任。筆者在米村鎮(zhèn)實習過程中，通過調(diào)查詢問，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)政府工作人員對社會工作服務(wù)專業(yè)性、有效性始終抱有懷疑態(tài)度。在針對受災群眾開展服務(wù)的過程中，社會工作者經(jīng)常會處于被服務(wù)對象“質(zhì)問”的尷尬處境。例如在嘗試運用社會工作方法對受災群眾進行心理援助等個案服務(wù)時，受災群眾通常表現(xiàn)為不配合、甚至是干脆拒絕合作，同時部分群眾表示“志愿者就好好做志愿，抬抬東西就中，不要瞎打聽”，可見社會工作專業(yè)在民眾心中依然處于不受信任狀態(tài)。社會工作者在災后重建中開展專業(yè)服務(wù)很難得到相應(yīng)信任和支持，專業(yè)服務(wù)難以開展，長此以往社會工作者也會懷疑自身參與災后重建的作用。

(二)服務(wù)專業(yè)性難以體現(xiàn)，參與工作準備不充分

社會工作與志愿服務(wù)區(qū)別之一就在于服務(wù)專業(yè)性不同，社會工作者除了為災區(qū)提供人力支持以外，還能從事一些災區(qū)重建方案規(guī)劃、災區(qū)群眾心理建設(shè)的專業(yè)服務(wù)，這是普通志愿服務(wù)無法做到的。但是在實際過程中，社會工作者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建中，也都是提供一些較為基本的志愿服務(wù)。例如筆者接觸到來米村鎮(zhèn)協(xié)助救災的社會工作者，當提及他們每日工作內(nèi)容時，所得到的回答大多是幫助受災群眾搬運物資、清理村莊道路淤泥或者是分發(fā)食物等一些簡單的志愿工作。這些志愿工作無法體現(xiàn)社會工作服務(wù)的專業(yè)性，也限制了其專業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮。

在社會工作決定參與災后重建工作之前，需要做好大量前期準備。其中，準備工作包括對于社會工作者防災意識培訓、災區(qū)環(huán)境評估及參與點選取等方面。然而當對災區(qū)群眾進行個案服務(wù)時，部分社會工作者對于即將開展的服務(wù)并沒有一個詳細策劃和備選方案，以及缺乏對洪災及災后重建重要性的相關(guān)認識，在服務(wù)過程中一些提問也容易引起服務(wù)對象抗拒；此外由于鄭州地區(qū)災后重建進展速度快、要求高、任務(wù)重，而且災害社會工作在我國依然算是一個較為新穎的領(lǐng)域，相關(guān)經(jīng)驗積累并不是很多，許多社會工作者沒有經(jīng)過集中培訓就被緊急投入到災后重建過程之中，導致參與效果并不理想。

(三)參與重建秩序混亂，服務(wù)缺乏可持續(xù)性

本次洪災之后，來到米村鎮(zhèn)的社會工作者基本是以個人名義、志愿者身份參與災后重建，只有極少一部分是基于市區(qū)或者其他地方的社會工作專業(yè)機構(gòu)或者組織團體，許多社會工作者都是臨時組隊，彼此之間不了解，配合默契度也不高。同時在救災過程中，因為社會工作人員之間、人員與機構(gòu)之間、機構(gòu)與機構(gòu)之間溝通較少，缺乏信息共享交流，導致參與秩序混亂，甚至造成救災關(guān)鍵性資源浪費。例如在米村鎮(zhèn)受災嚴重的區(qū)域會經(jīng)常出現(xiàn)多數(shù)不同機構(gòu)社會工作者幫助一個受災群眾的現(xiàn)象，而這個區(qū)域其他受災群眾則處于“無人問津”的尷尬處境。甚至還會出現(xiàn)“重復幫助”的現(xiàn)象，例如進行“一對一”援助服務(wù)時，很多受災群眾反應(yīng)不久前在接受過其他機構(gòu)社工人員的類似援助和輔導。此種情況在浪費人力資源的同時，也導致災后重建工作效率低下。

此外社會工作者參與災后重建工作基本是臨時性的，即當前緊要任務(wù)完成后會回到原來崗位，這就造成服務(wù)缺乏可持續(xù)性，一些需要周期較長的服務(wù)得不到預期結(jié)果。特別是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建而言，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建的社會工作者基本是“外來社工”，任務(wù)完成時就會立即撤走，無法在后期提供后續(xù)跟進服務(wù)，例如對心理援助任務(wù)而言，社會工作者在安撫受災群眾情緒使之趨于穩(wěn)定，當社會工作者撤離后由于沒有及時提供心理援助的跟進服務(wù)，受災群眾情緒依然存在再次陷入波動的危險。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建中社會工作參與困境的成因分析

對社會工作參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建中面臨困境進行深入分析，發(fā)現(xiàn)其主要成因為認可度低、社會工作人才匱乏、組織化程度低，缺乏長效合作機制。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會工作認可度低

我國自引入“社會工作”概念起，就十分重視提高社會工作在社會上的認可度。隨著在各個領(lǐng)域介入作用凸顯及學者們刻苦鉆研，社會工作逐漸得到社會各界的認可。然而這種認可具有明顯的區(qū)域性，在經(jīng)濟發(fā)展水平較好的大城市，例如北京、上海、廣州等地社會工作認可度高，而在一些經(jīng)濟發(fā)展水平較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，社會工作認可度非常低。筆者在米村鎮(zhèn)實習時，通過詢問發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)政府工作人員基本不了解社會工作，有些表示沒有聽說過這個專業(yè)，一些了解過的則是認為社會工作就是常說的志愿服務(wù)，社會工作者也等同于志愿者；對于鎮(zhèn)上群眾而言，社會工作者則等同于村委會成員，什么人都可以從事這個崗位，根本不需要過多的知識貯備和專業(yè)技術(shù)。此外鎮(zhèn)政府在日常工作中也極少會與社會工作合作，無法舉辦與社工有關(guān)的多種活動，社工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)得不到很好的宣傳，知名度低、獲取認可和支持少。

(二)相關(guān)社會工作人才匱乏

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，由于生活條件、薪酬待遇、地理位置等原因，缺乏人才一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會工作難以得到發(fā)展的重要因素，也是災后重建中社會工作無法提供專業(yè)服務(wù)的關(guān)鍵原因。除了臨時支援的外來社工之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會工作者大部分是由村委會人員或者志愿者兼任，大部分學歷低、年紀偏大，且這些人員只是聽過幾次社會工作講座或有幾次社會工作實務(wù)經(jīng)驗，并沒有系統(tǒng)學習過社會工作相關(guān)課程，缺乏專業(yè)人員教導，自身專業(yè)素質(zhì)較低，無法給受災群眾提供更為專業(yè)、精細化的服務(wù)；對于災后重建而言，主要需求為專業(yè)的災害社會工作者，災害社會工作不同于一般社會工作，它不僅要求社會工作者具有豐富的專業(yè)理論知識，而且要求社工開展針對災后應(yīng)急基本技能的訓練，而社工介入災后重建往往又需要具備更高的服務(wù)技巧和專業(yè)能力。雖然我國災害社會工作面對自汶川地震以來各種災害，在災后重建中都發(fā)揮了不可替代的作用，但是無論在理論、實務(wù)層面依然缺乏系統(tǒng)性的指導和訓練，一直處于缺乏人才狀態(tài)，導致在鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建過程中參與效果并不理想。

(三)組織化程度低，缺乏長效合作機制

社會工作發(fā)展的城鄉(xiāng)差距，最為直觀的就是社會工作機構(gòu)數(shù)量問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)設(shè)施、地理位置等因素，區(qū)域內(nèi)普遍沒有社會工作機構(gòu)，或是機構(gòu)建設(shè)不完善。例如米村鎮(zhèn)就沒有較為完整的社會工作專業(yè)機構(gòu)，這就導致在災后重建過程中，社工大部分是以“單打獨斗”形式參與支援，缺少統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)調(diào)配，極易導致互相沖突和資源浪費。因為災后重建工作的復雜性、多樣性，政府并不能時刻充分發(fā)揮統(tǒng)籌者、監(jiān)督者的角色，這就導致參與重建的社工機構(gòu)與機構(gòu)之間也會出現(xiàn)管理混亂、工作沖突，不利于災后重建工作開展。

同時參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)重建工作的社工多是屬于臨時性外來支援，這些外來社會工作者對于當?shù)厝司游幕簧趿私猓曳?wù)時間普遍較短，因此在提供服務(wù)過程中會遇到多種問題，例如溝通障礙、生活適應(yīng)等，同時這些人員因為自身條件限制或機構(gòu)規(guī)范原因，不能與當?shù)卣蛘叻?wù)對象建立長效合作機制，也就無法保障災后重建后續(xù)服務(wù)的可持續(xù)性。

四、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建中社會工作參與困境的路徑探究

(一)加強制度性建設(shè)，健全社會工作職業(yè)體制

我國災后重建通常是以政府為主導，其他社會力量參與為輔助，受傳統(tǒng)救災觀念及法律法規(guī)影響，容易形成政府“大包大攬”，社會力量參與較弱的局面，長期以往社會力量在災后重建中的作用也就愈發(fā)不受社會認可，社會工作作為一種社會力量也處于同樣處境。從提高政府認同層面上來看，改變這種處境要加強制度性建設(shè)，完善相關(guān)法律提供政策支持。將社會工作納入政府災后重建的相關(guān)規(guī)劃之中，不再將其作為一種臨時救助措施，保證其在參與災害評估、災后規(guī)劃等各個重建過程中都有法可依、有規(guī)可循，保障社會工作者在參與災后重建過程中所享有的基本權(quán)利。進一步提高災害社會工作在我國災害救助體系中的地位，通過政策、法律形式來明確社會工作參與災后重建的必要性。

從提高大眾認同層面上看，要健全社會工作職業(yè)體制，即通過提高行業(yè)準入門檻來保證從事社會工作人員的質(zhì)量，進而提高社會工作服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，通過這種方式來獲得社會大眾廣泛認可。此外，在日常工作中應(yīng)加大對社會工作宣傳力度，邀請專業(yè)社會工作者通過“鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會工作講堂”等形式，介紹社工服務(wù)內(nèi)容、展示社工機構(gòu)服務(wù)過程，培養(yǎng)大眾“有問題找社工”的意識。

(二)培養(yǎng)專業(yè)災害社會工作者，重視普通社會工作者災害知識培訓

要發(fā)揮社會工作介入優(yōu)勢，人員是首要因素。就目前社會工作參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建困境來看，缺少專業(yè)的社會工作者是關(guān)鍵，因此要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工專業(yè)隊伍建設(shè)，加快對災害社會工作者的培養(yǎng)。首先政府應(yīng)將“災害介入”“災后重建服務(wù)”納入社會工作專業(yè)教育體系，鼓勵各高校社會工作專業(yè)增添災害防護培訓課程，開展社會工作在參與災后重建領(lǐng)域的相關(guān)研究，并邀請具有實際經(jīng)驗的災害社會工作者作為督導。同時可以為救災領(lǐng)域從業(yè)者提供社會工作的繼續(xù)教育和培訓，提升從業(yè)者持有社會工作者職業(yè)水平證書的比率。其次對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，應(yīng)優(yōu)化社會工作人才就業(yè)環(huán)境，加強薪酬補貼及相關(guān)保障，吸引人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工機構(gòu)、基層單位就業(yè)。最后對于積極參與災后重建的普通社工而言，要對其進行嚴格篩選和培訓。參與災后重建需要社會工作者自身具有危機感預能力、統(tǒng)籌能力、應(yīng)急能力、個案服務(wù)經(jīng)驗及較強的心理素質(zhì)，對于不符合以上要求的社工不準許其參與災后重建任務(wù)。此外在開始參與災后重建前要對符合任務(wù)要求的社工進行培訓，培訓內(nèi)容應(yīng)包括：災區(qū)環(huán)境評估、個人心理調(diào)適等內(nèi)容，以此來保障社會工作介入災后重建服務(wù)的專業(yè)性、高質(zhì)量。

(三)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設(shè)，培養(yǎng)本地社會工作者

2021年民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設(shè)的通知》，明確表示要統(tǒng)籌加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站建設(shè)進度。同時通過上文提到因組織化程度低、缺乏統(tǒng)一管理等因素，導致社會工作者介入鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建陷入混亂和困難局面，更能體現(xiàn)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設(shè)的重要性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設(shè)首先要做好規(guī)劃，形成由“民政廳-民政局-鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站”的管理體系，統(tǒng)一調(diào)配參與災后重建的社會工作者，并設(shè)立“災后重建-鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設(shè)”專項資金，保障對社會工作參與災后重建的資金支持。其次對鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政人員和轄區(qū)內(nèi)零散社工進行強化培訓，讓其在社工站內(nèi)部代職，同時采取實地評估和線上監(jiān)管形式，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站運營，建立體系完整的“災后重建社會工作前線站”。最后聘請實務(wù)經(jīng)驗豐富的專業(yè)“災害社工”常駐社工站，對站內(nèi)成員進行救災、重建的督導和培訓，提高其應(yīng)對突發(fā)災害的個人能力。

通過建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站，可以使社會工作與基層社會治理緊密結(jié)合，不僅便于災后重建中政府管理社工及其機構(gòu)，而且能促使社工及其機構(gòu)創(chuàng)新災后服務(wù)模式和工作技術(shù)，充分發(fā)揮社會工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)災后重建中的專業(yè)優(yōu)勢。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設(shè)能夠加深當?shù)鼐用駥τ谏鐣ぷ鲗I(yè)的了解，在當?shù)匦纬舌l(xiāng)鎮(zhèn)社工熱潮，擴大本地社工規(guī)模，有利于社會工作與服務(wù)對象或是當?shù)卣㈤L期合作關(guān)系，進而保障災后重建相關(guān)服務(wù)可持續(xù)性。